Modification du droit des sanctions : le Parlement fait fausse route

Il y a un an à peine, le Conseil des Etats adoptait largement la nouvelle loi sur les embargos. But de la réforme : permettre au Conseil fédéral de sanctionner l’Ukraine, afin de donner un semblant de neutralité lors d’une reprise des mesures occidentales contre la Russie. Impacté par l’actualité, ce débat démontre une conduite à l’aveugle qui affaiblit la position internationale de notre pays. 

Depuis 2003, la loi sur les embargos[1] constitue la base légale sur laquelle se fonde le Conseil fédéral pour appliquer des sanctions. Alors que le droit international l’oblige à mettre en œuvre les sanctions décrétées par l’ONU, la loi fédérale précitée lui permet également de reprendre les sanctions mises en place par l’OSCE ou ses « principaux partenaires commerciaux » – comprenez l’Union européenne. En d’autres termes, il n’y a pas de base légale dans la loi fédérale pour décider de sanctions autonomes et les mettre en œuvre.

En 2014, bricolage juridique pour sanctionner la Russie et l’Ukraine

Alors que la Suisse se bornait jusqu’alors à reprendre les sanctions prononcées par les entités susmentionnées, le Conseil fédéral a décidé pour la première fois le 26 mars 2014 de préférer à une telle reprise l’adoption des « mesures nécessaires pour empêcher que les sanctions imposées par l’UE soient contournées via le territoire de la Suisse[2] ».

Toutefois, pour préserver un semblant de neutralité, la Suisse ne pouvait appliquer les diverses interdictions de commerce uniquement à l’encontre de la Russie, mais devait les étendre à l’Ukraine. Problème : la loi sur les embargos ne permet que la reprise de sanctions, en l’occurrence celles de l’UE, et ces dernières ne visaient que la Russie. C’est donc en s’appuyant sur la norme constitutionnelle de « sauvegarde des intérêts du pays[3] » que le Conseil fédéral a étendu – temporairement – ces mesures coercitives à l’Ukraine.

C’est afin de rendre durablement possible un tel mécanisme que le gouvernement a proposé la modification de la loi sur les embargos actuellement débattue au Parlement[4]. Entre temps, l’invasion russe a changé la donne.

2022, année des réactions émotionnelles aux conséquences durables

Le 28 février, le Conseil fédéral a largement abandonné la posture qui était la sienne à peine quelques mois plus tôt au sujet de la neutralité. De fait, en reprenant les sanctions de l’UE contre une seule partie au conflit, il a rompu avec la pratique qui avait fait ses preuves jusqu’à présent.

Surtout, la Commission de politique extérieure du Conseil national vient de déposer une motion chargeant le Conseil fédéral de « présenter une politique cohérente, globale et indépendante » en matière de sanctions[5]. Par ce texte, la Commission déclare que « la simple application des sanctions de l’UE ne suffit plus ». Entre autres revendication, elle souhaite que le Conseil fédéral évalue dans quelle mesure il peut et doit agir de manière autonome.

La tendance est désormais aux sanctions à tout-va, dirigées de moins en moins souvent contre des Etats et largement dépendantes des relations économiques et politiques qu’entretiennent l’UE (et in fine les Etats-Unis) avec les entités ou les pays ciblés.

Avancer à tâtons, c’est aller contre les intérêts de la Suisse… et du monde

S’il est trop tôt pour donner des réponses définitives à toutes les questions soulevées par les discussions actuelles concernant la loi sur les embargos – il nous faut notamment attendre la fin des travaux du Conseil fédéral sur les lois dites Magnitski – il est déjà possible de constater certaines des erreurs commises par nos représentants.

Premièrement, les lignes directrices en matière de relations internationales se doivent d’être crédibles et réfléchies. Cette maxime devrait être particulièrement prisée en matière de mesures coercitives prises à l’égard d’entités étrangères. Pourtant, nos autorités semblent naviguer à l’aveuglette, en enchaînant les décisions contradictoires en l’espace de quelques mois.

Deuxièmement, la capacité de la Suisse à être perçue comme un terrain neutre, apte à accueillir des négociations de Paix et à offrir ses bons offices, dépend de la prévisibilité de sa neutralité[6]. Force est de constater que l’interprétation branlante que le gouvernement fait de sa propre neutralité péjore fortement la capacité du pays à se proposer comme terre de négociations. Les chances que nous participions à l’avènement durable de la Paix et à la résolution précoce des conflits en pâtit.

Le courage, c’est de garder son sang-froid

Finalement, en abandonnant toute la retenue et le sang-froid nécessaires pour exercer une politique réellement neutre, on condamne la Suisse à se ranger dans un camp. A prendre part au conflit. C’est pourtant précisément en temps de guerre qu’il est essentiel de résister à cette tentation ! Bien sûr, notre instinct belliqueux tend à nous impliquer : « contre les crimes de guerre, il ne faut pas rester indifférent ». « Tout de même, ces massacres ». « On ne peut être neutre face à une agression ».

Mais en agissant de manière ferme uniquement lorsque cela va dans l’intérêt du bloc occidental, on choisit la politisation des principes du droit international et on s’égare. L’essence même de la neutralité est d’être permanente – autrement, elle n’a plus de sens. En abandonnant cette position de raison, la Suisse est condamnée à jouer une partition géopolitique allant contre ses intérêts et contre les intérêts de la Paix et de la stabilité mondiale.

Quel rôle voulons-nous jouer ? Reprendre des sanctions – qui ne changeront strictement rien à l’issue de la guerre et ne sauveront pas une vie – ou offrir une voie vers la résolution des conflits et, à terme, vers le dialogue, la réconciliation et la réparation ? La première solution est à la portée de n’importe qui. La seconde était une particularité précieuse de notre pays, que nos représentants semblent avoir oubliée à l’appel de la guerre…

[1] RS 946.231.

[2] Message du Conseil fédéral concernant la modification de la loi sur les embargos, 13 décembre 2019, p. 626.

[3] Article 184 al. 3 de la Constitution fédérale.

[4] 19.085 Loi sur les embargos. Modification.

[5] 22.3395 Pour une politique de sanctions cohérente, globale et indépendante.

[6] Rapport du Conseil fédéral sur la neutralité, 29 novembre 1993, p. 5.

ONU : le Conseil fédéral pourra-t-il voter une intervention militaire sans consulter le Parlement ?

Le 12 janvier 2011, le Conseil fédéral a décidé de déposer la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU pour la législature 2023-2024. Cette décision intervenait moins de dix ans après l’adhésion de notre pays à l’institution, lui qui en était devenu le 190è État membre en 2002. Basée sur l’art. 184 al. 1 de la Constitution fédérale, elle n’a pas nécessité de validation par le Parlement et, par voie de conséquence, n’a pas été soumise au référendum facultatif. Mais avons-nous conscience de tous les tenants et aboutissants de ce choix ?

En devant membre non permanent du Conseil de sécurité onusien, un État ne se voit en principe pas affublé d’autres obligations juridiques, politiques ou financières que celles qui lui incombaient auparavant. Partant, il n’a pas été nécessaire au Conseil fédéral de soumettre sa volonté de le faire au Parlement. Si les commissions de politique extérieure des deux chambres ont été consultées, le peuple n’a pas été impliqué dans le processus et il y a fort à parier qu’une part importante de la population n’est pas même au courant de cette procédure.

Cette situation n’est guère satisfaisante, alors qu’une participation de la Suisse aux décisions du Conseil aurait des conséquences majeures sur sa politique extérieure, la perception dont elle jouira dans le monde et la crédibilité de sa neutralité. Cela d’autant plus que le fonctionnement pratique des institutions de l’ONU a fortement évolué durant les deux dernières décennies.

Le Conseil de sécurité impose des sanctions internationales…

Siéger au Conseil de sécurité implique d’endosser la responsabilité de « maintenir ou de rétablir la paix », les art. 41 et 42 de la Charte prévoyant des mesures de dernier recours incompatibles avec la vision helvétique de la neutralité.

Le premier charge les parties de se prononcer sur les régimes de sanctions internationales. Un cas de figure improbable ? Pas tant que ça : il en existe actuellement quatorze ! Rien que ces dernières années, des régimes de sanctions ont été plusieurs fois mis en place (Yémen en 2014, Soudan du Sud en 2015 et Mali en 2017) ou levés (Libéria en 2016 et Erythrée en 2018).

La plupart sont réévalués régulièrement – tous les six à douze mois. Durant son mandat, la Suisse devrait alors se prononcer de manière répétée sur les sanctions touchant divers pays avec lesquels elle entretient des relations particulières. Quelle position adopter quant au renouvellement des sanctions à l’encontre de l’Iran, alors que c’est grâce à sa neutralité que la Suisse peut représenter les intérêts de diverses nations vis-à-vis de ce pays ?

…et décide d’interventions militaires

Le second article pose un problème plus sérieux encore : il s’agit de la responsabilité de décider d’interventions militaires internationales. Alors que le Conseil fédéral estimait constamment que la probabilité d’un nouvel engagement militaire était faible, l’ONU a autorisé l’intervention en Libye seulement deux mois après le dépôt de la candidature helvétique. Les pronostics quant au risque que la Suisse se retrouve en porte-à-faux avec sa neutralité jouissent d’une fiabilité toute relative.

Qui plus est, ces décisions se passent généralement dans des délais extrêmement courts qui augmentent encore la pression politique que les grandes puissances peuvent exercer sur de petits États. En 1990, il n’y a eu que trois jours entre le moment où les membres non permanents du Conseil de sécurité ont été informés de la résolution autorisant la guerre du Golfe et son adoption. En 2011, concernant la Libye, ce délai est tombé à 2 jours.

Un Conseil fédéral tout puissant ?

La rapidité des prises de décision rend impossible toute consultation du Parlement au sujet des décisions clefs que la Suisse pourrait être menée à prendre durant son mandat. Les commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des États ne pourraient pas non-plus être entendues. Seule possibilité restante, la consultation du président desdites commissions selon l’art. 152 al. 4 de la loi sur le Parlement peine à convaincre.

Pour justifier l’acquisition de ces prérogatives démesurées, le Conseil fédéral se réfugie derrière le scrutin de 2002 sur l’adhésion à l’ONU, expliquant que lorsque le peuple votant a accepté d’y entrer, il a entériné parallèlement la possibilité d’une candidature au Conseil de sécurité. Cela semble tout de même léger, quand on se rappelle l’hostilité que le monde politique opposait à l’époque à une telle éventualité, rendant de facto sa survenance hautement improbable.

Le jeu n’en vaut pas la chandelle

Quels seront les réels apports que la Suisse pourra apporter ou, formulé autrement : que pourra faire la Suisse au sein du Conseil de sécurité qu’un autre pays de la zone Europe ne pourrait faire ? Malgré nombre de rapports et d’interventions, le Conseil fédéral n’est jusqu’à présent jamais parvenu à répondre à cette question.

En revanche, les limites sont nombreuses : flou procédural, maigre participation populaire au processus, rôle insatisfaisant du Parlement, consultation des Cantons impossible pour les décisions essentielles, prise de risque en termes de responsabilité internationale et mise en danger notoire de la neutralité helvétique.

La Suisse pourrait-elle toujours jouer le rôle de médiateur ou de représentant entre des pays qu’elle a accepté de sanctionner ? Cette question en amène une autre : la Suisse a-t-elle plus de poids international lorsqu’elle participe à une instance tournante dont les décisions majeures sont de toutes manières étouffées par les jeux d’échecs géopolitiques entre grandes puissances, ou exerce-t-elle au contraire son influence avant tout lorsqu’elle représente les intérêts des Etats-Unis en Iran au moment d’une crise internationale ou qu’elle accueille un sommet Poutine-Biden à Genève dans une période de tensions ?

Alors que l’on peine à percevoir les intérêts concrets d’une adhésion de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU, ce qu’il y a à perdre est en revanche aussi lourd qu’évident.

 

 

Pacte mondial sur les migrations : à quelle sauce va-t-on être mangés ?

Ce mardi matin, le Conseil des Etats a décidé de suspendre l’examen au parlement du Pacte de Marrakech pour des migrations sûres, ordonnées et régulières. Le but est simple et sage : attendre que la sous-commission dédiée finisse ses travaux concernant le droit souple (soft law).

En somme, il s’agit de faire la lumière sur les obligations et implications qui découleront d’une éventuelle adhésion à la très controversée résolution de l’ONU. Voilà qui nous laissera le temps d’analyser en détail les éléments constitutifs du Pacte. Mais pour aujourd’hui, limitons-nous à un bref passage en revue de quelques-uns des éléments litigieux.

Un pacte qui ne concerne pas les réfugiés

Au fil des paragraphes du Pacte, les Etats s’engagent à « faciliter et à garantir des migrations sûres, ordonnées et régulières ». Mais à qui s’adresse-t-il ? Le premier malentendu qui revient très fréquemment lorsque l’on parle du Pacte vient de l’expression migrations irrégulières, répétée maintes fois en son sein[1]. Le lecteur peut en venir à penser que cette résolution vise des personnes fuyant la persécution, la guerre ou les discriminations. Il n’en est rien : une autre résolution a été adoptée afin de traiter la question des réfugiés[2].

En réalité, le Pacte a principalement pour objet la question de l’immigration illégale, avec l’objectif de la régulariser dans une large mesure. La reconnaissance par son paragraphe 8 selon laquelle les migrations sont des « facteurs de prospérité, d’innovation et de développement durable » est dès lors plus que discutable.

Importation d’une main-d’œuvre docile et bon marché

Il faut bien comprendre de quoi nous parlons : si l’objet principal du Pacte est la gestion de l’immigration illégale à l’exclusion des requérants d’asile , c’est que nous parlons bel et bien de migration économique.

Cela n’a rien d’étonnant : cet intérêt était déjà prévu ouvertement dans l’Agenda international pour la gestion des migrations – publié en 2004 dans le cadre de l’Initiative de Berne, l’un des premiers échelons de la gouvernance mondiale en matière migratoire. Cet agenda international reconnaît la dépendance des employeurs occidentaux à l’égard du « travail des migrants en situation irrégulière » et définit le défi des décideurs comme « celui d’évaluer les besoins nationaux en termes de migration de main-d’œuvre pour faire face aux besoins intérieurs[3] ».

L’absence de remarques issues de la gauche syndicaliste sur ce sujet a de quoi surprendre, pour le moins. En tout état de cause, cet élément est particulièrement pertinent lorsque l’on sait que 400 millions d’emplois ont disparu au cours du premier semestre 2020 et que les envois de fonds par les travailleurs migrants vers leur pays d’origine – l’un des éléments essentiels du Pacte au vu des pays d’émigration – ont chuté durant la pandémie[4].

Le douteux partage des responsabilités

Pour le Conseil fédéral, l’un des principes essentiels soulignés par le Pacte est celui de la responsabilité partagée en matière de migrations[5]. Ce partage concerne « tous les défis » posés par les migrations « sous tous leurs aspects ». En particulier, au paragraphe 24 du Pacte, les Etats adhérents s’engagent à assumer collectivement la « responsabilité de la protection de la vie de tous les migrants ».

La portée de cet engagement, extrêmement floue, risque bel et bien d’échapper à tout contrôle étatique et a justifié l’opposition de plusieurs Etats à travers le monde. Elle pourrait atteindre des proportions extrêmes, notamment en raison du paragraphe 18, au sein duquel les Etats s’engagent à « créer des conditions politiques, économiques, sociales et environnementales permettant aux individus de vivre dans leur propre pays […] dans des conditions viables, et de réaliser leurs aspirations personnelles ».

Tout aussi problématique, c’est la responsabilité confiée aux immigrants eux-mêmes – pourtant sujets de droit centraux du Pacte – qui détonne par son absence. Au fil des 41 pages de la convention, force est de constater que les obligations des arrivants sont les grandes « oubliées ». Les Etats d’accueil auraient pourtant tout intérêt à établir quelques exigences en matière de sécurité, d’intégration et de respect des lois, us et coutumes.

La liberté de presse mise à mal

Le Pacte charge les acteurs médiatiques, aux côtés des ONG et des milieux universitaires pour ne citer qu’eux, de prendre part aux tâches de gouvernance nécessaires à sa mise en œuvre. En même temps, il donne des prérogatives d’information aux Etats. Ce mélange entre les pouvoirs pose de véritables questions quant à la liberté de la presse et à la libre formation et expression des opinions.

C’est ainsi que, par la convention, les Etats adhérents affirment devoir mettre à la disposition des citoyens des informations au sujet des avantages et des « difficultés » (pas des désavantages…) des migrations, légales et illégales, dans le but de « démonter les discours trompeurs qui donnent une image négative des migrants ». Lorsque l’information n’a plus pour but d’informer, mais de défaire des opinions contraires, la liberté est menacée.

Plus encore, le Pacte propose aux Etats et aux autres acteurs de la gouvernance de « sensibiliser les professionnels des médias aux questions de migration et à la terminologie afférente, en instituant des normes déontologiques pour le journalisme et la publicité et en cessant d’allouer des fonds publics ou d’apporter un soutien matériel aux médias qui propagent systématiquement l’intolérance […] ».

Si l’intention de lutter contre l’intolérance est louable en soi, il est plus que problématique d’impliquer l’Etat et divers acteurs plus ou moins légitimes dans le processus médiatique. Il est d’autant plus problématique de faire dépendre l’attribution de fonds publics ou d’autres formes de soutien matériel à la définition que ces divers acteurs établiront de l’intolérance.

Toute personne découvrant ce Pacte de manière objective devrait se demander s’il est compatible avec la liberté de presse de promouvoir uniquement les informations donnant une image positive des migrations (légales et illégales) et sanctionnant uniquement ceux qui auraient un regard plus contrasté.

Un Pacte réellement non-contraignant ?

Fait rare pour un traité supposé « marquer une étape importante dans l’histoire du dialogue mondial et de la coopération internationale », les défenseurs du Pacte et le Conseil fédéral ne défendent que rarement le bienfondé des mesures proposées dans ce dernier. Bien plus, face à la critique, il est répondu que les objectifs ne seraient pas contraignants et qu’il aurait été difficile de conclure un accord avec tant d’Etats sans sacrifier un peu de contenu et de consistance.

Il est tout de même nécessaire de préciser que si le caractère juridiquement contraignant du Pacte fait l’objet de nombreuses discussions, il n’en va pas de même de sa nature politiquement contraignante, qui est reconnue par le Conseil fédéral lui-même[6].

On nous affirme par ailleurs que notre retard dans la signature a eu de lourdes conséquences sur nos relations internationales et aurait empêché la conclusion d’accords bilatéraux, inaccessibles tant que l’on n’aura pas signé le Pacte. Il est cocasse d’entendre une argumentation selon laquelle une convention n’aurait aucune conséquence juridique en cas de signature, alors qu’elle en a déjà avant son approbation.

Une application directe par les tribunaux

Il est également nécessaire de préciser que les obligations internationales existent et déploient des effets indépendamment du fat qu’elles soient directement applicables ou non. Une acceptation du Pacte ouvre la voie à l’interprétation du droit par les tribunaux à la lumière de ses dispositions.

La Cour européenne des droits de l’homme, pour ne citer qu’elle, pourrait ainsi s’inspirer des engagements présents dans la résolution pour justifier des jugements plus contraignants envers la Suisse en matière de regroupement familial ou d’accès au marché du travail notamment.

Ce qui reste à clarifier

Durant les quelques lignes précédentes, c’est à dessein que nous n’avons pas abordé tous les points qui fâchent et que nous ne les avons pas développés. Il y aura encore beaucoup à écrire et il reste du temps pour ce faire : le Conseil national n’a pas encore traité l’objet et il est probable qu’il se décide lui aussi pour une suspension. Le sous-commission active dans le domaine du droit souple doit arriver au bout de son travail.

Elle devra en particulier déterminer si et dans quelle mesure la Pacte de Marrakech est réellement juridiquement non-contraignant. A la tribune du Conseil des Etats, ce matin, il est apparu qu’une telle appréciation ne fait pas l’unanimité. Le fait que la commission de la politique extérieure ait décidé à l’unanimité de reporter les débats n’est pas tout à fait anodin.

Lorsque le sénateur Thomas Minder a affirmé, faisant écho au rapporteur de la commission Marco Chiesa, que la loi aura bien des impacts juridiques directs car « le Pacte contient des éléments de droit dur (hard law) », personne ne s’est levé pour le contredire.

D’une manière ou d’une autre, une adhésion au Pacte de l’ONU aura des conséquences pour la Suisse. En tant qu’engagement juridique vraisemblablement. En tant que source d’interprétation certainement. En tant qu’engagement politique quoi qu’il en soit. Il serait temps de ne plus dévier le débat mais de parler du fond, des points qui fâchent. On se réjouit à cet égard que la sous-commission termine ses travaux et que les Conseils se prononcent.

 

Notes: 

[1] Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, consulté le 8 juin 2021 sous https://undocs.org/fr/A/RES/73/195.   

[2] pacte mondial sur les réfugiés, consulté le 8 juin 2021 sous https://www.unhcr.org/gcr/GCR_French.pdf.

[3] Agenda international pour la gestion des migrations du 17 décembre 2004, ch. 5.

[4] Banque mondiale, communiqué de presse du 29 octobre 2020, consulté le 8 juin 2021 sous https://www.banquemondiale.org/fr/news/press-release/2020/10/29/covid-19-remittance-flows-to-shrink-14-by-2021.

[5] La Suisse et la Pacte migratoire, DFAE, consulté le 8 juin 2021 sous https://www.eda.admin.ch/dam/eda/de/documents/aktuell/news/Haltung%20der%20Schweiz%20Migrationspakt.pdf.

[6] Message relatif au Pacte mondial des Nations Unies sur les migrations, FF 2021 359.