ONU : le Conseil fédéral pourra-t-il voter une intervention militaire sans consulter le Parlement ?

Le 12 janvier 2011, le Conseil fédéral a décidé de déposer la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU pour la législature 2023-2024. Cette décision intervenait moins de dix ans après l’adhésion de notre pays à l’institution, lui qui en était devenu le 190^è État membre en 2002. Basée sur l’art. 184 al. 1 de la Constitution fédérale, elle n’a pas nécessité de validation par le Parlement et, par voie de conséquence, n’a pas été soumise au référendum facultatif. Mais avons-nous conscience de tous les tenants et aboutissants de ce choix ?

En devant membre non permanent du Conseil de sécurité onusien, un État ne se voit en principe pas affublé d’autres obligations juridiques, politiques ou financières que celles qui lui incombaient auparavant. Partant, il n’a pas été nécessaire au Conseil fédéral de soumettre sa volonté de le faire au Parlement. Si les commissions de politique extérieure des deux chambres ont été consultées, le peuple n’a pas été impliqué dans le processus et il y a fort à parier qu’une part importante de la population n’est pas même au courant de cette procédure.

Cette situation n’est guère satisfaisante, alors qu’une participation de la Suisse aux décisions du Conseil aurait des conséquences majeures sur sa politique extérieure, la perception dont elle jouira dans le monde et la crédibilité de sa neutralité. Cela d’autant plus que le fonctionnement pratique des institutions de l’ONU a fortement évolué durant les deux dernières décennies.

Le Conseil de sécurité impose des sanctions internationales…

Siéger au Conseil de sécurité implique d’endosser la responsabilité de « maintenir ou de rétablir la paix », les art. 41 et 42 de la Charte prévoyant des mesures de dernier recours incompatibles avec la vision helvétique de la neutralité.

Le premier charge les parties de se prononcer sur les régimes de sanctions internationales. Un cas de figure improbable ? Pas tant que ça : il en existe actuellement quatorze ! Rien que ces dernières années, des régimes de sanctions ont été plusieurs fois mis en place (Yémen en 2014, Soudan du Sud en 2015 et Mali en 2017) ou levés (Libéria en 2016 et Erythrée en 2018).

La plupart sont réévalués régulièrement – tous les six à douze mois. Durant son mandat, la Suisse devrait alors se prononcer de manière répétée sur les sanctions touchant divers pays avec lesquels elle entretient des relations particulières. Quelle position adopter quant au renouvellement des sanctions à l’encontre de l’Iran, alors que c’est grâce à sa neutralité que la Suisse peut représenter les intérêts de diverses nations vis-à-vis de ce pays ?

…et décide d’interventions militaires

Le second article pose un problème plus sérieux encore : il s’agit de la responsabilité de décider d’interventions militaires internationales. Alors que le Conseil fédéral estimait constamment que la probabilité d’un nouvel engagement militaire était faible, l’ONU a autorisé l’intervention en Libye seulement deux mois après le dépôt de la candidature helvétique. Les pronostics quant au risque que la Suisse se retrouve en porte-à-faux avec sa neutralité jouissent d’une fiabilité toute relative.

Qui plus est, ces décisions se passent généralement dans des délais extrêmement courts qui augmentent encore la pression politique que les grandes puissances peuvent exercer sur de petits États. En 1990, il n’y a eu que trois jours entre le moment où les membres non permanents du Conseil de sécurité ont été informés de la résolution autorisant la guerre du Golfe et son adoption. En 2011, concernant la Libye, ce délai est tombé à 2 jours.

Un Conseil fédéral tout puissant ?

La rapidité des prises de décision rend impossible toute consultation du Parlement au sujet des décisions clefs que la Suisse pourrait être menée à prendre durant son mandat. Les commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des États ne pourraient pas non-plus être entendues. Seule possibilité restante, la consultation du président desdites commissions selon l’art. 152 al. 4 de la loi sur le Parlement peine à convaincre.

Pour justifier l’acquisition de ces prérogatives démesurées, le Conseil fédéral se réfugie derrière le scrutin de 2002 sur l’adhésion à l’ONU, expliquant que lorsque le peuple votant a accepté d’y entrer, il a entériné parallèlement la possibilité d’une candidature au Conseil de sécurité. Cela semble tout de même léger, quand on se rappelle l’hostilité que le monde politique opposait à l’époque à une telle éventualité, rendant de facto sa survenance hautement improbable.

Le jeu n’en vaut pas la chandelle

Quels seront les réels apports que la Suisse pourra apporter ou, formulé autrement : que pourra faire la Suisse au sein du Conseil de sécurité qu’un autre pays de la zone Europe ne pourrait faire ? Malgré nombre de rapports et d’interventions, le Conseil fédéral n’est jusqu’à présent jamais parvenu à répondre à cette question.

En revanche, les limites sont nombreuses : flou procédural, maigre participation populaire au processus, rôle insatisfaisant du Parlement, consultation des Cantons impossible pour les décisions essentielles, prise de risque en termes de responsabilité internationale et mise en danger notoire de la neutralité helvétique.

La Suisse pourrait-elle toujours jouer le rôle de médiateur ou de représentant entre des pays qu’elle a accepté de sanctionner ? Cette question en amène une autre : la Suisse a-t-elle plus de poids international lorsqu’elle participe à une instance tournante dont les décisions majeures sont de toutes manières étouffées par les jeux d’échecs géopolitiques entre grandes puissances, ou exerce-t-elle au contraire son influence avant tout lorsqu’elle représente les intérêts des Etats-Unis en Iran au moment d’une crise internationale ou qu’elle accueille un sommet Poutine-Biden à Genève dans une période de tensions ?

Alors que l’on peine à percevoir les intérêts concrets d’une adhésion de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU, ce qu’il y a à perdre est en revanche aussi lourd qu’évident.