ONU : le Conseil fédéral pourra-t-il voter une intervention militaire sans consulter le Parlement ?

Le 12 janvier 2011, le Conseil fédéral a décidé de déposer la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU pour la législature 2023-2024. Cette décision intervenait moins de dix ans après l’adhésion de notre pays à l’institution, lui qui en était devenu le 190è État membre en 2002. Basée sur l’art. 184 al. 1 de la Constitution fédérale, elle n’a pas nécessité de validation par le Parlement et, par voie de conséquence, n’a pas été soumise au référendum facultatif. Mais avons-nous conscience de tous les tenants et aboutissants de ce choix ?

En devant membre non permanent du Conseil de sécurité onusien, un État ne se voit en principe pas affublé d’autres obligations juridiques, politiques ou financières que celles qui lui incombaient auparavant. Partant, il n’a pas été nécessaire au Conseil fédéral de soumettre sa volonté de le faire au Parlement. Si les commissions de politique extérieure des deux chambres ont été consultées, le peuple n’a pas été impliqué dans le processus et il y a fort à parier qu’une part importante de la population n’est pas même au courant de cette procédure.

Cette situation n’est guère satisfaisante, alors qu’une participation de la Suisse aux décisions du Conseil aurait des conséquences majeures sur sa politique extérieure, la perception dont elle jouira dans le monde et la crédibilité de sa neutralité. Cela d’autant plus que le fonctionnement pratique des institutions de l’ONU a fortement évolué durant les deux dernières décennies.

Le Conseil de sécurité impose des sanctions internationales…

Siéger au Conseil de sécurité implique d’endosser la responsabilité de « maintenir ou de rétablir la paix », les art. 41 et 42 de la Charte prévoyant des mesures de dernier recours incompatibles avec la vision helvétique de la neutralité.

Le premier charge les parties de se prononcer sur les régimes de sanctions internationales. Un cas de figure improbable ? Pas tant que ça : il en existe actuellement quatorze ! Rien que ces dernières années, des régimes de sanctions ont été plusieurs fois mis en place (Yémen en 2014, Soudan du Sud en 2015 et Mali en 2017) ou levés (Libéria en 2016 et Erythrée en 2018).

La plupart sont réévalués régulièrement – tous les six à douze mois. Durant son mandat, la Suisse devrait alors se prononcer de manière répétée sur les sanctions touchant divers pays avec lesquels elle entretient des relations particulières. Quelle position adopter quant au renouvellement des sanctions à l’encontre de l’Iran, alors que c’est grâce à sa neutralité que la Suisse peut représenter les intérêts de diverses nations vis-à-vis de ce pays ?

…et décide d’interventions militaires

Le second article pose un problème plus sérieux encore : il s’agit de la responsabilité de décider d’interventions militaires internationales. Alors que le Conseil fédéral estimait constamment que la probabilité d’un nouvel engagement militaire était faible, l’ONU a autorisé l’intervention en Libye seulement deux mois après le dépôt de la candidature helvétique. Les pronostics quant au risque que la Suisse se retrouve en porte-à-faux avec sa neutralité jouissent d’une fiabilité toute relative.

Qui plus est, ces décisions se passent généralement dans des délais extrêmement courts qui augmentent encore la pression politique que les grandes puissances peuvent exercer sur de petits États. En 1990, il n’y a eu que trois jours entre le moment où les membres non permanents du Conseil de sécurité ont été informés de la résolution autorisant la guerre du Golfe et son adoption. En 2011, concernant la Libye, ce délai est tombé à 2 jours.

Un Conseil fédéral tout puissant ?

La rapidité des prises de décision rend impossible toute consultation du Parlement au sujet des décisions clefs que la Suisse pourrait être menée à prendre durant son mandat. Les commissions de politique extérieure du Conseil national et du Conseil des États ne pourraient pas non-plus être entendues. Seule possibilité restante, la consultation du président desdites commissions selon l’art. 152 al. 4 de la loi sur le Parlement peine à convaincre.

Pour justifier l’acquisition de ces prérogatives démesurées, le Conseil fédéral se réfugie derrière le scrutin de 2002 sur l’adhésion à l’ONU, expliquant que lorsque le peuple votant a accepté d’y entrer, il a entériné parallèlement la possibilité d’une candidature au Conseil de sécurité. Cela semble tout de même léger, quand on se rappelle l’hostilité que le monde politique opposait à l’époque à une telle éventualité, rendant de facto sa survenance hautement improbable.

Le jeu n’en vaut pas la chandelle

Quels seront les réels apports que la Suisse pourra apporter ou, formulé autrement : que pourra faire la Suisse au sein du Conseil de sécurité qu’un autre pays de la zone Europe ne pourrait faire ? Malgré nombre de rapports et d’interventions, le Conseil fédéral n’est jusqu’à présent jamais parvenu à répondre à cette question.

En revanche, les limites sont nombreuses : flou procédural, maigre participation populaire au processus, rôle insatisfaisant du Parlement, consultation des Cantons impossible pour les décisions essentielles, prise de risque en termes de responsabilité internationale et mise en danger notoire de la neutralité helvétique.

La Suisse pourrait-elle toujours jouer le rôle de médiateur ou de représentant entre des pays qu’elle a accepté de sanctionner ? Cette question en amène une autre : la Suisse a-t-elle plus de poids international lorsqu’elle participe à une instance tournante dont les décisions majeures sont de toutes manières étouffées par les jeux d’échecs géopolitiques entre grandes puissances, ou exerce-t-elle au contraire son influence avant tout lorsqu’elle représente les intérêts des Etats-Unis en Iran au moment d’une crise internationale ou qu’elle accueille un sommet Poutine-Biden à Genève dans une période de tensions ?

Alors que l’on peine à percevoir les intérêts concrets d’une adhésion de la Suisse au Conseil de sécurité de l’ONU, ce qu’il y a à perdre est en revanche aussi lourd qu’évident.

 

 

Doubler le milliard de cohésion : une erreur stratégique majeure

Après la validation du versement inconditionnel d’un second milliard durant la session parlementaire d’automne, la commission de politique extérieure du Conseil national a détonné dans la presse avec une proposition pour le moins cavalière : le versement n’ayant pas eu l’effet escompté sur les négociations, les commissaires proposent de… doubler la mise. Il s’agit d’une erreur stratégique que l’on peut résumer en trois mots : infondée, inopportune, inefficace.

Revenons tout d’abord sur les faits. C’est après la chute du mur de Berlin que la Suisse a décidé, sur une base volontaire, de financer des projets de coopération ponctuels. Le but était de soutenir les États membres du bloc soviétique qui « ont émergé de plusieurs décennies de régime communiste dans un état de dévastation économique, sociale et environnementale impressionnant »[1]. Outre les versements traditionnels d’aide au développement, la Suisse a déboursé entre 1991 et 2002 près de 700 millions pour soutenir la transition de l’économie planifiée à l’économie libre.

La nature de cette contribution a changé quelque peu au début des années 2000. La Suisse a été conviée par Bruxelles à participer à la politique de cohésion de l’Union européenne pour les nouveaux pays membres. Concrètement, refusant tout automatisme et tout lien avec les accords bilatéraux, Berne a consenti à verser un milliard de manière volontaire.

L’UDC – entre autres milieux – a alors lancé un référendum, craignant que les versements ne s’enchainent et ne s’automatisent, mais le peuple finissait par valider le généreux don. Le Conseil fédéral n’avait-il pas promis que cette contribution serait faite « en toute autonomie », « sur une période de dix ans » et qu’elle ne créerait « pas d’obligations pour la Suisse à l’égard de futurs membres de l’UE »[2] ?

La contribution de 2021 est un échec

En 2018, le Conseil fédéral est revenu à la charge : la Suisse devrait verser une seconde contribution d’un milliard en faveur de la cohésion européenne. Encore une fois, la nature volontaire de ce cadeau était explicite : « la Suisse octroie sa deuxième contribution de manière autonome. Cette contribution ne présente aucun lien direct avec d’autres dossiers européens »[3]. Le milliard n’était toujours pas perçu comme une condition quelconque à l’accès au marché européen ou comme un prérequis à quelque négociation que ce soit.

Le Parlement a alors validé le don, tout en y ajoutant des conditions sous la pression de l’UDC : rien ne serait payé tant que l’Union européenne maintiendrait des mesures discriminatoires à l’égard de la Suisse (comme la non-reconnaissance de l’équivalence boursière ou la mise à l’écart du programme Horizon).

Coup de théâtre l’automne dernier, lorsque la majorité parlementaire est revenue sur ses conditions, décidant de tenter un coup de poker : octroyer une contribution financière inconditionnelle à l’UE afin de la voir revenir à la table des négociations sous les meilleurs auspices. Pourtant, malgré le coûteux revirement helvétique, l’Union européenne a rapidement exprimé aux négociateurs suisses que rien n’allait changer. Chou blanc, donc.

Une erreur stratégique infondée…

C’est dans ce contexte que la commission de politique extérieure du Conseil national a proposé, lors de sa séance du 22 novembre, de faire passer la seconde contribution de 1,3 à 2 milliards de francs en contrepartie d’une intégration entière dans les programmes Horizon et Erasmus.

Une telle idée est juridiquement infondée car, comme nous l’avons vu, il n’existe aucun lien entre les contributions suisses et les divers programmes de l’UE. Alors qu’une suspension du milliard était une bonne carte en main suisse, proposer un versement supplémentaire pour débloquer les questions européennes, c’est reconnaître le tour de force de l’UE selon lequel un ticket d’entrée est désormais nécessaire à la Suisse pour participer – un cas unique, alors que les autres Etats peuvent y accéder gratuitement.

Quant à Erasmus+, rappelons ici que c’est la Suisse qui a décidé renoncer au programme, estimant que le rapport entre les investissements et les retours lui était défavorable. A la suite du retrait Suisse en 2014, le nombre d’échanges a battu plusieurs records successifs et les coûts à la charge de notre pays ont été historiquement bas. Quitter Erasmus fut une stratégie gagnante sur tous les plans.

…inopportune…

Nous l’avons vu, il n’y a pas de lien entre les contributions autonomes, volontaires et non-liées que la Suisse peut consentir librement d’une part et les programmes internationaux de recherche et d’études d’autre part. En proposant de faire dépendre les seconds de l’augmentation des premières, la majorité de la commission tire une balle dans le dos de nos négociateurs. La Suisse serait ainsi le seul pays au monde qui devrait payer un ticket d’entrée pour pouvoir discuter de ces accords.

Pire : des parlementaires de gauche comme de droite reprennent désormais à leur compte la rhétorique européenne – toujours fermement refusée par le Conseil fédéral jusque-là – selon laquelle un versement au titre de la cohésion serait un prérequis à l’accès au marché européen et à la table des négociations.

… et inefficace

En plus d’être infondé et inopportun, le doublement du milliard est proprement inefficace. L’UE a déjà fait connaître sa position selon laquelle le renouveau des accords passera par le règlement de la question institutionnelle, d’une manière ou d’une autre. La seule chose que cette augmentation pourrait amener, c’est une réouverture de certaines discussions avec nos voisins de Bruxelles.

Certes, mais il s’agirait d’une perception deux fois erronées. Erronée sur sa base : en politique internationale, les bons espoirs et versements inconditionnels sont à peu près aussi fiables que la lecture dans le marc de café. Erronée sur ses effets ensuite : l’octroi en automne du milliard (non-doublé) sans condition visait aussi le retour des négociations. Cela n’a pas fonctionné, l’UE ne pouvant que se réjouir de voir la Suisse céder l’un de ses atouts sans contrepartie.

Il est regrettable que l’aveuglement idéologique d’une partie de la classe politique conduise à de tels non-sens – l’Union européenne doit certainement se pincer pour y croire. Cette manière de faire fonde un dangereux précédent qui compliquera durablement notre position : désormais, si le Parlement venait à refuser une contribution supplémentaire tombée du ciel, nos voisins pourraient l’interpréter comme un acte malveillant qui réduirait à néant toute la bonne volonté affichée en automne.

 

[1] Votations du 26 novembre. Une histoire de milliard, Le Temps, 30 octobre 2006, https://www.letemps.ch/opinions/votations-26-novembre-une-histoire-milliard.

[2] Votation populaire du 26 novembre 2006, Explications du Conseil fédéral (brochure de votations).

[3] Message du Conseil fédéral  du 28 septembre 2018 relatif à une deuxième contribution de la Suisse.