Il ne sera pas possible non plus de dire non à l’accord institutionnel. Sous peine de devoir abandonner la voie bilatérale. Les étapes suivantes de l’intégration sont déjà programmées, et soumises au même dilemme.      

Libre circulation du travail, accord institutionnel. Prenons un peu de recul par rapport aux épisodes qui nous accaparent : l’objectif officiel de l’Union Européenne est d’homogénéiser le droit européen et le droit suisse dans d’importants domaines économiques, fiscaux, sociaux et environnementaux. A sens unique, comme le suggère aisément le rapport de force. La Cour Européenne de justice interprétant en dernier recours le droit européen en Suisse.

Homogénéisation à un niveau d’approfondissement destiné à écarter a priori tout soupçon de « concurrence déloyale » de la part de l’ « hypervoisin » suisse. Cette approche des relations internationales repose sur un double principe archaïque de proximité et d’extraterritorialité du droit, dans l’esprit des politiques traditionnelles de puissance.

Les Britanniques, qui ne veulent plus être un « protectorat » de l’Union européenne franco-allemande (ils savent de quoi ils parlent), résistent pour l’instant. A entendre le Conseil fédéral, la Suisse, malgré les apparences, aurait également les moyens politiques de dire non à chaque étape d’intégration dans l’après-27 septembre (1). Sur l’accord institutionnel pour commencer. Le voudra-t-elle, le pourra-t-elle encore si l’UE redevient menaçante, alignant représailles et rétorsions ? La faiblesse de la Suisse par rapport au Royaume Uni, c’est qu’elle semble incapable de fixer une limite à l’intégration législative. Les Européens le voient.

La faiblesse de la Suisse par rapport au Royaume Uni, c’est qu’elle semble incapable de fixer une limite à l’intégration législative. Les Européens le voient.

Voilà pour les tenants et aboutissants d’une situation que les microcosmes économiques et politiques refusent d’admettre. Tout se passe pourtant depuis 2005 (abandon de l’objectif d’adhésion du Conseil fédéral) comme si la Suisse menait un combat retardateur par rapport à l’UE. Qui, elle, n’a jamais renoncé à l’intégration institutionnelle irréversible de son troisième partenaire économique (quatrième aujourd’hui derrière le Royaume-Uni).

Le Conseil fédéral n’a jamais demandé non plus que le Conseil européen, ou la France et l’Allemagne, déclarent solennellement que l’intégration complète de la Suisse n’était plus un objectif. Ce ne serait probablement pas possible sur le plan politique. La finalité pour les Suisses devient dès lors que l’UE finisse par se décourager de l’extrême lenteur du processus. (Il y a aussi des parlementaires à Berne pour espérer vainement, depuis des années, que l’Union se disloque et que la Suisse retrouve ainsi, et sans coup férir, ses marges de manœuvre et sa dignité.)  

Deux issues à ce combat retardateur sont envisageables :

1 : L’Union Européenne réalise que les temps ont changé, et que sa politique suisse obstinée est perdante-perdante. Elle renonce à la poursuivre, sans pour autant dénoncer les acquis commerciaux, qui lui sont très favorables. Le climat de confrontation étant apaisé, la Suisse aurait la possibilité de demander l’abrogation de la sinistre clause guillotine sur les Accords bilatéraux I (élément central de la dynamique d’intégration par effets d’engrenage et de cliquet) (2).

Cette perspective est évidemment fort peu probable. L’Union Européenne ne donne pas actuellement l’impression d’être une grande puissance bienveillante avec des voisins immédiats, qu’elle considère comme faisant partie de son intégrité territoriale identitaire. Passe encore pour l’île britannique, mais pas la Suisse au milieu de sa géographie continentale.

2 : La Commission s’impatiente, multipliant les menaces, comme c’est le cas depuis plusieurs années (à propos de l’Accord institutionnel toujours pas ratifié en Suisse). Ou encore : l’Accord institutionnel est refusé par le Conseil fédéral, le Parlement, ou trébuche en vote populaire. Ce qui met conseil, commission et parlement européens hors d’eux.

Selon la manière dont les choses se seraient entre-temps passées du côté de la Grande-Bretagne, il est alors possible à probable que ce soit Bruxelles qui finisse par renoncer à la voie bilatérale d’intégration de la Suisse. Dénonçant les Accords bilatéraux I, libre circulation des personnes comprise. « Reléguant » ainsi la Suisse parmi les Etats tiers (rétorsion ultime de son point de vue). Avec des arrangements urgents de voisinage, comme avec la Grande-Bretagne, pour que les Européens n’aient pas trop à subir de cette situation avant d’éventuelles (re)négociations sectorielles. Non concernée par l’accord institutionnel, la participation à l’Espace Schengen ne serait pas remise en cause, pour des raisons pratiques et de sécurité évidentes en Europe. 

De la vraisemblance d’un retournement

A suivre l’actualité d’assez près, ce scénario de crise ne semble pas si extrême. Il était évoqué l’an dernier par certains interlocuteurs des médias suisses du côté de Bruxelles. Certes anonymes, sans que l’on puisse très bien savoir s’il s’agissait seulement d’une intimidation de plus. Evoqué par certains commentateurs également, avant que la focalisation sur l’initiative de limitation suspende toute considération sur l’Accord institutionnel (fin de l’année dernière).

Divers éléments discernables et récents suggèrent aussi que la perspective de reléguer plus clairement le Royaume-Uni et la Suisse parmi les Etats tiers est assez tendance dans les étages de Berlaymont. Ils portent en particulier sur la participation au programme européen de recherche 2021-2027, et à Erasmus+ (qui n’a rien à voir avec les Accords bilatéraux I). Deux domaines subventionnés très accessoires sur plan économique, mais hyper-sensibles parmi les leaders d’opinion.

L’Europe franco-allemande a suffisamment de difficultés avec les Etats surendettés, le groupe de Visegrad et les Etats frugaux sans devoir encore s’escrimer sur la solidarité contrainte avec des non-cotisants. Perçu comme privilégié et déloyal, le statut intermédiaire de la Suisse n’est pas bien vécu, en particulier par la France et les autres Etats surendettés. Y mettre fin ne serait pas un drame, au contraire.

I have a dream

Autant l’idée d’en finir avec la voie bilatérale semblait insoutenable en Suisse pendant la double campagne pour ou contre la libre circulation du travail (2014 et 2020), autant son abandon par les Européens eux-mêmes créerait probablement un formidable choc vertueux. Un peu comme lorsque Bruxelles, ombrageuse et maussade, a pris une mesure de rétorsion avec la fin de l’équivalence boursière, il y a deux ans. Piquées au vif, l’économie suisse et la sphère politique s’empresseraient de relativiser l’importance des Accords bilatéraux I guillotinés, dont l’inconsistance cesserait d’être taboue.

Le pays tout entier s’adapterait résolument et avec fierté à cette nouvelle situation, comme lors de la récente crise sanitaire. Les velléités vindicatives de l’UE atteindraient assez vite leurs limites, surtout du côté de l’Allemagne et de sa périphérie. L’image de la Suisse s’améliorerait sensiblement en Europe, avec des perspectives nouvelles de partenariats désidéologisés, du type de ceux que l’UE négocie avantageusement dans le monde. Les considérations commerciales et de voisinage cesseraient enfin d’être mélangées. L’incertitude, l’instabilité et les démêlés continuels avec Bruxelles seraient progressivement relégués au rang des mauvais souvenirs.

Il ne s’agit pas de prétendre que ce tournant serait facile ni rapide. La nouvelle voie offrirait toutefois davantage de visibilité, dans la mesure où les Suisses pourraient développer une politique européenne plus centrée sur leurs propres aspirations et intérêts économiques, sociaux et environnementaux. Plusieurs modèles OCDE très différents les uns des autres montrent que cette option est praticable sur le plan industriel : le Canada, le Japon, la Corée, Taiwan, l’Australie, le Chili… et bien d’autres références économiques moyennes en développement déjà avancé, qui ne veulent pas homogénéiser leurs conditions cadres intérieures avec celles d’une superpuissance dominatrice vouée au protectionnisme par la taille.

L’autre clause guillotine

A noter qu’une nouvelle clause guillotine est contenue dans l’Accord institutionnel lui-même. Dans ses explications du 7 décembre 2018, le Conseil fédéral la présente ainsi : « Clause de dénonciation : en cas de dénonciation de l’accord institutionnel, les accords existants ne cesseront pas directement de s’appliquer. Les deux parties devront se consulter pendant trois mois afin de trouver une solution sur la poursuite de ces accords. Si les parties ne devaient pas s’accorder dans un délai de trois mois après l’ouverture de ces consultations, les accords soumis cesseraient également de s’appliquer six mois après. » (3)

On comprend que les « accords existants » sont les cinq Accords bilatéraux I couverts par l’accord institutionnel. Dont la libre circulation des personnes (la recherche et les marchés publics n’étant pas concernés). Bien entendu, cette clause guillotine ne serait juridiquement valable que si l’Accord institutionnel était ratifié et appliqué (avant d’être dénoncé). Sur le plan politique cependant, il semble évident que cette disposition reviendrait aussi, a fortiori,  à annuler les Accords bilatéraux I si le projet d’Accord institutionnel devait être abandonné ces prochains mois sans alternative agréée par l’UE.

Cette remarque vient rappeler que ce sont les Européens qui ont insisté pour institutionnaliser des Accords bilatéraux I qui, à leurs yeux, ne sont plus applicables en dehors d’une telle dynamique. Les Européens savent où ils en sont, et ce qu’ils font. La voie bilatérale n’a de sens pour eux que si elle permet d’avancer jusqu’au niveau d’intégration de l’Espace économique européen (EEE) au moins. Si ce n’est pas le cas, ou à un rythme sans intérêt, autant laisser tomber. Et attendre que la question de l’adhésion complète à l’UE, ou à l’Espace économique revienne au premier plan en Suisse. 

Les refrains reviennent toujours

L’argumentaire des organisations économiques, du gouvernement et du Parlement sera donc probablement le même s’agissant de l’accord institutionnel que pour la libre circulation des personnes et sa clause guillotine : c’est cela ou rien. C’est-à-dire l’acceptation ou la lame qui s’abat sur la voie bilatérale. Il n’y aura toujours pas de plan B. Et si l’accord institutionnel passe, il en sera certainement de même par la suite, lorsqu’il s’agira d’avancer selon la feuille de route contenue dans la Déclaration politique conjointe accompagnant l’Accord institutionnel. En particulier l’intégration de l’accord commercial de 1972 dans l’ordre juridique européen (4).

Quant à la directive sur la citoyenneté européenne, elle comprend un élément lié à la libre circulation des personnes pour lequel les Suisses, à coup sûr, n’obtiendront pas non plus d’exception : les Européens pourront dépendre de l’aide sociale en Suisse dès trois mois de séjour. Y compris s’ils ont l’intention d’y passer une année pour trouver un emploi (délai auquel ils ont droit).

Avec sa voie bilatérale d’intégration, la Suisse s’est mise dans une position où elle ne peut plus dire non à quoi que soit sans “risquer” de redevenir un Etat tiers comme les autres. Le dilemme est donc simple et clair. S’intégrer jusqu’à l’adhésion, non comprise ou comprise avec un statut spécial, ou alors dire non. Dans les deux cas, le plus tôt sera le mieux.

A quoi bon vouloir ni l’un ni l’autre pendant des décennies, alors que tout indique que ce ne sera pas possible éternellement ? Parce que l’on espère que quelque chose va se produire en Europe qui fera durer cette position en dedans et en dehors, avec le beurre et l’argent du beurre ? Il serait vraiment bien que les Suisses aient à voter tous les dix ans sur une éventuelle adhésion complète, de manière qu’il puisse y avoir de temps en temps un débat national permettant de lever le nez et de mieux comprendre ce que l’on fait. On a vu lors des votes de 2014 et 2020 que ce n’était pas le cas.

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(1) Karin Keller-Sutter en particulier, dans l’émission Infrarouge du 9 septembre (RTS). En 2000, lors de la campagne politique pour l’acceptation des Accords bilatéraux I, les partisans de ces accords (dont l’UDC) affirmaient déjà qu’il serait possible de dire non à d’éventuels développements par la suite. ( https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/03/10/voie-bilaterale-les-suisses-nauront-jamais-la-paix/ ).

(2) Effets d’engrenage (spillover) et de cliquets (ratchets), à propos d’une doctrine stable remontant Jean Monnet et Jacques Delors : voir nos articles « Généalogie de la libre circulation des personnes » et « Généalogie de la voie bilatérale ». https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/11/genealogie-de-la-libre-circulation-des-personnes/ —  https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

(3) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-73292.html

(4) https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/InstA-Erlaeuterungen_fr.pdf Paragraphes B.7. et B.8.

L’idée selon laquelle le rejet de l’EEE en 1992 aurait été catastrophique pour l’économie jusqu’au début de la voie bilatérale en 2002 est complètement erronée.  Le bien-fondé économique de cette voie bilatérale d’intégration de la Suisse dans l’UE peut se mesurer par rapport à quatre périodes bien distinctes. Le résultat n’est guère convaincant. 

(D’après le texte paru le 2 septembre sur le site de bilan.ch premium)

La politique européenne de la Suisse s’appuie sur une double conviction : les exportations vers l’UE sont vitales pour la prospérité nationale, ce qui relève bien entendu de l’évidence. Et cette dépendance vaut bien de renoncer à des pans entiers de souveraineté. Ce blog s’est appliqué pendant un an à montrer à quelle point l’équation s’avérait abusive, les Accords bilatéraux I étant en réalité dérisoires sur le plan de l’accès au marché européen.     

Un narratif s’est néanmoins construit progressivement depuis les année 1990 sur les succès dus à ce choix fondamental, et sur leur déroulement : la période d’avant les Accords bilatéraux I (2002) a été un enfer, parce que les Suisses n’avaient pas voulu adhérer à l’Espace économique européen (EEE) dix ans plus tôt. La voie bilatérale, succédané de l’EEE, fut ensuite une libération. Grâce aux Accords bilatéraux I, la Suisse a retrouvé la voie de la croissance dans les années 2000. L’examen des données macro-économiques disponibles montre qu’il s’agit à proprement parler d’un mythe, sans autre fondement que politique. Sa déconstruction est aisément réalisable avec les données et moyens d’analyse macro-économique de premier degré (règles de trois).               

Les quatre périodes

Phase 1 – 1991-1996 : crise immobilière, financière et économique profonde en Suisse, provoquée par le retournement des taux d’intérêt.

6 décembre 1992 : vote populaire négatif sur l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen (EEE).

Croissance annuelle moyenne du PIB : 0,66% (voir plus bas “Trahisons de la croissance…).  

Phase 2 – 1997-2001 : solide reprise et normalisation économiques en Suisse.

Effets de la crise asiatique, de la crise russe et du 11 septembre 2001 sur la croissance dans le monde.

Croissance moyenne en Suisse : 2,4%.

Phase 3 – 2002-2006 : application progressive des Accords bilatéraux I.

Effets de la crise technologique sur la croissance dans le monde.

Croissance moyenne en Suisse : 2%.

Phase 4 – 2007-2019 : application complète des Accords bilatéraux I.

Immigration annuelle moyenne correspondant à la population de Saint-Gall (73 000 personnes, dont  48 000 Européens).

Effets de la crise financière de 2008 sur la croissance dans le monde.

Croissance moyenne : 1,4%.

 La dépendance mondiale

Comme aimait répéter le conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz, chef du Département de l’Economie à l’époque, « la Suisse gagne plus d’un franc sur deux à l’étranger ». Dans un pays dont la culture économique est profondément mercantiliste, au sens classique et non péjoratif du terme (la vraie prospérité vient de la capacité à exporter), tout le monde comprend ce que cela veut dire. Ce n’est pourtant pas si évident.

Si l’on se réfère aux données compilées de la Banque mondiale, accessibles en deux clics, la part des exportations de biens et de services dans le PIB de la Suisse en 1992 n’était en réalité que de 41%. Ce n’est qu’en 2000 qu’elle a franchi le cap des 50%. Entre 1997 et 2001, cette part s’est élargie de 4 points de base en moyenne par année. De 2002 à 2006 (période d’application par étapes des Bilatérales I), la progression moyenne a été de 4.4% dans le produit intérieur.

De 2007 à 2018, soit douze exercices, la part des exportations dans le PIB n’a augmenté que de 6.7% au total. La progression annuelle moyenne a même été négative de -0.6%. Les années 2009 (récession), 2014 et 2015 ont fait brusquement reculer l’importance des ventes à l’étranger. C’est de toute évidence le marché intérieur qui a soutenu la croissance du PIB pendant cette période.

On sait par ailleurs que ce scénario, inconnu depuis les années 1960, est tout d’un coup redevenu possible grâce à des créations massives d’emplois dans la santé, la formation, le social et les administrations publiques. Donc grâce à l’immigration, européenne en particulier. Le phénomène n’a pas encore été précisément mesuré sous cet angle.

En tout état de cause, la part des exportations dans le PIB est aujourd’hui de… 65%. C’est dire si l’histoire a pleinement donné raison à Delamuraz. Le tribun radical inventait un peu, mais il a été exemplaire dans l’accompagnement des énormes efforts de réorganisation et de déploiement des entreprises à l’international dans les éprouvantes années 1991 à 1996 : crise immobilière, financière et économique de sinistre mémoire.

Cette phase cruciale, qui commence deux ans avant le vote historique du 6 décembre 1992 contre l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE), apparaît aujourd’hui comme le point d’appui et de départ de la spectaculaire globalisation de l’économie suisse.

La dépendance européenne

L’autre liturgie quantique a consisté pendant trois décennies à proclamer que l’Union Européenne absorbait plus de 60% des exportations suisses. L’examen des séries statistiques de l’Administration fédérale des douanes (AFD) confirme cette prédominance en 1992 : 66.5% précisément. La proportion n’a cessé de diminuer par la suite. Elle n’était plus que de 63% à la veille de l’application progressive des Accords bilatéraux I. En 2018, la même série donnait… 44.4%.

Dans une récente publication intitulée La Suisse et l’UE en chiffres, très évasive à ce sujet, le Département des Affaires étrangères (DFAE) écrit néanmoins que la dépendance des exportations au grand marché européen est (encore) de 52% dans les marchandises (les services ne sont pas impactés par les accords bilatéraux). C’est le chiffre officiel. Il mérite toutefois quelques explications.     

Il existe en fait deux statistiques des exportations. L’une, dite « conjoncturelle » (celle des 52%), exclut les œuvres d’art et métaux précieux. Autant de segments largement mondialisés, mais très spéculatifs et peu parlants s’agissant de performance économique. L’autre, dite « générale » (celle des 44,4%), les inclut et est en conformité pour être utilisée dans les comparaisons internationales.

Quoi qu’il en soit, le Royaume-Uni étant sorti de l’Union le 1^er février dernier, on peut dire dans les deux cas que les exportations suisses destinées à l’UE ne sont plus aujourd’hui majoritaires. En termes « conjoncturels », cet effet « de périmètre » les a réduit à quelque 48.5%. Et à 41% en comparaison internationale.      

La dépendance de l’économie suisse au continent européen est même devenue la plus faible avec celle du Royaume-Uni (45% depuis plusieurs années). Loin devant l’Italie (56%). Les autres poids lourds européens de l’exportation restent en fait très liés à l’UE dont ils font partie : la Belgique à 73%, les Pays-Bas à 71%, l’Allemagne à 68%, la Suède et la France à 60% (Eurostat).

On ne s’étonnera pas dès lors que le DFAE préfère insister aujourd’hui sur la part du commerce extérieur de la Suisse lié à l’Union Européenne. C’est-à-dire les exportations et les importations. La rhétorique de dépendance reste de cette manière à peu près intacte : le commerce extérieur ne ressort-il pas à 60% de l’Union Européenne ? Le total des francs « gagnés » à l’exportation et des francs « perdus » à l’importation !…

Balance commerciale insistante

Un autre front statistique hautement sensible par les temps qui courent, et sur lequel l’administration fédérale ne s’étend pas, concerne la balance commerciale chroniquement déficitaire avec l’Union Européenne. Un déséquilibre aux raisons structurelles évidentes, qui n’empêche pas la Suisse d’être par ailleurs mentionnée comme ayant une balance commerciale confortablement positive avec… la Chine. Alors qu’en est-il au juste ?

Les choses sont en fait assez encourageantes. A en croire la statistique générale et comparative, le déficit commercial avec l’UE s’est creusé de 37% depuis 2002. Mais les monnaies, l’or et l’argent en barre ont été intégrés dans les chiffres en 2012, accentuant l’écart.

Hors marchandises spéculatives, la balance négative s’est néanmoins améliorée de 4,5 milliards à -17 milliards de francs (2019). Elle a cependant bénéficié sur le plan comptable des élargissements du périmètre de l’Union dans les années 2000 : treize adhésions tardives d’Etats en transition, très demandeurs en machines et équipements. Ces nouveaux membres ont aussi augmenté la démographie de l’UE de quelque 20%.

Exportations poussives vers l’Europe

Là où les chiffres du commerce avec l’Union deviennent troublants (hors marchandises spéculatives toujours), c’est du côté de l’évolution des exportations depuis la fin de la crise de 1990-1996. C’est peu dire qu’elles ne parlent pas en faveur des accords bilatéraux.

La progression des exportations entre 1997 et 2001 avait été de 27% au total sur 5 ans. Soit une hausse annuelle moyenne robuste de 7.4% (moyenne arithmétique des progressions annuelles). Depuis l’application progressive des Accords bilatéraux I en 2002, il y a 18 ans, la croissance moyenne des livraisons vers l’Europe n’a pas dépassé 2,3%. Malgré les élargissements de l’Union.  

La crise financière de 2008 a en fait été suivie de six millésimes notoirement négatifs sur le plan des exportations vers l’UE. Quand bien même l’économie suisse n’a connu qu’une seule année de récession (2009), suivie de taux de croissance du PIB plutôt respectables (1.7% en moyenne).

Durant les sept années de Bilatérales I précédant la crise économique mondiale, de 2002 à 2008, les exportations n’avaient d’ailleurs pas fait mieux non plus que dans les années d’avant bilatérales. Même un petit peu moins bien : 7.1% de progression annuelle moyenne. Elles se sont ensuite comportées de manière fort peu démonstratives à partir de 2016 : 3.2% seulement en moyenne. Voilà où l’on en est.

Trahisons de la croissance et de la productivité

Argument courant depuis dix ans pour convaincre de ne pas prendre de risques avec les Accords bilatéraux I : la croissance du PIB a été misérable avant leur application progressive en 2002, et beaucoup plus robuste après 2007 (application complète). Qu’en est-il précisément ?    

La progression annuelle moyenne du PIB a effectivement été de 0.66% seulement pendant les années de crise économique en Suisse (1991-1996). Avec deux ans de récession (1991 et 1993), et une année de croissance nulle (celle du vote populaire contre l’EEE en décembre 1992).

La croissance moyenne a ensuite été de 2.4% entre 1997 et 2001, avant l’application progressive des Accords bilatéraux I. Elle est retombée à 2%  dans la période transitoire 2002 à 2006. 2003 a été une année de croissance nulle (crise économique mondiale), mais 2004 celle de l’élargissement de l’Union Européenne.

Une fois l’application complète des Bilatérales I réalisée en 2007, et jusqu’en 2018, la croissance moyenne du PIB s’est encore affaiblie: 1.4%. C’est néanmoins durant cette période que l’immigration a été de loin la plus élevée : solde migratoire annuel moyen de 73 000 personnes, dont 48 000 Européens.

A noter que la croissance économique moyenne en Suisse a toujours été plus faible que la croissance moyenne des Etats de l’OCDE depuis la reprise de 1997. De 20% entre 1997 et 2001, de 16,5% entre 2002 à 2006, et de 18,6% entre 2007 et 2018. L’écart ne s’est donc guère réduit dans la dernière période.   

A noter également – et c’est souvent mentionné par les conservateurs nationaux – que la croissance annuelle de la productivité du travail (PIB par résident) est en Suisse inférieure de 50% à celle de la zone euro depuis 2007. Elle était de 50% supérieure dans la phase précédente (2000-2007), avant l’augmentation « massive » de l’immigration européenne et de l’emploi frontalier. Le site de l’Office fédéral de la statistique n’en fait pas non plus mystère. De leur côté, les adversaires de l’argument de la « productivité stagnante » font en général valoir qu’elle a aussi ralenti dans l’ensemble des Etats membres de l’OCDE.

220 000 demandeurs d’emploi en Suisse: neuf Etats européens font mieux. Dont 81 000 de longue durée (dix-sept font mieux). 365 000 personnes en sous-emploi involontaire. Ce taux de sous-emploi est le plus élevé d’Europe, mais le taux d’emploi… également. Que peut-on en déduire par rapport à l’immigration ? Tentative de clarification. (Photo: Jeremy Dunham)

Les Suisses sont fiers de leurs taux de chômage depuis des décennies, perçus comme très bas en comparaison européenne (1) : 2,3% seulement de la population active en 2019, avant la crise sanitaire. Un record. En réalité, il n’est possible de comparer que ce qui est comparable : soit le taux de chômage selon les critères du Bureau international du travail (BIT). Etabli par l’Office fédéral de la statistique par sondages (OFS), repris par l’OCDE sous la dénomination « taux de chômage harmonisé » (2).

Il s’agit en fait de demandeurs d’emploi tout de suite disponibles, qui ne sont pas forcément inscrits dans les offices régionaux de placement. Cet indicateur passe encore relativement inaperçu, mais de moins en moins. Il est pleinement pris en compte depuis plusieurs années dans les rapports annuels de l’Observatoire de la libre circulation des personnes (coordonné par le Secrétariat à l’économie, Seco).

Performances nationales médiocres

Ce taux de chômage BIT-OCDE en Suisse a été de 4,4% en moyenne en 2019. Ce qui correspond à environ 220 000 personnes. Davantage que la population de la ville de Genève. La Suisse n’est qu’en dixième position à l’échelle européenne : neuf Etats font mieux qu’elle avec un taux de chômage mieux maîtrisé : la République tchèque (2%), l’Allemagne (3,1%), la Pologne (3,3%), les Pays-Bas (3,4%), la Hongrie (3,5%), l’Islande (3,5%), la Norvège (3,7%), le Royaume-Uni (3,8%) et l’Estonie (4,4%). (Moyenne UE : 6,3%. Moyenne zone euro : 7,5%.). Au premier semestre de l’année dernière, la Suisse était même reléguée au treizième rang (3).

Ces Etats sont soumis comme la Suisse à la libre circulation des indépendants et salariés en Europe (le Royaume-Uni jusqu’à fin 2019). D’où cette question, non abordée à ma connaissance dans la littérature fédérale et académique : pour quelles raisons la Suisse ne parvient-elle pas à faire mieux qu’eux ? Ou comment se fait-il que d’autres Etats font sensiblement mieux qu’elle ?

Réponses intuitives possibles : la République tchèque, la Pologne et la Hongrie ont des niveaux salariaux particulièrement peu attractifs pour l’immigration européenne. L’Allemagne a également un salaire net médian plus de deux fois inférieur à celui de la Suisse. Les Pays-Bas sont à peu près au même niveau que l’Allemagne (comme la France, voir les comparaisons de l’INSEE).

Le problème de la libre circulation des salariés européens en Suisse vient d’abord de ce que la Suisse a le marché du travail le plus attractif d’Europe

La Norvège bat tous les records salariaux, mais elle est décentrée et peu attractive sur le plan linguistique. Le Royaume-Uni est faible sur les salaires, mais très attractif sous l’angle linguistique. Sur la base des chiffres, on peut dire que c’est de loin le marché du travail le plus attractif d’Europe, derrière la Suisse et le Luxembourg. On comprend aussi que la fin de la libre circulation ait été l’une des grandes motivations du Brexit.

La Suisse et le Luxembourg cumulent salaires élevés, langues de travail et de vie quotidienne relativement importantes, accessibles et valorisantes. Le Luxembourg, qui est soumis à la libre circulation, a surtout un taux élevé de frontaliers. Le taux de chômage y est pourtant plus élevé qu’en Suisse (5,6%).

A noter que la Suisse figure dans ce tableau de l’OCDE depuis 2010 seulement. Or en 2010, trois ans après l’application complète de la libre circulation des personnes, en pleine crise financière et économique, deux Etats européens seulement faisaient mieux qu’elle en matière de chômage : la Norvège et le Luxembourg. En 2013, en plein débat sur la première initiative populaire contre la libre circulation, il n’y en avait même aucun. Puis il y en eut cinq en 2016, six en 2017, huit en 2018 et neuf en 2019. Cette évolution alarmante n’a pas suscité d’analyses ni de commentaires à ma connaissance.

Chômage record de longue durée

Sur les quelque 220 000 chômeurs de 2019, 37,8% l’étaient sur longue durée (4). Soit 81 000 personnes (la population de Lucerne). Sur le plan des chômeurs de longue durée, la Suisse se place très au-dessus de la moyenne OCDE (25,8%). Dix-sept Etats européens font mieux qu’elle.

Mesurée par l’OFS, la part des chômeurs suisses de longue durée a tendance à augmenter dans les tableaux de l’OCDE. En pente douce toutefois depuis dix ans. On peut même parler de stabilisation. En 2002, début de l’application progressive du libre accès des Européens au marché suisse du travail, cette part n’était que de 21,8% (8^ème position). Mais elle était déjà de 35,5% en 2010 (13^ème position).

Dix-sept Etats peuvent s’accommoder de la libre circulation en faisant mieux que la Suisse dans le chômage de longue durée. Parce qu’ils sont bien moins attractifs.

Dans son rapport annuel sur le chômage de 2019, qui ignore malheureusement le chômage BIT-OCDE, le Seco réduit implicitement cette problématique à celle des chômeurs inscrits en fin de droit : 31000 personnes environ, dont 10 000 de plus de cinquante ans.

C’est aussi sur ces valeurs sommaires que s’est basée la création de la rente-pont aux plus de soixante ans, finalisée en juin par le Parlement, et à laquelle le parti UDC s’est opposé au motif qu’elle encourageait les entreprises à se séparer des séniors. Par ailleurs, les demandeurs d’emploi de longue durée au sens du BIT couvrent évidemment une population bien plus large que les plus de 60 ans.

Chômage des jeunes: pas mal

La Suisse occupe en revanche une position relativement enviable dans les tableaux de l’OCDE s’agissant de chômage des jeunes (5). 7,2% des chômeurs en 2019, soit 15 000 personnes (la population de Morges). Quatre Etats seulement font mieux en Europe. En 2010 pourtant (première mention dans les tableaux), l’économie suisse passait fièrement pour la plus inclusive de l’OCDE s’agissant des 15 à 24 ans.

Sous-emploi record

Dans ses « Indicateurs complémentaires au chômage» de juillet 2019 (Enquête sur la population active), l’Office fédéral de la statistique rappelle que le taux de sous-emploi en Suisse est le plus élevé d’Europe (6). Cette thématique est récurrente, et relativement bien médiatisée dans la mesure (probablement) où elle renvoie aussi à un problème de genre : les femmes ont plus de peine que les hommes à trouver un emploi à plein temps ou à temps moins partiel qui leur convienne. Surtout si elles ont des enfants.

365 000 personnes étaient en sous-emploi en 2018 (les populations de Genève et Bâle), tout de suite disponibles pour augmenter leur temps de travail. Le manque de travail correspond à 108 000 équivalents plein temps (299 000 en incluant les chômeurs au sens du BIT). Le rapport précise qu’«une analyse des taux de sous-emploi fondée sur des critères socio-démographiques révèle que le phénomène touche avant tout les femmes (11,4%), les personnes de nationalité étrangère (8,1%), les 40 à 54 ans (8,4%), les 65 ans et plus (10,3%) et les personnes sans formation post-obligatoire (8,2%). Dans l’ensemble, le taux de sous-emploi se situait à 7,3% de la population active en 2018. » Parmi ces personnes en sous-emploi, 76,3% étaient des femmes.

Le sous-emploi en Suisse ne se réduit de loin pas au problème de genre et de garderies dans lequel il se retrouve en général confiné.  

Les partenaires sociaux divergent sur les solutions à ce problème d’inégalité de genres, auquel le sous-emploi a tendance à être réduit aux yeux des leaders d’opinion et de l’opinion publique. Les organisations d’employeurs demandent des améliorations administratives dans la conciliation vie privée – vie professionnelle, pour augmenter l’employabilité des femmes (création de crèches, déduction fiscale des frais de garde, etc). Les syndicats préfèrent réduire l’écart entre hommes et femmes en encourageant l’accès des hommes au temps partiel (7).

Il existe aussi dans la nomenclature d’Eurostat, sur laquelle se base l’OFS, une notion de « réserve de travail inexprimée » : personnes non actives présentant certains liens avec le marché du travail. « Il s’agit, d’une part, de personnes à la recherche d’un emploi qui ne sont toutefois pas disponibles à court terme pour en occuper un (PRE-ND; 58 000 personnes). Et, d’autre part, de personnes qui exerceraient volontiers une activité professionnelle et seraient disponibles pour occuper un emploi, mais n’en cherchent pas un activement (PD-SRE; 185 000 personnes, des étudiants sans job d’appoint, des indépendants en dormance, salariés en transition ou en stand by, fins de droit désespérés hors aide sociale, etc., ndlr ). Ces personnes correspondent à la force de travail potentielle supplémentaire, également appelée réserve inexprimée de travail. »

Il est donc possible de chiffrer la réserve globale de travail en Suisse en termes de personnes. En additionnant les demandeurs d’emploi au sens du BIT (220 000), les personnes en sous-emploi exprimé (365 000) et en sous-emploi inexprimé (243 000). Soit un total de 828 000 personnes (16% environ de la population active).

En tout état de cause, les quelque 300 000 équivalents plein temps (EPT) à créer selon le Seco en Suisse pour résorber le non et le sous-emploi (exprimés) sont à mettre en relation avec les quelque 700 000 EPT créés dans le secteur public et l’économie depuis 2002 (année d’application progressive de la libre circulation des personnes) : dans quelle mesure les nouveaux emplois reviennent aux nouveaux arrivés sur le marché du travail, immigrés ou frontaliers, au détriment (ou pas) des résidents ? Résidents suisses, européens ou extra-communautaires ? C’est toute la question des effets de concurrence et d’éviction (qui s’étendent par ailleurs aux postes à repourvoir, mais cette routine n’entre pas dans les démonstrations de la littérature fédérale).

Pas d’effets d’éviction

Dans leurs travaux récents, l’OFS et le Seco ne parlent pas de concurrence par rapport aux candidatures européennes sur le marché suisse du travail. Qu’il s’agisse d’immigration ou de travail frontalier. On les comprend : la notion de concurrence ne fait guère de doute quant à sa réalité, mais elle est difficile à mesurer. Il en est de même des motivations de la part des résidents en sous-emploi. Dans quelle mesure ne veulent-ils pas s’engager dans des travaux jugés trop peu valorisés et valorisants ? Voire dégradants, juste bons à exciter de pauvres Européens ? On sait que le phénomène existe, mais son importance relève peut-être davantage du fantasme que de la vague de fond.

Quelle devrait être la rémunération de ces métiers et travaux pour que les résidents changent d’avis ? Ou encore : quelle est la part de sous-qualification et de motivations insuffisantes dans cette vaste réserve de travail, par rapport aux besoins de l’économie et des services publics ? Les enquêtes statistiques peinent à saisir ces mobiles, le plus souvent surdéterminés.

La littérature préfère parler de complémentarité. Il y a apparemment complémentarité lorsque les Européens augmentent leur participation au marché suisse du travail, sans que la présence des résidents ne soit en recul. Si leur présence ne recule pas en termes absolus, même sur un marché en croissance sensible, c’est qu’il n’y a pas d’éviction.

L’effet de complémentarité devient en ce sens l’inverse de l’effet d’éviction. Il n’est pas envisagé non plus qu’il puisse y avoir à la fois complémentarité et éviction. Encore une fois, la part marginale prépondérante des Européens sur le marché du travail en croissance ne provoque pas à priori d’effet d’éviction. Absent des démonstrations, le travail frontalier, dans les métiers élémentaires en particulier, n’induit pas non plus de problématique particulière d’éviction. Ce serait sinon mentionné.

Tout se passe même aux yeux des lecteurs peu attentifs du Seco comme si cette part européenne prépondérante exerçait automatiquement un effet d’entraînement sur l’emploi des résidents. Ce qui est probablement vrai dans certains cas, lorsque de nouveaux emplois dans l’industrie d’exportation génèrent des emplois « d’intendance » moins qualifiés sur le marché intérieur par exemple (schéma classique dans la rhétorique de la libre circulation, ne tenant toutefois pas compte des effets de déclassement) (8).

La participation des ressortissants de l’UE au marché du travail progresse deux à trois fois plus vite celle des résidents et extra-communautaires.

Dans son rapport annuel de 2019, l’Observatoire fédéral de la libre circulation des personnes peut ainsi proclamer « qu’aucun élément n’indique que l’immigration aurait évincé la population indigène du marché du travail ». L’assertion tient toute seule comme une évidence, qui se répète d’année en année et de rapport en rapport.

« L’intégration réussie des immigrés de l’UE-28/AELE sur le marché du travail ne s’est pas faite aux dépens du reste de la population, commente encore l’édition de 2020.  En dépit de l’immigration, la population suisse, mais également les ressortissants des Etats tiers, sont parvenus à accroître leur taux d’activité entre 2010 et 2018, ce qui souligne l’excellente complémentarité de l’immigration en provenance de l’UE/AELE. Le risque de chômage des Suisses est resté à un niveau durablement bas (selon les critères du Seco et non du BIT, ndlr), tandis que celui des ressortissants des Etats tiers se rapprochait légèrement de la moyenne, à partir d’un très haut niveau. Cet état de fait concerne toutes les régions linguistiques. »

« En dépit d’un environnement économique difficile, lit-on plus bas, la population indigène suisse est parvenue à consolider sa participation au marché du travail durant ces dernières années. Entre 2010 et 2019, le taux d’activité des 15-64 ans est passé de 81,3 % à 84,3 % (+3 points de pourcentage). C’est notamment la participation au marché du travail des ressortissants de l’UE/AELE qui a fortement progressé, passant de 82,1 % à 87,7 % (+5,6 points de pourcentage). Celle des Suisses a augmenté de 2,5 points de pourcentage à partir du même niveau. Les ressortissants des États tiers ont également renforcé leur participation au marché du travail, de 72,8 % à 74,7 % (1,9 point de pourcentage). »

Ou encore : « Si l’on observe l’évolution de la participation au marché du travail des personnes résidentes, aucun élément n’indique que l’immigration aurait entraîné des répercussions négatives sur les perspectives d’emploi de la population indigène. »

Le cas d’école (de haut de gamme) d’un ingénieur de production postulant avec les bonnes compétences et la bonne expérience, pour se retrouver relégué comme technico-commercial assistant dans une équipe de vente à 60% et sur appel, n’entre pas dans le modèle. L’ingénieur n’est pas au chômage, il ne fait pas baisser le taux d’emploi des ingénieurs dans son secteur d’activité. C’est en ce sens apparemment qu’il n’y a pas d’effet d’éviction. Même dans l’hypothèse où l’ascenseur professionnel fonctionnerait de plus en plus mal, et que les damnés du premier étage s’entasseraient dans la précarité.

Taux d’emploi record

Peu en phase avec la réalité du marché du travail « observée » ou « vécue » dans des registres plus personnels et intuitifs, ces interprétations statistiques ne résisteraient pas vingt secondes sans la clé de voûte du taux d’emploi. Il s’agit là encore d’un indicateur comparatif de l’OCDE, établi à partir de données fournies par les Etats membres (9) : le taux d’emploi est le degré de participation au marché du travail. Il mesure l’utilisation des ressources de main d’œuvre disponibles. Il est calculé en rapportant le nombre de personnes actives et occupées à la population active et passive en âge de travailler (15 à 64 ans). Cet indicateur est censé refléter à quel point une économie est inclusive ou non.

A noter, par rapport à ce qui précède, que le taux d’emploi (“d’activité” ou “de participation” selon l’Observatoire de la LCP) se rapporte à la population en âge de travailler, alors que le taux de chômage (demandeurs d’emploi) est mesuré par rapport à la population active. Le taux d’emploi peut donc être très élevé, et le taux de chômage très mauvais (ou l’inverse). Le taux d’emploi peut être influencé par des paramètres socio-démographiques comme l’âge moyen ou médian, le niveau de fortune par résident, etc. Ou par des éléments culturels. Il ne dit rien de la performance du marché du travail, ni de l’inclusivité de l’économie et des services publics.

En tout état de cause, la Suisse, depuis plusieurs années, est avec l’Islande en tête des meilleurs taux d’emploi dans l’univers OCDE : en Suisse, près de 80% de la population en âge de travailler travaille. La France, au hasard, n’atteint pas 65%.

N’est-ce pas la preuve que la force d’attraction du marché suisse du travail ne pénalise en rien les résidents ? Que veut-on, que peut-on faire de plus au juste ? La réponse pourrait être : que la réserve de travail de 828 000 personnes, dont 220 000 chômeurs et 365 000 personnes en sous-emploi (voir plus haut), soit mieux utilisée.

A propos : si les femmes avec enfants, clairement surreprésentées dans le sous-emploi, avaient un accès plus aisé, moins disputé au marché du travail, dans les métiers élémentaires et intermédiaires en particulier, il y aurait peut-être davantage de motivation politique et financière s’agissant de résoudre leurs difficultés d’intendance (garderies, déductions fiscales des frais de garde, etc).

Le taux d’emploi record en Suisse fonctionne comme un suprême alibi. Il pose toutefois de sérieux problèmes de méthodologie

Le taux d’emploi record de la Suisse pose d’ailleurs un sérieux problème de méthodologie, signalé par un singulier paradoxe : le taux de sous-emploi en Suisse, nous l’avons vu, est aussi le plus élevé d’Europe ! Sous-emploi au sens étroit et au sens large, équivalant à la réserve de travail. Ce qui revient à dire tout de même – et le Seco ne se l’interdit pas toujours dans ses formulations – que la Suisse a en même temps (que son taux d’emploi exemplaire) une (très) importante réserve de travail exploitable et inexploitée.

On s’étonnera moins de cette apparente contradiction sachant que le taux d’emploi, qui exprime la participation record des Suisses à leur marché du travail, est en fait mesuré à partir d’un critère d’une heure d’activité rémunérée par semaine. Une personne interrogée n’ayant travaillé qu’une heure dans la semaine de référence du sondage est réputée avoir accès au marché du travail !

Les taux d’emploi comparatifs de l’OCDE, dans ces conditions, ne disent évidemment pas grand-chose de la participation effective au marché du travail. Tout au plus indiquent-t-ils, s’agissant de la Suisse, qu’il y a peu d’exclusion personnelle complète. Le taux de sous-emploi record fait cruellement ressortir, de son côté, que l’économie semble bien peu inclusive avec les personnes restées dehors, ou n’ayant qu’un ou deux pieds dans la porte.

Rien n’empêche de penser dès lors que la facilité avec laquelle les entreprises et administrations publiques peuvent se servir dans le vaste réservoir de demandeurs d’emploi européens ne compte pas pour rien dans le sous-emploi record et le lourd chômage en Suisse. Demandeurs d’emploi transfrontaliers issus des six millions de demandeurs d’emploi en France par exemple. Ne suffit-il pas qu’une petite fraction seulement s’intéresse au marché suisse pour changer complètement sa configuration? (voir plus bas: Concurrence et éviction – L’autre réalité sur le marché du travail)

Le changement d’époque

A noter enfin que le seuil si étrange d’une heure par semaine, institutionnalisé par l’OCDE en 1994 déjà, s’explique aisément : il s’agissait à l’époque d’assurer le suivi des fameuses et controversées « Recommandations pour l’emploi ». Flexibilité des marchés du travail en était le maître-mot, à une époque très néo-libérale de lourdes pressions sur les prix et les salaires.

Objectifs : augmenter la compétitivité des entreprises et des économies nationales. Mieux maîtriser les taux de chômage en réduisant à la fois la protection de l’emploi et les incitations à ne pas travailler (prestations sociales). Il s’agissait en fait de créer une zone intermédiaire entre emploi et non-emploi. Considérer que l’emploi commence avec une heure de travail par semaine fait encore partie aujourd’hui de la doctrine de l’OCDE. Et les taux surréalistes d’emploi par pays servent de référence dans toutes sortes de débats politiques.

En Suisse par exemple. Contrairement à la plupart des Etats européens, la Suisse n’a pas eu besoin de beaucoup se forcer. Son marché du travail bénéficiait déjà d’une grande flexibilité, avec un taux élevé d’emplois à temps partiel. Aujourd’hui, son taux d’emploi record, avec un taux de sous-emploi également record, permet apparemment de diluer statistiquement les effets de concurrence et d’éviction produits par une immigration continentale que le pays a souverainement décidé de ne plus réguler lui-même.

ANNEXE

Concurrence et éviction: l’autre réalité sur le marché du travail

Profils européens diversifiés, surqualifiés, hyper-motivés par des rémunérations de super-winners sur toute l’échelle salariale (demeurée presque intacte grâce aux mesures d’accompagnement). A Paris, l’INSEE a calculé que les salaires nets étaient en Suisse plus élevés qu’en France de 111%.

Lors d’un débat récent dans le canton du Jura, un dirigeant de petite entreprise de l’industrie du bois (adepte apparemment d’une certaine préférence nationale bien comprise) précisait qu’il recevait une douzaine de candidatures françaises par offre d’emploi.

Ces candidatures sont encouragées loin à la ronde par de nombreux sites web dédiés. Eures.org par exemple, site officiel de l’Union Européenne en 26 langues (« Portail européen sur la mobilité de l’emploi »). Il est possible pour les entreprises du continent d’y publier des offres d’emploi de manière anonyme (ou non). 8711 annonces en provenance de Suisse y figuraient le 2 septembre (jour de ce débat dans le Jura).

6 millions de demandeurs d’emploi en France sont vivement encouragés à passer jusqu’à une année en Suisse pour y trouver un job.

Les dix premiers emplois offerts (ordre chronologique inversé) ne semblaient pas particulièrement spécialisés, ni très rares : façadier-peintre (à Bulle), plâtrier, chauffeur de taxi et camionnette, conseiller en assurance (clientèle), électricien, accompagnant pour les seniors, laveur de vitre (pour une agence de travail temporaire), responsable de structure d’accueil de l’enfance, opérateur sur machine à commande numérique, serveur en restauration (dans une pizzeria à Saint-Imier).

Pour ne s’en tenir qu’à eux, les extra-communautaires résidant en Suisse sans emploi sont-ils si peu aptes à prendre ce genre de travail ? Moyennant une petite formation peut-être? Regroupements familiaux, ou requérants d’asile déboutés, que l’on ne peut pas renvoyer, pour des raisons humanitaires évidentes? Est-ce normal et nécessaire que les ressortissants européens soient privilégiés et servis en premier?

D’autres portails comme travailler-en-Suisse.ch, actualisé par des Français pour les Français, insistent en général sur le fait que le marché suisse du travail est très concurrentiel. Beaucoup d’Européens en rêvent. Il s’agit donc d’être combatif, formé, compétent, renseigné et préparé… Face à cette concurrence entre Européens, mieux vaut se retrouver en Suisse du bon côté de la courbe de Gauss. Et si possible tout au bout. Même s’il n’y a pas d’effets d’éviction sur le plan statistique.

A noter aussi que les ressortissants Européens, contrairement aux extra-communautaires discriminés sur le marché du travail, ont aisément obtenu l’application en Suisse d’une règle générale de la libre circulation en Europe (Bruxelles ayant refusé d’accorder une exception): ils ont le droit d’y résider une année entière pour trouver un job (et non trois mois seulement). Il peuvent aussi être financés pendant six mois par les entités de chômage de leur Etat d’origine (10).

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NOTES

(1) Il s’agit des chômeurs dits « Seco », inscrits dans les Offices régionaux de placement, bénéficiaires ou non de prestations de chômage (pendant 18 mois en général avant de devenir des « chômeurs en fin de droit »). De nombreux Etats ont aussi leurs propres critères pour établir un taux de chômage de référence. Les taux de chômage se calculent en général par rapport à la population active (indépendants  + salariés + demandeurs d’emploi).         

(2) Taux de chômage harmonisé (HUR), d’après le taux de chômage BIT. « Dans les taux de chômage harmonisés, les chômeurs sont les individus en âge de travailler sans travail, disponibles sur le marché du travail et qui ont accompli des démarches spécifiques pour trouver du travail. L’application uniforme de cette définition produit des estimations des taux de chômage plus facilement comparables entre les pays que les estimations qui reposent sur des définitions nationales du chômage. Cet indicateur est mesuré en nombre de personnes au chômage en pourcentage de la population active et est désaisonnalisé. La population active est définie comme le nombre total de personnes au chômage plus la population active civile occupée. » (OCDE)

 (3) https://www.bilan.ch/economie/chomage-la-suisse-seulement-13eme-sur-30 

(4) « Le chômage de longue durée recense les personnes au chômage depuis 12 mois ou plus. Le taux de chômage de longue durée illustre la proportion des chômeurs de longue durée dans le total des chômeurs. Le chômage est généralement mesuré à l’aide d’enquêtes nationales sur la population active et couvre les personnes qui déclarent avoir travaillé contre rémunération moins d’une heure au cours de la semaine de référence, être disponibles pour travailler et avoir activement cherché un emploi au cours des quatre semaines précédentes. Le chômage de longue durée génère de fortes tensions psychologiques et matérielles à la fois pour les chômeurs et pour leurs familles. Il est aussi source de préoccupation pour les décideurs, puisqu’un taux de chômage de longue durée élevé est le signe d’un mauvais fonctionnement du marché du travail. Cet indicateur est exprimé en pourcentage des chômeurs.» (OCDE)

(5) Le taux de chômage des jeunes correspond au nombre de chômeurs parmi les 15-24 ans rapporté à l’ensemble de cette tranche d’âge. Un chômeur est une personne qui déclare ne pas occuper d’emploi, être disponible pour travailler et avoir recherché activement un emploi au cours des quatre dernières semaines. (OCDE)

(6) Personnes en sous-emploi: personnes actives occupées à temps partiel qui aimeraient travailler davantage et seraient disponibles pour prendre un travail impliquant un taux d’occupation plus élevé (y compris au-delà de l’âge de la retraite).    

(7) https://www.agefi.com/home/acteurs/detail/edition/online/article/sous-emploi-des-femmes-que-faire-489929.html

https://www.unia.ch/fr/monde-du-travail/de-a-a-z/egalite/travail-a-temps-partiel

(8) Dans une perspective mercantiliste classique pour laquelle l’exportation est le front, et le marché intérieur l’intendance.  

(9) Le taux d’emploi mesure l’utilisation des ressources de main-d’œuvre disponibles. Il est calculé en divisant le nombre d’actifs occupés par la population en âge de travailler. S’il est soumis aux fluctuations du cycle économique, il est aussi, à plus long terme, influencé par les politiques publiques en matière d’enseignement supérieur et de garantie de ressources, ainsi que par les mesures qui facilitent l’emploi des femmes et des catégories défavorisées. Les actifs occupés sont les personnes de 15 ans et plus qui, durant la semaine de référence, déclarent avoir effectué un travail rémunéré pendant une heure au moins ou avoir occupé un emploi dont elles étaient temporairement absentes. On considère comme étant en âge de travailler les personnes âgées de 15 à 64 ans. Cet indicateur est désaisonnalisé et est mesuré en milliers de personnes âgées de 15 ans et plus; et en nombre de personnes âgées de 15 à 64 ans en pourcentage de la population en âge de travailler. (OCDE)

(10) https://europa.eu/youreurope/citizens/work/unemployment-and-benefits/transferring-unemployment-benefits/index_fr.htm#shortcut-3

L’ancien secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères et actuelle figure de l’EPF de Zurich suggère que le gouvernement devrait désavouer maintenant l’Accord institutionnel avec l’Union Européenne. Pour mieux sécuriser la libre circulation des personnes le 27 septembre prochain. Un peu de recul convainc toutefois du contraire : n’est-ce pas plutôt l’abandon de la libre circulation qui favorisera en Suisse l’acceptation d’un bon accord institutionnel sur tout le reste ? Cet accord actuellement en suspens ne pose-t-il pas que des problèmes par rapport à la libre circulation ? (photo ETH Zürich)

Dans un article paru lundi dernier dans la Neue Zurcher Zeitung, l’ancien secrétaire d’Etat Michael Ambühl met en garde contre ce qu’il considère comme un risque par rapport au vote populaire du 27 septembre prochain sur la libre circulation des personnes (Initiative de limitation).

Actuel directeur du Département de management, de technologies et d’économie de l’Ecole polytechnique de Zurich, Ambühl compare la situation politique de cet été avec celle de 1992. Il se réfère à l’hypothèse courante selon laquelle le Conseil fédéral, à l’époque, aurait fait capoter le projet d’adhésion à l’Espace économique européen en formulant de manière tragiquement intempestive un objectif d’adhésion complète à l’Union. Et en déposant une demande officielle à Bruxelles, quelques mois avant le vote sur l’EEE (1).

De nombreux Suisses auraient ainsi désavoué l’establishment pour des raisons tactiques : il s’agissait pour eux d’être bien sûrs que le gouvernement et le parlement, une fois l’EEE liquidée, retireraient aussitôt la demande d’adhésion (2).

Qui peut dire aujourd’hui que des citoyens ne voteront pas contre la libre circulation des personnes pour être bien certains que l’Accord institutionnel en suspens finisse sans tarder dans les poubelles de l’histoire ?    

« Pour éviter un tel comportement de vote, écrit Michael Ambühl, le Conseil fédéral devrait déclarer avant le scrutin qu’il n’interprètera pas un résultat positif en septembre (pour la libre circulation, ndlr) comme un feu vert pour le projet d’accord institutionnel. Mais qu’il s’efforcera au contraire de clarifier toutes les questions importantes. »

Et Ambühl de joindre généreusement le geste à la parole : à ses yeux, l’Accord institutionnel doit tout simplement être renégocié. En y enlevant toute référence à la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE) comme instance ultime de recours dans la procédure de règlement des différends. Ce à quoi Bruxelles s’est fermement refusée jusqu’ici.

Une fois l’opinion publique rassurée, une claire majorité en faveur de la libre circulation serait en plus un signe fort de solidarité avec l’Europe. « Cela devrait aider le Conseil fédéral dans ses futures négociations.» Sur le plan intérieur, ce genre de résultat signifierait aussi que la libre circulation a besoin de mesures d’accompagnement efficaces. « Vu sous cet angle, ce serait même un mandat démocratique quasi direct donné au Conseil fédéral pour qu’il travaille en faveur d’une protection salariale efficace. »

Ces belles certitudes stratégiques laissent évidemment songeur, tout comme les manipulations d’opinion qu’elles encouragent ouvertement. Mais le raisonnement de l’ancien secrétaire d’Etat mérite à coup sûr d’être inversé : l’abandon de la libre circulation n’est-elle pas au contraire le meilleur moyen d’obtenir rapidement un bon accord institutionnel sur tout le reste ?

L’analogie avec le cas britannique semble d’ailleurs incontournable, comme le proclame Ambühl lui-même avec beaucoup de discernement : « L’UE offre aux Britanniques un mécanisme de règlement des différends similaire à celui de la Suisse dans l’Accord institutionnel. Londres l’a déjà rejeté. » Très au fait de ce qui s’y passe (3), il ajoute : « En raison de nouveaux développements, des mesures compensatoires appropriées sans la participation de la CJUE seraient envisageables dans le cas de règles de concurrence qui fausseraient un marché censé être équitable. Tant que l’issue des négociations entre Bruxelles et Londres ne pourra être mieux évaluée, la Suisse ne pourra pas avancer sur cette question. » (4)

La Suisse risque bien de se retrouver sur le même plan relationnel que les Britanniques, mais avec les contraintes de la libre circulation des personnes en plus.

Alors prenons les choses dans l’ordre. Avec le Brexit, les Britanniques ont résolument rejeté le principe de libre circulation des personnes au sens migratoire du terme. Les Européens l’ont tout de suite compris et accepté. Depuis quatre ans, cette question fondamentale n’est jamais réapparue dans tout ce qui a été dit d’un côté comme de l’autre des futures relations entre l’Union et le Royaume. Le principe de libre accès réciproque aux marchés du travail peut être considéré comme mort et enterré (5).

Comme chacun sait (et Michael Ambühl le rappelle), cette abolition de la libre circulation n’a nullement empêché Bruxelles de demander aux Britanniques de conclure un accord institutionnel régulant les reprises de droit et de normes européennes. Londres n’y est pas opposé, pour autant qu’il ne soit question ni de CJUE dans le règlement des différends, ni de parallélisme global (sur le modèle des Accords bilatéraux I avec la Suisse et de leur sinistre clause guillotine).

Si l’Initiative de limitation du Parti populaire était acceptée en Suisse le 27 septembre, la Suisse se retrouverait donc en ce sens sur le même plan que le Royaume-Uni actuellement : à pouvoir négocier un (ou des) accord(s) institutionnel(s) avec l’Union, sans libre circulation des personnes. Avec quelques bonnes longueurs d’avance toutefois, puisque des accords sectoriels existent déjà entre l’UE et la Suisse (Londres doit en principe les négocier entièrement).

C’est dire si la tâche s’en trouverait facilitée sur le front intérieur. Plus encore que la Cour européenne de Justice, les plus grands obstacles à l’institutionnel évolutif ne se trouvent-ils pas précisément du côté des questions de travail, de concurrence salariale, sociale, et de citoyenneté européenne en Suisse ? Toutes reliées au principe de libre circulation ? A côté desquelles certaines restrictions mineures dans les aides d’Etat par rapport aux exportations, jugées jusqu’ici problématiques, paraîtraient tout d’un coup bien dérisoires.

Sans libre circulation, l’accord institutionnel portant sur des reprises dynamiques (automatiques) de droit européen cesserait d’être un problème en Suisse. Cet automatisme n’existe-t-il pas déjà dans plusieurs domaines des accords bilatéraux (Schengen, transports aériens, ARM, etc.)? Puisqu’il faut toujours se concilier les dignitaires européens, Berne pourrait même leur proposer d’emblée d’étendre l’institutionnel à d’autres domaines.

Concernant les Britanniques, il en est déjà question bien au-delà des transports terrestres et aériens, de l’agriculture ou des accords de reconnaissance mutuelle des normes techniques. Sans libre circulation encore une fois. S’agissant de la Suisse, les Européens ont d’ailleurs déjà annoncé que l’extension de l’institutionnel serait l’étape suivante. Les Suisses en ont pris note dans une déclaration conjointe liée à l’accord cadre actuellement en suspens.

Au final, si la libre circulation n’est pas remise en cause maintenant, et que l’Accord institutionnel est ratifié, la Suisse va à coup sûr se retrouver au même niveau relationnel que les Britanniques, mais avec les contraintes de la libre circulation en plus. Sans parler de ce qui l’attend par la suite, auquel elle ne pourra toujours pas dire non sous peine de rétorsions. 

Pour justifier un pareil échec politique de la voie bilatérale d’intégration devant l’opinion, il faudra vraiment que les performances économiques de la Suisse soient durablement très supérieures à celles de la Grande-Bretagne. Sans parler des effets non économiques de l’immigration européenne négligemment auto-régulée par le marché.    

Le monde politique ne peut pas se contenter d’attendre passivement cette configuration insensée, simplement parce que ce serait chronophage et stressant de remettre en cause un système bilatéral de toute évidence dépassé. Les temps ont vraiment changé. Les relations avec l’UE doivent se renouveler. Repartir sur des bases durables et assumables politiquement, qui ne donnent pas juste l’impression de subir en continu.

A moins que les partis politiques aient décidé de laisser pourrir une situation apparemment sans perspective (« ou pas », selon l’expression du moment), sauf celle de se trouver un jour et miraculeusement dans une meilleure position pour discuter avec Bruxelles. Comment pourrait est-ce pire qu’aujourd’hui en effet? C’est à vrai dire clairement l’impression que la politique européenne de la Suisse donne depuis des années.     

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(1) Très vraisemblable, cette thèse a longtemps été portée, et est encore défendue aujourd’hui par l’ancien secrétaire d’Etat Franz Blanckart, négociateur suisse auprès de la Communauté européenne dans le dossier de l’EEE (très déçu du comportement du Conseil fédéral et de l’issue du vote populaire). Aucun sondage d’opinion n’a tenté de la vérifier à notre connaissance. On ne peut guère reprocher toutefois au Conseil fédéral et au Parlement d’avoir eu l’honnêteté politique d’annoncer la couleur. L’EEE avait d’ailleurs été présenté dès le début des négociations, tant à Bruxelles qu’à Berne, comme un processus de transition vers l’adhésion complète.

(2) La demande d’adhésion a finalement été retirée en 2016 seulement, peu de temps après le référendum britannique sur le Brexit. Le Conseil fédéral n’avait abandonné l’objectif d’adhésion qu’en 2005. La Commission européenne, elle, ne l’a toujours pas abandonné : la Suisse fait toujours partie de la Politique européenne d’élargissement plutôt que de la Politique européenne de voisinage (PEV).         

(3) C’est une information de première main. Michael Ambühl a apparemment un précieux réseau à Londres. Il a par exemple été sollicité dans une commission informelle pour conseiller le gouvernement de Theresa Maye dans ses négociations avec l’Union Européenne.      

(4) Au lendemain du référendum britannique, je signais dans L’Agefi un éditorial rêvant que la politique européenne de la Suisse attende une visibilité suffisante dans les négociations entre l’Union et le Royaume-Uni pour avancer dans ses propres relations avec Bruxelles. La position officielle du monde politique à Berne a au contraire été jusqu’ici de faire comme si le Brexit n’existait pas. A ma connaissance, la seule personnalité à avoir suggéré (dans une interview quelques jours après le référendum britannique) que le Conseil fédéral attende de voir ce que Londres allait obtenir de Bruxelles a été l’ancienne cheffe du Département des Affaires étrangères Micheline Calmy-Rey… Or aujourd’hui, la première certitude est précisément que les Britanniques ont obtenu des Européens la possibilité de négocier des accords sectoriels et institutionnels sans libre circulation des personnes.  

(5) Bruxelles continue toutefois d’attendre de Londres des garanties de non-dumping salarial, de manière que la concurrence ne soit pas faussée dans le commerce international entre le Royaume et l’Union (pourtant très favorable à l’Union en termes de balance commerciale). Cette situation est évidemment différente du cas suisse, pour ne pas dire inverse. Ici, c’est l’Union Européenne qui cherche continuellement à obtenir des Suisses de pouvoir exercer une concurrence à la baisse, jugée tout à fait loyale sur les rémunérations. Dans le travail détaché, les achats transfrontaliers de consommation. Ou plus indirectement et généralement dans le niveau général de prix des importations européennes en Suisse, très favorable aux Européens grâce au facteur travail.

Le vote du 27 septembre portera sur la politique suisse d’immigration européenne. Avec son principe de libre établissement et de libre accès au marché du travail. De quoi parle-t-on au juste? Avec quelles marges d’interprétation?

Soumise au vote le 27 septembre prochain, l’initiative populaire fédérale « Pour une immigration modérée » (dite initiative « de limitation ») ne prévoit en réalité aucune modération ni limitation de l’immigration.

Le texte demande seulement que la Suisse règle l’immigration « de manière autonome (…), sans régime de libre circulation des personnes ». C’est-à-dire sans libre circulation avec l’Union Européenne. La libre circulation étant entendue au sens migratoire du terme (et non de la surveillance des frontières).

Ce serait ensuite au Parlement de décider souverainement, d’année en année, s’il veut limiter ou non l’immigration européenne. Or, le Parti populaire suisse (UDC), qui a lancé l’initiative et est à peu près seul à la soutenir à Berne, ne représente que 25% du Conseil national et 13% du Conseil des Etats.

Ce n’est donc pas l’UDC toute seule qui va faire la politique migratoire du pays après le 27 septembre. Ce ne fut déjà pas elle après l’acceptation en vote populaire de sa première initiative contre la libre circulation en 2014 (non appliquée). Elle demandait à l’époque l’introduction de contingents d’immigration européenne, mais sans préciser non plus à quel niveau.

C’est dire si ces questions concernent toutes les sensibilités politiques. Ne mériteraient-elles pas d’être actualisées en continu sous forme de tableau de bord accessible en deux clics? A défaut, il y aura toujours le soupçon que l’on cherche à dissimuler des réalités chiffrables. Rien de tel pour pourrir un débat encore bien loin d’être clos. Sachant par ailleurs que les chiffres résultent en général d’un choix méthodologique, et qu’ils sont toujours sujet à interprétation. Sans oublier que là où il y a des chiffres, il y a des risques d’erreur…

Sauf indication contraire, les données mentionnées ici sont dispersées sur le vaste site web de la Confédération (OFS, SECO, etc), ou reçus directement de ses services. Les données brutes disponibles, agrégées et comparées sont surabondantes. Elles sont rarement organisées en fonction de débats actuels de politique (migratoire en particulier). Ce qui ne permet pas toujours d’obtenir les bonnes réponses sans recoupements ni arithmétique.

L’immigration européenne elle-même

L’an dernier, l’immigration nette des Européens résidant en Suisse a été de 32 000 personnes environ (arrivées moins départs). C’était 3.5% de plus que l’année précédente. Cet indicateur est en baisse depuis 2014, et à peu près stable depuis 2017.

Entre 1983 et 2001, l’augmentation annuelle moyenne des résidents européens avait été de 9800 personnes. Dans la période transitoire 2002-2006 (application progressive de la libre circulation), l’augmentation a été de 23 000 personnes par an. A partir de 2007 (application complète) et jusqu’à aujourd’hui (2019) : 48 000 Européens en moyenne annuelle, soit les populations de Fribourg et Payerne cumulées. Le record a été atteint en pleine crise financière et bancaire : 73 000 personnes (2008).

De son côté, l’immigration non européenne, régulée de manière autonome, est à peu près stable depuis 2007, à plus ou moins 22 000 personnes par an. Elle était de quelque 27 000 de 1990 à 2006. On peut dire en ce sens que la libre circulation avec l’UE (préférence européenne sur le marché suisse du travail) a fait reculer l’immigration extra-européenne en Suisse de 20% environ. C’est significatif sans être spectaculaire.

Depuis l’application progressive de la libre circulation en 2002, l’immigration totale en Suisse (Europe et monde) a été de 1,15 million de personnes. Soit 67 000 en moyenne annuelle, croissance se situant chaque année entre les populations de Lugano et de Saint-Gall (8^e et 9^e villes de Suisse). Si l’on s’en tient à une extrapolation théorique dans le futur (toutes choses égales par ailleurs), le cap des dix millions de résidents en Suisse devrait être atteint en 2040 environ.  

Lors du vote populaire ayant validé la libre circulation des personnes avec l’Union sur le plan migratoire en 2000 (Accords bilatéraux I), les projections officielles d’immigration supplémentaire allaient de 8000 (organisations économiques) à 10 000 (Conseil fédéral). L’énorme écart avec ce qui s’est passé n’est pas vraiment surprenant : les prévisions sont réputées très aléatoires dans le domaine des migrations.

Frontaliers et population active

Les initiatives de l’UDC concernent également le libre accès des frontaliers au marché suisse du travail. Ils sont aujourd’hui au nombre de 330 000. Soit à peu près le double qu’en 2001 (168 000). La progression moyenne a été de 9000 nouveaux frontaliers par an. Les résidents français viennent en tête avec 180 000 salariés et indépendants environ. Les Allemands sont 80 000, les Italiens 60 000 et les Autrichiens 10 000.

Le travail frontalier avec la France a davantage progressé, ce qui peut avoir plusieurs raisons. Ce n’est peut-être pas sans rapport avec la surpondération du développement économique en Suisse romande relativement à l’ensemble du pays pendant cette période.

Des recoupements dans l’enquête de l’OFS sur la population active (2^e trimestre 2019) permettaient d’établir que les ressortissants de l’Union étaient au nombre 1,285 million sur le marché du travail (5,1 millions d’actifs au total). Dont 866 000 Italiens, Français, Allemands, Autrichiens et frontaliers. Soit 25% environ, l’ensemble des étrangers sur le marché du travail se situant à 31%.

Croissance et immigration européenne

Est-ce la croissance économique qui attire les immigrés européens en Suisse, ou les immigrés qui créent de la croissance ? Par rapport à cette controverse récurrente et très idéologique (les deux explications peuvent être vraies en même temps), on ne peut pas dire qu’il y ait une corrélation claire entre croissance et immigration. 2019 a été une année d’immigration en hausse, mais de relativement faible croissance : 0,9%. L’année précédente, l’immigration nette avait été plus faible, mais la croissance trois fois plus élevée (2.8%).

Les différences de croissance moyenne du produit intérieur (PIB) entre les trois périodes migratoires mentionnées plus haut ne sont d’ailleurs pas très significatives : 1,9% (1983-2001), 2,25% (2002-2006, transition) et 2,1% (2007-2019). On ne peut pas vraiment dire que l’immigration européenne et les Accords bilatéraux I ont favorisé la croissance.

Productivité

Quand à l’augmentation moyenne de la productivité du travail (en gros le PIB par résident au sens simplifié de l’OCDE), elle a été de 1,5% entre 1991 et 2006. Et de 0,5% seulement entre 2007 et 2018. Que la croissance soit considérée comme un objectif sous l’angle de l’emploi, ou vue comme permettant de financer le système social et la transition énergétique, il est donc difficile de penser que l’immigration y contribue significativement depuis le début des années 2000.

L’immigration en Suisse étant solvable dans presque tous les cas, elle participe toutefois de manière « mécanique » et incontestable au soutien de la consommation et de l’immobilier (marché du logement). Dans des proportions non mesurables cependant.

Chômage et immigration

Il y a trois indicateurs courants du phénomène en Suisse, qui évoluent plus ou moins conjointement :

– les chômeurs inscrits dans les offices régionaux de placement, recevant en général des indemnités de l’assurance chômage. Ils sont enregistrés par le SECO. Le taux était de 2.5% fin 2019, un niveau historiquement très bas mais non durable (crise économique actuelle).

– les demandeurs d’emplois inscrits, chômeurs ou non (SECO) : 3,3% environ fin 2019.

– les chômeurs au sens du Bureau international du travail (BIT), pour les comparaisons internationales : chômeurs et demandeurs d’emplois inscrits ou non, disponibles tout de suite pour un emploi, et mesurés par sondages (OFS) : 4% environ fin 2019.

Une douzaine d’Etats européens ont fait mieux que la Suisse sur l’ensemble de l’année. Dont l’Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, Malte et la Norvège. Et des Etats à très faible immigration européenne comme la République tchèque, l’Islande, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, l’Estonie et la Slovénie (Bilan). A noter que la Pologne, l’un des grands « ateliers » d’Europe, est l’Etat du continent qui a accueilli le plus grand nombre d’immigrés économiques venant du reste du monde en 2019, devant l’Allemagne : plus de 600 000 personnes, qui ne sont pas censées rester en cas de perte d’emploi ou de retournement conjoncturel (Eurostat, voir aussi notre article du 30 octobre : Les péripéties du pragmatisme migratoire https://cutt.ly/7yMUG5i ).

Il n’y a pas eu jusqu’ici de corrélation significative non plus entre immigration et taux de chômage. Depuis 2000, le chômage a simplement eu tendance à augmenter à deux reprises, pendant et après les deux crises économiques mondiales. Entre 2001 et 2003, puis entre 2008 et 2010. Il est ensuite retombé, puis est resté stable, avant de baisser à nouveau en 2018 et 2019.

Deux indicateurs seulement sont disponibles s’agissant des étrangers dans les chiffres du chômage (sans distinction entre Européens et non-Européens). Ils représentent d’abord 49,3% des chômeurs SECO (les Suisses 50,7%). A mettre en relation avec les 31% de population active non suisse (voir plus haut). La surreprésentation est donc de 30% environ (18 points de base).  

Le taux de chômage BIT mesuré dans la population non suisse est également plus élevé que dans la population suisse : 6% environ, contre 3,5%. Cette importante différence renvoie apparemment surtout aux demandeurs d’emplois venus en Suisse par regroupement familial.

Depuis 2002 et surtout 2007, les effets de l’immigration européenne et du travail frontalier sur les résidents actifs sont régulièrement thématisés du côté de la droite nationale et de la gauche syndicale. Le chômage de longue durée des plus de cinquante ans était supérieur à la moyenne dans les années 1990 déjà, mais l’écart s’est accentué à partir de 2003 (+/- un demi point de base).

Les taux de chômage sont sensiblement et chroniquement supérieurs dans les cantons frontaliers (de la France en particulier). Les loyers y sont souvent plus élevés, en général sans rapport avec les différences de valorisation salariale. L’environnement législatif et les difficultés à développer des infrastructures en Suisse, accentuées par une sensibilité écologique de plus en plus exacerbée, génèrent de la saturation dans les communications et services publics, etc.    

Ce genre d’observations et leurs causalités sont rarement contestées. Elles sont même reconnues officiellement dans certains cas. La réponse du Parlement, sous pression après le vote populaire de février 2014, en témoigne. La mise en place trois ans plus tard d’un système d’annonce des postes vacants dans les branches économiques à plus de 5% de chômeurs inscrits n’a pas encore donné de résultats mesurables. Il n’est pas exclu que la crise économique mondiale et brutale qui vient de s’ouvrir en élargisse le champ et en révèle les limites.

Aucun chiffre sur la réciprocité

Lors des débats qui avaient précédé l’acceptation populaire des Accords bilatéraux I en 2000, la réciprocité de l’Accord sur la libre circulation des personnes fut abondamment présentée comme son plus grand avantage. Les Suisses non binationaux allaient obtenir le libre accès au(x) marché(s) européen(s) du travail. C’était particulièrement important pour les multinationales suisses, y compris de petite taille, qui allaient pouvoir y envoyer des expatriés.

Vingt ans plus tard, il n’existe toujours pas le moindre monitoring de cette réciprocité. Personne ne sait à Bruxelles ni à Berne combien de nouveaux ressortissants suisses actifs et non-binationaux bénéficient de la libre circulation des personnes dans l’Union. En mai 2013, le journaliste Mohammad Farrokh avait tenté d’y voir plus clair pour L’Agefi. Il en avait conclu qu’il s’agissait de mille personnes environ. Bénéficiant d’un permis d’établissement, pas forcément de travail (voir le texte de son article en annexe).

Le chiffre paraît dérisoire en termes absolus. Rapportée aux populations européenne et suisse, cette estimation situe cependant le taux d’émigration suisse vers l’Union à peu près au même niveau que l’émigration européenne en Suisse. Compte tenu de la proportion non mesurée des retraités et étudiants suisses émigrant dans l’Union, on peut dire que les nouveaux actifs suisses bénéficiant chaque  année de la libre circulation en Europe sont quelques centaines. Pas de quoi déstabiliser le marché de l’emploi en Europe, ni l’imprégner d’une éventuelle culture suisse du travail… 

    ANNEXE

Dérisoire réciprocité migratoire

De 60 à 80 migrants de l’Union européenne en Suisse contre un Suisse vers l’Europe. Données inexistantes côté européen.

Mohammad Farrokh (L’Agefi, 2 mai 2013) 

Les statistiques sont très précises en Suisse s’agissant des 60 000 à 80 000 ressortissants européens venant s’établir chaque année dans le cadre des accords de libre-circulation des personnes avec l’Union Européenne. Il est en revanche très difficile de se faire une idée des rares Suisses non binationaux bénéficiant de la réciprocité (qui fut pourtant le premier argument politique en faveur des accords). Les recoupements permettent d’établir qu’il y en a environ mille par an.

L’Union européenne ne dispose d’aucune donnée à ce sujet, et Berne n’a pas de curiosité particulière vis-à-vis de ces citoyens qui s’en vont contribuer à la prospérité du continent. L’administration semble éviter de s’engager sur le terrain de la réciprocité et renvoie les questions aux consulats suisses dans les pays concernés.

Il est tout au plus question de 400 000 Suisses dans l’UE, comme s’ils étaient autant de bénéficiaires des accords. Au Département fédéral des Affaires étrangères (DFAE), une porte-parole ajoute que les ressortissants de l’UE établis en Suisse sont au nombre de 1,1 million. Ces chiffres renvoient aussitôt à la question des doubles nationaux, rendant toute comparaison acrobatique. Les Suisses établis dans l’UE sont plus de 300 000 doubles nationaux, dont la plupart sont également ressortissants du pays de domicile (qui ne les compte pas comme Suisses). A l’inverse, le chiffre des Européens établis en Suisse ne tient pas compte de ceux qui ont aussi la nationalité suisse.

Statistiques inexistantes

Dans ces conditions, combien d’Européens sont présents en Suisse du point de vue de l’Union Européenne? A l’inverse, le seul chiffre significatif par rapport à l’application des accords par l’Union serait celui du nombre de Suisses établis en tant que tels (peu importe qu’ils aient également la nationalité d’un pays non européen).

Cette statistique n’existe pas, mais les chiffres fournis par le DFAE comprennent la catégorie des «seulement Suisses», qui recouvre approximativement le nombre de personnes admises dans l’UE sur la base de leur seul passeport suisse. En additionnant le nombre de «seulement Suisses» par pays, on arrive à 111 000 personnes établies dans l’UE en tant que Suisses en 2012 (chiffre comparable cette fois aux 1,1 million d’Européens présents en Suisse sur la base d’un passeport européen).

L’effet à proprement parler de la libre circulation est pour sa part très modeste: les «seulement Suisses» établis dans l’UE étaient 103 000 en 2004, 108 000 en 2009, 111 000 en 2012. Soit 8000 nouveaux arrivés en huit ans. Mille par an. 

En comptant les doubles nationaux (qui n’avaient pas besoin d’accord pour s’établir en Europe), le nombre est passé de 377 000 personnes en 2004 à 427 000 en 2012. Ce mouvement reflète une intensification de la migration suisse dans l’UE, mais qui bénéficie surtout aux doubles nationaux. Hypothèse: les multinationales basées en Suisse qui délèguent des ressources humaines dans leurs filiales européennes y envoient de préférence des doubles-nationaux.    

La cas français

L’effet de la libre-circulation pour les «seulement Suisses» n’est perceptible que dans la zone frontalière avec la France. Dans l’arrondissement consulaire de Lyon, dont dépend la Haute-Savoie, le solde migratoire des «seulement Suisses» a progressé de 745 personnes en 2012. C’est d’autant plus remarquable que le solde migratoire pour Marseille a été négatif, avec 132 départs. Avec 18 024 Suisses enregistrés en tant que tels, l’arrondissement de Lyon abrite plus de la moitié des 32 374 «seulement Suisses» établis en France. 

On ne s’étonnera pas que cet effet de proximité ait augmenté récemment avec la France dite «voisine» (recherche d’habitat pour des raisons de coûts). En 2009, l’augmentation par rapport à l’année précédente n’était que de 376 personnes. Il ne se vérifie guère cependant dans les autres pays contigus: en 2012, l’arrondissement de Stuttgart, qui couvre la région de Bâle (Weil am Rhein, Lörrach), recense 8980 «Nurschweizer», soit une hausse de seulement 170 personnes en une année. L’arrondissement consulaire de Milan ne recense que 5477 Nurschweizer, un chiffre en baisse de 95 personnes en une année. 

Indépendamment des niveaux salariaux dissuasifs, comment se fait-il qu’il y ait si peu de Suisses à s’établir en Europe? L’organisation des Suisses de l’étranger (OSE) rappelle que certaines plaintes lui étaient parvenues en phase précoce d’application, les accords semblant parfois ignorés sur le terrain. Aujourd’hui, les observations de l’OSE concernent plutôt le niveau élevé des primes maladie de la LAMal UE. Sarah Mastantuoni rappelle que les Suisses en partance pour l’UE doivent s’affilier en Suisse, sauf si la réglementation du pays d’accueil en dispose autrement. 

L’affaire des primes d’assurance maladie

Ces primes sont très élevées. Elles peuvent atteindre 600 francs par mois aux Pays-Bas, ou encore 250 francs en Grèce (montants incompatibles avec le niveau moyen des salaires des pays concernés). En France, la LAMal UE coûte dans les 450 francs par mois. Montant injustifiable par rapport à l’assurance mutuelle des frontaliers, qui propose des primes n’excédant pas 150 euros par mois (pour un assuré de 60 ans).

Sans parler des exagérations les plus criantes: l’OSE était intervenue auprès de l’Office fédéral de la santé publique au sujet de Helsana, qui avait presque doublé sa prine LAMal UE pour la France en 2009 (à 892 francs). Certains parlementaires s’étaient émus du niveau de la LAMal UE. Le Conseil fédéral les avait proprement éconduits.

Le niveau des primes LAMal UE n’est en tout cas pas un obstacle s’agissant de la France, l’un des rares pays européens à donner le choix entre son système national (mutuelle ou sécu) et la LAMal UE. D’où peut-être l’intérêt des Suisses pour ce pays devenu leur destination privilégiée en Europe.