Modification du droit des sanctions : le Parlement fait fausse route

Il y a un an à peine, le Conseil des Etats adoptait largement la nouvelle loi sur les embargos. But de la réforme : permettre au Conseil fédéral de sanctionner l’Ukraine, afin de donner un semblant de neutralité lors d’une reprise des mesures occidentales contre la Russie. Impacté par l’actualité, ce débat démontre une conduite à l’aveugle qui affaiblit la position internationale de notre pays. 

Depuis 2003, la loi sur les embargos[1] constitue la base légale sur laquelle se fonde le Conseil fédéral pour appliquer des sanctions. Alors que le droit international l’oblige à mettre en œuvre les sanctions décrétées par l’ONU, la loi fédérale précitée lui permet également de reprendre les sanctions mises en place par l’OSCE ou ses « principaux partenaires commerciaux » – comprenez l’Union européenne. En d’autres termes, il n’y a pas de base légale dans la loi fédérale pour décider de sanctions autonomes et les mettre en œuvre.

En 2014, bricolage juridique pour sanctionner la Russie et l’Ukraine

Alors que la Suisse se bornait jusqu’alors à reprendre les sanctions prononcées par les entités susmentionnées, le Conseil fédéral a décidé pour la première fois le 26 mars 2014 de préférer à une telle reprise l’adoption des « mesures nécessaires pour empêcher que les sanctions imposées par l’UE soient contournées via le territoire de la Suisse[2] ».

Toutefois, pour préserver un semblant de neutralité, la Suisse ne pouvait appliquer les diverses interdictions de commerce uniquement à l’encontre de la Russie, mais devait les étendre à l’Ukraine. Problème : la loi sur les embargos ne permet que la reprise de sanctions, en l’occurrence celles de l’UE, et ces dernières ne visaient que la Russie. C’est donc en s’appuyant sur la norme constitutionnelle de « sauvegarde des intérêts du pays[3] » que le Conseil fédéral a étendu – temporairement – ces mesures coercitives à l’Ukraine.

C’est afin de rendre durablement possible un tel mécanisme que le gouvernement a proposé la modification de la loi sur les embargos actuellement débattue au Parlement[4]. Entre temps, l’invasion russe a changé la donne.

2022, année des réactions émotionnelles aux conséquences durables

Le 28 février, le Conseil fédéral a largement abandonné la posture qui était la sienne à peine quelques mois plus tôt au sujet de la neutralité. De fait, en reprenant les sanctions de l’UE contre une seule partie au conflit, il a rompu avec la pratique qui avait fait ses preuves jusqu’à présent.

Surtout, la Commission de politique extérieure du Conseil national vient de déposer une motion chargeant le Conseil fédéral de « présenter une politique cohérente, globale et indépendante » en matière de sanctions[5]. Par ce texte, la Commission déclare que « la simple application des sanctions de l’UE ne suffit plus ». Entre autres revendication, elle souhaite que le Conseil fédéral évalue dans quelle mesure il peut et doit agir de manière autonome.

La tendance est désormais aux sanctions à tout-va, dirigées de moins en moins souvent contre des Etats et largement dépendantes des relations économiques et politiques qu’entretiennent l’UE (et in fine les Etats-Unis) avec les entités ou les pays ciblés.

Avancer à tâtons, c’est aller contre les intérêts de la Suisse… et du monde

S’il est trop tôt pour donner des réponses définitives à toutes les questions soulevées par les discussions actuelles concernant la loi sur les embargos – il nous faut notamment attendre la fin des travaux du Conseil fédéral sur les lois dites Magnitski – il est déjà possible de constater certaines des erreurs commises par nos représentants.

Premièrement, les lignes directrices en matière de relations internationales se doivent d’être crédibles et réfléchies. Cette maxime devrait être particulièrement prisée en matière de mesures coercitives prises à l’égard d’entités étrangères. Pourtant, nos autorités semblent naviguer à l’aveuglette, en enchaînant les décisions contradictoires en l’espace de quelques mois.

Deuxièmement, la capacité de la Suisse à être perçue comme un terrain neutre, apte à accueillir des négociations de Paix et à offrir ses bons offices, dépend de la prévisibilité de sa neutralité[6]. Force est de constater que l’interprétation branlante que le gouvernement fait de sa propre neutralité péjore fortement la capacité du pays à se proposer comme terre de négociations. Les chances que nous participions à l’avènement durable de la Paix et à la résolution précoce des conflits en pâtit.

Le courage, c’est de garder son sang-froid

Finalement, en abandonnant toute la retenue et le sang-froid nécessaires pour exercer une politique réellement neutre, on condamne la Suisse à se ranger dans un camp. A prendre part au conflit. C’est pourtant précisément en temps de guerre qu’il est essentiel de résister à cette tentation ! Bien sûr, notre instinct belliqueux tend à nous impliquer : « contre les crimes de guerre, il ne faut pas rester indifférent ». « Tout de même, ces massacres ». « On ne peut être neutre face à une agression ».

Mais en agissant de manière ferme uniquement lorsque cela va dans l’intérêt du bloc occidental, on choisit la politisation des principes du droit international et on s’égare. L’essence même de la neutralité est d’être permanente – autrement, elle n’a plus de sens. En abandonnant cette position de raison, la Suisse est condamnée à jouer une partition géopolitique allant contre ses intérêts et contre les intérêts de la Paix et de la stabilité mondiale.

Quel rôle voulons-nous jouer ? Reprendre des sanctions – qui ne changeront strictement rien à l’issue de la guerre et ne sauveront pas une vie – ou offrir une voie vers la résolution des conflits et, à terme, vers le dialogue, la réconciliation et la réparation ? La première solution est à la portée de n’importe qui. La seconde était une particularité précieuse de notre pays, que nos représentants semblent avoir oubliée à l’appel de la guerre…

[1] RS 946.231.

[2] Message du Conseil fédéral concernant la modification de la loi sur les embargos, 13 décembre 2019, p. 626.

[3] Article 184 al. 3 de la Constitution fédérale.

[4] 19.085 Loi sur les embargos. Modification.

[5] 22.3395 Pour une politique de sanctions cohérente, globale et indépendante.

[6] Rapport du Conseil fédéral sur la neutralité, 29 novembre 1993, p. 5.

ONU : le Conseil fédéral pourra-t-il voter une intervention militaire sans consulter le Parlement ?

Le 12 janvier 2011, le Conseil fédéral a décidé de déposer la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU pour la législature 2023-2024. Cette décision intervenait moins de dix ans après l’adhésion de notre pays à l’institution, lui qui en était devenu le 190è État membre en 2002. Basée sur l’art. 184 al. 1 de la Constitution fédérale, elle n’a pas nécessité de validation par le Parlement et, par voie de conséquence, n’a pas été soumise au référendum facultatif. Mais avons-nous conscience de tous les tenants et aboutissants de ce choix ?

En devant membre non permanent du Conseil de sécurité onusien, un État ne se voit en principe pas affublé d’autres obligations juridiques, politiques ou financières que celles qui lui incombaient auparavant. Partant, il n’a pas été nécessaire au Conseil fédéral de soumettre sa volonté de le faire au Parlement. Si les commissions de politique extérieure des deux chambres ont été consultées, le peuple n’a pas été impliqué dans le processus et il y a fort à parier qu’une part importante de la population n’est pas même au courant de cette procédure.

Cette situation n’est guère satisfaisante, alors qu’une participation de la Suisse aux décisions du Conseil aurait des conséquences majeures sur sa politique extérieure, la perception dont elle jouira dans le monde et la crédibilité de sa neutralité. Cela d’autant plus que le fonctionnement pratique des institutions de l’ONU a fortement évolué durant les deux dernières décennies.

Le Conseil de sécurité impose des sanctions internationales…

Siéger au Conseil de sécurité implique d’endosser la responsabilité de « maintenir ou de rétablir la paix », les art. 41 et 42 de la Charte prévoyant des mesures de dernier recours incompatibles avec la vision helvétique de la neutralité.

Le premier charge les parties de se prononcer sur les régimes de sanctions internationales. Un cas de figure improbable ? Pas tant que ça : il en existe actuellement quatorze ! Rien que ces dernières années, des régimes de sanctions ont été plusieurs fois mis en place (Yémen en 2014, Soudan du Sud en 2015 et Mali en 2017) ou levés (Libéria en 2016 et Erythrée en 2018).

La plupart sont réévalués régulièrement – tous les six à douze mois. Durant son mandat, la Suisse devrait alors se prononcer de manière répétée sur les sanctions touchant divers pays avec lesquels elle entretient des relations particulières. Quelle position adopter quant au renouvellement des sanctions à l’encontre de l’Iran, alors que c’est grâce à sa neutralité que la Suisse peut représenter les intérêts de diverses nations vis-à-vis de ce pays ?

…et décide d’interventions militaires

Le second article pose un problème plus sérieux encore : il s’agit de la responsabilité de décider d’interventions militaires internationales. Alors que le Conseil fédéral estimait constamment que la probabilité d’un nouvel engagement militaire était faible, l’ONU a autorisé l’intervention en Libye seulement deux mois après le dépôt de la candidature helvétique. Les pronostics quant au risque que la Suisse se retrouve en porte-à-faux avec sa neutralité jouissent d’une fiabilité toute relative.

Qui plus est, ces décisions se passent généralement dans des délais extrêmement courts qui augmentent encore la pression politique que les grandes puissances peuvent exercer sur de petits États. En 1990, il n’y a eu que trois jours entre le moment où les membres non permanents du Conseil de sécurité ont été informés de la résolution autorisant la guerre du Golfe et son adoption. En 2011, concernant la Libye, ce délai est tombé à 2 jours.

Un Conseil fédéral tout puissant ?

La rapidité des prises de décision rend impossible toute consultation du Parlement au sujet des décisions clefs que la Suisse pourrait être menée à prendre durant son mandat. Les commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des États ne pourraient pas non-plus être entendues. Seule possibilité restante, la consultation du président desdites commissions selon l’art. 152 al. 4 de la loi sur le Parlement peine à convaincre.

Pour justifier l’acquisition de ces prérogatives démesurées, le Conseil fédéral se réfugie derrière le scrutin de 2002 sur l’adhésion à l’ONU, expliquant que lorsque le peuple votant a accepté d’y entrer, il a entériné parallèlement la possibilité d’une candidature au Conseil de sécurité. Cela semble tout de même léger, quand on se rappelle l’hostilité que le monde politique opposait à l’époque à une telle éventualité, rendant de facto sa survenance hautement improbable.

Le jeu n’en vaut pas la chandelle

Quels seront les réels apports que la Suisse pourra apporter ou, formulé autrement : que pourra faire la Suisse au sein du Conseil de sécurité qu’un autre pays de la zone Europe ne pourrait faire ? Malgré nombre de rapports et d’interventions, le Conseil fédéral n’est jusqu’à présent jamais parvenu à répondre à cette question.

En revanche, les limites sont nombreuses : flou procédural, maigre participation populaire au processus, rôle insatisfaisant du Parlement, consultation des Cantons impossible pour les décisions essentielles, prise de risque en termes de responsabilité internationale et mise en danger notoire de la neutralité helvétique.

La Suisse pourrait-elle toujours jouer le rôle de médiateur ou de représentant entre des pays qu’elle a accepté de sanctionner ? Cette question en amène une autre : la Suisse a-t-elle plus de poids international lorsqu’elle participe à une instance tournante dont les décisions majeures sont de toutes manières étouffées par les jeux d’échecs géopolitiques entre grandes puissances, ou exerce-t-elle au contraire son influence avant tout lorsqu’elle représente les intérêts des Etats-Unis en Iran au moment d’une crise internationale ou qu’elle accueille un sommet Poutine-Biden à Genève dans une période de tensions ?

Alors que l’on peine à percevoir les intérêts concrets d’une adhésion de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU, ce qu’il y a à perdre est en revanche aussi lourd qu’évident.