Immigration et emploi endogène: le déni de réalité.

220 000 demandeurs d’emploi en Suisse (neuf Etats européens font mieux). 365 000 personnes en sous-emploi involontaire. Ce taux de sous-emploi est le plus élevé d’Europe, mais le taux d’emploi… également. Que peut-on en déduire par rapport à l’immigration ? Tentative de clarification. (Photo: Jeremy Dunham)

Les Suisses sont fiers de leurs taux de chômage depuis des décennies, perçus comme très bas en comparaison européenne (1) : 2,3% seulement de la population active en 2019, avant la crise sanitaire. Un record. En réalité, il n’est possible de comparer que ce qui est comparable : soit le taux de chômage selon les critères du Bureau international du travail (BIT). Etabli par l’Office fédéral de la statistique par sondages (OFS), repris par l’OCDE sous la dénomination « taux de chômage harmonisé » (2).

Il s’agit en fait de demandeurs d’emploi tout de suite disponibles, qui ne sont pas forcément inscrits dans les offices régionaux de placement. Cet indicateur passe encore relativement inaperçu, mais de moins en moins. Il est pleinement pris en compte depuis plusieurs années dans les rapports annuels de l’Observatoire de la libre circulation des personnes (coordonné par le Secrétariat à l’économie, Seco).

Performances nationales médiocres

Ce taux de chômage BIT-OCDE en Suisse a été de 4,4% en moyenne en 2019. Ce qui correspond à environ 220 000 personnes. Davantage que la population de la ville de Genève. La Suisse n’est qu’en dixième position à l’échelle européenne : neuf Etats font mieux qu’elle avec un taux de chômage mieux maîtrisé : la République tchèque (2%), l’Allemagne (3,1%), la Pologne (3,3%), les Pays-Bas (3,4%), la Hongrie (3,5%), l’Islande (3,5%), la Norvège (3,7%), le Royaume-Uni (3,8%) et l’Estonie (4,4%). (Moyenne UE : 6,3%. Moyenne zone euro : 7,5%.). Au premier semestre de l’année dernière, la Suisse était même reléguée au treizième rang (3).

Ces Etats sont soumis comme la Suisse à la libre circulation des indépendants et salariés en Europe (le Royaume-Uni jusqu’à fin 2019). D’où cette question, non abordée à ma connaissance par la littérature fédérale et académique : pour quelles raisons la Suisse ne parvient-elle pas à faire mieux qu’eux ? Ou comment se fait-il que d’autres Etats font sensiblement mieux qu’elle ?

Réponses intuitives possibles : la République tchèque, la Pologne et la Hongrie ont des niveaux salariaux particulièrement peu attractifs pour l’immigration européenne. L’Allemagne a également un salaire net médian plus de deux fois inférieur à celui de la Suisse. Les Pays-Bas sont à peu près au même niveau que l’Allemagne (comme la France, voir les comparaisons de l’INSEE).

Le problème de la libre circulation des salariés européens en Suisse vient d’abord de ce que la Suisse a le marché du travail le plus attractif d’Europe

La Norvège bat tous les records salariaux, mais elle est décentrée et peu attractive sur le plan linguistique. Le Royaume-Uni est faible sur les salaires, mais très attractif sous l’angle linguistique. Sur la base des chiffres, on peut dire que c’est de loin le marché du travail le plus attractif d’Europe, derrière la Suisse et le Luxembourg. On comprend aussi que la fin de la libre circulation ait été l’une des grandes motivations du Brexit.

La Suisse et le Luxembourg cumulent salaires élevés, langues de travail et de vie quotidienne relativement importantes, accessibles et valorisantes. Le Luxembourg, qui est soumis à la libre circulation, a surtout un taux élevé de frontaliers. Le taux de chômage y est pourtant plus élevé qu’en Suisse (5,6%).

A noter que la Suisse figure dans ce tableau de l’OCDE depuis 2010 seulement. Or en 2010, trois ans après l’application complète de la libre circulation des personnes, en pleine crise financière et économique, deux Etats européens seulement faisaient mieux qu’elle en matière de chômage : la Norvège et le Luxembourg. En 2013, en plein débat sur la première initiative populaire contre la libre circulation, il n’y en avait même aucun. Puis il y en eut cinq en 2016, six en 2017, huit en 2018 et neuf en 2019. Cette évolution alarmante n’a pas suscité d’analyses ni de commentaires à ma connaissance.

Chômage record de longue durée

Sur les quelque 220 000 chômeurs de 2019, 37,8% l’étaient sur longue durée (4). Soit 81 000 personnes (la population de Lucerne). Sur le plan des chômeurs de longue durée, la Suisse se place très au-dessus de la moyenne OCDE (25,8%). Dix-sept Etats européens font mieux qu’elle.

Mesurée par l’OFS, la part des chômeurs suisses de longue durée a tendance à augmenter dans les tableaux de l’OCDE. En pente douce toutefois depuis dix ans. On peut même parler de stabilisation. En 2002, début de l’application progressive du libre accès des Européens au marché suisse du travail, cette part n’était que de 21,8% (8ème position). Mais elle était déjà de 35,5% en 2010 (13ème position).

Dix-sept Etats peuvent s’accommoder de la libre circulation en faisant mieux que la Suisse dans le chômage de longue durée. Parce qu’ils sont bien moins attractifs.

Dans son rapport annuel sur le chômage de 2019, qui ignore malheureusement le chômage BIT-OCDE, le Seco réduit implicitement cette problématique à celle des chômeurs inscrits en fin de droit : 31000 personnes environ, dont 10 000 de plus de cinquante ans.

C’est aussi sur ces valeurs sommaires que s’est basée la création de la rente-pont aux plus de soixante ans, finalisée en juin par le Parlement, et à laquelle le parti UDC s’est opposé au motif qu’elle encourageait les entreprises à se séparer des séniors. Par ailleurs, les demandeurs d’emploi de longue durée au sens du BIT couvrent évidemment une population bien plus large que les plus de 60 ans.

Chômage des jeunes: pas mal

La Suisse occupe en revanche une position relativement enviable dans les tableaux de l’OCDE s’agissant de chômage des jeunes (5). 7,2% des chômeurs en 2019, soit 15 000 personnes (la population de Morges). Quatre Etats seulement font mieux en Europe. En 2010 pourtant (première mention dans les tableaux), l’économie suisse passait fièrement pour la plus inclusive de l’OCDE s’agissant des 15 à 24 ans.

Sous-emploi record

Dans ses « Indicateurs complémentaires au chômage» de juillet 2019 (Enquête sur la population active), l’Office fédéral de la statistique rappelle que le taux de sous-emploi en Suisse est le plus élevé d’Europe (6). Cette thématique est récurrente, et relativement bien médiatisée dans la mesure (probablement) où elle renvoie aussi à un problème de genre : les femmes ont plus de peine que les hommes à trouver un emploi à plein temps ou à temps moins partiel qui leur convienne. Surtout si elles ont des enfants.

365 000 personnes étaient en sous-emploi en 2018 (les populations de Genève et Bâle), tout de suite disponibles pour augmenter leur temps de travail. Le manque de travail correspond à 108 000 équivalents plein temps (299 000 en incluant les chômeurs au sens du BIT). Le rapport précise qu’«une analyse des taux de sous-emploi fondée sur des critères socio-démographiques révèle que le phénomène touche avant tout les femmes (11,4%), les personnes de nationalité étrangère (8,1%), les 40 à 54 ans (8,4%), les 65 ans et plus (10,3%) et les personnes sans formation post-obligatoire (8,2%). Dans l’ensemble, le taux de sous-emploi se situait à 7,3% de la population active en 2018. » Parmi ces personnes en sous-emploi, 76,3% étaient des femmes.

Le sous-emploi en Suisse ne se réduit de loin pas au problème de genre et de garderies dans lequel il se retrouve en général classé.  

Les partenaires sociaux divergent sur les solutions à ce problème d’inégalité de genres, auquel le sous-emploi a tendance à être réduit aux yeux des leaders d’opinion et de l’opinion publique. Les organisations d’employeurs demandent des améliorations administratives dans la conciliation vie privée – vie professionnelle, pour augmenter l’employabilité des femmes (créations de crèches, déduction fiscale des frais de garde, etc). Les syndicats préfèrent réduire l’écart entre hommes et femmes en encourageant l’accès des hommes au temps partiel (7).

Il existe aussi dans la nomenclature d’Eurostat, sur laquelle se base l’OFS, une notion de « réserve de travail inexprimée » : personnes non actives présentant certains liens avec le marché du travail. « Il s’agit de personnes à la recherche d’un emploi qui ne sont toutefois pas disponibles à court terme pour en occuper un (PRE-ND; 58 000 personnes).

Et, d’autre part, de personnes qui exerceraient volontiers une activité professionnelle et seraient disponibles pour occuper un emploi, mais n’en cherchent pas un activement (PD-SRE; 185 000 personnes, des étudiants sans job d’appoint, des indépendants en dormance, salariés en transition ou en stand by, fins de droit désespérés hors aide sociale, etc., ndlr ). Ces personnes correspondent à la force de travail potentielle supplémentaire, également appelée réserve inexprimée de travail. »

Il est donc possible de chiffrer la réserve globale de travail en Suisse en termes de personnes. En additionnant les demandeurs d’emplois au sens du BIT (220 000), les personnes en sous-emploi exprimé (365 000) et en sous-emploi inexprimé (243 000). Soit un total de 828 000 personnes (16% environ de la population active).

En tout état de cause, les quelque 300 000 équivalents plein temps (EPT) à créer selon le Seco en Suisse pour résorber le non et le sous-emploi (exprimés) sont à mettre en relation avec les quelque 700 000 EPT créés le secteur public et l’économie depuis 2002 (année d’application progressive de la libre circulation des personnes) : dans quelle mesure les nouveaux emplois reviennent aux nouveaux arrivés sur le marché du travail, immigrés ou frontaliers, au détriment (ou pas) des résidents ? Résidents suisses, européens ou extra-communautaires ? C’est toute la question des effets de concurrence et d’éviction (qui s’étendent par ailleurs aux postes à repourvoir, mais cette routine n’entre pas dans les démonstrations de la littérature fédérale).

Pas d’effets d’éviction

Dans leurs travaux récents, l’OFS et le Seco ne parlent pas de concurrence par rapport aux candidatures européennes sur le marché suisse du travail. Qu’il s’agisse d’immigration ou de travail frontalier. On les comprend : la notion de concurrence ne fait guère de doute quant à sa réalité, mais elle est difficile à mesurer. Il en est de même des motivations de la part des résidents en sous-emploi. Dans quelle mesure ne veulent-ils pas s’engager dans des travaux jugés trop peu valorisés et valorisants ? Voire dégradants, juste bons à exciter de pauvres Européens ? On sait que le phénomène existe, mais son importance relève peut-être davantage du fantasme que de la vague de fond.

Quelle devrait être la rémunération de ces métiers et travaux pour que les résidents changent d’avis ? Ou encore : quelle est la part de sous-qualification et de motivations insuffisantes dans cette vaste réserve de travail, par rapport aux besoins de l’économie et des services publics ? Les enquêtes statistiques peinent à saisir ces mobiles, le plus souvent surdéterminés.

La littérature préfère parler de complémentarité. Il y a apparemment complémentarité lorsque les Européens augmentent leur participation au marché suisse du travail, sans que la présence des résidents ne soit en recul. Si leur présence ne recule pas en termes absolus, même sur un marché en croissance sensible, c’est qu’il n’y a pas d’éviction.

L’effet de complémentarité devient en ce sens l’inverse de l’effet d’éviction. Il n’est pas envisagé non plus qu’il puisse y avoir à la fois complémentarité et éviction. Encore une fois, la part marginale prépondérante des Européens sur le marché du travail en croissance ne provoque pas à priori d’effet d’éviction. Absent des démonstrations, le travail frontalier, dans les métiers élémentaires en particulier, ne génère pas non plus de problématique particulière d’éviction. Ce serait sinon mentionné.

Tout se passe même aux yeux des lecteurs peu attentifs du Seco comme si cette part européenne prépondérante exerçait automatiquement un effet d’entraînement sur l’emploi des résidents. Ce qui est probablement vrai dans certains cas, lorsque de nouveaux emplois dans l’industrie d’exportation génèrent des emplois « d’intendance » moins qualifiés sur le marché intérieur par exemple (schéma classique dans la rhétorique de la libre circulation, ne tenant toutefois pas compte des effets de déclassement) (8).

La participation des ressortissants de l’UE au marché du travail progresse deux à trois fois plus vite celle des résidents et extra-communautaires.

Dans son rapport annuel de 2019 sur l’année précédente, l’Observatoire fédéral de la libre circulation des personnes peut ainsi proclamer « qu’aucun élément n’indique que l’immigration aurait évincé la population indigène du marché du travail ». L’assertion tient toute seule comme une évidence, qui se répète d’année en année et de rapport en rapport.

« L’intégration réussie des immigrés de l’UE-28/AELE sur le marché du travail ne s’est pas faite aux dépens du reste de la population, commente encore l’édition de 2020.  En dépit de l’immigration, la population suisse, mais également les ressortissants des Etats tiers, sont parvenus à accroître leur taux d’activité entre 2010 et 2018, ce qui souligne l’excellente complémentarité de l’immigration en provenance de l’UE/AELE. Le risque de chômage des Suisses est resté à un niveau durablement bas (selon les critères du Seco et non du BIT, ndlr), tandis que celui des ressortissants des Etats tiers se rapprochait légèrement de la moyenne, à partir d’un très haut niveau. Cet état de fait concerne toutes les régions linguistiques. »

« En dépit d’un environnement économique difficile, lit-on plus bas, la population indigène suisse est parvenue à consolider sa participation au marché du travail durant ces dernières années. Entre 2010 et 2019, le taux d’activité des 15-64 ans est passé de 81,3 % à 84,3 % (+3 points de pourcentage).

C’est notamment la participation au marché du travail des ressortissants de l’UE/AELE qui a fortement progressé, passant de 82,1 % à 87,7 % (+5,6 points de pourcentage). Celle des Suisses a augmenté de 2,5 points de pourcentage à partir du même niveau. Les ressortissants des États tiers ont également renforcé leur participation au marché du travail, de 72,8 % à 74,7 % (1,9 point de pourcentage). »

Ou encore : « Si l’on observe l’évolution de la participation au marché du travail des personnes résidentes, aucun élément n’indique que l’immigration aurait entraîné des répercussions négatives sur les perspectives d’emploi de la population indigène. »

Le cas d’école (de haut de gamme) d’un ingénieur de production postulant avec les bonnes compétences et la bonne expérience, pour se retrouver relégué comme technico-commercial assistant dans une équipe de vente à 60% et sur appel, n’entre pas dans le modèle. L’ingénieur n’est pas au chômage, il ne fait pas baisser le taux d’emploi des ingénieurs dans son secteur d’activité. C’est en ce sens apparemment qu’il n’y a pas d’effet d’éviction. Même dans l’hypothèse où l’ascenseur professionnel fonctionnerait de plus en plus mal, et que les damnés du premier étage s’entasseraient dans la précarité.

Taux d’emploi record

Peu en phase avec la réalité du marché du travail « observée » ou « vécue » dans des registres plus personnels et intuitifs, ces interprétations statistiques ne résisteraient pas vingt secondes à la lecture sans la clé de voûte du taux d’emploi. Il s’agit là encore d’un indicateur comparatif de l’OCDE, établi à partir de données fournies par les Etats membres (9) : le taux d’emploi est le degré de participation au marché du travail. Il mesure l’utilisation des ressources de main d’œuvre disponibles. Il est calculé en rapportant le nombre de personnes actives et occupées à la population active et passive en âge de travailler (15 à 64 ans). Cet indicateur est censé refléter à quel point une économie est inclusive ou non.

Or la Suisse, depuis plusieurs années, est avec l’Islande en tête des meilleurs taux d’emploi dans l’univers OCDE : en Suisse, près de 80% de la population en âge de travailler travaille. La France, au hasard, n’atteint pas 65%.

N’est-ce pas la preuve que la force d’attraction du marché suisse ne pénalise en rien les résidents ? Que veut-on, que peut-on faire de plus au juste ? La réponse pourrait être : que la réserve de travail de 828 000 personnes, dont 220 000 chômeurs et 365 000 personnes en sous-emploi (voir plus haut), soit mieux utilisée.

A propos : si les femmes avec enfants, clairement surreprésentées dans le sous-emploi, avaient un accès plus aisé, moins disputé au marché du travail, dans les métiers élémentaires et intermédiaires en particulier, il y aurait peut-être davantage de motivation politique et financière s’agissant de résoudre leurs difficultés d’intendance (garderies, déductions fiscales des frais de garde, etc).

Le taux d’emploi record en Suisse fonctionne comme un suprême alibi. Il pose toutefois de sérieux problèmes de méthodologie

Le taux d’emploi record de la Suisse pose d’ailleurs un sérieux problème de méthodologie, signalé par un singulier paradoxe : le taux de sous-emploi en Suisse, nous l’avons vu, est aussi le plus élevé d’Europe ! Sous-emploi au sens étroit et au sens large, équivalant à la réserve de travail. Ce qui revient à dire tout de même – et le Seco ne se l’interdit pas toujours dans ses formulations – que la Suisse a en même temps (que son taux d’emploi exemplaire) une (très) importante réserve de travail exploitable et inexploitée.

On s’étonnera moins de cette apparente contradiction sachant que le taux d’emploi, qui exprime la participation record des Suisses à leur marché du travail, est en fait mesuré à partir d’un critère d’une heure d’activité rémunérée par semaine. Une personne interrogée n’ayant travaillé qu’une heure dans la semaine de référence du sondage est réputée avoir accès au marché du travail !

Les taux d’emploi comparatifs de l’OCDE, dans ces conditions, ne disent évidemment pas grand-chose de la participation effective au marché du travail. Tout au plus indiquent-t-ils, s’agissant de la Suisse, qu’il y a peu d’exclusion personnelle complète. Le taux de sous-emploi record fait cruellement ressortir, de son côté, que l’économie semble bien peu inclusive avec les personnes restées dehors, ou n’ayant qu’un ou deux pieds dans la porte.

Rien n’empêche de penser dès lors que la facilité avec laquelle les entreprises et administrations publiques peuvent se servir dans le vaste réservoir de demandeurs d’emploi européens ne compte pas pour rien dans le sous-emploi record et le lourd chômage en Suisse. Demandeurs d’emploi transfrontaliers issus des six millions de demandeurs d’emploi en France par exemple. Ne suffit-il pas qu’une petite fraction seulement s’intéresse au marché suisse pour changer complètement sa configuration? (voir plus bas: Concurrence et éviction – L’autre réalité sur le marché du travail)

Le changement d’époque

A noter enfin que le seuil si étrange d’une heure par semaine, institutionnalisé par l’OCDE en 1994 déjà, s’explique aisément : il s’agissait à l’époque d’assurer le suivi des fameuses et controversées « Recommandations pour l’emploi ». Flexibilité des marchés du travail en était le maître-mot, à une époque très néo-libérale de lourdes pressions sur les prix et les salaires.

Objectifs : augmenter la compétitivité des entreprises et des économies nationales. Mieux maîtriser les taux de chômage en réduisant à la fois la protection de l’emploi et les incitations à ne pas travailler (prestations sociales). Il s’agissait en fait de créer une zone intermédiaire entre emploi et non-emploi. Considérer que l’emploi commence avec une heure de travail par semaine fait encore partie aujourd’hui de la doctrine de l’OCDE. Et les taux surréalistes d’emploi pays par pays servent de référence dans toutes sortes de débats politiques.

En Suisse par exemple. Contrairement à la plupart des Etats européens, la Suisse n’a pas eu besoin de beaucoup se forcer. Son marché du travail bénéficiait déjà d’une grande flexibilité, avec un taux élevé d’emplois à temps partiel. Aujourd’hui, son taux d’emploi record, avec un taux de sous-emploi également record, permet apparemment de diluer statistiquement les effets de concurrence et d’éviction produits par une immigration continentale que le pays a souverainement décidé de ne plus réguler lui-même.

ANNEXE

Concurrence et éviction: l’autre réalité sur le marché du travail

Profils européens diversifiés, surqualifiés, hyper-motivés par des rémunérations de super-winners sur toute l’échelle salariale (demeurée presque intacte grâce aux mesures d’accompagnement). A Paris, l’INSEE a calculé que les salaires nets étaient en Suisse plus élevés qu’en France de 111%.

Lors d’un débat récent dans le canton du Jura, un dirigeant de petite entreprise de l’industrie du bois (adepte apparemment d’une certaine préférence nationale bien comprise) précisait qu’il recevait une douzaine de candidatures françaises par offre d’emploi.

Ces candidatures sont encouragées loin à la ronde par de nombreux sites web dédiés. Eures.org par exemple, site officiel de l’Union Européenne en 26 langues (« Portail européen sur la mobilité de l’emploi »). Il est possible pour les entreprises du continent d’y publier des offres d’emploi de manière anonyme (ou non). 8711 annonces en provenance de Suisse y figuraient le 2 septembre (jour de ce débat dans le Jura).

6 millions de demandeurs d’emploi en France sont vivement encouragés à passer jusqu’à une année en Suisse pour y trouver un job.

Les dix premiers emplois offerts (ordre chronologique inversé) ne semblaient pas particulièrement spécialisés, ni très rares : façadier-peintre, plâtrier, chauffeur de taxi et camionnette, conseiller en assurance (clientèle), électricien, accompagnant pour les seniors, laveur de vitre (pour une agence de travail temporaire), responsable de structure d’accueil de l’enfance, opérateur sur machine à commande numérique, serveur en restauration.

Pour ne s’en tenir qu’à eux, les extra-communautaires résidant en Suisse sans emploi sont-ils si peu aptes à prendre ce genre de travail ? Moyennant une petite formation peut-être? Regroupements familiaux, ou requérants d’asile déboutés, que l’on ne peut pas renvoyer, pour des raisons humanitaires évidentes? Est-ce normal et nécessaire que les ressortissants européens soient privilégiés et servis en premier?

D’autres portails comme travailler-en-Suisse.ch, actualisé par des Français pour les Français, insistent en général sur le fait que le marché suisse du travail est très concurrentiel. Beaucoup d’Européens en rêvent. Il s’agit donc d’être combatif, formé, compétent, renseigné et préparé… Face à cette concurrence entre Européens, mieux vaut se retrouver en Suisse du bon côté de la courbe de Gauss. Et si possible tout au bout. Même s’il n’y a pas d’effets d’éviction sur le plan statistique.

A noter aussi que les ressortissants Européens, contrairement aux extra-communautaires discriminés sur le marché du travail, ont aisément obtenu l’application en Suisse d’une règle générale de la libre circulation en Europe (Bruxelles ayant refusé d’accorder une exception): ils ont le droit d’y résider une année entière pour trouver un job (et non trois mois seulement). Il peuvent aussi être financés pendant six mois par les entités de chômage de leur Etat d’origine (10).

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NOTES

(1) Il s’agit des chômeurs dits « Seco », inscrits dans les Offices régionaux de placement, bénéficiaires ou non de prestations de chômage (pendant 18 mois en général avant de devenir des « chômeurs en fin de droit »). De nombreux Etats ont aussi leurs propres critères pour établir un taux de chômage de référence. Les taux de chômage se calculent en général par rapport à la population active (indépendants  + salariés + demandeurs d’emploi).         

(2) Taux de chômage harmonisé (HUR), d’après le taux de chômage BIT. « Dans les taux de chômage harmonisés, les chômeurs sont les individus en âge de travailler sans travail, disponibles sur le marché du travail et qui ont accompli des démarches spécifiques pour trouver du travail. L’application uniforme de cette définition produit des estimations des taux de chômage plus facilement comparables entre les pays que les estimations qui reposent sur des définitions nationales du chômage. Cet indicateur est mesuré en nombre de personnes au chômage en pourcentage de la population active et est désaisonnalisé. La population active est définie comme le nombre total de personnes au chômage plus la population active civile occupée. » (OCDE)

 (3) https://www.bilan.ch/economie/chomage-la-suisse-seulement-13eme-sur-30 

(4) « Le chômage de longue durée recense les personnes au chômage depuis 12 mois ou plus. Le taux de chômage de longue durée illustre la proportion des chômeurs de longue durée dans le total des chômeurs. Le chômage est généralement mesuré à l’aide d’enquêtes nationales sur la population active et couvre les personnes qui déclarent avoir travaillé contre rémunération moins d’une heure au cours de la semaine de référence, être disponibles pour travailler et avoir activement cherché un emploi au cours des quatre semaines précédentes. Le chômage de longue durée génère de fortes tensions psychologiques et matérielles à la fois pour les chômeurs et pour leurs familles. Il est aussi source de préoccupation pour les décideurs, puisqu’un taux de chômage de longue durée élevé est le signe d’un mauvais fonctionnement du marché du travail. Cet indicateur est exprimé en pourcentage des chômeurs.» (OCDE)

(5) Le taux de chômage des jeunes correspond au nombre de chômeurs parmi les 15-24 ans rapporté à l’ensemble de cette tranche d’âge. Un chômeur est une personne qui déclare ne pas occuper d’emploi, être disponible pour travailler et avoir recherché activement un emploi au cours des quatre dernières semaines. (OCDE)

(6) Personnes en sous-emploi: personnes actives occupées à temps partiel qui aimeraient travailler davantage et seraient disponibles pour prendre un travail impliquant un taux d’occupation plus élevé (y compris au-delà de l’âge de la retraite).    

(7) https://www.agefi.com/home/acteurs/detail/edition/online/article/sous-emploi-des-femmes-que-faire-489929.html

https://www.unia.ch/fr/monde-du-travail/de-a-a-z/egalite/travail-a-temps-partiel

(8) Dans une perspective mercantiliste classique pour laquelle l’exportation est le front, et le marché intérieur l’intendance.  

(9) Le taux d’emploi mesure l’utilisation des ressources de main-d’œuvre disponibles. Il est calculé en divisant le nombre d’actifs occupés par la population en âge de travailler. S’il est soumis aux fluctuations du cycle économique, il est aussi, à plus long terme, influencé par les politiques publiques en matière d’enseignement supérieur et de garantie de ressources, ainsi que par les mesures qui facilitent l’emploi des femmes et des catégories défavorisées. Les actifs occupés sont les personnes de 15 ans et plus qui, durant la semaine de référence, déclarent avoir effectué un travail rémunéré pendant une heure au moins ou avoir occupé un emploi dont elles étaient temporairement absentes. On considère comme étant en âge de travailler les personnes âgées de 15 à 64 ans. Cet indicateur est désaisonnalisé et est mesuré en milliers de personnes âgées de 15 ans et plus; et en nombre de personnes âgées de 15 à 64 ans en pourcentage de la population en âge de travailler. (OCDE)

(10) https://europa.eu/youreurope/citizens/work/unemployment-and-benefits/transferring-unemployment-benefits/index_fr.htm#shortcut-3

20 idées fausses sur le bilatéralisme Suisse-UE

La libre circulation du travail et les accords sectoriels avec l’UE relèvent d’une véritable idéologie en Suisse. Avec ses mythes fondateurs et ses clichés épuisés.  

Le vote populaire du 27 septembre prochain sur l’initiative de limitation donne évidemment l’occasion d’en faire une sorte de revue. Loin d’être exhaustive. La quasi-totalité des arguments des opposants sont erronés et ne reposent sur à peu près rien.

(Ces idées fausses renvoient en général à un article de blog. Lorsque des données particulières ne figurent pas dans les articles, la source est directement mentionnée.)         

IMMIGRATION EUROPEENNE

La fin de l’Accord de libre circulation des personnes provoquera des pénuries de talents, de spécialistes et de main d’œuvre en Suisse.

FAUX. La Suisse n’a nullement besoin d’accord contraignant avec l’UE pour accueillir tous les citoyens européens dont son économie et ses services publics ont vraiment besoin (y compris dans le secteur de la santé). La politique migratoire ne serait pas non plus fixée par l’UDC seule. Ne compte-t-elle pas actuellement pour 25% seulement au Conseil national, et moins de 15% au Conseil des Etats?

La Suisse aurait en revanche la possibilité de restreindre l’immigration européenne et le travail frontalier dans certains secteurs. Pour favoriser de facto les résidents, mais aussi des spécialistes en provenance du reste du monde. Cette diversification des provenances correspondrait beaucoup mieux à l’ouverture élevée et croissante de la Suisse, sur le plan économique en particulier (plus de 50% des exportations vont aujourd’hui en dehors de l’UE).

Il s’agit en ce sens de mettre fin à la préférence nationale européenne en Suisse par rapport aux ressortissants du reste du monde. Ce qui faciliterait aussi l’intégration des non-Européens déjà résidents, qui ne trouvent pas de travail ou sont empêchés de travailler (les citoyens européens étant servis en premier). Regroupements familiaux et requérants d’asile déboutés en particulier, que l’on ne peut renvoyer pour des raisons humanitaires, et qui se retrouvent trop souvent à l’aide sociale.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/08/08/a-propos-de-plafonds-et-de-contingents-migratoires/

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La fin de l’accord de libre circulation entraînera la fin des mesures d’accompagnement.

FAUX. Destinées à protéger les niveaux salariaux, ces mesures sont liées historiquement à l’accord, mais la situation a évolué : c’est l’immigration européenne et le travail frontalier eux-mêmes qui les rendent nécessaires. Il s’agit d’un acquis que le Parlement n’annulera certainement pas (la gauche lancerait d’ailleurs à coup sûr un référendum).

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/11/genealogie-de-la-libre-circulation-des-personnes/

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Le chômage est en Suisse l’un des plus bas d’Europe, malgré le libre accès des Européens au marché du travail.

FAUX. Ce genre de comparaison n’est possible qu’en se référant aux taux de chômage calculés selon les critères du Bureau international du travail (demandeurs d’emplois disponibles tout de suite, pas forcément inscrits aux offices régionaux de placement). Or ce taux de chômage BIT était déjà de plus de 4% avant la crise sanitaire. Ce qui relègue la Suisse dans le peloton européen du chômage: dixième position seulement en décembre 2019. Loin derrière l’Autriche et l’Allemagne, et des Etats comme la République tchèque, la Pologne ou la Hongrie. Le chômage est donc un vrai problème en Suisse, en particulier dans les cantons frontaliers.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/06/13/immigration-europeenne-croissance-chomage-ce-que-disent-les-chiffres/

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La fin de l’accord sera un retour au régime migratoire de quotas annuels globaux d’avant 2002.

FAUX. Plus de 160 Etats dans le monde, dont les plus développés et les plus attractifs, régulent leur politique migratoire de manière autonome. Y compris les Etats membres de l’UE s’agissant d’immigration extra-communautaire (600 000 personnes l’an dernier en Pologne par exemple, à peu près autant en Allemagne). Le parlement voudra évidemment s’inspirer des meilleures pratiques plutôt que de revenir au régime d’avant 2002.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/10/30/les-peripeties-du-pragmatisme-migratoire/

ACCORDS BILATERAUX I

La résiliation de la libre circulation entraînera la fin des Accords bilatéraux I. Donc la fin irrévocable de l’accès privilégié au marché européen.

FAUX. Sur les sept Accords bilatéraux I, quatre sont des accords de voisinage, forcément privilégiés par rapport à l’Australie ou les Etats-Unis: libre circulation, transports terrestres et marchés publics, qui bénéficient quasi exclusivement à l’UE. L’accord sur les transports aériens bénéficie principalement à Swiss, filiale de Lufthansa. L’accord sur la recherche n’est officiellement pas un accord d’accès au marché.

Les deux seuls accords commerciaux d’accès réciproque aux marchés portent sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM) et l’agriculture. Ils bénéficient bien davantage à l’UE qu’à la Suisse. La reconnaissance mutuelle dans l’industrie des machines et des équipements médicaux a en plus été accordée par l’UE à d’autres Etats non membres, sans libre circulation des personnes: Canada et Etats-Unis en particulier, le traité n’étant pas encore appliqué dans le cas des USA.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/01/22/ce-que-veut-dire-acces-au-marche-europeen-2-quatre-accords-en-faveur-de-lue/

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La Suisse ne parviendra pas à reconduire ni renégocier ces accords avec l’Union. Ce sera aussi la fin de tout nouvel accord de voisinage, commercial  ou institutionnel possible.

FAUX. Le Brexit a mis fin à la libre circulation des personnes en Grande-Bretagne, ce que l’Union Européenne a tout de suite accepté. Cela n’empêche pas l’UE de proposer depuis quatre ans au Royaume-Uni de négocier des accords sectoriels, de voisinage et institutionnel. (Les deux principaux obstacles sont l’accord sur la pêche – dont Londres ne veut pas – et le refus des Britanniques que la Cour de Justice de l’UE soit l’ultime instance de règlement des différends.)

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/05/30/la-suisse-aimant-et-repoussoir-des-britanniques/

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Même si l’accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM) avec l’UE est le seul véritable « accès privilégié » au marché européen, les exportateurs pourront difficilement s’en passer.

FAUX. La fin (peu probable) de l’ARM n’empêcherait pas d’exporter. Elle augmenterait simplement les coûts d’homologation dans certains cas. Cette augmentation représenterait 0,5% à 1,5% d’un quart seulement de la valeur des exportations suisses de biens en Europe (pour autant que les homologations déjà existantes soient annulées, ce qui est vraiment très peu probable).

Ces « grandeurs » sont à mettre en relation avec les chocs monétaires que les exportateurs suisses affrontent depuis trente ans (mark puis euro). L’affaiblissement de l’euro par rapport au franc n’a-t-il pas renchéri les exportations suisses en Europe de près d’un tiers en vingt ans ? Sous-estimer le sens de l’anticipation et les capacités d’adaptation des exportateurs suisses a souvent été une erreur.

La Chine et les Etats-Unis n’ont pas d’accord commercial avec l’Union Européenne. Ils y exportent pourtant 3,5 et 2,5 fois plus de biens que la Suisse (Eurostat 2018). Dont une majorité d’équipements électroniques, électriques, mécaniques ou encore de transport requérant en général des homologations. Y compris dans le domaine des machines et équipements médicaux.   

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/02/02/acces-au-marche-europeen-3-les-derisoires-privileges-de-larm/

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La fin des accords bilatéraux I serait quand même périlleuse pour l’industrie suisse d’exportation

FAUX. Le commerce de biens avec l’UE repose à près de 100% sur les accords multilatéraux de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), actuellement défendus par l’UE (théoriquement du moins), et sur l’accord commercial de 1972.

(Voir les articles I à IV de la série « Accès au marché européen”).      

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L’Europe est quand même un marché clé pour l’industrie suisse d’exportation.

FAUX. Ou alors tout dépend de ce que l’on appelle un marché clé. Depuis 1992, la part des exportations suisses dans l’UE est passée de plus de 66% à moins de 52%. (47,4% en 2019 sans la Grande-Bretagne, dont la sortie du périmètre de l’UE est effective depuis le 1er janvier 2020.) Et bien que l’élargissement de l’UE ait été de 50 millions de personnes dans les années 2000. Le Royaume-Uni a connu la même trajectoire (45% aujourd’hui). Alors que des pays comme les Pays-Bas, la Belgique ou l’Autriche sont à plus de 70% de dépendance européenne. L’Allemagne, la France ou la Suède à près de 60% (Eurostat 2018). Vu sous cet angle, l’Europe n’est plus depuis au moins vingt ans le marché clé de l’industrie suisse d’exportation.

Sous pression monétaire, et portée par les niveaux salariaux élevés en Suisse, l’industrie s’est de plus en plus concentrée sur des spécialités à faibles volumes et marges élevées, dont le marché est tout de suite global. Plutôt que d’affronter la concurrence sur les prix avec des produits plus ou moins standards sur le marché européen (largement dominé par l’Allemagne et ses satellites d’Europe de l’Est).

Malgré les performances de l’Europe du nord, l’Union connaît en plus un sérieux déclin dans le monde sur le plan technologique et industriel. Ses taux de croissance sont chroniquement faibles. Or les taux de croissance des régions de destination sont décisifs pour l’industrie suisse d’exportation.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/12/02/le-grand-avenir-de-la-neutralite-economique/

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Sans libre circulation du travail, Accords bilatéraux I ni voie bilatérale d’intégration, l’Union Européenne va considérer la Suisse comme une concurrente plutôt qu’une partenaire.

FAUX. Ou en tout cas guère davantage qu’aujourd’hui. Le pragmatisme finit en général par rattraper les idéologies. La Suisse est le quatrième client de l’Union dans le monde, avec une balance commerciale largement bénéficiaire pour les Européens. Dans les +/- 20 milliards de francs d’excédents d’exportation que l’UE enregistre chaque année avec la Suisse, une part importante (malheureusement non chiffrée) sont des composants. Intégrés ensuite dans des produits ou systèmes (ré)exportés par la Suisse dans le monde. Les clients de l’industrie suisse dans le monde sont en ce sens de précieux éléments de diversification pour l’industrie européenne.

(Idem)

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L’Europe est le marché naturel de la Suisse, il est normal qu’elle s’y intègre progressivement plutôt que de s’isoler. 

FAUX. Dans une phase historique marquée par la rivalité et le protectionnisme croissant des grands marchés et grandes puissances (Etats-Unis, Union Européenne, Chine, Russie), il est important que la Suisse n’apparaisse pas dans le monde comme un partenaire ou client privilégié et subordonné de l’UE (ne pas se lier aux concurrents de ses propres clients). Or l’intégration bilatérale, c’est l’application progressive du droit européen en Suisse.

La Suisse devrait mieux se profiler comme un leader de la neutralité économique et de l’égalité des nations. Par les actes, pas seulement en théorie (en distillant sagement la nostalgie du multilatéralisme). Revendiquer le droit, pour plus de 160 puissances secondaires et petits Etats, de commercer avec tout le monde sur une base d’égalité de traitement. Plutôt que de s’enfermer dans une zone d’influence économique. La question est d’une grande actualité en Asie, en Afrique et en Amérique. La Suisse n’est pas isolée dans le monde.  

(Idem)

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Ces accords bilatéraux « d’accès au marché européen » ont été « durement » négociés par la Suisse.

FAUX. Ou alors le résultat n’est guère compréhensible : les Bilatérales I sont essentiellement à exclusivement des accords d’accès au marché suisse. Négociés comme transitoires à une époque où l’adhésion de la Suisse à l’Union était l’objectif du Conseil fédéral et d’une grande partie du Parlement. La clause guillotine devant rendre la libre circulation du travail irréversible, principe de base de l’intégration.

Ces accords ont surtout été négociés par rapport à un objectif de politique économique constant dans cette phase très néo-libérale: briser les résistances du marché intérieur et favoriser les importations pour faire baisser les prix et les salaires. Ce qui devait augmenter la compétitivité de l’industrie d’exportation (sur le marché européen en particulier). C’est peu dire que la Suisse n’a plus besoin aujourd’hui de ce genre d’accord pour importer tout ce qu’elle veut.  

Cet objectif de réduction de l’ « îlot de cherté » a d’ailleurs largement échoué sur le fond : le différentiel de prix est resté de l’ordre de 20% à 40% (plus élevé encore sur le plan des salaires). Les mesures de protection des salaires imposées par la gauche (accompagnement) ont d’ailleurs largement contribué à éviter cette déflation.

Elles ont surtout incité les technologies, le luxe et l’industrie en général à ne pas trop s’enfermer dans le marché européen. Et à se hisser parmi les plus grands gagnants de la globalisation d’après-Guerre froide (en phase de correction actuellement, mais forcément limitée). On peut dire en ce sens que ces mesures d’accompagnement sont constitutives du succès économique (et social) de la Suisse depuis 2002 (c’est bien pour cela qu’elles survivront sans problème à la voie bilatérale).

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/11/genealogie-de-la-libre-circulation-des-personnes/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

DIMENSION POLITIQUE

Accepter l’initiative exposerait la Suisse à des représailles, des complications rédhibitoitres, et à une instabilité insurmontable par apport à l’Union Européenne.

FAUX. Rien ne serait insurmontable. Les relations passeraient par une phase d’agitation (surtout verbale), puis d’arrangements ponctuels suivis d’une normalisation progressive mais rapide (beaucoup plus simple que dans le cas du Royaume-Uni).

Continuer sur la voie bilatérale serait en revanche synonyme de tensions, d’instabilité et d’impuissance continuelles. La Suisse s’obstinant à relever contre son gré de la politique d’élargissement de l’Union, plutôt que de la Politique européenne de voisinage (PEV). Et les Suisses continueraient d’apparaître aux yeux des Européens comme des adeptes du double jeu (dedans et dehors), passagers clandestins de l’Europe, bénéficiant du beurre et de l’argent du beurre, profiteurs minables méritant de bonnes corrections.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/03/10/voie-bilaterale-les-suisses-nauront-jamais-la-paix/

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L’accord sur la recherche est vital pour la place scientifique et technologique suisse.

FAUX. Cet accord ne porte que sur une part très minoritaire des financements publics de la recherche. Ils concernent essentiellement les écoles polytechniques et les universités, soucieuses de ne pas être « corrompues » par des fonds privés. Ces financements viennent indirectement, et plus ou moins intégralement de la Confédération. En cas de représailles, celle-ci pourrait aussi financer directement les participations suisses aux programmes publics européens de recherche (comme en 2014-2016). En fait, les financements couverts par cet accord ne représentent pas 1% des investissements annuels dans la recherche et développement en Suisse.

Treize Etats relevant de la Politique européenne de voisinage ont en plus le même statut d’associé que la Suisse dans les programmes européens de recherche. Dont Israël, la Turquie, l’Albanie, la Moldavie ou la Géorgie. Sans libre circulation des personnes ni Accords bilatéraux I.  

Les chercheurs Suisses sont très forts dans la captation de subventions publiques en Europe. Ils ne doivent cependant pas perdre de vue que les pôles de recherche les plus concurrentiels et les plus performants se trouvent aux Etats-Unis et en Asie.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/04/28/acces-au-marche-europeen-4-ce-que-vaut-laccord-sur-la-recherche/

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La fin de la libre circulation des personnes signifierait le retour du contrôle systématique des personnes aux frontières. 

FAUX. Des opposants à l’initiative de limitation jouent sur les mots, sur les traités et surtout sur la peur. La libre circulation des personnes que combat l’initiative est une question migratoire. Le contrôle des personnes aux frontières relève de l’Accord de Schengen, qui n’est pas en cause en l’occurrence. Bien que certains fonctionnaires français bien intentionnés à Bruxelles aient apparemment laissé entendre que l’UE pourrait dénoncer en guise de représailles l’appartenance de la Suisse à l’espace Schengen (accord typique de voisinage). De même que l’ambassadeur de France à Berne, sans le dire clairement non plus, dans un entretien d’anthologie avec Darius Rochebin.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/06/06/ambassadeur-de-france-en-suisse-un-peu-consternant-tout-de-meme/

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Ce n’est pas le moment, en pleine crise sanitaire et économique, de provoquer une nouvelle crise avec l’UE. 

FAUX. Ou alors ce ne sera jamais le moment. Les opposants à l’initiative peuvent-ils nous dire quand ce sera le moment ? La réalité est que la Suisse s’est mise dans une position qui ne lui permet plus de dire non à quoi que ce soit venant de l’Union Européenne. Il s’agit de sortir de cette dynamique morbide, et le plus tôt sera le mieux. Les Britanniques ont dû rompre de gros câbles. La Suisse n’a encore qu’un bout de ficelle à couper.

Bien des Européens, y compris dans l’administration bruxelloise, ne seraient d’ailleurs ni surpris ni déçus que les Suisses clarifient eux-mêmes un processus d’intégration d’une complexité et d’une lenteur à leurs yeux décourageantes et peu crédibles. Même le récent président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker a reconnu l’an dernier (chez le même Darius Rochebin) qu’il ne croyait plus à l’adhésion de la Suisse.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/03/10/voie-bilaterale-les-suisses-nauront-jamais-la-paix/

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Les partisans de l’initiative de résiliation n’ont pas de plan B.

FAUX. Ils veulent simplement que la Suisse soit considérée à Bruxelles comme un Etat tiers à part entière. Avec des accords spécifiques de voisinage, et des accords commerciaux résiliables, sans clause guillotine ni dimension idéologique. Et sans subordination contrainte du droit suisse au droit européen.

Sans libre circulation des personnes surtout, qui met le marché du travail sur le même plan que les marchés des capitaux, des biens et des services. Sans possibilité pour la Suisse de le réguler. N’est-ce pas difficile de comprendre que l’on puisse être de gauche et accepter cela?

Ce sont en réalité les opposants qui n’ont pas de plan B, et manquent en plus singulièrement d’ambition. Le vrai problème politique de cette initiative ne serait-il pas que le Parlement et le Conseil fédéral devraient l’appliquer alors qu’ils l’auraient combattue ? Et qu’ils ne croient pas qu’il puisse y avoir un plan B, consistant à dire non à Bruxelles? Cet exercice d’équilibrisme n’a vraiment réussi ni en 1992, ni en 2014. Mais le système politique suisse a des ressources insoupçonnées quand il le faut.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/02/09/25-bonnes-raisons-de-dire-oui-le-17-mai-prochain/

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Les rapports de force entre l’Europe et la Suisse ne valent pas la peine qu’on s’oppose à l’UE.

FAUX. L’humanisme n’est-il pas un combat permanent contre la loi des plus forts ?

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La centralité géographique de la Suisse en Europe empêche les Européens d’envisager que la Suisse ne soit pas intégrée progressivement en vue d’une adhésion, même tardive.

JUSTE. Y renoncer définitivement, et sans rétorsions particulières, témoignera de la capacité de l’Union Européenne franco-allemande à ne pas être une puissance impériale triviale et décevante sur le plan des valeurs politiques. Le souverainisme des Suisses a une vaste légitimité à l’échelle du monde et de l’histoire.

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INSTRUMENTALISATION DE L’HISTOIRE

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/11/genealogie-de-la-libre-circulation-des-personnes/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

(+ DIVERS)

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Avant l’accord de libre accès des indépendants et salariés européens au marché suisse du travail (libre circulation en 2002), les plafonds d’immigration et de travail frontalier entravaient la croissance économique (contingents) .

FAUX. Dans les années 1980, 1990 et jusqu’en 2001 (fin du système), les quotas fixés par la Confédération n’étaient jamais atteints.

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/08/08/a-propos-de-plafonds-et-de-contingents-migratoires/

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Ce sont les Accords bilatéraux I, dont la libre circulation du travail, qui ont permis à la Suisse de sortir du marasme économique des années 1990 (prétendument provoqué par la non-adhésion à l’Espace économique européen en 1993).

FAUX. Spécifique à la Suisse, la profonde crise économique a été provoquée par un crash immobilier et une crise bancaire. Elle a commencé en 1990-1991, deux ans avant le vote sur l’EEE. Vigoureuse, la reprise a eu lieu en 1997, cinq ans avant l’application progressive des accords avec l’Union (2002).

Les sept Accords bilatéraux I, dont la libre circulation du travail, ont ensuite favorisé la croissance économique.

FAUX. La progression annuelle moyenne du produit intérieur (PIB) a effectivement été de 0.66% seulement pendant les années de crise économique en Suisse (1991-1996). Mais la croissance moyenne a ensuite été de… 2.44% entre 1997 et 2001, avant l’application progressive des Accords bilatéraux I.

Elle est toutefois retombée à 2.02%  dans la période transitoire de 2002 à 2006. Une fois l’application complète des Bilatérales I réalisée en 2007, et jusqu’en 2018, la croissance moyenne du PIB s’est clairement et durablement affaiblie: 1.4%. C’est néanmoins durant cette période que l’immigration a été de loin la plus élevée : solde migratoire annuel moyen de 73 000 personnes environ, dont 50 000 Européens.

(Article en préparation)

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Des études d’ensemble montrent les effets positifs des Accords bilatéraux I et de la voie bilatérale d’intégration sur la croissance économique depuis 2002.

FAUX. Aussi surprenant que cela puisse paraître, aucun suivi global de ce genre n’a été réalisé. Ni par l’administration fédérale, ni par les économistes bancaires ou académiques. Alors que l’on aurait pu s’attendre à un rapport annuel, bisannuel, ou rien que quinquennal sur un thème aussi sensible. Et plus l’on cherche à établir des corrélations à partir des données disponibles, plus l’on se rend compte de l’inconsistance abyssale de ces accords pour l’économie.

Suite au vote populaire du 9 février 2014, le Secrétariat à l’économie (SECO) a finalement mandaté dans l’urgence BAK Economics à Bâle et Ecoplan à Berne. Mais pas pour rattraper le temps perdu. Pour faire au contraire une projection à… vingt ans (2035).

Projection de la croissance du produit intérieur (PIB) dans le cas où les accords bilatéraux seraient résiliés. Basée sur des paramètres standards importés de commerce international. Alors que l’on admet en général que les prévisions économiques à plus de deux ans n’ont pas de sens. Et que l’immigration européenne en Suisse depuis treize ans a accusé un différentiel moyen de 500% par rapport aux prévisions.

Imposées et totalement irréalistes, les hypothèses de base sur lesquelles ont alors mouliné les deux modèles macro-économiques ésotériques, hors de portée de la critique? L’immigration annuelle nette diminue d’un quart, les accords sectoriels ne sont remplacés par rien (même les accords de voisinage), et l’économie ne réagit pas (le parlement et le gouvernement non plus). Un scénario catastrophe de jeu vidéo.

Publiés en 2015, les résultats ont été sans surprise à la hauteur des attentes. La croissance annuelle du PIB dans vingt ans serait, sans Accords bilatéraux I, inférieure de 0,25 à 0,35 point de base. C’est-à-dire de 1,65% à 1,75% au lieux de 2% par exemple. Pas même de quoi s’alarmer connaissant la volatilité des taux de croissance annuels sur longue période.

Mais c’est surtout le manque à gagner cumulé sur vingt ans qui était destiné à faire peur : 430 à 630 milliards de francs, soit en gros un PIB annuel ! A noter que c’est en premier lieu, et de loin, l’assèchement hypothétique du marché du travail qui est en cause. Les accords sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques et le transport aérien suivent loin derrière. Les quatre autres accords sont négligeables.   

Invraisemblables, ces chiffres n’ont pas eu de retentissement particulier à l’époque. Ils sont néanmoins brandis depuis quelques semaines par les opposants à l’initiative, jusqu’au plus haut niveau fédéral (sans parler d’economiesuisse).

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/05/16/suisse-ue-la-science-economique-au-service-de-la-peur/

 

A propos de plafonds et de contingents migratoires

La fin de la libre circulation des personnes avec l’Union Européenne (vote populaire du 27 septembre prochain) n’impliquera pas forcément de quotas permanents. Les pesanteurs administratives ne seront pas non plus une fatalité. Les politiques autonomes d’immigration sont en fait quelque chose de très banal dans le monde.   

Comment régulera-t-on l’immigration européenne en Suisse sans libre circulation des indépendants et salariés avec l’Union Européenne ? Le champ des possibles est très large, avec une certitude de départ : ce n’est pas le Parti populaire suisse (UDC) qui décidera. Ou en tout cas pas tout seul. Ne représente-t-il pas 25% seulement du Conseil national, et moins de 15% du Conseil des Etats ?

L’UDC étant en général perçue comme conservatrice et réactionnaire par le reste du monde, les opposants à son initiative ont pris l’habitude depuis longtemps de proclamer que la fin de la libre circulation équivaudrait à une régression. Un retour malheureux à l’ancien système de contingentement de l’immigration européenne en Suisse. Soit la réintroduction des quotas annuels de nouveaux permis de travail. Ce qui empêcherait l’économie et les collectivités publiques de s’approvisionner de manière optimale sur l’immense marché européen. Le rétablissement des demandes de permis par les entreprises équivaudrait en plus à un alourdissement pénalisant des procédures administratives.

Avant d’évoquer à quel point ce scénario pessimiste ne serait nullement une fatalité,  il faut préciser que les fameux quotas d’immigration d’avant la libre circulation (2002) n’étaient tout simplement jamais atteints. Plafonné annuellement par la Confédération, l’octroi autorisé de permis de travail était toujours supérieur aux demandes des entreprises (sauf en 1987 et 1988). Dans les années 1990-2002, les contingents disponibles étaient de 17 000 nouveaux permis (frontaliers compris) (1). Il y en avait chaque fois 2000 à 4000 de trop. Même en pleine reprise, après la crise profonde des années 1990 à 1996 en Suisse (due au départ à un crash immobilier). Il est donc difficile de dire, comme on l’a tellement entendu, que le système des quotas bridait la croissance économique.

Pour avoir été moi-même employeur à Genève dans les années 2000, recrutant occasionnellement des frontaliers dans l’ancien régime (jusqu’en 2002), je n’ai pas souvenir non plus de dédales administratifs. Il s’agissait plutôt de formalités assez simples, dans tous les sens du terme. Contact avec l’Office régional de placement, consultation de ses listes de demandeurs d’emploi correspondant au profil recherché. Eventuels entretiens, avec ou sans suite. Puis confirmation de la demande de permis de travail pour un non-résident, accordée dans un délai de plus ou moins dix jours.

Des quotas existent d’ailleurs toujours s’agissant des non Européens recherchés sur le marché suisse du travail (ou candidats à l’intégration). Or le problème de ces “extra-communautaires” accueillis ou déboutés en Suisse, quels que soient leurs motivations et niveaux de qualification, renvoie peu à une éventuelle lourdeur des procédures à suivre par les entreprises ou personnes elles-mêmes. Les difficultés viennent clairement du fait qu’ils sont pénalisés, les Européens non plafonnés étant servis en premier sur le marché du travail et de la domiciliation. On en vient même à subvenir aux besoins de candidats à l’asile déboutés, que l’on ne peut pas renvoyer et qui n”obtiennent pas de permis de travail.     

Comment les quotas sont devenus un détail

C’est dire si la fin du libre accès des Européens au marché suisse du travail ne sera pas forcément un problème en soi pour l’industrie et la fonction publique. Le sujet a d’ailleurs pratiquement disparu des argumentaires de la Fédération des entreprises suisses pour le maintien de la libre circulation. Les propos lourdement anxiogènes d’economiesuisse se réfèrent surtout à des effets politiques collatéraux par rapport à Bruxelles (exagérément redoutés eux aussi) : renégociation des Accords Bilatéraux I en particulier, sans parallélisme ni clause guillotine (ce qui serait une fort bonne chose en réalité, ces accords remontant à plus de vingt ans). Il est même question d’une résiliation unilatérale de l’accord de Schengen par les Européens, avec réintroduction des contrôles d’identité systématiques aux frontières (l’ambassadeur de France en Suisse ayant agité ce spectre lors d’un entretien avec Darius Rochebin https://cutt.ly/gdH3bno ).

Certains soumissionnistes s’emportent encore davantage en évoquant le risque de fermeture pure et simple des frontières… la superpuissance européenne décidant de boycotter son quatrième meilleur client, parce qu’il met les ressortissants européens sur le même plan non discriminatoire que les immigrés extra-européens.

Si cette option apocalyptique de café du commerce avait une quelconque vraisemblance, il serait temps que la Suisse se pose quelques questions sur la fréquentabilité de son principal partenaire commercial. La remarque vaut d’ailleurs pour l’ensemble des conservateurs de la voie bilatérale des années 1990 avec l’UE, sujets à de véritables phobies de l’encerclement et de l’étranglement. Ne donnent-ils pas continuellement une image épouvantable de cette Union Européenne à laquelle il est devenu inutile de résister? Suffisante, susceptible, impatiente, vindicative, ombrageuse et maussade…       

L’initiative ne parle pas de contingents

A noter que l’initiative de limitation « Pour une immigration modérée » ne parle pas de plafonds, ni de quotas, ni de contingents (2). C’est bien le parlement qui décidera comment réguler l’immigration européenne. Le texte ne demande pas non plus de soumettre cette immigration à des surcharges administratives quand ce n’est pas nécessaire.

L’initiative rend simplement possible d’introduire souverainement et rapidement des restrictions générales, ou plus ou moins sectorielles, lorsque des circonstances le requièrent. Sans devoir demander l’autorisation à l’Union Européenne. C’est-à-dire sans entrer dans de longues négociations globales dominées par des rapports de force et menaces de rétorsions. Aujourd’hui déjà, la Suisse n’a pas besoin de demander aux cent soixante Etats non membres de l’Union l’autorisation de restreindre l’immigration de leurs ressortissants (3).

L’initiative rend simplement possible d’introduire souverainement et rapidement des restrictions migratoires lorsque des circonstances le requièrent. Sans devoir demander l’autorisation à l’Union Européenne.

Après le 9 février 2014, les longs et nombreux débats au Parlement (et en commissions) ont aussi donné l’occasion de s’intéresser un peu à ce qui se passait dans le monde. Les systèmes de gestion (autonome) de l’immigration y sont très variés. Les restrictions s’apparentent toutes à du contingentement global ou sectoriel, parfois ciblé géographiquement par Etats de provenance Mais les quotas ne sont pas forcément permanents. Les régimes migratoires très libéraux ne sont pas incompatibles avec des restrictions souveraines plus ou moins partielles et temporaires. C’est probablement ce pragmatisme-là que la Suisse mettra un jour en place par rapport à l’immigration européenne.

Pas une simple clause de sauvegarde

Le texte de l’initiative semble toutefois très clair sur le fait qu’il ne s’agira pas de conserver la libre circulation du travail avec l’Union, en y ajoutant simplement des mécanismes de sauvegarde (4). Le principe européen de libre circulation a en effet bien d’autres implications que les simple soldes migratoires. Il met la libre circulation du travail sur le même plan que celle des capitaux, des biens et des services (on se demande d’ailleurs comment il est possible d’être de gauche et d’accepter cela).

Comme le montre la pratique en Europe, et l’Accord institutionnel actuellement en suspens en Suisse, la libre circulation du travail dans, et avec l’Union, implique aussi des reprises automatiques de droit européen lié à la citoyenneté européenne (droit du travail, droit social, droit fiscal, etc). Il ne s’agit donc pas seulement d’immigration au sens démographique ou économique du terme (5).

La voie bilatérale d’intégration prive progressivement les Suisses de la capacité à s’inspirer plus ou moins librement du droit européen plutôt que de se le voir imposer purement et simplement. La différence peut sembler dérisoire sur le moment, mais s’avère considérable dans la durée. Toute l’histoire, et l’existence même de la Suisse en témoignent.  

La libre circulation du travail n’a de sens que par rapport à une future, mais relativement proche équivalence des citoyennetés européenne et suisse en Suisse. La résiliation de cette libre circulation des indépendants et salariés mettra fin à l’absurdité d’une voie bilatérale d’intégration qui, dans l’esprit des années 1990, devait mener progressivement à l’adhésion. Un non-sens aujourd’hui. Comme le parallélisme des Accords bilatéraux I, avec leur clause guillotine, qui avait été imposée au dernier moment par l’Union Européenne pour rendre irréversible la libre circulation. Cette situation ne devra-t-elle pas être clarifiée dans tous les cas un jour ou l’autre ? Y compris par une éventuelle adhésion, qui subsistera comme seule alternative lorsque la voie bilatérale d’intégration, médiane et transitoire, aura (enfin) été abandonnée ?    

ANNEXE

De 2014 à 2020

L’initiative populaire précédente de l’UDC (acceptée le 9 février 2014) ne mentionnait pas la fin de la libre circulation en tant que principe et accord bilatéral. Elle évoquait en revanche plafonds et contingents d’immigration. Ce qui revenait au même, en laissant toutefois la porte ouverte à certains compromis avec l’Union.

D’un genre assez classique par exemple : gardons le principe de libre circulation du travail pour l’instant, pour ne pas trop compliquer, mais commençons par le vider de sa substance. C’est d’ailleurs ce qui s’est très timidement produit en phase d’application parlementaire du texte constitutionnel amené par l’initiative : pas de contingents, mais quelques complications administratives dans certains secteurs sensibles pour donner le change par rapport à l’opinion publique. L’UE a détesté, mais elle pouvait supporter cela.   

C’est probablement la manière brutale et méprisante avec laquelle l’Union a d’abord réagi, avec un Parlement fédéral tétanisé, qui a incité le Parti populaire à changer les formulations de sa deuxième initiative (27 septembre 2020). Le Brexit a aussi mis fin entre-temps à la libre circulation des Européens au Royaume-Uni, sans réaction particulière et spécifique de l’UE à ce sujet. Et sans que cela n’empêche les Européens de proposer aux Britanniques une approche institutionnelle du genre de celle qu’ils veulent aussi obtenir des Suisses. Les Suisses pourraient ainsi se retrouver à la même enseigne que les Britanniques, mais avec les contraintes évolutives de la libre circulation des personnes et du travail en plus.

Il s’agit bien dans ces conditions d’en finir formellement avec la libre circulation des personnes, au sens de l’accord bilatéral de 1999 (libre circulation du travail). Le terme figure cette fois à deux reprises dans le texte de l’initiative, dont une en titre de l’article constitutionnel à approuver ou à rejeter. D’éventuels plafonds ou contingents ne sont en revanche plus mentionnés. L’initiative est à ce titre une incitation à envisager toutes les formes de régulation migratoire autonome. Pour se focaliser ensuite sur une solution suisse, inspirée ou non des meilleures pratiques.

Il en existe un grand nombre dans le monde. Les multinationales suisses, et étrangères en Suisse sont bien placées pour le savoir. A peu près tous les Etats, membres ou non de l’OCDE, ont une politique migratoire autonome destinée à protéger et/ou optimiser leur marché du travail. Les membres de l’Union Européenne eux-mêmes régulent souverainement leur immigration extra-européenne. La première destination des immigrés économiques en Europe étant… la Pologne (2019) (https://cutt.ly/ydH2FvW) .    

Le cas de la Suisse et de son marché du travail, le plus attractif d’Europe, situé en son centre et complètement ouvert sur un bassin de population de 446 millions d’Européens, apparaît sous bien des angles comme une absurde anomalie.                       

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(1) Reportés aux chiffres actuels de l’immigration européenne en Suisse, les quotas seraient censés avoisiner les 45 000 nouveaux permis par an (ordre de grandeur). Frontaliers et regroupements familiaux compris, et pour autant que le Parlement ne cherche pas à réduire les nouveaux actifs européens sur le marché du travail.

(2) Texte constitutionnel de l’initiative « Pour une immigration modérée » (vote populaire le 27 septembre 2020) :

« La Constitution est modifiée comme suit:

Art. 121b Immigration sans libre circulation des personnes

1 La Suisse règle de manière autonome l’immigration des étrangers.

2 Aucun nouveau traité international ne sera conclu et aucune autre nouvelle obligation de droit international ne sera contractée qui accorderaient un régime de libre circulation des personnes à des ressortissants étrangers.

3 Les traités internationaux et les autres obligations de droit international existants ne pourront pas être modifiés ni étendus de manière contraire aux al. 1 et 2. »

A noter aussi que le texte de l’initiative populaire du 9 février 2014, qui a donné l’article 121a de la Constitution (non appliqué par le Parlement), ne parlait pas de libre circulation des personnes. Il prévoyait en revanche « des plafonds et contingents annuels » portant sur l’ensemble de l’immigration :

Art. 121a Gestion de l’immigration                                                                                
1 La Suisse gère de manière autonome l’immigration des étrangers.

2 Le nombre des autorisations délivrées pour le séjour des étrangers en Suisse est limité par des plafonds et des contingents annuels. Les plafonds valent pour toutes les autorisations délivrées en vertu du droit des étrangers, domaine de l’asile inclus. Le droit au séjour durable, au regroupement familial et aux prestations sociales peut être limité.

3 Les plafonds et les contingents annuels pour les étrangers exerçant une activité lucrative doivent être fixés en fonction des intérêts économiques globaux de la Suisse et dans le respect du principe de la préférence nationale; ils doivent inclure les frontaliers. Les critères déterminants pour l’octroi d’autorisations de séjour sont en particulier la demande d’un employeur, la capacité d’intégration et une source de revenus suffisante et autonome.

4 Aucun traité international contraire au présent article ne sera conclu.

5 La loi règle les modalités.

(3) C’est d’ailleurs le cas d’à peu près tous les Etats du monde. Aucun Etat voisin des Etats-Unis, de la Chine ni de la Russie n’a à notre connaissance d’accord de libre circulation du travail avec ces grandes puissances (l’Accord de libre-échange nord-américain des années 1990 est très restrictif à ce sujet). Les géants ont plus ou moins tendance à considérer, selon les vieilles mentalités d’empire, que les Etats les plus proches sont privilégiés par la proximité elle-même, et leur sont donc redevables. Mais pas au point de leur demander de renoncer à leur politique migratoire. Surtout si leur marché du travail est exceptionnellement attractif, comme en Suisse. Seule l’Union Européenne se permet cet abus de pouvoir. 

(4) L’Accord de libre circulation des personnes de 1999 comporte lui-même une clause de sauvegarde (art.14 al.2). Très restrictive néanmoins, dans l’esprit de ce qui existe également en droit européen. Il faut que de graves événements soient invoqués par l’une ou l’autre des parties pour que le comité mixte Suisse-UE se réunisse et décide éventuellement de mesures conservatoires sur l’immigration européenne en Suisse. Ces mesures ne peuvent toutefois être que partielles, ciblées et de courte durée.

Après l’acceptation de la première initiative de l’UDC contre la libre circulation des personnes (2014), la délégation suisse à Bruxelles avait évoqué la possibilité d’une interprétation plus large ce cette clause, incluant des quotas d’immigration. La proposition avait été sèchement refusée, toute limitation quantitative étant contraire à l’esprit et à la lettre de la libre circulation du travail en Europe, et de ses regroupements familiaux. A noter aussi que des clauses de sauvegarde particulières et transitoires étaient prévues pendant l’application progressive de la libre circulation dès 2002, puis à l’occasion d’élargissements ultérieurs de l’Union. Certaines ont été appliquées.

(5) Comme le rappelait le président Macron en interview, « la libre circulation des personnes est un élément constitutif de la citoyenneté européenne » (Le Temps, 21 juin 2017, sous le titre « L’Europe n’est pas un supermarché, c’est un destin commun.» N’a-t-elle d’ailleurs pas été négociée et acceptée par les Suisses à une époque (les années 1990) où l’adhésion pure et simple à l’Union était encore l’objectif officiel ?

Michael Ambühl et son erreur de 180 degrés

L’ancien secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères et actuelle figure de l’EPF de Zurich suggère que le gouvernement devrait désavouer maintenant l’Accord institutionnel avec l’Union Européenne. Pour mieux sécuriser la libre circulation des personnes le 27 septembre prochain. Un peu de recul convainc toutefois du contraire : n’est-ce pas plutôt l’abandon de la libre circulation qui favorisera en Suisse l’acceptation d’un bon accord institutionnel sur tout le reste ? Cet accord actuellement en suspens ne pose-t-il pas que des problèmes par rapport à la libre circulation ? (photo ETH Zürich)

Dans un article paru lundi dernier dans la Neue Zurcher Zeitung, l’ancien secrétaire d’Etat Michael Ambühl met en garde contre ce qu’il considère comme un risque par rapport au vote populaire du 27 septembre prochain sur la libre circulation des personnes (Initiative de limitation).

Actuel directeur du Département de management, de technologies et d’économie de l’Ecole polytechnique de Zurich, Ambühl compare la situation politique de cet été avec celle de 1992. Il se réfère à l’hypothèse courante selon laquelle le Conseil fédéral, à l’époque, aurait fait capoter le projet d’adhésion à l’Espace économique européen en formulant de manière tragiquement intempestive un objectif d’adhésion complète à l’Union. Et en déposant une demande officielle à Bruxelles, quelques mois avant le vote sur l’EEE (1).

De nombreux Suisses auraient ainsi désavoué l’establishment pour des raisons tactiques : il s’agissait pour eux d’être bien sûrs que le gouvernement et le parlement, une fois l’EEE liquidée, retireraient aussitôt la demande d’adhésion (2).

Qui peut dire aujourd’hui que des citoyens ne voteront pas contre la libre circulation des personnes pour être bien certains que l’Accord institutionnel en suspens finisse sans tarder dans les poubelles de l’histoire ?    

« Pour éviter un tel comportement de vote, écrit Michael Ambühl, le Conseil fédéral devrait déclarer avant le scrutin qu’il n’interprètera pas un résultat positif en septembre (pour la libre circulation, ndlr) comme un feu vert pour le projet d’accord institutionnel. Mais qu’il s’efforcera au contraire de clarifier toutes les questions importantes. »

Et Ambühl de joindre généreusement le geste à la parole : à ses yeux, l’Accord institutionnel doit tout simplement être renégocié. En y enlevant toute référence à la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE) comme instance ultime de recours dans la procédure de règlement des différends. Ce à quoi Bruxelles s’est fermement refusée jusqu’ici.

Une fois l’opinion publique rassurée, une claire majorité en faveur de la libre circulation serait en plus un signe fort de solidarité avec l’Europe. « Cela devrait aider le Conseil fédéral dans ses futures négociations.» Sur le plan intérieur, ce genre de résultat signifierait aussi que la libre circulation a besoin de mesures d’accompagnement efficaces. « Vu sous cet angle, ce serait même un mandat démocratique quasi direct donné au Conseil fédéral pour qu’il travaille en faveur d’une protection salariale efficace. »

Ces belles certitudes stratégiques laissent évidemment songeur, tout comme les manipulations d’opinion qu’elles encouragent ouvertement. Mais le raisonnement de l’ancien secrétaire d’Etat mérite à coup sûr d’être inversé : l’abandon de la libre circulation n’est-elle pas au contraire le meilleur moyen d’obtenir rapidement un bon accord institutionnel sur tout le reste ?

L’analogie avec le cas britannique semble d’ailleurs incontournable, comme le proclame Ambühl lui-même avec beaucoup de discernement : « L’UE offre aux Britanniques un mécanisme de règlement des différends similaire à celui de la Suisse dans l’Accord institutionnel. Londres l’a déjà rejeté. » Très au fait de ce qui s’y passe (3), il ajoute : « En raison de nouveaux développements, des mesures compensatoires appropriées sans la participation de la CJUE seraient envisageables dans le cas de règles de concurrence qui fausseraient un marché censé être équitable. Tant que l’issue des négociations entre Bruxelles et Londres ne pourra être mieux évaluée, la Suisse ne pourra pas avancer sur cette question. » (4)

La Suisse risque bien de se retrouver sur le même plan relationnel que les Britanniques, mais avec les contraintes de la libre circulation des personnes en plus.

Alors prenons les choses dans l’ordre. Avec le Brexit, les Britanniques ont résolument rejeté le principe de libre circulation des personnes au sens migratoire du terme. Les Européens l’ont tout de suite compris et accepté. Depuis quatre ans, cette question fondamentale n’est jamais réapparue dans tout ce qui a été dit d’un côté comme de l’autre des futures relations entre l’Union et le Royaume. Le principe de libre accès réciproque aux marchés du travail peut être considéré comme mort et enterré (5).

Comme chacun sait (et Michael Ambühl le rappelle), cette abolition de la libre circulation n’a nullement empêché Bruxelles de demander aux Britanniques de conclure un accord institutionnel régulant les reprises de droit et de normes européennes. Londres n’y est pas opposé, pour autant qu’il ne soit question ni de CJUE dans le règlement des différends, ni de parallélisme global (sur le modèle des Accords bilatéraux I avec la Suisse et de leur sinistre clause guillotine).

Si l’Initiative de limitation du Parti populaire était acceptée en Suisse le 27 septembre, la Suisse se retrouverait donc en ce sens sur le même plan que le Royaume-Uni actuellement : à pouvoir négocier un (ou des) accord(s) institutionnel(s) avec l’Union, sans libre circulation des personnes. Avec quelques bonnes longueurs d’avance toutefois, puisque des accords sectoriels existent déjà entre l’UE et la Suisse (Londres doit en principe les négocier entièrement).

C’est dire si la tâche s’en trouverait facilitée sur le front intérieur. Plus encore que la Cour européenne de Justice, les plus grands obstacles à l’institutionnel évolutif ne se trouvent-ils pas précisément du côté des questions de travail, de concurrence salariale, sociale, et de citoyenneté européenne en Suisse ? Toutes reliées au principe de libre circulation ? A côté desquelles certaines restrictions mineures dans les aides d’Etat par rapport aux exportations, jugées jusqu’ici problématiques, paraîtraient tout d’un coup bien dérisoires.

Sans libre circulation, l’accord institutionnel portant sur des reprises dynamiques (automatiques) de droit européen cesserait d’être un problème en Suisse. Cet automatisme n’existe-t-il pas déjà dans plusieurs domaines des accords bilatéraux (Schengen, transports aériens, ARM, etc.)? Puisqu’il faut toujours se concilier les dignitaires européens, Berne pourrait même leur proposer d’emblée d’étendre l’institutionnel à d’autres domaines.

Concernant les Britanniques, il en est déjà question bien au-delà des transports terrestres et aériens, de l’agriculture ou des accords de reconnaissance mutuelle des normes techniques. Sans libre circulation encore une fois. S’agissant de la Suisse, les Européens ont d’ailleurs déjà annoncé que l’extension de l’institutionnel serait l’étape suivante. Les Suisses en ont pris note dans une déclaration conjointe liée à l’accord cadre actuellement en suspens.

Au final, si la libre circulation n’est pas remise en cause maintenant, et que l’Accord institutionnel est ratifié, la Suisse va à coup sûr se retrouver au même niveau relationnel que les Britanniques, mais avec les contraintes de la libre circulation en plus. Sans parler de ce qui l’attend par la suite, auquel elle ne pourra toujours pas dire non sous peine de rétorsions. 

Pour justifier un pareil échec politique de la voie bilatérale d’intégration devant l’opinion, il faudra vraiment que les performances économiques de la Suisse soient durablement très supérieures à celles de la Grande-Bretagne. Sans parler des effets non économiques de l’immigration européenne négligemment auto-régulée par le marché.    

Le monde politique ne peut pas se contenter d’attendre passivement cette configuration insensée, simplement parce que ce serait chronophage et stressant de remettre en cause un système bilatéral de toute évidence dépassé. Les temps ont vraiment changé. Les relations avec l’UE doivent se renouveler. Repartir sur des bases durables et assumables politiquement, qui ne donnent pas juste l’impression de subir en continu.

A moins que les partis politiques aient décidé de laisser pourrir une situation apparemment sans perspective (« ou pas », selon l’expression du moment), sauf celle de se trouver un jour et miraculeusement dans une meilleure position pour discuter avec Bruxelles. Comment pourrait est-ce pire qu’aujourd’hui en effet? C’est à vrai dire clairement l’impression que la politique européenne de la Suisse donne depuis des années.     

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(1) Très vraisemblable, cette thèse a longtemps été portée, et est encore défendue aujourd’hui par l’ancien secrétaire d’Etat Franz Blanckart, négociateur suisse auprès de la Communauté européenne dans le dossier de l’EEE (très déçu du comportement du Conseil fédéral et de l’issue du vote populaire). Aucun sondage d’opinion n’a tenté de la vérifier à notre connaissance. On ne peut guère reprocher toutefois au Conseil fédéral et au Parlement d’avoir eu l’honnêteté politique d’annoncer la couleur. L’EEE avait d’ailleurs été présenté dès le début des négociations, tant à Bruxelles qu’à Berne, comme un processus de transition vers l’adhésion complète.

(2) La demande d’adhésion a finalement été retirée en 2016 seulement, peu de temps après le référendum britannique sur le Brexit. Le Conseil fédéral n’avait abandonné l’objectif d’adhésion qu’en 2005. La Commission européenne, elle, ne l’a toujours pas abandonné : la Suisse fait toujours partie de la Politique européenne d’élargissement plutôt que de la Politique européenne de voisinage (PEV).         

(3) C’est une information de première main. Michael Ambühl a apparemment un précieux réseau à Londres. Il a par exemple été sollicité dans une commission informelle pour conseiller le gouvernement de Theresa Maye dans ses négociations avec l’Union Européenne.      

(4) Au lendemain du référendum britannique, je signais dans L’Agefi un éditorial rêvant que la politique européenne de la Suisse attende une visibilité suffisante dans les négociations entre l’Union et le Royaume-Uni pour avancer dans ses propres relations avec Bruxelles. La position officielle du monde politique à Berne a au contraire été jusqu’ici de faire comme si le Brexit n’existait pas. A ma connaissance, la seule personnalité à avoir suggéré (dans une interview quelques jours après le référendum britannique) que le Conseil fédéral attende de voir ce que Londres allait obtenir de Bruxelles a été l’ancienne cheffe du Département des Affaires étrangères Micheline Calmy-Rey… Or aujourd’hui, la première certitude est précisément que les Britanniques ont obtenu des Européens la possibilité de négocier des accords sectoriels et institutionnels sans libre circulation des personnes.  

(5) Bruxelles continue toutefois d’attendre de Londres des garanties de non-dumping salarial, de manière que la concurrence ne soit pas faussée dans le commerce international entre le Royaume et l’Union (pourtant très favorable à l’Union en termes de balance commerciale). Cette situation est évidemment différente du cas suisse, pour ne pas dire inverse. Ici, c’est l’Union Européenne qui cherche continuellement à obtenir des Suisses de pouvoir exercer une concurrence à la baisse, jugée tout à fait loyale sur les rémunérations. Dans le travail détaché, les achats transfrontaliers de consommation. Ou plus indirectement et généralement dans le niveau général de prix des importations européennes en Suisse, très favorable aux Européens grâce au facteur travail.

Immigration européenne en Suisse, croissance, chômage : ce que disent les chiffres

Le vote du 27 septembre portera sur la politique suisse d’immigration européenne. Avec son principe de libre établissement et de libre accès au marché du travail. De quoi parle-t-on au juste? Avec quelles marges d’interprétation?

Soumise au vote le 27 septembre prochain, l’initiative populaire fédérale « Pour une immigration modérée » (dite initiative « de limitation ») ne prévoit en réalité aucune modération ni limitation de l’immigration.

Le texte demande seulement que la Suisse règle l’immigration « de manière autonome (…), sans régime de libre circulation des personnes ». C’est-à-dire sans libre circulation avec l’Union Européenne. La libre circulation étant entendue au sens migratoire du terme (et non de la surveillance des frontières).

Ce serait ensuite au Parlement de décider souverainement, d’année en année, s’il veut limiter ou non l’immigration européenne. Or, le Parti populaire suisse (UDC), qui a lancé l’initiative et est à peu près seul à la soutenir à Berne, ne représente que 25% du Conseil national et 13% du Conseil des Etats.

Ce n’est donc pas l’UDC toute seule qui va faire la politique migratoire du pays après le 27 septembre. Ce ne fut déjà pas elle après l’acceptation en vote populaire de sa première initiative contre la libre circulation en 2014 (non appliquée). Elle demandait à l’époque l’introduction de contingents d’immigration européenne, mais sans préciser non plus à quel niveau.

C’est dire si ces questions concernent toutes les sensibilités politiques. Ne mériteraient-elles pas d’être actualisées en continu sous forme de tableau de bord accessible en deux clics? A défaut, il y aura toujours le soupçon que l’on cherche à dissimuler des réalités chiffrables. Rien de tel pour pourrir un débat encore bien loin d’être clos. Sachant par ailleurs que les chiffres résultent en général d’un choix méthodologique, et qu’ils sont toujours sujet à interprétation. Sans oublier que là où il y a des chiffres, il y a des risques d’erreur…

Sauf indication contraire, les données mentionnées ici sont dispersées sur le vaste site web de la Confédération (OFS, SECO, etc), ou reçus directement de ses services. Les données brutes disponibles, agrégées et comparées sont surabondantes. Elles sont rarement organisées en fonction de débats actuels de politique (migratoire en particulier). Ce qui ne permet pas toujours d’obtenir les bonnes réponses sans recoupements ni arithmétique.

L’immigration européenne elle-même

L’an dernier, l’immigration nette des Européens résidant en Suisse a été de 32 000 personnes environ (arrivées moins départs). C’était 3.5% de plus que l’année précédente. Cet indicateur est en baisse depuis 2014, et à peu près stable depuis 2017.

Entre 1983 et 2001, l’augmentation annuelle moyenne des résidents européens avait été de 9800 personnes. Dans la période transitoire 2002-2006 (application progressive de la libre circulation), l’augmentation a été de 23 000 personnes par an. A partir de 2007 (application complète) et jusqu’à aujourd’hui (2019) : 48 000 Européens en moyenne annuelle, soit les populations de Fribourg et Payerne cumulées. Le record a été atteint en pleine crise financière et bancaire : 73 000 personnes (2008).

De son côté, l’immigration non européenne, régulée de manière autonome, est à peu près stable depuis 2007, à plus ou moins 22 000 personnes par an. Elle était de quelque 27 000 de 1990 à 2006. On peut dire en ce sens que la libre circulation avec l’UE (préférence européenne sur le marché suisse du travail) a fait reculer l’immigration extra-européenne en Suisse de 20% environ. C’est significatif sans être spectaculaire.

Depuis l’application progressive de la libre circulation en 2002, l’immigration totale en Suisse (Europe et monde) a été de 1,15 million de personnes. Soit 67 000 en moyenne annuelle, croissance se situant chaque année entre les populations de Lugano et de Saint-Gall (8e et 9e villes de Suisse). Si l’on s’en tient à une extrapolation théorique dans le futur (toutes choses égales par ailleurs), le cap des dix millions de résidents en Suisse devrait être atteint en 2040 environ.  

Lors du vote populaire ayant validé la libre circulation des personnes avec l’Union sur le plan migratoire en 2000 (Accords bilatéraux I), les projections officielles d’immigration supplémentaire allaient de 8000 (organisations économiques) à 10 000 (Conseil fédéral). L’énorme écart avec ce qui s’est passé n’est pas vraiment surprenant : les prévisions sont réputées très aléatoires dans le domaine des migrations.

Frontaliers et population active

Les initiatives de l’UDC concernent également le libre accès des frontaliers au marché suisse du travail. Ils sont aujourd’hui au nombre de 330 000. Soit à peu près le double qu’en 2001 (168 000). La progression moyenne a été de 9000 nouveaux frontaliers par an. Les résidents français viennent en tête avec 180 000 salariés et indépendants environ. Les Allemands sont 80 000, les Italiens 60 000 et les Autrichiens 10 000.

Le travail frontalier avec la France a davantage progressé, ce qui peut avoir plusieurs raisons. Ce n’est peut-être pas sans rapport avec la surpondération du développement économique en Suisse romande relativement à l’ensemble du pays pendant cette période.

Des recoupements dans l’enquête de l’OFS sur la population active (2e trimestre 2019) permettaient d’établir que les ressortissants de l’Union étaient au nombre 1,285 million sur le marché du travail (5,1 millions d’actifs au total). Dont 866 000 Italiens, Français, Allemands, Autrichiens et frontaliers. Soit 25% environ, l’ensemble des étrangers sur le marché du travail se situant à 31%.

Croissance et immigration européenne

Est-ce la croissance économique qui attire les immigrés européens en Suisse, ou les immigrés qui créent de la croissance ? Par rapport à cette controverse récurrente et très idéologique (les deux explications peuvent être vraies en même temps), on ne peut pas dire qu’il y ait une corrélation claire entre croissance et immigration. 2019 a été une année d’immigration en hausse, mais de relativement faible croissance : 0,9%. L’année précédente, l’immigration nette avait été plus faible, mais la croissance trois fois plus élevée (2.8%).

Les différences de croissance moyenne du produit intérieur (PIB) entre les trois périodes migratoires mentionnées plus haut ne sont d’ailleurs pas très significatives : 1,9% (1983-2001), 2,25% (2002-2006, transition) et 2,1% (2007-2019). On ne peut pas vraiment dire que l’immigration européenne et les Accords bilatéraux I ont favorisé la croissance.

Productivité

Quand à l’augmentation moyenne de la productivité du travail (en gros le PIB par résident au sens simplifié de l’OCDE), elle a été de 1,5% entre 1991 et 2006. Et de 0,5% seulement entre 2007 et 2018. Que la croissance soit considérée comme un objectif sous l’angle de l’emploi, ou vue comme permettant de financer le système social et la transition énergétique, il est donc difficile de penser que l’immigration y contribue significativement depuis le début des années 2000.

L’immigration en Suisse étant solvable dans presque tous les cas, elle participe toutefois de manière « mécanique » et incontestable au soutien de la consommation et de l’immobilier (marché du logement). Dans des proportions non mesurables cependant.

Chômage et immigration

Il y a trois indicateurs courants du phénomène en Suisse, qui évoluent plus ou moins conjointement :

– les chômeurs inscrits dans les offices régionaux de placement, recevant en général des indemnités de l’assurance chômage. Ils sont enregistrés par le SECO. Le taux était de 2.5% fin 2019, un niveau historiquement très bas mais non durable (crise économique actuelle).

– les demandeurs d’emplois inscrits, chômeurs ou non (SECO) : 3,3% environ fin 2019.

– les chômeurs au sens du Bureau international du travail (BIT), pour les comparaisons internationales : chômeurs et demandeurs d’emplois inscrits ou non, disponibles tout de suite pour un emploi, et mesurés par sondages (OFS) : 4% environ fin 2019.

Une douzaine d’Etats européens ont fait mieux que la Suisse sur l’ensemble de l’année. Dont l’Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, Malte et la Norvège. Et des Etats à très faible immigration européenne comme la République tchèque, l’Islande, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, l’Estonie et la Slovénie (Bilan). A noter que la Pologne, l’un des grands « ateliers » d’Europe, est l’Etat du continent qui a accueilli le plus grand nombre d’immigrés économiques venant du reste du monde en 2019, devant l’Allemagne : plus de 600 000 personnes, qui ne sont pas censées rester en cas de perte d’emploi ou de retournement conjoncturel (Eurostat, voir aussi notre article du 30 octobre : Les péripéties du pragmatisme migratoire https://cutt.ly/7yMUG5i ).

Il n’y a pas eu jusqu’ici de corrélation significative non plus entre immigration et taux de chômage. Depuis 2000, le chômage a simplement eu tendance à augmenter à deux reprises, pendant et après les deux crises économiques mondiales. Entre 2001 et 2003, puis entre 2008 et 2010. Il est ensuite retombé, puis est resté stable, avant de baisser à nouveau en 2018 et 2019.

Deux indicateurs seulement sont disponibles s’agissant des étrangers dans les chiffres du chômage (sans distinction entre Européens et non-Européens). Ils représentent d’abord 49,3% des chômeurs SECO (les Suisses 50,7%). A mettre en relation avec les 31% de population active non suisse (voir plus haut). La surreprésentation est donc de 30% environ (18 points de base).  

Le taux de chômage BIT mesuré dans la population non suisse est également plus élevé que dans la population suisse : 6% environ, contre 3,5%. Cette importante différence renvoie apparemment surtout aux demandeurs d’emplois venus en Suisse par regroupement familial.

Depuis 2002 et surtout 2007, les effets de l’immigration européenne et du travail frontalier sur les résidents actifs sont régulièrement thématisés du côté de la droite nationale et de la gauche syndicale. Le chômage de longue durée des plus de cinquante ans était supérieur à la moyenne dans les années 1990 déjà, mais l’écart s’est accentué à partir de 2003 (+/- un demi point de base).

Les taux de chômage sont sensiblement et chroniquement supérieurs dans les cantons frontaliers (de la France en particulier). Les loyers y sont souvent plus élevés, en général sans rapport avec les différences de valorisation salariale. L’environnement législatif et les difficultés à développer des infrastructures en Suisse, accentuées par une sensibilité écologique de plus en plus exacerbée, génèrent de la saturation dans les communications et services publics, etc.    

Ce genre d’observations et leurs causalités sont rarement contestées. Elles sont même reconnues officiellement dans certains cas. La réponse du Parlement, sous pression après le vote populaire de février 2014, en témoigne. La mise en place trois ans plus tard d’un système d’annonce des postes vacants dans les branches économiques à plus de 5% de chômeurs inscrits n’a pas encore donné de résultats mesurables. Il n’est pas exclu que la crise économique mondiale et brutale qui vient de s’ouvrir en élargisse le champ et en révèle les limites.

Aucun chiffre sur la réciprocité

Lors des débats qui avaient précédé l’acceptation populaire des Accords bilatéraux I en 2000, la réciprocité de l’Accord sur la libre circulation des personnes fut abondamment présentée comme son plus grand avantage. Les Suisses non binationaux allaient obtenir le libre accès au(x) marché(s) européen(s) du travail. C’était particulièrement important pour les multinationales suisses, y compris de petite taille, qui allaient pouvoir y envoyer des expatriés.

Vingt ans plus tard, il n’existe toujours pas le moindre monitoring de cette réciprocité. Personne ne sait à Bruxelles ni à Berne combien de nouveaux ressortissants suisses actifs et non-binationaux bénéficient de la libre circulation des personnes dans l’Union. En mai 2013, le journaliste Mohammad Farrokh avait tenté d’y voir plus clair pour L’Agefi. Il en avait conclu qu’il s’agissait de mille personnes environ. Bénéficiant d’un permis d’établissement, pas forcément de travail (voir le texte de son article en annexe).

Le chiffre paraît dérisoire en termes absolus. Rapportée aux populations européenne et suisse, cette estimation situe cependant le taux d’émigration suisse vers l’Union à peu près au même niveau que l’émigration européenne en Suisse. Compte tenu de la proportion non mesurée des retraités et étudiants suisses émigrant dans l’Union, on peut dire que les nouveaux actifs suisses bénéficiant chaque  année de la libre circulation en Europe sont quelques centaines. Pas de quoi déstabiliser le marché de l’emploi en Europe, ni l’imprégner d’une éventuelle culture suisse du travail… 

    ANNEXE

Dérisoire réciprocité migratoire

De 60 à 80 migrants de l’Union européenne en Suisse contre un Suisse vers l’Europe. Données inexistantes côté européen.

Mohammad Farrokh (L’Agefi, 2 mai 2013) 

Les statistiques sont très précises en Suisse s’agissant des 60 000 à 80 000 ressortissants européens venant s’établir chaque année dans le cadre des accords de libre-circulation des personnes avec l’Union Européenne. Il est en revanche très difficile de se faire une idée des rares Suisses non binationaux bénéficiant de la réciprocité (qui fut pourtant le premier argument politique en faveur des accords). Les recoupements permettent d’établir qu’il y en a environ mille par an.

L’Union européenne ne dispose d’aucune donnée à ce sujet, et Berne n’a pas de curiosité particulière vis-à-vis de ces citoyens qui s’en vont contribuer à la prospérité du continent. L’administration semble éviter de s’engager sur le terrain de la réciprocité et renvoie les questions aux consulats suisses dans les pays concernés.

Il est tout au plus question de 400 000 Suisses dans l’UE, comme s’ils étaient autant de bénéficiaires des accords. Au Département fédéral des Affaires étrangères (DFAE), une porte-parole ajoute que les ressortissants de l’UE établis en Suisse sont au nombre de 1,1 million. Ces chiffres renvoient aussitôt à la question des doubles nationaux, rendant toute comparaison acrobatique. Les Suisses établis dans l’UE sont plus de 300 000 doubles nationaux, dont la plupart sont également ressortissants du pays de domicile (qui ne les compte pas comme Suisses). A l’inverse, le chiffre des Européens établis en Suisse ne tient pas compte de ceux qui ont aussi la nationalité suisse.

Statistiques inexistantes

Dans ces conditions, combien d’Européens sont présents en Suisse du point de vue de l’Union Européenne? A l’inverse, le seul chiffre significatif par rapport à l’application des accords par l’Union serait celui du nombre de Suisses établis en tant que tels (peu importe qu’ils aient également la nationalité d’un pays non européen).

Cette statistique n’existe pas, mais les chiffres fournis par le DFAE comprennent la catégorie des «seulement Suisses», qui recouvre approximativement le nombre de personnes admises dans l’UE sur la base de leur seul passeport suisse. En additionnant le nombre de «seulement Suisses» par pays, on arrive à 111 000 personnes établies dans l’UE en tant que Suisses en 2012 (chiffre comparable cette fois aux 1,1 million d’Européens présents en Suisse sur la base d’un passeport européen).

L’effet à proprement parler de la libre circulation est pour sa part très modeste: les «seulement Suisses» établis dans l’UE étaient 103 000 en 2004, 108 000 en 2009, 111 000 en 2012. Soit 8000 nouveaux arrivés en huit ans. Mille par an. 

En comptant les doubles nationaux (qui n’avaient pas besoin d’accord pour s’établir en Europe), le nombre est passé de 377 000 personnes en 2004 à 427 000 en 2012. Ce mouvement reflète une intensification de la migration suisse dans l’UE, mais qui bénéficie surtout aux doubles nationaux. Hypothèse: les multinationales basées en Suisse qui délèguent des ressources humaines dans leurs filiales européennes y envoient de préférence des doubles-nationaux.    

La cas français

L’effet de la libre-circulation pour les «seulement Suisses» n’est perceptible que dans la zone frontalière avec la France. Dans l’arrondissement consulaire de Lyon, dont dépend la Haute-Savoie, le solde migratoire des «seulement Suisses» a progressé de 745 personnes en 2012. C’est d’autant plus remarquable que le solde migratoire pour Marseille a été négatif, avec 132 départs. Avec 18 024 Suisses enregistrés en tant que tels, l’arrondissement de Lyon abrite plus de la moitié des 32 374 «seulement Suisses» établis en France. 

On ne s’étonnera pas que cet effet de proximité ait augmenté récemment avec la France dite «voisine» (recherche d’habitat pour des raisons de coûts). En 2009, l’augmentation par rapport à l’année précédente n’était que de 376 personnes. Il ne se vérifie guère cependant dans les autres pays contigus: en 2012, l’arrondissement de Stuttgart, qui couvre la région de Bâle (Weil am Rhein, Lörrach), recense 8980 «Nurschweizer», soit une hausse de seulement 170 personnes en une année. L’arrondissement consulaire de Milan ne recense que 5477 Nurschweizer, un chiffre en baisse de 95 personnes en une année. 

Indépendamment des niveaux salariaux dissuasifs, comment se fait-il qu’il y ait si peu de Suisses à s’établir en Europe? L’organisation des Suisses de l’étranger (OSE) rappelle que certaines plaintes lui étaient parvenues en phase précoce d’application, les accords semblant parfois ignorés sur le terrain. Aujourd’hui, les observations de l’OSE concernent plutôt le niveau élevé des primes maladie de la LAMal UE. Sarah Mastantuoni rappelle que les Suisses en partance pour l’UE doivent s’affilier en Suisse, sauf si la réglementation du pays d’accueil en dispose autrement. 

L’affaire des primes d’assurance maladie

Ces primes sont très élevées. Elles peuvent atteindre 600 francs par mois aux Pays-Bas, ou encore 250 francs en Grèce (montants incompatibles avec le niveau moyen des salaires des pays concernés). En France, la LAMal UE coûte dans les 450 francs par mois. Montant injustifiable par rapport à l’assurance mutuelle des frontaliers, qui propose des primes n’excédant pas 150 euros par mois (pour un assuré de 60 ans).

Sans parler des exagérations les plus criantes: l’OSE était intervenue auprès de l’Office fédéral de la santé publique au sujet de Helsana, qui avait presque doublé sa prine LAMal UE pour la France en 2009 (à 892 francs). Certains parlementaires s’étaient émus du niveau de la LAMal UE. Le Conseil fédéral les avait proprement éconduits.

Le niveau des primes LAMal UE n’est en tout cas pas un obstacle s’agissant de la France, l’un des rares pays européens à donner le choix entre son système national (mutuelle ou sécu) et la LAMal UE. D’où peut-être l’intérêt des Suisses pour ce pays devenu leur destination privilégiée en Europe.

Ambassadeur de France en Suisse: un peu consternant tout de même…

Entretien de Darius Rochebin (RTS) avec Frédéric Journès dimanche dernier (désolé du retard): on pourrait parler d’une nouvelle ingérence dans les affaires intérieures, mais ce n’est vraiment pas cela le pire…

Visionner l’entretien: https://www.rts.ch/play/tv/emission/pardonnez-moi?id=388615

Lire aussi l’analyse de l’appel conjoint des ambassadeurs de France et d’Allemagne dans Le Temps du 1er mai : https://cutt.ly/zyBlmrp

Comment pareille méprise est-elle possible à ce niveau ? Questionné sur l’initiative populaire contre la libre circulation des personnes avec l’Union Européenne, soumise au vote le 27 septembre prochain, l’ambassadeur de France à Berne répond complètement à côté.

Il confond la libre circulation au sens du Traité de Schengen (fin des contrôles frontaliers systématiques entre la Suisse et ses voisins), avec le libre accès des Européens aux marchés nationaux du travail (libre circulation des salariés et indépendants, indissociable de la liberté de circulation des capitaux, des biens et des services). Il n’évoque nulle part la politique migratoire sur laquelle portera le vote de septembre.

Très à son affaire, Darius Rochebin reformule deux fois la question un peu différemment, mais rien n’y fait. Philippe Journès persiste dans l’idée qu’une acceptation de l’initiative de limitation en septembre aurait pour conséquence de rétablir les contrôles aux frontières comme au temps de la crise sanitaire qui semble s’achever. Avec recrutement massif de nouveaux douaniers, diminution des points de passage et temps d’attente interminables.

« Ce n’est pas une vie, dit-il d’abord » (voir plus bas la transcription). « Ce n’est plus la même existence », ajoute-t-il plus loin. Avant d’y revenir de manière on ne peut plus consensuelle : « Il y a des choses plus intéressantes à faire que d’attendre pour montrer ses papiers à la douane ». Alors pourquoi l’ambassadeur de France parle-t-il de résiliation de l’Accord sur la libre circulation des personnes comme s’il s’agissait de sortir de l’espace Schengen ? Interrogé à ce sujet, il n’a pas répondu à nos demandes d’éclaircissements.

Darius Rochebin estime pour sa part que Frédéric Journès a voulu exprimer une opinion forte et claire sur les conséquences politiques complètes d’un changement d’approche migratoire par rapport à l’Union Européenne. En sautant en quelque sorte une étape. « Cela correspond d’ailleurs assez bien à la sensibilité française sur ces thèmes, commente-t-il. La libre circulation est un tout. Alors, en définitive, c’est tout ou rien. Ce ne sera pas saucissonnable. Si les Suisses remettent en cause la libre circulation des personnes au sens migratoire, les Européens la contesteront sur le plan des déplacements transfrontaliers. Je l’ai pris comme une sorte d’avertissement. » Il ajoute ne pas en avoir reparlé off avec son invité après l’entretien.

Accord cadre institutionnel

Darius Rochebin fait ensuite allusion au long processus d’élaboration du projet d’Accord cadre institutionnel controversé. Avec les lenteurs de la Suisse s’agissant de ratification, les mesures de rétorsion européennes, les nouvelles menaces. Puis la crise sanitaire qui suspend tout et semble offrir un bol d’air inespéré à Berne. 

L’analyse de l’ambassadeur est alors catégorique: il n’y a plus de perspective d’adhésion de la Suisse à l’Union, il faut donc un cadre institutionnel pour régler les futures relations sur la base du droit européen. Et il faut faire vite, parce que Bruxelles n’a pas que cela à faire.

Erreur factuelle classique

A noter aussi une erreur factuelle et de rhétorique assez classique dans les propos de l’ambassadeur : «Nos destins sont liés. L’Europe représente bon an mal an 60% des exportations de la Suisse.» Ce chiffre faisait en fait référence dans les années 1990 (“plus de 60%”). La part des ventes extérieures destinées à des clients basés dans l’Union Européenne a toutefois baissé de près de dix points de base depuis 2000. Malgré les importants élargissements du périmètre de l’Union. Il est proche aujourd’hui des 50% (52% en 2018).

Avec le rétrécissement des frontières de l’Union dû au Brexit, cette part va devenir minoritaire en se rapprochant des 45%. Il est intéressant d’observer que le Royaume-Uni, dont les exportations étaient destinées à 55% à l’UE en 2000, a suivi la même trajectoire que la Suisse. Son euro-dépendance n’est plus que de 45% aujourd’hui. Le Royaume-Uni et la Suisse sont de loin les économies les plus globalisées de l’Union. Première puissance exportatrice du monde, l’Allemagne vend à près de 70% dans l’UE (les Pays-Bas et la Belgique à plus de 70%).

Pesanteurs identitaires

A noter aussi quelques pesanteurs identitaires venant de cet expert en défense qui reconnaît à demi-mots être en poste à Berne pour vendre l’avion de combat Rafale à l’armée suisse (groupe Dassault). « Nous sommes tous Européens. On se ressemble. Ce n’est pas comme avec les Etats-Unis. Ici, nous sommes en famille. »

Nous voilà encore avertis. Le choix d’un avion de combat, « qui porte sur une trentaine d’années » en termes de développements et de maintenance, n’est pas qu’une affaire techno-militaire ni financière. C’est une option géostratégique à une époque où la France, l’Allemagne et l’Union-Européenne cherchent à se profiler comme alternative aux superpuissances malfaisantes que sont la Chine, les Etats-Unis et la Russie. A entendre l’ambassadeur, on se dit forcément que s’équiper d’un avion américain pourrait aussi avoir des effets indésirables sur les contrôles aux frontières avec la France. Peut-être même sur les accès de la Suisse à la mer et à l’espace aérien civil européen. Sans parler de l’approvisionnement en général, énergétique en particulier! Non, je plaisante…               

TRANSCRIPTIONS D’ENTRETIEN 

A propos de la fermeture des frontières pendant la crise sanitaire : « On a vu tout d’un coup ce que donnait l’Europe sans la libre circulation. Ça a été une vie épouvantable pendant deux mois, surtout dans les villes frontières comme Genève, Bâle ou Schaffhouse. »

Darius Rochebin : Est-ce que cela pourrait influer selon vous sur le vote de septembre prochain sur la libre circulation ?

Frédéric Journès : Je crois que ça donne en tout cas à réfléchir. Se dire tout d’un coup que ce n’est pas juste un choix identitaire. C’est un choix sur une réalité de vie. Vous prenez une ville comme Genève. Vous êtes dans une ville qui est un carrefour, une ville internationale, ouverte sur le monde, et une agglomération qui est binationale. Du jour au lendemain, ça veut dire que vous êtes dans une ville cul-de-sac. Vous vous souvenez peut-être de ce qu’était Lübeck, la ville allemande collée contre la frontière de la RDA jusqu’en 1989. C’est une ville qui a végété. On n’a pas envie de végéter. Bâle, le Dreiländereck, on n’imagine pas trois frontières où il faut attendre des heures pour passer des douanes. Vous devez aller dans votre maison. Ce n’est pas une vie.

Darius Rochebin : En clair, ce serait le cas si le vote passait contre la libre circulation ?

Frédéric Journès : Je ne vais jamais dire que les choses seraient dramatiques et que ce serait invivable. On y arriverait. Mais ce ne serait plus la même vie. Vous n’allez pas passer la frontière au bout de la rue comme vous le faites aujourd’hui à Genève. La piste cyclable, c’est fini. Ce n’est plus la même existence.

Darius Rochebin : Et le blocage que l’on a vu pendant la crise du Covid serait un avant-goût de cela ? Ça ressemblerait à cela selon vous ?

Frédéric Journès : Eh bien ça vous en donne une idée, puisqu’il faudrait mettre les mêmes douaniers. Aujourd’hui, l’Administration fédérale des douanes en a quatre cents à Genève. Ils ne vont pas en recruter des milliers. En tout cas du côté français, on aurait autre chose à faire que de recruter des milliers de douaniers. Cela veut dire qu’il faudrait vivre avec beaucoup moins de points de passage. Et effectivement faire la queue pour passer. C’est ce que l’on a évité jusqu’ici. Personnellement, ce n’est pas la vie que j’ai envie d’avoir. Il y a des choses plus intéressantes à faire que d’attendre pour montrer ses papiers à la douane.

Plus loin : « La Suisse va se décider en février (en septembre en réalité, ndlr) sur la libre circulation. Sans libre circulation, on va à la douane et on regarde ce que cela donne. J’espère qu’il y aura la bonne décision.”

Plus loin: “Après 1992, il n’y avait pas de perspective commune. C’était un système provisoire. Il a été fait, il a été conçu parce qu’il y avait une perspective d’adhésion. Elle est tombée. Donc il fallait ce chapeau (accord cadre institutionnel, ndlr).

Darius Rochebin : Il y a quand même l’impression de beaucoup de Suisses que les choses peuvent encore durer. On leur dit que l’Europe n’acceptera jamais ce que l’on souhaite, et puis finalement ça dure, ça dure… Est-ce que ça peut encore durer ?

Frédéric Journès : Je crois que ce serait périlleux de faire ce pari. D’abord parce que l’Europe aura besoin de faire autre chose. Tout ce système un peu bancal que l’on a fabriqué ensemble, on l’a fabriqué à une époque qui est révolue. On a fini le paquet des bilatérales au début des années 2000. Dans une période prospère. L’Europe guidait le monde et était une inspiration d’idées. On n’est plus du tout là-dedans. Aujourd’hui, on a vu que l’Europe avait besoin de se stabiliser elle-même, et elle ne va pas passer un temps infini à négocier les mêmes choses. Alors je crois que oui, il faut arriver à converger.

La Suisse, aimant et repoussoir des Britanniques

Le Royaume-Uni ne veut pas d’accords avec l’Union Européenne liés juridiquement entre eux (clause guillotine). Ce serait le plus sûr moyen de devoir subir ensuite tous les chantages de Bruxelles. Deux conceptions de la concurrence internationale équitable s’affrontent.

Les discussions de mi-mai entre négociateurs britanniques et européens en vue d’un cadre de partenariat pour l’après-Brexit ont assez vite tourné court. Depuis que les conservateurs ont porté Boris Johnson à la tête du gouvernement, les deux parties ne s’accordent toujours pas sur le fond de la question. Prévue début juin, la reprise des discussions ne rend pas les analystes et commentateurs européens particulièrement optimistes.

La position européenne n’a guère évolué depuis le référendum britannique de 2016. L’UE veut un cadre global de partenariat « ambitieux », selon l’expression proclamatoire préférée de son négociateur en chef Michel Barnier. C’est-à-dire des traités sectoriels liés entre eux par un principe de parallélisme et de solidarité. Sauf exceptions qualifiées, dénoncer l’un des accords reviendrait à les remettre en cause dans leur ensemble (selon une clause dite « guillotine » en Suisse).

Les Britanniques ne veulent pas de ce genre d’approche dans un monde notoirement évolutif. Les traités thématiques auxquels ils aspirent doivent pouvoir être modifiés, complétés, réorientés ou résiliés rapidement et individuellement selon les circonstances.

Par rapport à cette problématique, le modèle suisse de relation avec l’UE semble ambivalent au premier abord. En fait, le principe de parallélisme accepté par la Confédération dans les années 1990 ne concerne pas l’ensemble des relations sectorielles, mais seulement les sept Accords bilatéraux I (1999).

En Suisse, la clause guillotine verrouille la barrière de sortie de l’accord de libre accès des Européens à une activité économique dans le pays (libre circulation).

La clause guillotine n’était destinée qu’à sécuriser le droit d’accès controversé des Européens au marché suisse du travail (Accord sur la libre circulation des personnes) (1). Elle verrouillait la barrière de sortie, du fait qu’une résiliation entraînait d’elle-même la fin d’accords tout à fait satisfaisants par ailleurs pour les deux parties.

On peut encore le dire autrement: la libre circulation des salariés et indépendants introduit en Suisse la quatrième liberté du marché intérieur européen, après celle des capitaux, des biens et des services. La clause guillotine consacre de facto le principe d’indivisibilité des quatre libertés, censé rendre le marché européen et le marché suisse homogènes.

Le dispositif fait encore ses preuves aujourd’hui, puisque la clause guillotine est méthodiquement interposée pour dissuader les Suisses de résilier l’Accord de libre circulation des personnes. Or la Grande-Bretagne a complètement renoncé à la libre circulation (ce que les Européens n’ont pas contesté). Alors pourquoi devrait-elle accepter une telle contrainte de parallélisme ? La Suisse n’en est-elle pas dispensée s’agissant des quelque cent autres accords bilatéraux conclus avec l’Union en un demi-siècle ?

Alignement dynamique

Au-delà de ce précédent quelque peu embarrassant, l’ambition de l’Union Européenne est surtout de convaincre les Britanniques de conserver une position générale d’ « alignement dynamique » par rapport à l’UE. Bien que le terme n’ait jamais été employé par Barnier. Le « dynamic alignment » ne figure pas non plus dans son mandat de négociation, mais il a été consacré par le président Macron en France, puis explicité par des diplomates européens en février dernier.

L’alignement dynamique signifie que les lois britanniques devront continuer de refléter celles de Bruxelles au fur et à mesure qu’elles évoluent avec le temps. Cet effet miroir n’aurait pas tout de suite une portée générale. Il viserait le domaine fiscal dans un premier temps, les aides d’Etat, l’environnement et les normes sociales.

Bruxelles veut un accord institutionnel général reconnaissant au moins partiellement la supériorité du droit européen. Ce serait aussi un modèle pour la Suisse.

L’ensemble serait également couvert par un accord institutionnel reconnaissant au moins partiellement la supériorité du droit européen sur le droit britannique. Dans les procédures de règlement des différends en particulier. Repris dans plusieurs langues par le site web de l’UE le 26 février dernier, le discours programmatique de Michel Barnier à l’Ecole supérieure de commerce de Paris (ESCP) offre une bonne revue actualisée de la doctrine (2) : « Chaque fois que le partenariat sera fondé sur des concepts dérivés du droit européen, la Cour de Justice européenne devra pouvoir continuer à jouer pleinement son rôle. »

L’alignement dynamique est en quelque sorte comparable à ce que l’UE développe avec la Suisse depuis plus de vingt ans sous l’appellation « voie bilatérale ». Dans l’attente d’une périlleuse ratification côté suisse, l’Accord institutionnel en est une nouvelle étape. Elle ouvrirait la porte à des reprises automatiques du droit européen dans cinq domaines des Accords bilatéraux I. Ce ne serait pas à proprement parler une première, puisque le principe a été consacré lors de la participation à l’Espace Schengen (2008) dans le cadre des Accords Bilatéraux II (sans clause guillotine). Cette relation fait déjà l’objet d’ajustements législatifs en continu.

UK-Switzerland : le rendez-vous manqué

On l’a beaucoup lu et entendu : c’était par rapport aux échéances britanniques que la Commission européenne semblait tellement pressée depuis 2016 d’aboutir avec la Suisse sur l’Accord cadre institutionnel. Les discussions post-Brexit s’annonçant très ouvertes, cet accord devait servir de référence à quelque chose qui existait déjà.

Cette pression sur la Suisse s’est passablement relâchée lorsque Boris Johnson a succédé l’an dernier à Theresa May au poste de premier ministre. Il devenait de plus en plus évident en effet que le Royaume Uni ne voudrait pas de reprises automatiques du droit européen.

Les Britanniques ne sont-ils pas bien placés pour savoir ce que furent en d’autres temps les traités coloniaux ? La Grande-Bretagne n’a pas quitté l’Union Européenne pour devenir une sorte de protectorat économique. Comme l’a précisé à plusieurs reprises le gouvernement Johnson, « nous n’exigeons pas non plus que l’Union Européenne adopte des normes britanniques ». Les principes politiques et juridiques de souveraineté et d’égalité des nations se sont imposés il y a plus d’un siècle dans le monde. Il n’est pas question d’y renoncer au prétexte que deux ou trois superpuissances ont décidé de jouer davantage sur les purs rapports de force.

Regards britanniques sur la Suisse

Le Royaume-Uni cherche à se contenter de relations commerciales « normales », c’est-à-dire égalitaires sur le plan juridique. Sans privilèges ni facilités d’accès au marché unique européen. Ce genre de faux avantage ne fait-il pas aussitôt du petit partenaire un obligé du grand ? Avec toutes les complications devenues familières à la Suisse.

L’attitude de certains Etats membres à l’égard des Suisses en particulier: la France, l’Italie, l’Espagne, le Portugal ou encore la Belgique, aux opinions publiques se méfiant du succès des autres, faisant pression de manière indirecte mais continuelle sur le supposé « profiteur ». Ce « passager clandestin » de l’Europe, à la fois dehors et dedans, bénéficiant du beurre et de l’argent du beurre, etc. Paradoxalement soumis, et si méprisable aux yeux des dominants. Lors de la crise fiscale et du secret bancaire au début de la décennie, les Britanniques eux-mêmes n’ont guère perçu la Suisse différemment.

A quoi bon obtenir un accès privilégié au marché unique européen pour être continuellement perçu comme tricheur et profiteur? Et pour devoir céder ensuite à tout, sous la menace d’en être privé?

La voie bilatérale de substitution des Suisses n’est-elle pas en plus une manière de s’enfermer dans la sphère d’influence franco-allemande ? Ce n’est pas seulement le genre de partenariat dont les Britanniques ne veulent plus. C’est devenu un véritable repoussoir.

Lors de son séjour à Interlaken en mai de l’année dernière, à l’invitation du Swiss Economic Forum, le futur premier ministre Boris Johnson avait encouragé les Suisses à résister à l’Accord cadre institutionnel qu’on cherchait à leur imposer. Malgré les représailles de Bruxelles sur l’équivalence boursière de la Suisse, qui ne passaient pas inaperçues à l’époque du côté de la City.

Sept ans plus tôt, en 2012, le même Boris Johnson, maire de Londres et encore tétanisé par les représailles économiques européennes en cas de Brexit, s’était déjà prononcé sur les affinités naturelles des Britanniques et des Suisses par rapport à un « niveau extérieur » de l’Union Européenne à inventer (outer tier). Au point de susciter un certain engouement dans les médias britanniques autour d’un hypothétique «Britzerland » (3).

L’opinion publique britannique s’est finalement souvenue que la Suisse était un Etat fondamentalement différent du Royaume-Uni. Mais il faudrait peu de chose pour que l’image retrouve son éclat. 

Aujourd’hui, l’opinion publique britannique s’est au contraire souvenue que la Suisse était un Etat fondamentalement différent du Royaume-Uni. Elle a déjà cédé là où les Britanniques ne veulent plus céder. Mais comment est-ce possible? Chacun ressort alors l’excuse séculaire des soumissionnistes, y compris en Suisse même : c’est principalement à cause de sa taille insuffisante, de sa situation géographique centrale et sans accès à la mer, de sa phobie de l’encerclement que le pays a fini par se soumettre à l’Europe franco-germano-austro-italienne élargie. Malgré une longue tradition d’interdépendance plus ou moins équilibrée, et de neutralité européenne pragmatique aujourd’hui à l’agonie. Cette abdication tardive a donc des raisons économiques prépondérantes (4).

Des commentateurs se sont toutefois laissés inspirer plus récemment par le fait que l’Accord cadre institutionnel avec la Suisse avait requis d’interminables négociations. Et que sa ratification semblait elle-même s’éterniser. Ce qui n’est jamais bon signe s’agissant des chances de succès d’un projet de traité. En janvier dernier, le Financial Times thématisait le fait que la Commission Européenne voulait surtout éviter de se retrouver avec les Britanniques dans un « fouillis » d’accords bilatéraux « à la suisse »(5). Comme s’ils anticipaient que l’Accord institutionnel ne serait finalement jamais accepté par le corps électoral. Il ne faudrait peut-être pas grand-chose pour que l’image de la Suisse se reprenne de l’autre côté de la Manche.

La position du Royaume-Uni

La période transitoire ne sera pas renouvelée. Les négociateurs britanniques viennent de le réaffirmer. Le timing très serré que le Royaume-Uni s’est imposé donne à lui seul une idée de ce qu’ils veulent. Boris Johnson a été élu sur la promesse que le pays, après avoir largué les amarres en janvier 2020, prendrait le large en janvier 2021. Avec ou sans accords organisant l’avenir. Et l’on ne voit pas très bien comment un cadre opérationnel pourrait encore être trouvé d’ici la fin de l’année.

N’avait-il pas fallu plus de cinq ans de discussions avec la Suisse dans la décennie 1990 pour finaliser les Accords bilatéraux I ? Et encore cinq ans dans les années 2010 pour convenir d’un accord institutionnel (toujours pas ratifié côté suisse faute de motivation) ?

A défaut, ce sont les règles multilatérales et minimales de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui devraient s’appliquer entre les deux partenaires. Cette option devient de plus en plus probable. Elle met les Européens sur les nerfs (le colérique Michel Barnier en particulier), mais les conservateurs britanniques semblent fort bien s’en accommoder. Des « arrangements » pourraient néanmoins être conclus dans l’urgence, en particulier pour régler certains problèmes de voisinage.

Des arrangements plutôt que des accords dans un premier temps. Ce qui permet de ne pas s’encombrer de complications conceptuelles, juridiques et technocratiques.

« Arrangements » figure d’ailleurs dans le vocabulaire de prédilection de Johnson s’agissant de qualifier le genre de relations envisagées avec l’UE. Quelque chose d’assez simple et classique. Convenu si possible dans l’urgence dans un premier temps, ce qui permet d’aller vite sans s’encombrer de perfectionnisme ni de complications conceptuelles, juridiques ou technocratiques.

Des relations dénuées d’idéologie européiste et d’arrière-pensées sur la meilleure manière de se passer des Asiatiques et des Américains sur le plan éco-technologique. Londres veut au contraire développer ses propres relations commerciales dans le monde, en mettant l’ensemble de ses partenaires sur le même niveau politique et juridique.

En revendiquant en d’autres termes un certain droit de neutralité par rapport aux super-puissances vouées à s’affronter. Ne pas s’aligner sur l’une en particulier, la plus proche par exemple, ne signifie pas que l’on veut devenir son ennemie. C’est actuellement ce que l’Europe franco-allemande, prisonnière de sa poussive mégalomanie de super-puissance en devenir, a le plus de peine à comprendre.

ANNEXE I

Avec Antonio Guterres (ONU): le voisinage avec une superpuissance crée-t-il des contraintes particulières? 

Légitimations britanniques

Malheur à ceux qui se sont contentés d’exporter confortablement et pendant des décennies vers le marché unique européen, au lieu de chercher à diversifier leurs interdépendances dans le monde. Les Britanniques adeptes de Brexit ont d’ailleurs fini par se convaincre que c’était précisément l’Union Européenne qui entravait leur potentiel de globalisation. Les Etats membres ne se sont-ils pas laissés enfermer dans une Union douanière excluant les accords commerciaux individuels ? Sortir des contraintes réglementaires et régulatoires pyramidales de ce vaste marché intérieur a été l’un des grands objectifs du Brexit.

Plus de deux cents ans après la disparition de l’Empire romain germanique, il est fascinant de mesurer les difficultés avec lesquelles le Royaume-Uni tente d’être simplement reconnu comme un Etat tiers à part entière. En fait d’ « ambition », pour reprendre l’emphase protectionniste de Barnier, celle des conservateurs britanniques, présentés sur le continent comme le parti « du repli », est en réalité d’un autre ordre : multiplier d’ambitieux accords commerciaux dans le monde. Sur des bases d’égalité juridique et de réciprocité. En commençant par de “modestes” Etats comme l’Australie, puis les USA et la Chine si possible. L’Europe pouvant attendre un peu, surtout si cela l’incite à se rendre compte à quel point elle aussi demandeuse (pour autant qu’elle en soit capable sur le plan idéologique). 

« Les protectionnistes gagnent du terrain, déclarait Johnson le 3 février dernier devant un auditoire de diplomates à Londres. De Bruxelles à la Chine en passant par Washington, les tarifs douaniers sont brandis comme des gourdins. La raison pour laquelle nous renonçons à toute appartenance à une union douanière, ou à quelque alignement que ce soit, c’est que nous voulons faire du Royaume-Uni un acteur indépendant et un catalyseur de commerce dans le monde.»

La raison pour laquelle nous renonçons à quelque alignement que ce soit, c’est que nous voulons faire du Royaume-Uni un acteur indépendant des grandes puissances, et un catalyseur de commerce dans le monde.

Le conservateurs britanniques ne sont pas non plus des nostalgiques obtus d’accords de libre-échange classiques ne portant que sur des réductions de tarifs douaniers. Il ne sont pas du tout opposés à des accords « de partenariat », selon le terme employé par l’UE et les Etats-Unis s’agissant de leur Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP, en attente de ratification en Europe par manque de consensus).

Ce genre d’accord commercial « avancé » entre deux grands marchés représente une sorte de consécration européenne des éditions précédentes, un peu moins étendues, avec la Corée, le Japon et le Canada. Il ne se contente nullement de taxes d’importation. Il cherche au contraire à contenir le protectionnisme non tarifaire. Dans la reconnaissance mutuelle des normes techniques par exemple, incluant les domaines actuellement très sensibles en Suisse des technologies médicales et de machinerie. Le problème, c’est aussi que ces méga-accords ne trouvent pas de consensus en Europe au moment de leur ratification Etat par Etat. Même l’accord avec le Canada, entré partiellement en vigueur, est encore en attente.

Lors du second accord de sortie de l’UE en octobre dernier, au début de l’ère Johnson, les conservateurs britanniques n’ont en tout cas pas donné l’impression qu’ils voulaient rompre les ponts avec le continent : « Le Royaume-Uni est déterminé à travailler avec l’Union Européenne, était-il solennellement spécifié dans une déclaration politique commune. Pour sauvegarder l’ordre international fondé sur des règles, l’État de droit et la promotion de la démocratie, ainsi que des normes élevées de commerce libre et équitable et des droits des travailleurs, de protection des consommateurs et de l’environnement, et de coopération contre les menaces externes à leurs valeurs et intérêts. » (6)

Michel Barnier se réfère aujourd’hui à ce texte pour rappeler que les Britanniques s’étaient engagés à respecter un level playing field élevé, donc forcément inspiré et subordonné au droit économique, social et environnemental européen. On trouve néanmoins des indications moins exigeantes du côté de l’UE. « Les parties conserveront leur autonomie et leur capacité à réglementer l’activité économique en fonction des niveaux de protection que chacune jugera appropriés, précisait une recommandation de la Commission européenne du 3 février 2020 au Conseil européen (des Etats). En vue d’atteindre des objectifs légitimes de politique publique. » Dans son mandat de négociation à la Commission, le Conseil évoquait en retour le « plein respect des ordres juridiques des deux parties ».

Il ne suffit pas que les Britanniques proclament qu’ils vont respecter de hauts standards sur les facteurs de production. Encore faut-il qu’ils s’engagent sur le plan du droit. On voit à quel point s’accumulent les malentendus et dialogues de sourd.

Côté délégation européenne, Michel Barnier demande néanmoins des engagements fermes et formels. Il ne suffit pas que les Britanniques proclament qu’ils vont respecter de hauts standards sur les facteurs de production. Encore faut-il qu’ils s’engagent sur le plan du droit, avec monitoring et procédures de règlement des différends remontant jusqu’à la Cour de justice européenne.

On voit à quel point s’accumulent les malentendus et dialogues de sourd. Barnier ne cessant de répéter que le degré d’accès au marché unique dépendra du niveau d’adhésion aux normes européennes. Et la présidente Ursula von der Leyen de le dire à l’envers, dans la plus pure rhétorique protectionniste : «Plus le Royaume-Uni voudra être proche des règles européennes, plus l’accès au marché unique lui sera facilité. C’est une question d’équité par rapport aux Etats membres. »

L’équité est ce qui a toujours légitimé les tarifs douanier de compensation. Ils sont destinés à rendre le marché intérieur « équitable » sur le plan des prix. Dans une économie de l’offre, l’équité porte aujourd’hui davantage sur les facteurs de production eux-mêmes, avec des critères qualitatifs.

En face, c’est Johnson proclamant les yeux au ciel ne pas voir pourquoi les Britanniques devraient s’inspirer du droit européen de manière contraignante. Alors que les Européens ne s’intéressent nullement au droit britannique! «Allons-nous empêcher les voitures italiennes ou le vin allemand d’entrer dans notre pays sans droits de douane, a-t-il ironisé trois jours après la sortie effective de Royaume-Uni en février dernier ? Faute d’alignement de l’UE sur nos règles en matière de touillettes en plastique pour le café, ou de congés maternité? Bien sûr que non.»

A tout prendre, les Britanniques préfèrent subir de bonnes vieilles barrières douanières de la part des Européens. Plutôt que de continuer à se soumettre aveuglément à une législation économique évolutive inutilement vétilleuse et technocratique. Ces dérives communautaires dont ils ont fait la douloureuse expérience, et qu’ils connaissent par cœur. Le multilatéralisme de l’OMC a de toute manière limité l’ampleur des obstacles tarifaires dans la phase historique précédente. Or c’est bien ce scénario qui semble le plus probable aujourd’hui. Même s’il ne semble pas voué à durer éternellement sous cette forme. L’histoire ne fait peut-être que commencer. Pour le Royaume-Uni comme pour l’Union Européenne. Et probablement la Suisse.

Annexe II

Michel Barnier. Sa rhétorique de domination est claire et stable depuis 2016.

Légitimations européennes

Contrairement à celles de la Grande-Bretagne jusqu’à Boris Johnson (non compris), les motivations de l’Union Européenne ont été d’une grande clarté depuis le référendum à sensation de juin 2016. A force de répétition, elles ont acquis un haut degré de précision.

Disert et cassant, son négociateur en chef les défend d’autant mieux qu’elles sont d’inspiration très française. L’UE ne veut pas de concurrence dans son voisinage. Et comme tous les concurrents qui n’aiment pas la concurrence, elle la qualifie de déloyale. Alors qu’entend-on en l’occurrence par « concurrence déloyale »?

Il s’agit en fait de dérégulation compétitive, bien que le diplomate Barnier n’emploie pas ce terme très connoté historiquement. Compétitive au sens des dévaluations compétitives en Europe avant l’introduction de l’euro en 2000. Certains Etats européens laissaient leurs monnaies perdre de la valeur extérieure pour rendre leurs exportations moins chères. La Grande-Bretagne ne s’en privait pas. C’est entre autres pour cette raison qu’elle n’a pas adopté l’euro, bien que ses dévaluations compétitives fussent par la suite beaucoup plus raisonnables.

L’UE ne veut pas cette fois d’un concurrent qui, en plus de la livre, dérégulerait son marché intérieur pour devenir encore plus performant sur le plan des coûts et du commerce international. L’un des problèmes de la Grande-Bretagne n’est-il pas précisément sa balance commerciale, chroniquement déficitaire depuis les années 1980 ?

Les Britanniques ont estimé que les lourdes contraintes réglementaires de l’UE ne convenaient pas à leur culture économique, et que cette surrégulation avait fait du Royaume, comme de bien d’autres Etats membres, un grand perdant de la mondialisation après des décennies de participation pleine et entière au marché unique. Ce fut encore l’une des raisons principales du Brexit.

Les Européens ne font pas confiance aux Britanniques. Comme si le thatchérisme des années 1980 avait été une concurrence déloyale pour l’Union Européenne.

L’Union Européenne soupçonne donc la Grande-Bretagne de vouloir procéder à une nouvelle révolution thatchérienne dans la fiscalité, le droit du travail, le social et l’environnement. En y ajoutant des aides d’Etat, pour inonder le continent de produits bon marché. Des biens made in Britain homologués EU, mais assemblés à proximité des frontières européennes à partir de composants bâclés importés d’Asie. Elle craint également que le Royaume-Uni devienne une plateforme offshore de e-commerce sauvage, et de services numériques dérégulés sur le continent.

C’est ce genre de concurrence qui est qualifiée de déloyale. Comme le précisait Barnier en octobre dernier devant le Parlement européen, « l’accord de libre-échange basique souhaité par M. Johnson laisse entrevoir un risque de dumping social, fiscal et environnemental que nous n’accepterons pas. » Comme si le thatchérisme des années 1980 avait été une concurrence déloyale pour l’économie européenne.

Drame de la proximité

Tous les Etats du monde sont en principe des concurrents déloyaux aux yeux du protectionnisme européen. Bien que l’OMC (aides d’Etat, dumping), l’OCDE (fiscalité) ou encore le BIT (conditions de travail) imposent des normes minimales de régulation sur le plan du droit international.

Mais le vrai problème britannique, vu d’Europe, renvoie surtout au volume et à l’intensité des échanges concernés par ces potentielles « unfair trading practices » entre Etats contigus. La Suisse et le Royaume-Uni pour ne pas les nommer.

C’est pour cette raison que le marché intérieur européen se sent même en droit de concéder des facilités d’accès à l’Australie, au Canada, ou encore aux Etats-Unis sur la base de simples réciprocités (lire notre précédent article sur les accords de reconnaissance mutuelle des normes techniques, ARM). Mais ce n’est pas le cas s’agissant de voisins immédiats. L’UE exige en plus des conditions générales de level playing field avec la Suisse, incluant notamment la quatrième liberté portant sur les personnes : droit d’accès des Européens au marché suisse du travail, à des conditions sociales en principe équivalentes aux normes européennes.

Cette discrimination semble considérée à Bruxelles comme une espèce de compensation politique au fait de pouvoir bénéficier de la proximité géographique du marché unique.

Cette discrimination semble aussi considérée à Bruxelles comme une espèce de compensation politique due au fait de pouvoir bénéficier de la proximité géographique du grand marché. Sans vouloir néanmoins adhérer à toutes ses contraintes législatives et institutionnelles. Une sorte de taxe implicite de proximité, qui n’a jamais vraiment été formulée ni théorisée.

Dans son exposé à l’ESCP, Barnier se contentait de préciser ce qu’il présentait comme une évidence ne requérant aucune explication d’ordre économique :

« Le Royaume-Uni dit vouloir un accord de type canadien. Le problème, c’est que le Royaume-Uni n’est pas le Canada. Et, au demeurant, le Canada ne nous a jamais dit vouloir un accord de type sud-coréen. Notre relation avec le Royaume-Uni est extrêmement différente de notre relation avec le Canada: la durée d’un vol Bruxelles-Londres est de 70 minutes. La durée d’un vol Bruxelles-Ottawa est de plus de 10 heures. Le volume des échanges commerciaux de l’UE à 27 avec le Canada a atteint 55 milliards d’euros en 2018. Ce chiffre peut paraître élevé, mais nos échanges avec le Royaume-Uni s’élevaient à bien plus de 500 milliards d’euros, soit presque dix fois plus! Alors, certes, les accords que nous avons conclus avec le Canada ou avec d’autres pays peuvent servir de référence. Mais nous devons les adapter à la réalité de notre relation avec le Royaume-Uni. »

Le modèle canadien

L’allusion à la Corée renvoie à l’accord de libre-échange de 2011. L’Union en a conclu un autre plus récemment avec le Japon. Elle en négocie actuellement un autre encore avec l’Australie, auquel Johnson se réfère régulièrement. En attente de ratification complète, l’accord avec le Canada est partiellement appliqué depuis 2017.

La portée de l’accord canadien est effectivement plus étendue et plus profonde, mais les principes sont les mêmes par rapport à ce que les Britanniques demandent : il s’agit de libre-échange classique (douanier), assorti de garanties explicites, exigées surtout par l’UE quand à certaines conditions cadres et de production : sociales, fiscales, sanitaires, environnementales principalement.

Chacun s’engage en plus à respecter les dispositions multilatérales évolutives (OMC, BIT, OCDE, etc.). Un classique comité bipartite de monitoring est prévu, qui se réunit une fois l’an si tout se passe bien. En cas de différend, c’est ce comité qui statue, avec possibilité de faire appel à un arbitrage international. Il n’est question nulle part de la Cour européenne de Justice.

Modèle britannique selon l’UE

Ce que l’Union européenne veut obtenir du Royaume-Uni est très différent. L’exigence est en premier lieu présentée comme une contrepartie au maintien d’un libre-échange tarifaire classique déjà pratiqué jusqu’au Brexit dans le cadre de l’Union douanière (dont la Suisse ne fait pas partie pour des raisons liées à l’agriculture, mais la Turquie en fait partie).

En échange de cet accès, il ne s’agirait pas seulement pour le Royaume-Uni de convenir de dispositions plus qualitatives, comme l’on fait la Corée ou le Canada, mais bien de reprendre des éléments entiers de droit européen évolutif dans les domaines les plus sensibles (fiscal, social, sanitaire, environnemental, etc). L’interprétation de ces éléments dérivés du droit européen reviendrait à la Cour européenne de Justice, à laquelle il revient d’assurer l’homogénéité du droit européen.

Ce qui est demandé par l’UE sans l’être au Canada, c’est une homogénéité des droits européen et britannique dans certains domaines, correspondant à l’homogénéité de marchés reposant sur les quatre libertés indivisibles.

Ce qui est demandé par l’UE sans l’être au Canada, à l’Australie ou aux Etats-Unis, c’est donc une homogénéité des droits européen et britannique dans certains domaines, correspondant à l’homogénéité de marchés reposant sur les quatre libertés indivisibles. C’est ce à quoi la Suisse a adhéré avec la libre circulation des personnes, dans le cadre des Accords bilatéraux I (eux-mêmes indivisibles). Et ce que les Européens leur demandent d’approfondir avec l’Accord cadre institutionnel.

Selon les termes de cet accord UE-CH, un tribunal arbitral paritaire serais mis sur pied, qui trancherait par consensus ou à la majorité. Mais l’interprétation du droit européen applicable à la Suisse appartiendrait à la Cour européenne exclusivement, saisie par le tribunal arbitral. Or il va sans dire que la Cour européenne interprète le droit européen dans l’intérêt de l’Union Européenne. Intérêt qui ne s’est d’ailleurs pas avéré très stable ni hautement prévisible au cours des décennies.

Abus de position dominante                   

C’est cette soumission consentie, bien que partielle, au droit de l’Union européenne que Michel Barnier qualifie sans cesse d’ « ambitieuse », ou de « très ambitieuse » pour le Royaume-Uni. On comprend en tout cas qu’elle le soit pour l’Union Européenne, dans une phase historique régressive mesurant la politique à l’aune des rapports de force et de la super-puissance.

Il n’y a d’ailleurs pas trace d’autre légitimation pour cette approche euro-centrée sur le mode « Europe great again » : l’ultime enjeu est d’exister à nouveau face à la Chine et aux Etats-Unis d’Amérique. Sur le plan économique en premier lieu. Le Brexit rend la Grande-Bretagne insignifiante, c’est son problème. Mais elle affaiblit surtout l’Union Européenne, ce que celle-ci ne peut pas laisser faire sans tenter d’en réduire les dommages. Cette finalité cruciale fonde la morale et justifie tous les abus de position dominante.

Dans la même allocution panoramique à l’ESCP, qui venait après une série d’interventions et d’interviews où l’on retrouve les même mots, le poids décisif et instrumentalisé des 450 millions de consommateurs européens est sobrement invoqué dans le registre du « combien de divisions ? ». Les implications menaçantes en découlent aussitôt : « Si aucun accord n’est conclu, les conséquences seront très graves. Pour les pays de l’Union européenne, dont 15 % des exportations sont à destination du Royaume-Uni. Mais surtout pour le Royaume-Uni, dont près de 50 % des exportations sont à destination de l’Union. »

L’autre porte-avion britannique

La boucle se ferme ainsi sur l’ultime incompréhension : l’un des horizons des conservateurs britanniques, c’est précisément de rétablir l’équilibre de la balance commerciale dans une perspective chère à des Etats très bénéficiaires comme l’Allemagne, le Japon ou la Suisse : la vraie prospérité des puissances moyennes ne vient-elle pas de leur capacité à exporter davantage qu’elles n’importent ? Or les principaux Etats exportateurs d’Europe vendent surtout en Europe (à près de 70% s’agissant de l’Allemagne) (7). A quoi bon vouloir les concurrencer toujours plus avec toujours moins sur le continent, et sans avantages comparatifs décisifs dans les conditions-cadres?

A contrario, Royaume-Uni et Suisse exportent aujourd’hui davantage dans le monde qu’en Europe (à plus de 50%). Et l’on ne peut pas dire que les Suisses y vendent des produits et services bon marché, ni inférieurs aux standards européens de qualité. Au contraire. Ils ont même tendance à intégrer ces standards au-delà de ce que les traités leur imposent.

Le Royaume Uni veut en réalité développer ce que développe aussi la Suisse grâce à ses muliples réseaux commerciaux : un relais globalisé pour les exportations européennes de composants intégrés dans des produits ou systèmes suisses.

La Suisse importe d’ailleurs de nombreux composants d’Europe, qu’elle intégre dans des produits et systèmes vendus ensuite dans le monde entier. Où elle bénéficie d’un réseau commercial en général enviable. Pour l’Union Européenne et son industrie de sous-traitance, la Suisse est un important relais de commerce global. Dans les services également.

C’est précisément ce rôle économique que le Royaume-Uni, qui peut lui-même se prévaloir de positions avantageuses dans le commerce planétaire, a l’ambition de développer davantage. Sans se sentir continuellement entravé par la sur ou la mal-régulation communautaire.

On a longtemps entendu que la Grande-Bretagne était une sorte de porte-avion américain dans les eaux européennes. C’est-à-dire une porte d’entrée dans le marché unique pour les technologies US. Les Britanniques préféreraient être perçus aujourd’hui comme un porte-avion européen dans le vaste monde.

La diversité du commerce mondial a tout à y gagner. Indépendamment de leurs talents industriels et commerciaux, Suisses et Britanniques offrent tout simplement une alternative à des clients qui, pour des raisons multiples et souvent subtiles leur appartenant (simple diversification des risques en particulier), préfèrent parfois recourir à des fournisseurs européens hors Union Européenne.

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(1) Lire aussi : Généalogie de la libre circulation des personnes – https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/11/genealogie-de-la-libre-circulation-des-personnes/

Généalogie de la voie bilatérale – https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

(2) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/SPEECH_20_340

(3) https://www.theguardian.com/commentisfree/2012/dec/21/boris-johnson-in-britzerland

(4) Aux yeux de bien des Britanniques et Européens, l’existence de la Suisse apparaît depuis longtemps comme une anomalie historique très ancienne, mais qui n’a pas vocation à s’éterniser dans une modernité qui finira forcément par l’épuiser. En 1913 déjà – ou encore – le critique littéraire et romancier anglais Francis Gribble, auteur d’un livre jamais traduit sur Lausanne et d’un autre sur Montreux, se montrait très pessimiste à ce sujet : «Le danger est que la population de la Suisse soit submergée sous une population allemande – plus particulièrement dans les grandes villes, où les problèmes politiques peuvent être résolus en dépit des paysans. Ce danger n’est pas seulement réel, il est imminent. Et si on le laisse mûrir lentement, le moment venu les garanties de la neutralité et de l’indépendance suisse ne vaudront pas le papier sur lequel elles sont écrites. Car alors la question de l’indépendance de la Suisse se présentera sous une forme nouvelle: pourquoi un pays limitrophe de l’Allemagne, en majeur partie habité d’Allemands qui désirent la protection de l’Allemagne, ne serait-il pas autorisé à se joindre à l’Allemagne aux mêmes termes que les royaumes de Bavière et de Würtemberg ? Il sera bien difficile aux puissances auxquelles la question se posera d’y répondre. Il leur sera bien difficile de rien faire de plus que de demander des compensations pour elles-mêmes dans les régions de la Suisse où l’infiltration étrangère, au lieu d’être allemande, aura été italienne ou française, proposant en somme de faire de la Suisse une nouvelle Pologne. Ce serait une fin lamentable à une expérience des plus intéressantes de self-government. Il n’en est pas moins vrai que ce sera peut-être le prix que la Suisse aura à payer, avant que ses jeunes hommes ne soient des vieillards, pour un développement industriel qui a dépassé la croissance naturelle de la population, et en a fait une colonie, pour ainsi dire, où les étrangers viennent s’établir en trop grand nombre et trop rapidement pour pouvoir être absorbés. » (Dans Claude Reichler et Roland Ruffieux : Le Voyage en Suisse, Robert Laffont, 1998, p 1436.)

(5) https://www.ft.com/content/37e45800-3ddf-11ea-b232-000f4477fbca

(6) La déclaration politique commune d’octobre 2019 résulte d’une contrainte du Traité de Lisbonne de 2009 dans ses nouvelles dispositions sur le retrait d’un Etat membre. Les deux parties s’engagent sur des principes généraux, comme le respect de la Déclaration européenne des droits de l’homme. Sur d’autres valeurs européennes identaires également, économiques, sociales, de sécurité, etc.        

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0035

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32020D0266&WT.mc_id=Twitter

(7) Lire aussi « Le grand avenir de la neutralité économique » : https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/page/2

Suisse – UE : la science économique au service de la peur

Le Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco) s’est toujours référé à des travaux plus ou moins académiques pour défendre le libre accès des Européens au marché suisse du travail. Et les Accords bilatéraux I qui lui sont juridiquement liés (1). Il en a lui-même commandés à l’occasion. Ebauche d’évaluation critique.

Ce fut le cas après le vote populaire du 9 février 2014 contre la libre circulation des personnes. Il s’agissait surtout de convaincre les parlementaires de ne pas appliquer la décision “fautive” du corps électoral. Et sans doute de fournir une caution scientifique à la négation politique ultérieure du scrutin. Un procédé de bonne guerre, qui n’a suscité aucune critique substantielle de la part de la communauté économique. En dehors de ce microcosme, il semble d’ailleurs assez normal que l’on s’abstienne de critiquer la science sans être soi-même un scientifique.

Les instituts BAK Economics à Bâle et Ecoplan à Berne ont donc été mandatés pour réaliser deux recherches en allemand, auxquelles le Secrétariat d’Etat à l’économie a lui-même collaboré (avec Ecoplan surtout). Le Seco a ensuite rédigé un rapport de synthèse (avec version française). Tous ces documents sont accessibles sur le site de la Confédération (2).

Les résultats ont atteint un tel degré d’extravagance dans le catastrophisme qu’ils ont suscité une certaine indifférence gênée lors de leur communication. Ils prévoyaient qu’en cas de résiliation des Accords bilatéraux I, la croissance du PIB sur vingt ans serait de 16% à 18%, au lieu de 23%. Soit un manque à gagner cumulé de 430 à 630 milliards de franc pour l’économie nationale.  

Les deux études n’ont guère été non plus instrumentalisées par la suite. La conseillère fédérale Keller-Sutter y a vaguement fait allusion en début d’année, mais sans les nommer. La Fédération des entreprises suisses (economiesuisse) a quand même laissé une infographie en forme de gourdin sur son site. Avec une référence énigmatique à BAK Economics, et des chiffres anxiogènes complètement décontextualisés sur « La valeur des accords bilatéraux ».

“BAK et Ecoplan tournent sur des modèles d’une sophistication hors de portée.

Mais les données de base sont aussi simples qu’invraisemblables.”

Ces deux recherches existent néanmoins. Même si ce sont des œuvres de commande, elles sont susceptibles de servir d’attestation d’autorité et de dernier recours, indépendamment de leur contenu. Elles méritent donc que l’on y prête attention. D’autant plus que leurs prémisses et présupposés, fixés par le briefing du Seco, reflètent assez bien la rhétorique politique et économique des défenseurs du lien juridique unissant les Accords bilatéraux I, et de la voie bilatérale vers l’intégration. Avec une emphase évoluant sur un mode de type TINA, rendu célèbre par Margaret Thatcher dans les années 1980: There is no alternative. Il n’est pas nécessaire dans cette optique que les arguments soient vraisemblables sur le plan économique pour être valables sous l’angle politique.

Les études de BAK et Ecoplan tournent sur des modèles mathématiques et macro-économiques hors de portée (3). Il n’est pas difficile toutefois d’en faire une évaluation fondamentale et méthodologique de sens commun. Ces travaux reposent sur des hypothèses et postulats de base très orientés et complètement irréalistes. Il s’avère assez vite qu’ils n’ont de ce fait aucune signification autre qu’académique. On peut même dire sans grand risque de se tromper qu’il s’agit de fictions économiques, ou d’exercices de style sur le thème de la peur.

Leutemann: L’Oracle de Delphes

1- Une projection n’est pas une prévision

Sans que l’on en comprenne bien la raison, le briefing du Seco demande à BAK Economics et à Ecoplan une projection de long terme à… vingt ans (2035). Où en serions-nous dans une génération si les Accords bilatéraux I étaient résiliés aujourd’hui ? Par rapport au scénario contraire (ils ne seraient pas résiliés) ? Les modèles mathématiques vont donc mouliner sur l’objectif 2035, puis rétro-projeter les effets cumulés sur vingt ans par interpolation linéaire.

Dans le domaine macro-économique, on estime pourtant qu’aucune prévision n’a de sens au-delà de deux ans. Et même les prévisions à deux ans s’avèrent le plus souvent erronées, parfois même radicalement : il n’est pas nécessaire qu’une panique immobilière, bancaire ou sanitaire surgisse pour tout remettre en cause. Un grain de sable ou un battement d’aile suffit. L’amplitude des écarts peut alors très vite produire des changements structurels et directionnels notoirement imprévisibles.  

2 – Croissance économique en laboratoire

Pour rendre néanmoins « possible » l’opération, BAK et Ecoplan admettent que toutes choses seraient égales par ailleurs. Il ne se passerait rien d’exogène à la disparition des Accords bilatéraux I pendant une génération. En particulier :

La Suisse et l’Union Européenne ne remplaceraient pas ces sept accords bilatéraux, liés juridiquement, par d’autres accords individuels plus ou moins équivalents. On postule que l’UE n’y verrait aucun intérêt. Ou alors, en plus crédible,  qu’elle s’y opposerait pour des raisons d’Etat éloignées de toute rationalité. Bruxelles adopterait avec la Suisse une politique un peu comparable à celle de la Chine avec Taïwan : la non-reconnaissance de voisinage et de commerce, basée sur les rapports de force.

Compréhensible dans l’immédiat en cas de déconvenue politique humiliante (si les Suisses résiliaient l’Accord de libre circulation des personnes), cette posture d’intimidation et d’assiègement de l’UE serait toutefois poursuivie pendant au moins vingt ans. Sachant encore une fois que cinq de ces accords bilatéraux I bénéficient à l’Union davantage qu’à la Suisse, et dans des proportions importantes (voir les articles précédents). Et connaissant le climat normalisé des relations commerciales que l’UE entretient par ailleurs avec les Etats non candidats à l’adhésion, situés dans sa périphérie, dans le cadre de la Politique européenne de voisinage (PEV).

L’économie suisse, de son côté, n’entreprendrait rien pour s’adapter à la nouvelle situation et en sortir par le haut. C’est pourtant ce qu’elle avait brillamment réalisé après le vote populaire de décembre 1992 contre l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE). Alors que le pays était en pleine crise économique depuis plus de deux ans (et pour quatre ans encore).

“Tout se passe comme si ces prévisions à vingt ans reposaient sur l’hypothèse

d’un effondrement psychologique et moral de la population suisse,

de ses élus et de ses dirigeants d’entreprises.”

Cette configuration a priori défavorable dans les années 1990 n’a pas empêché la Suisse de figurer parmi les grands vainqueurs de la mondialisation (bien avant l’application progressive des Accords bilatéraux I dès 2002, et le décollage de l’immigration européenne dès 2007) (4).

Tout se passe aujourd’hui comme si le Seco, les organisations économiques et les partis politique partaient au contraire de l’hypothèse générale d’un effondrement psychologique et moral de la population suisse, de ses élus et de ses dirigeants d’entreprises. Lors de la campagne politique de 1992, les militants de l’EEE avaient d’ailleurs tablé sur un même genre d’accablement et d’affaissement. Le scénario ne s’est que très partiellement vérifié. L’économie, en particulier, a démontré une étonnante capacité d’adaptation et de résilience.    

Delacroix: L’oracle de Delphes (Assemblée nationale)

3 – La réalité n’a pas d’importance

Les deux études prennent le parti de ne pas s’appuyer sur un historique des coûts et bénéfices des Accords bilatéraux I depuis leur application dans les années 2000 (pour en tirer ensuite des conclusions prospectives sur l’avenir). Précisées par le Seco, les caractéristiques des accords sont simplement introduites dans des modèles systémiques et mathématiques. Ces machines à algorithmes sont exclusivement orientées PIB, et inspirées de diverses théories macro-économiques. Elles ont aussi été construites à partir d’expériences agrégées de commerce international dans le monde.  

L’historique eût au contraire impliqué un travail considérable et constant de monitoring sur les données de ces vingt dernière années. Or ce programme n’a jamais été réalisé autrement que de manière très superficielle (sauf sur les effets migratoires).

A noter que dans un débat aux dimensions idéologiques et émotionnelles importantes, cette énorme lacune de suivi alimente forcément le soupçon de n’avoir pas voulu faire ressortir l’inconsistance des Accords bilatéraux I d’un point de vue économique. Les organisations faîtières, les partis et l’Etat semblant surtout s’y accrocher pour obtenir une illusoire stabilité dans la voie bilatérale vers une intégration par étapes, qui s’avère impossible en réalité. C’est peu dire que ces deux études ne dissipent pas le climat de confusion à ce sujet.  

Collier: Prêtresse de Delphes

4 – L’immigration nette arbitrairement réduite de 25%

Dans le même registre dépressif, les études de BAK Economics et d’Ecoplan tablent sur une réduction de l’immigration annuelle moyenne nette de 25% jusqu’en 2035 (5). Ce qui induirait mécaniquement des baisses et limitations importantes d’activité économique (PIB).

Certainement adopté avec l’accord du Seco, cet a priori arbitraire est à la base de toute l’argumentation défendant le droit d’accès des Européens à une activité économique en Suisse (libre circulation). Il n’a pourtant aucun sens :

– La Suisse n’a pas besoin d’un accord contraignant sur le libre accès au marché du travail pour accueillir toute la main d’œuvre et les compétences européennes dont elle a besoin pour son économie et ses services publics.

– L’initiative populaire de l’UDC en 2014 n’avait pas donné d’indication chiffrée de quotas d’immigration. Son but était simplement que la Suisse reprît le contrôle de l’immigration européenne à l’aide de contingents. L’établissement de plafonds migratoires selon les besoins évolutifs de l’économie aurait été du ressort du Conseil fédéral et du Parlement.

– Ces -25% des études économiques de 2015 ont été fixés comme si le Conseil fédéral et le Parlement allaient décider chaque année de contingents gravement insuffisants, destinés à assécher le marché du travail et à pénaliser lourdement l’économie, les services publics et la croissance.

“Ces projections font comme si les adeptes de la décroissance démographique

avaient la majorité absolue au gouvernement et au parlement.”

Ce présupposé fait aussi comme si l’UDC et la décroissance étaient politiquement majoritaires en Suisse, et déterminantes dans la politique migratoire. Et comme si l’UDC, elle-même supposée diriger le pays, était en plus majoritairement et durablement porteuse d’une idéologie de décroissance démographique et économique (ce qui serait d’ailleurs en contradiction avec l’étiquette d’ultralibéralisme dont ses adversaires l’affublent).  

A noter que les quotas et contingents en vigueur avant la libre circulation progressive des personnes à partir de 2002 étaient rarement atteints. Ils ne l’ont jamais été dans les années 1990 (et jusqu’en 2002), malgré la robuste reprise économique de la fin de la décennie (dès 1997).

Michelangelo: La Sybille de Delphes

5 – De la cause aux effets (et retour)

Entre scénarios avec et sans libre accès des Européens au marché suisse du travail (libre circulation), ce postulat très restrictif des -25% implique en lui-même une différence de population de 350 000 personnes en 2035 (BAK) . Soit en gros l’équivalent des villes de Genève et Lausanne cumulées. La diminution de la population active entraînant mécaniquement celle du produit intérieur (PIB), on comprend que l’effet de décroissance paraisse considérable. Il ne semble même pas nécessaire d’y ajouter les effets supposés de la résiliation des autres accords bilatéraux I pour s’en convaincre.

Quittons néanmoins les présupposés, et penchons-nous sur les résultats de ces deux études BAK et Ecoplan de 2015. Elles portent pour rappel sur l’ensemble des Accords bilatéraux I. On se rend alors effectivement compte que ce sont les conséquences directes de la réduction postulée de 25% de l’immigration qui sont de loin les plus alarmantes. Cette différence de 25% représenterait 70% de l’ensemble de l’écart de croissance avec et sans accords (Ecoplan).

BAK Economics est toutefois parvenu à diluer cette part très dominante en ajoutant un effet systémique supplémentaire de 20%, venant en supplément de la somme des effets propres à chacun des sept accords (6). L’Accord très particulier sur la recherche a également été intégré par BAK, ce qui n’est pas le cas d’Ecoplan (7). Le poids de l’effet migratoire négatif peut ainsi être réduit à quelque 50% de l’ensemble des effets négatifs.

“Même Swiss, acquise par le groupe Lufthansa en 2005, redeviendrait

dans cette optique une compagnie suisse.”

La deuxième déconvenue dans l’ordre d’importance viendrait de l’extinction de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM) : 8% environ de l’ensemble des effets négatifs selon BAK et Ecoplan (7a). Le troisième mécompte viendrait de la résiliation de l’Accord sur le transport aérien : 7% de l’ensemble selon BAK, 4 % selon Ecoplan. Mais là encore, les deux études présupposent que la résiliation équivaudrait à un retour à la situation des années 1990. Avec les accords de l’époque, Etat européen par Etat européen. Même Swiss, acquise par le groupe Lufthansa en 2005, redeviendrait dans cette optique une compagnie suisse (BAK) ! La connectivité des villes suisses baisserait de 1% à 3%, et la Suisse serait éjectée de l’Agence européenne de sécurité aérienne (AESA, créée en 2002 et basée à Cologne).

A noter à ce sujet qu’EasyJet Switzerland avait été créé en 1988 à Genève, douze ans avant la conclusion des Accords bilatéraux I. Le groupe britannique avait estimé à l’époque déjà que la Suisse était une plateforme optimale pour ses développements futurs sur le continent.

A noter également qu’aucune menace concrète venant de Bruxelles ou de Cologne n’a pesé sur cet Accord aérien après le vote populaire de février 2014 (ni sur aucun autre accord bilatéral I sauf la recherche). Ce qui laisse penser que les Européens n’ont vraiment aucun intérêt à pénaliser le secteur aérien en Suisse. On pense par exemple aux destinations qui alimentent à partir de Zurich, Genève et Bâle les hubs européens de longs courriers. Ou encore aux villes européennes très friandes de touristes suisses de courte durée, et à haut pouvoir d’achat, acheminés en continu par EasyJet (8).  

Selon BAK Economics et Ecoplan, les effets d’une éventuelle extinction des autres accords bilatéraux I paraissent dérisoires : transports terrestres, marchés publics, agriculture. Ce n’est d’ailleurs pas une surprise, compte tenu du fait que les milieux concernés (organisations de branche) se manifestent relativement peu pour les défendre.

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NOTES

(1) Le Seco tient à jour une liste de publications savantes sur l’importance pratique des Accords bilatéraux I: https://cutt.ly/5rUbcCZ (essentiellement en allemand). Voir aussi notre article précédent sur « Les dérisoires privilèges de l’ARM ».

(2) Ecoplan (2015): Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I – Analyse mit einem Mehrländergleichgewichtsmodell.

BAK Basel Economics (2015): Die mittel- und langfristigen Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I auf die Schweizerische Volkswirtschaft.

Le liens figurent dans la synthèse du Seco (en français) des recherches de BAK Economics et d’Ecoplan : https://cutt.ly/VyQAOeP

(3) Ecoplan mentionne que les deux « répondants » de ses modèles mathématiques sont basés à l’Ecole des mines du Colorado et à l’Univserité d’Oldenbourg (D). Le modèle économique semble inspiré quant à lui du prix Nobel Paul Krugman et de la « nouvelle théorie du commerce international ».

(4) Les chiffres concernant les effets de croissance de ces trente dernières années, avec mise en perspective selon l’avancement de la voie bilatérale, seront publiés prochainement sur ce blog pour clarifier certains malentendus. Aucune occurrence n’est toutefois comparable à la situation actuelle.

(5) Cette hypothèse de départ à -25% se réfère à celle d’une étude du KOF (Ecole polytehnique fédérale de Zurich), focalisée sur l’Accord de libre circulation des personnes : KOF Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (2015): Der bilaterale Weg – eine ökonomische Bestandsaufnahme. KOF Studien Nr. 58

https://cutt.ly/prY2b0O  

(6) L’effet systémique ajouté par BAK (par rapport à Ecoplan) comprend l’insécurité juridique en général, et la perte d’attractivité de la place économique suisse en cas de résiliation sans alternative des Accords bilatéraux I. Là encore, l’approche unilatérale et biaisée montre très vite ses limites. L’insécurité juridique passagère provoquée par l’acceptation redoutée de l’initiative de l’UDC est traitée comme une substance isolée. Elle n’est à aucun moment évaluée par rapport à l’insécurité juridique permanente de la voie bilatérale vers l’intégration, depuis vingt ans, comprenant les exigences successives de l’UE et les tensions continuelles entre Bruxelles et Berne. Elle ne tient pas compte non plus de l’insécurité structurelle de la législation européenne, vers l’intégration de laquelle la voie bilatérale est censée conduire par paliers. Quant à l’attractivité de la place économique suisse, industrielle en particulier, elle ferait  certainement l’objet de redistributions secteur par secteur. En diminuant dans certains cas, et en augmentant dans d’autres. Les prévisions sont réputées particulièrement difficiles dans ce domaine.

(7) Lire l’article d’évaluation précédemment consacré à l’Accord sur la recherche : https://cutt.ly/zyQPG7z

(7a) La probabilité et l’exagération des conséquences d’une telle résiliation ont fait l’objet d’un précédent article de ma part: Les dérisoires privilèges de l’ARM https://cutt.ly/5yQaYT0

(8) A noter enfin que l’argument d’intimidation, très tendance actuellement, consistant à rappeler que le dépôt de bilan de Swissair en octobre 2001 a été dû à l’absence d’accord aérien avec l’Union Européenne dans les années 1990, est complètement fantaisiste. Cette raison n’a jamais été évoquée à l’époque, et l’espace aérien européen n’existe que depuis 2002 avec la création de l’AESA.                

 

Suisse – UE : quelle communauté de destin au juste?

Petite exégèse de l’appel des ambassadeurs de France et d’Allemagne à Berne, paru le 1er mai dans Le Temps et le Tages-Anzeiger (désolé du retard). (Frédéric Journès et Norbert Riedel à la frontière franco-germano-suisse sur le Rhin, photo Stefan Bohrer).

Cet appel n’est évidemment pas passé inaperçu, même s’il n’a guère suscité de réactions. Il faudrait être indigne pour s’emparer d’un bâton aussi énorme… Paru le 1er mai dans Le Temps et le Tages-Anzeiger, il était pourtant cosigné de deux diplomates importants pour la Suisse : Frédéric Journès, ambassadeur de France à Berne, et Norbert Riedel, ambassadeur d’Allemagne. Intitulé « La France, l’Allemagne, la Suisse et l’Europe partagent une communauté de destin », le texte dressait un inventaire détaillé des collaborations entre les trois Etats.

Des avions français et allemands ont rapatrié des Suisses, des avions suisses ont rapatrié des Français et des Allemands. Des hôpitaux français, allemands et suisses ont accueilli des patients d’Alsace. La Suisse a été associée à la sécurisation européenne des transports de matériel de protection de la santé. Tout s’est bien passé avec le personnel frontalier, etc.

C’est ce qui s’appelle de la coopération internationale. Un pragmatisme spontané, en quelque sorte naturel, accentué par d’importants effets de voisinage. Si l’on veut en rajouter sur le plan de l’éthique et de la morale, on peut aussi parler de solidarité. Rien que de très normal dans un monde civilisé. Des Etats ont ainsi collaboré sur tous les continents.

Les deux ambassadeurs saisissent néanmoins l’occasion d’en tirer des enseignements liés aux relations politiques difficiles (pour ne pas dire pénibles) que la Suisse doit entretenir avec l’Union Européenne. Ce challenger géostratégique ambitieux et ombrageux, dominé et contrôlé par la France et l’Allemagne précisément.

L’aplomb est confondant au moment où tout le monde se plaint de récupération idéologique des événements. Les auteurs y ajoutent une tonalité flottante, entre condescendance et paternalisme. La sommation finale commence par les préalables identitaires d’usage (intégrale des derniers paragraphes) :

« Cette période extraordinaire nous rappelle aussi qu’au-delà de nos différences nous sommes tous des Européens.

Bien dit. Et des êtres humains. Ou peut-être faut-il comprendre que nous ne sommes ni des Africains, ni des Américains, ni des Asiatiques (par ordre alphabétique) ? Et qu’il est important que nous nous sentions davantage Européens ? Les voies de l’identitarisme sont souvent impénétrables. Attention de ne pas surinterpréter.

 « La réponse européenne à cette crise, n’en déplaise à ceux qui la critiquent, est sans précédent. Jamais l’Union n’avait mobilisé des fonds aussi gigantesques en quelques semaines seulement.

Les mots sont-ils bien choisis ? Mobiliser des fonds sans précédent, est-ce une vertu en soi ? L’Union ne s’est d’ailleurs pas contentée de mobiliser des fonds. Elle a surtout annoncé une vaste opération de création monétaire par endettement public. La planche à billets pour le dire autrement. Une réaction inspirée des Etats-Unis après la crise financière de 2008. Cette politique est effectivement controversée à l’intérieur de l’Union, comme dans le reste du monde. Elle oppose en particulier la France et l’Allemagne.

La Suisse, dieu merci, n’a pas à prendre position. Sa banque centrale est néanmoins contrainte de créer des francs pour acheter des valeurs pléthoriques en euros. Elle soutient ainsi activement l’Union, sans attendre qu’on l’en remercie. Parce qu’il ne s’agit pas de charité. Le but est de répondre à la demande extérieure en francs pour ne pas pénaliser l’industrie suisse d’exportation. On ne choisit pas toujours ses communautés de destin.

 « Jamais les Etats membres n’avaient à ce point accepté d’aller au-delà de leurs habitudes.

C’est possible. Les Suisses non plus, ni bien d’autres Etats.

Jamais non plus nous n’avions senti aussi vivement l’importance de nos valeurs communes, en particulier le respect de la liberté individuelle et de l’Etat de droit. La France et l’Allemagne se retrouvent ici avec nos amis suisses dans la conviction que l’urgence ne peut en aucun cas justifier le renoncement aux libertés qui ont assuré notre identité démocratique.

Ah, les valeurs. Une évidence en effet, bien que l’urgence des valeurs identitaires de liberté paraisse tout de même assez modeste en comparaison d’autres menaces (sanitaires, sociales, économiques).

« Qu’en sera-t-il de notre relation demain? Chacun, bien sûr, restera lui-même; mais le séisme que nous vivons va bousculer certains présupposés qui entravaient, depuis trente ans, notre chemin commun. Jusqu’à cet hiver, l’alpha et l’oméga de nos relations, c’était le choix de 1992: le postulat que nous n’avions pas de vision partagée de notre avenir.

Nous y voilà. Mais quel postulat, Messieurs ? En quoi n’avons-nous pas de vision partagée de l’avenir ? Et pourquoi continuez-vous de parler de 1992 comme d’une trahison ? Voulez-vous dire que nous appartenons à deux civilisations différentes ? Certainement pas. Notre vision générale est la même depuis longtemps. Elle diffère sur certains points tout à fait contingents. Nous ne voulons pas adhérer à une machinerie institutionnelle borgne, ésotérique et instable, reposant elle-même sur un dialogue franco-allemand erratique. Nous n’avons pas tout à fait la même culture politique, ni même économique. Ce sont des détails pour vous, par pour nous.

Il faudrait peut-être aussi que la France, l’Allemagne et leur Union Européenne renoncent pour nous convaincre à leur indécrottable suprémacisme des « valeurs », légitimant de plus en plus la russophobie ordinaire, la sinophobie, l’américanophobie. Et la xénophobie en définitive, seule la pauvre Afrique n’étant pas encore considérée comme une vraie menace. En Suisse, nous souhaitons avoir de bonnes relations avec tout le monde.

Nous croyons moins aux politiques de puissance, qui finissent toujours mal, qu’à l’égalité des nations et à l’avenir du multilatérisme universel inclusif. Sans parler du droit élémentaire des petits Etats à la neutralité face aux grands. Surtout à une époque dérivant vers de nouvelles confrontations régressives de super-puissances. Nous pensons qu’il s’agit d’une mauvaise phase, dont nous ne tenons rigueur à personne…

« Ce mantra vient de s’enfoncer dans le passé, comme la division de notre continent s’est enfoncée dans le passé entre 1989 et 1991. Du jour au lendemain, il n’y a plus aucune différence, dans nos esprits, entre la Suisse et les Etats membres de l’Union: notre communauté de destin s’est imposée comme une évidence.

Ah voilà. Mais vous en êtes sûrs ? Comment dire… A mantra, mantra et demi. Et merci d’en parler à notre place. Non, excusez-moi… Pourriez-vous quand même préciser ce que vous entendez par communauté de destin ? Evidente de surcroît ? Ce vocable pompier est-il bien nécessaire, d’ailleurs ? Quel est au juste ce destin de l’Europe qui a l’air de vous tenir tant à cœur ? Dominer le monde, comme ce fut le cas avant que les Etats-Unis s’en chargent?

Peser simplement sur le cours de l’histoire ? Il y a des organisations internationales pour cela. Il y a même des conclaves très sélectifs de puissants, genre G20 ou G7. La France, l’Allemagne et l’Italie en sont membres de droit. L’UE également en tant que telle. Que voulez-vous de plus ? Que l’Europe et ses valeurs rayonnent davantage, qu’elles inspirent l’univers, qu’elles fassent envie tout autour de la terre ? Mais c’est déjà le cas ! Pourquoi auriez-vous tant besoin que nous nous y associons formellement ?

Vous avez vu la France, cette vitrine imposée du destin européen dans le monde ? Vous avez vu son président pontifier en continu dans les dorures élyséennes ? Vous avez vu ses prédécesseurs ? Le mépris qu’ils ont répandu ? Le climat de haine et d’émeute qu’ils récoltent ? Sans parler du reste. Revenez plus tard pour la communauté de destin.

Notre première communauté de destin avec l’Union Européenne, pour le moment, c’est de souhaiter bien du succès à ses citoyens. Le plus sincèrement, parce que les Suisses n’ont aucun intérêt à ce que l’Union trébuche. Qu’ils avancent dans leur projet, qu’ils regagnent l’estime d’eux-mêmes. Qu’ils cessent de nous considérer comme des concurrents déloyaux, un point noir dans leur harmonie, de nous chercher des noises, de vouloir nous entraîner dans leurs divisions. Parce que des divisions, nous en avons nous-mêmes bien assez. Depuis que la Suisse existe, la plus redoutable pourvoyeuse en clivages internes a toujours été sa politique européenne. Moins elle en a, mieux elle se porte. Le vaste monde lui convient beaucoup mieux.

Accès au marché européen (4) : ce que vaut l’Accord sur la recherche.

Comment obtenir à peu près tout ce que l’on veut de la part des Suisses ? Bruxelles a bien compris qu’il suffisait de menacer les hautes écoles de ne plus être associées aux financements publics de la recherche scientifique en Europe (programme Horizon 2020 et suivants). Mais de quoi parle-t-on au juste ? Et où sont les solutions pour sortir de ce chantage? Explications, évaluation et récit en huit actes. (L’essentiel en bleu)

Accès « privilégié » de l’économie suisse au marché européen. Une sorte de contrepartie théorique au libre accès des Européens au marché suisse du travail. Et lorsque l’on parle de ce grand arrangement transitoire, négocié quand l’objectif officiel était encore l’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne*, on pense surtout au septième volet des Accords bilatéraux I (conclus en 1999) : l’Accord de coopération scientifique et technologique dans le domaine subventionné. Soit l’accès au marché des financements publics de la recherche et de l’innovation en Europe.  

La Suisse est en fait partenaire depuis les années 1980 des programmes-cadres européens de recherche (PCR). Il s’agit du morceau d’intégration le plus consensuel de la Suisse à l’Union. Le plus pragmatique aussi, le plus abouti et le plus médiatique. Il n’est certainement pas vital pour la prospérité du pays, mais personne n’a intérêt à le remettre en cause. Quand les Européens s’y appliquent quand même, c’est seulement pour en faire un levier politique d’intimidation.    

C’est précisément ce qui s’est passé après le vote populaire du 9 février 2014 mettant fin au droit d’accès des Européens à une activité économique en Suisse (libre circulation des personnes). Bruxelles a aussitôt suspendu les négociations sur l’association de la Suisse au huitième programme cadre (Horizon 2020). En se gardant de toucher aux autres Accords bilatéraux I, pourtant tout autant liés entre eux sur le plan juridique (clause guillotine). Tout s’est passé comme si le but, pour la Commission Européenne, était surtout de manifester sa détermination, dissuadant ainsi l’Assemblée fédérale d’appliquer la décision populaire fautive dans le domaine migratoire.

La stratégie s’est avérée efficace. Le Parlement n’a appliqué que très partiellement le nouvel article constitutionnel, de manière que les dispositions puissent être agréées par Bruxelles. Les risques par rapport à la pleine association de la Suisse aux programmes-cadres de recherche se sont ainsi provisoirement dissipés. Ils reviennent aujourd’hui sur le devant de la scène politique.

* Lire précédemment: Généalogie de la libre circulation des personnes (11.09.19) et Généalogie de la voie bilatérale (13.09.19). 

Ce qu’il s’agit de montrer

Le but de cet article est d’évaluer les effets d’un nouveau rejet de la libre circulation sur l’accord d’association de la Suisse aux programmes-cadres de recherche. En vue du scrutin de cette année sur la politique migratoire (deuxième initiative du Parti populaire suisse UDC). D’abord prévu en mai, puis annulé pour cause de crise sanitaire. Le vote sera probablement programmé en septembre prochain.

Il s’agit d’abord d’envisager le scénario du pire, hautement improbable : de quoi la Suisse se priverait au juste si elle ne participait plus du tout à ces programmes de recherche? De pas grand-chose apparemment sur le plan quantitatif. Les subventions européennes obtenues des programmes-cadres en échange de la contribution suisse forfaitaire ne représentent que 1,5% environ des investissements dans la R&D en Suisse.  

Option à peine plus réaliste : la Suisse serait reléguée parmi les « Etats tiers », participant aux programmes-cadres sur la base d’accords particuliers de coopération scientifique (Canada, Australie, Corée, etc).

Avec un sérieux problème politique toutefois : la Suisse se retrouverait ainsi grossièrement discriminée par rapport à treize Etats périphériques de l’UE, relevant pour certains de la “simple” Politique européenne de voisinage (PEV). Ces Etats n’ont-ils pas tous conclu, dans la recherche, les même accords d’association que ceux dont la Suisse bénéficie depuis 2004 ?

La Suisse est en fait déjà défavorisée par rapport à ces Etats voisins (Serbie, Albanie, Israël, Tunisie, Arménie, Géorgie, etc.). Ils n’ont en effet aucun accord de libre circulation avec l’UE. Ni le moindre accord équivalent de ceux que l’on trouve dans les Bilatérales I, en principe considérées comme un ensemble équilibré d’avantages et de contreparties.

Scénario dès lors le plus probable : la Suisse se retrouverait théoriquement sur le même plan que le Royaume-Uni (sans libre circulation des personnes). Les deux Etats négocieraient parallèlement (ou ensemble) un nouvel accord d’association les plaçant eux-mêmes au même niveau de coopération scientifique que ces treize Etats partenaires de l’Union Européenne à l’est et au sud.

Pour faire bonne mesure et donner l’impression d’avancer, une libre circulation des chercheurs serait instaurée entre l’UE et les Etats associés. Cette disposition est explicitement prévue depuis 2000 dans le cadre de l’Espace européen de la recherche (EER), mais elle n’a jamais été vraiment appliquée.  

En tout état de cause, le financement public de la R&D en Suisse n’a aucun intérêt à dépendre plus longtemps de contingences aussi exogènes et imprévisibles que la politique migratoire. Cette subordination ne représente-t-elle pas d’ailleurs un avatar complètement obsolète de la politique européenne de la Suisse au siècle dernier ? Le découplage obtenu avec la fin de la libre circulation des personnes aurait au moins un effet vertueux: stabiliser la participation suisse aux programmes-cadres européens de recherche.

Ce qui revient à formuler l’évidence suivante: le plus sûr moyen pour la Suisse d’assurer durablement son statut d’association aux programmes-cadres de recherche, c’est de ne plus faire partie de la politique européenne d’élargissement, mais de relever de la politique de voisinage (PEV). 

1 – Historique

 Les programmes-cadres européens de recherche remontent à 1984. L’impulsion est venue du président François Mitterrand, soucieux de faire de l’UE le premier pôle mondial de technologies de l’information (IT). Le projet s’était intitulé « Esprit ». Du nom de la prestigieuse revue intellectuelle française, dont l’ambition est encore aujourd’hui « de penser autrement les liens entre l’esprit européen, les valeurs occidentales et le reste du monde ».

Le projet et ses étapes successives de réalisation, jusqu’à aujourd’hui, sont imprégnés d’ouverture sur le monde. La finalité est aussi d’attirer en Europe des chercheurs, des entités et des projets de recherche gravitant tendanciellement autour des Etats-Unis (et d’Asie actuellement). D’où la multiplication d’accords de coopération et d’association (y compris avec les Etats-Unis et la Chine).        

On ne peut pas dire rétrospectivement que cet objectif de leadership ait été atteint. L’industrie européenne, dans le IT en particulier, a même connu un véritable décrochage technologique. Au point de donner l’impression de ne plus pouvoir, ni même vouloir revenir au premier plan.

Lorsqu’un white paper de la Commission Européenne précisait en février dernier les ambitions de l’UE en matière de numérique et d’intelligence artificielle, c’était surtout de suprématie régulatoire, juridique et sécuritaire dont il était question.

Tout se passe en fait aujourd’hui comme si la finalité était en premier lieu de protéger les Européens contre la domination asiatique et américaine dans certains secteurs-clés. Au sens plus prosaïque du protectionnisme économique non tarifaire également, dont l’Europe n’a évidemment pas l’exclusivité.       

Depuis les années 1980, la technostructure européenne de recherche s’est élargie, centralisée et lourdement complexifiée. Dans les domaines des sciences exactes, humaines, sociales ou encore environnementales. La matière couverte par l’institutionnel communautaire s’est développée et approfondie en passant essentiellement par le réseau académique. L’exigence de pureté de la science par rapport aux risques de corruption par des intérêts privés est en effet sensiblement plus élevée en Europe que dans le reste du monde.

L’intégration européenne la plus avancée

La Suisse a très tôt intégré ce vaste dessein géostratégique sur la base d’un accord prévoyant explicitement sa participation aux programmes-cadres européens de recherche (1986). Le traité est toujours en vigueur aujourd’hui. L’Accord sur la recherche de 1999, constitutif des Accords bilatéraux I et appliqué depuis janvier 2004, y ajoute la notion d’association.

La Confédération ne finance plus directement, ni au cas par cas les participations suisses à des projets européens de recherche. Elle verse un forfait dans le budget communautaire, calculé sur la base du produit intérieur brut rapport à celui de l’Union. Les participations suisses sont ensuite financées par cette centrale d’attribution.

Accès, participation, association – On peut dire en ce sens que le financement public de la recherche est la forme la plus aboutie d’intégration suisse dans l’Union Européenne. Ce qui ne manque pas de subtilité institutionnelle lorsque l’on compare avec l’environnement juridique des Accords bilatéraux I.

Avant ces accords sectoriels, comprenant le libre accès aux marchés du travail (libre circulation des personnes), la Suisse accédait partiellement au marché européen. Aujourd’hui, elle y accède toujours partiellement, mais elle y participe aussi. Ce qui signifie en gros qu’elle adopte les règles de circulation des ressources humaines, des capitaux, des biens et des services. Sans être associée toutefois aux décisions législatives et réglementaires, ni être forcément présente en tant qu’observatrice.

Dans le domaine de la recherche en revanche, les Accords bilatéraux I ont fait passer la Suisse de participante à pleinement associée. Avec présence possible d’observateurs à tous les échelons de décision, sauf la conception elle-même des programmes-cadres. Ce qui signifie qu’elle dispose probablement d’un certain pouvoir d’influence.

2 – Sources

A parcourir le web dans tous les sens, on ne peut pas dire que l’association ou non de la Suisse aux programmes-cadres européens de recherche ait suscité jusqu’ici un grand intérêt de la part des analystes et commentateurs en Europe. En Suisse, à la demande du Parlement, ce thème a toutefois fait l’objet de rapports périodiques du Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation (SEFRI). Ces documents sont traduits en français et accessibles sur le site de la Confédération. Ce sont les premières sources d’un champ d’investigation fort peu documenté par ailleurs, se contentant en général d’explications superficielles et lourdement répétitives.

Haut degré de transparence – Un rapport « faits et chiffres » de 100 pages est ainsi paru en 2018. Un rapport d’impact (effets de la participation suisse) a suivi un an plus tard (75 pages). Ces deux textes très techniques permettent de se faire une idée précise et relativement concrète des enjeux.

Des six Accords bilatéraux I hors libre accès aux marchés du travail (libre circulation), le traité sur la recherche est d’ailleurs certainement le plus transparent. C’est aussi, et de loin, le plus équilibré. Il bénéficie à peu près autant à la Suisse qu’à l’UE sur le plan matériel. Les conséquences de son éventuelle abrogation sont aussi les plus faciles à mesurer.

Les rapports du SEFRI regorgent de chiffres et de graphiques. Ils sont surtout destinés à montrer que le traité sur la recherche est équitable sur le plan des contributions suisses et des retours européens. Ils convainquent également avec aisance que la Suisse est une fort bonne compétitrice dans la captation de subventions et de coordinations de projets publics.

Le terrain de jeu s’avère bouillonnant. Tous les mouvements sont traçables et analysables dans le détail. Le propos manque en revanche singulièrement de perspective, ce qui ne surprend pas venant d’un Secrétariat d’Etat soumis à des devoirs de réserve. Les rapports n’entrent pas en matière sur d’autres approches possibles ou nécessaires. En particulier celle consistant à situer la participation aux programmes-cadres européens dans l’investissement global de la R&D en Suisse (lire plus bas).

Ces rapports sont peu explicites également sur les enjeux immédiats ou plus durables des échéances de politique intérieure s’agissant de participation aux programmes-cadres européens. Vouloir s’en faire une idée passe par des recoupements à partir de différentes sections des sites de la Confédération et de l’Union Européenne, des médias, de revues spécialisées et de contacts personnels.

3 – La course aux subventions

Il n’est pas étonnant que le Parlement attende du SEFRI des rapports approfondis et rassurants s’agissant de recherche. Sans rien demander de comparable sur les autres Accords bilatéraux I, sauf peut-être la libre circulation des personnes de manière plus diffuse. Ne s’agit-il pas d’utilisation de fonds publics ? On peut également deviner sur le plan sociologique, avec les précautions d’usage, que l’affinité entre parlementaires, fonctionnaires et microcosme de recherche est relativement élevée. Davantage qu’en matière de transports routiers, de marchés publics dans la construction, ou encore d’agriculture.

Le paradoxe, par rapport à cette transparence, c’est que le public lui-même n’a pas l’air de bien se rendre compte que l’accord menacé sur la recherche porte essentiellement sur les sciences exactes et humaines dans le champ étroit du subventionnement public.

L’opinion a au contraire tendance à penser que c’est l’ensemble des activités de recherche et développement qui est en cause. Dont il connaît intuitivement l’importance vitale pour l’industrie, les services et la prospérité du pays. Il y aurait effectivement de quoi s’inquiéter si c’était le cas.

Le rapport de 2018 décrit une véritable compétition pour la “captation” de subventions. Un peu à la manière de ce qui se passe avec le Fonds national suisse (FNS, anciennement Fonds national de la recherche scientifique). On peut aussi voir l’association aux programmes européens comme une modeste extension européenne des financements publics du FNS.

Le Fonds national suisse a alloué près de 1,2 milliard de francs en 2018 à quelque 3000 dossiers bénéficiaires (sur 6000 requêtes). Fin 2017, la contribution annuelle moyenne de la Suisse au programme-cadre Horizon 2020 s’est élevée de son côté à 180 millions de francs seulement. Le nombre moyen de participations à des projets a été de 500 par année. Dont une centaine coordonnées depuis la Suisse.

Les institutions de loin les plus concernées par Horizon 2020, jusqu’en 2018, ont été les Ecoles polytechniques fédérales et les universités cantonales. A hauteur de 60% environ des fonds rétrocédés à la Suisse projet par projet en moyenne annuelle.

Les hautes écoles spécialisées (HES) captent quant à elles 3,5% seulement de la manne. L’industrie et les associations sans but lucratif s’octroient une part de 35% environ, beaucoup plus élevée dans Horizon 2020 qu’auparavant. Les subsides publics y sont en général complémentaires d’investissements privés (partenariats public-privé, bien que le terme ne soit jamais employé dans les rapports du SEFRI).

Le niveau moyen de financement public par participation de petites ou micro-entreprises privées est de 100 000 francs (start-up comprises), alors qu’il est de près de 590 000 francs toutes catégories confondues (écoles et grandes industries). Les entreprises sont encouragées à concourir, un bon taux de participation de leur part étant considéré par la Confédération et l’UE comme un succès en soi. Ce qui montre aussi que les entreprises ne sont pas attirées spontanément. L’offre d’Horizon 2020 a d’ailleurs développé des programmes spécifiques et attractifs destinés à les convaincre.     

Impact honorable mais sans levier

Le rapport d’impact de 2019 se base sur un sondage de satisfaction auprès de participants suisses aux programmes européens depuis 2003. 4400 questionnaires ont été envoyés, pour quelque 900 répondants.

Les effets sont en général et sans surprise jugés satisfaisants de la part des hautes écoles. Les participations génèrent en moyenne un emploi dans chaque cas (permanent ou temporaire). Comme l’on pouvait également s’y attendre, le secteur privé est plus critique. 30% seulement des entreprises ou indépendants annoncent que leur participation a conduit à des réalisations commerciales.

La proportion descend à 10% s’agissant de grandes entreprises. 10% également des sondés dans l’industrie et les services mentionnent toutefois la création d’une nouvelle entreprise. Près de 50% précisent que leur participation a tout de même favorisé la mise au point de nouveaux produits ou services. 50% des participations du privé ont généré un brevet (dont les éventuelles applications industrielles ne sont pas précisées).

L’impact macro-économique paraît assez décevant en termes de levier: les subventions se “contentent” de financer des emplois, en général sans multiplicateur avéré. Le rapport insiste donc plutôt sur l’importance des programmes-cadres européens dans la constitution et la pérennité de réseaux personnels. Ces maillages se constituent beaucoup autour des consortiums de recherche.

A en croire les questionnaires, ce sont surtout les HES et les entreprises qui y voient un intérêt spécifique. Les écoles polytechniques et les universités ont une plus grande ancienneté à l’international. Obtenir des subventions passe pour elles avant le networking. On peut supposer que les entreprises suisses, qui ne manquent en général pas d’ouverture sur le monde, voient quand même dans les relations suivies avec des partenaires plus étroitement européens l’occasion d’élargir et de diversifier leurs contacts.

A noter, pour mieux se représenter ce dont on parle, que le programme-cadre Horizon 2020 portait en premier lieu sur les « défis sociétaux » : 30 milliards d’euros pour la recherche « fondée sur les priorités politiques de la stratégie» à l’échelle européenne. Dans l’ordre : santé, transports, énergie, alimentation (avec agriculture et recherche aquatique), climat et environnement, sociétés sûres et sociétés inclusives. Vient ensuite la recherche fondamentale dans tous les domaines (25 milliards), infrastructures numériques européennes en premier lieu.

La « primauté industrielle » n’arrive qu’en troisième position (IT, biotechs, nanotechs, matériaux, systèmes de production, chaînes d’innovation dans les défis sociétaux jusqu’à la commercialisation non comprise) : 17 milliards d’euros, dont 600 millions seulement pour l’innovation dans les petites entreprises. La recherche nucléaire mobilise encore 5 milliards, et divers « piliers » secondaires se partagent les 6 milliards restants.  

4 – Ce que représentent les programmes européens dans la R&D en Suisse

 L’hypothèse d’une mise à l’écart de la Suisse des programmes-cadres européens de recherche en cas de « mauvaise » décision populaire sur la politique migratoire de la Confédération n’est absolument pas nécessaire. La fin de la voie bilatérale vers l’intégration signifierait au pire que la Suisse redeviendrait une simple participante aux PCR (Etat tiers). C’est-à-dire que le Secrétariat d’Etat à la recherche financerait directement les diverses participations, au lieu de passer par la hiérarchie européenne d’octroi des subventions et subsides.

Cela dit, il n’est pas inutile de vérifier que ce scénario maximal et invraisemblable d’éviction pure et simple ne plongerait nullement la Suisse dans le néant. Selon divers inventaires, les évaluations globales des différents types d’investissements réalisés en Suisse dans la R&D (privés et publics) tournent autour des 23 milliards de francs par an. C’est le chiffre retenu par le SEFRI dans une note non datée du site de la Confédération. L’investissement annuel dans le pot commun et public européen, avec le retour sur investissement, ne représente donc que 1,5% environ de l’ « effort national » d’innovation.*

A noter à ce sujet que le classement périodique d’août 2017 du réseau international de conseil Ernst & Young plaçait la Suisse en tête dans l’intensité de la R&D dans les entreprises : 6.6% du chiffre d’affaires (devant les Etats-Unis). Par rapport au produit intérieur (PIB), la Suisse vient en quatrième position dans le monde après la Corée, Israël et la Suède (privé et public cumulés). Avec un biais toutefois : l’industrie pharmaceutique pèse à elle seule 35% des investissements privés en Suisse.

* Le chiffre officiel disponible le plus récent de la contribution suisse à Horizon 2020 est celui du rapport de 2018 : 724 millions de francs pour la période 2014-2017. Soit 181 millions en moyenne annuelle, ce qui représente précisément 0,78% des investissements dans la R&D en Suisse. Cette période est toutefois faussée par les deux années d’association partielle (2014-2016), pendant lesquelles la contribution suisse a été plus basse que d’ordinaire (voir point 7 ). Nous avons compté très largement en multipliant 0,78% par deux pour cette raison.

5 – Ce que renoncer au statut d’association voudrait dire

 Sans statut d’association, la Suisse devrait donc financer directement ses participations. Avec des incidences certainement négatives sur les coûts de gestion. Les projets et consortiums ne seraient acceptés que s’ils présentaient un intérêt pour l’UE (pour autant que ce ne soit pas le cas aujourd’hui). Les Suisses n’auraient plus d’observateurs dans les instances dirigeantes ni les comités de pilotage. Leur niveau d’information s’en ressentirait.

Les remarquables performances des partenaires suisses dans la captation de subventions en seraient affectées. Il n’est pas sûr que les chercheurs suisses continueraient de détenir le record des meilleurs taux de succès des projets proposés. (Encore que les chercheurs américains et asiatiques non associés semblent faire légèrement mieux à 17,8%.) Est-ce bien nécessaire toutefois de figurer parmi les légendes européennes de la captation de subventions ? Sachant en plus qu’elles sont indirectement financées par la Suisse ? Ce n’est pas la question en l’occurrence. Nul ne sait d’ailleurs ce qu’en penserait le corps électoral si elle lui était posée de cette manière.

Les chercheurs et entités suisses de recherche pourraient en principe continuer de coordonner la réalisation de programmes, comme ils le font actuellement (une centaine dans Horizon 2020). Avec certainement, comme nous l’avons vu, quelques difficultés supplémentaires. Les hautes écoles ne pourraient plus en revanche envisager de piloter de grands projets européens. Les fameux et très disputés « Flagships », toujours bien présents sur le terrain médiatique. Cette déficience induirait une certaine déperdition en termes de prestige académique.

Il n’est pas inutile cependant de relativiser ce qui serait sans doute ressenti dans le microcosme de la recherche comme une humiliante relégation. Conçus au début des années 2010, les Flagships sont des mégaprojets à plus d’un milliard d’euros de budget sur dix ans. Mais ils sont rares.

Horizon 2020 n’en a connu que trois (initiés quelques années auparavant) : Graphene, Human Brain Project et Quantum. Horizon Europe (2027) a envisagé d’en lancer six autres, dont un suisse (le controversé Time Machine à Lausanne). Mais le concept lui-même a finalement été abandonné : trop grand, trop long, trop lourd. Les consortiums européens de recherche sont souvent des usines à gaz. Ceux-là atteignent des niveaux de complexité démesurés dans la gouvernance et la gestion.  

Comme chacun sait, le programme Human Brain (qui court jusqu’en 2023) est coordonné à Genève par l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Cette expérience regroupe 800 chercheurs en Europe et Israël, et plus de 130 grandes institutions partenaires. Elle n’a cessé d’être confrontée à des tensions centrifuges sur le plan des objectifs, des doctrines, des ambitions, des égos, des moyens, des appareils et mentalités administratives. Orientée vers la réplication numérique des fonctionnements cognitifs, la culture d’ingénierie de l’EPFL s’est en particulier heurtée aux critiques et désistements des réseaux de recherche fondamentale en neurosciences.

La localisation en Suisse de Human Brain s’est en plus avérée problématique face aux trois grandes puissances de recherche que sont l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France. En burn out, le directeur Chris Ebell démissionnait en 2018. Son équipe reconnaissait alors qu’il était peut-être temps de partager une coordination devenue ingérable. C’est une des raisons pour lesquelles le prochain et neuvième programme-cadre se contentera de « grands projets » plus modestes et moins centralisés.

L’université de Genève assume déjà une coordination partagée dans le flagship Quantum. Il n’est pas certain qu’un statut d’association durablement partielle rende à l’avenir impossible l’accès de la Suisse à ce genre de méga-gouvernance redimensionnée. D’autant moins que le futur statut de la Grande-Bretagne, qui reste entièrement à établir à quelques mois de la mise en route théorique d’Horizon Europe, est susceptible de faire évoluer la rigidité institutionnelle de l’Union. Dans un domaine qui se prête peu au dogmatisme politique.

6 – La Suisse grossièrement discriminée

Complexe et peu transparent lorsque l’on sort des rapports officiels, le dossier du traité bilatéral de 1999 sur la recherche (constitutif des Accords bilatéraux I) devient surréaliste lorsque l’on examine la question des statuts sous l’angle comparatif.  

 Comme évoqué plus haut, divers Etats dans le monde, jusqu’en Asie et en Amérique (Etats-Unis, Canada, Japon, Corée, Chine, Brésil, Argentine, etc), ont de « simples » accords de partenariat et coopération scientifiques avec l’UE. Ce qui signifie qu’ils n’ont pas accès à tous les grands domaines des programmes-cadres de subventionnement. Ils n’ont pas non plus d’observateurs en principe dans les instances dirigeantes et de pilotage.

La Norvège, l’Islande et la Suisse, relevant depuis les années 1990 de la politique d’élargissement de l’UE, avec objectif d’adhésion abandonné en cours de route, sont au contraire censés avoir le « privilège » d’un accord anticipé de pleine association.

C’est toutefois le cas aujourd’hui de treize autres Etats également, relevant d’une politiques européenne d’élargissement plus tardive, ou d’une simple politique de voisinage (voir Annexe I): Israël, Turquie, Serbie, Arménie, Géorgie, Ukraine, Tunisie, Albanie, Bosnie-Herzégovine, Montenegro, Moldavie, Macédoine du Nord et Iles Féroé.

Selon l’expression consacrée, on peut dire que ces Etats ont obtenu le beurre et l’argent par rapport à la Suisse. L’UE leur a accordé un statut de plein associé sans contrepartie exogène. Alors qu’elle ne l’a concédé à la Suisse qu’en échange du libre accès à son marché du travail dans le cadre des Accords bilatéraux I, liés juridiquement par un principe de parallélisme (clause guillotine).

En cas de résiliation de l’Accord sur la recherche de 1999, pour cause de rejet de la libre circulation et de clause guillotine, la Suisse serait donc menacée d’être moins bien lotie que ces treize Etats périphériques. Comme ce fut le cas après le vote de février 2014, et jusqu’à fin 2016, elle se retrouverait sur le même plan institutionnel que les Etats « tiers » d’Amérique et d’Asie.    

Cette discrimination serait bien entendu complètement absurde (sans même parler d’inéquité). Comme elle l’a d’ailleurs été entre 2014 et 2016. Mais le cas du Royaume-Uni, poids lourd de la R&D en Europe, pourrait là aussi rebattre certaines cartes. Sans libre circulation des personnes, la Grande-Bretagne ne devrait-elle pas relever quand même, et au minimum, de la politique ordinaire de voisinage de l’UE en matière de recherche ? C’est-à-dire au même niveau d’association que, disons… l’Albanie (par ordre alphabétique) ? Et si c’était de toute évidence le cas, on ne verrait pas très bien pourquoi la Suisse ne pourrait pas obtenir d’égalité de traitement.

7 – Le trou de 2014-2016

L’Accord d’association de la Suisse à Horizon 2020 n’était pas encore complètement finalisé lorsque le vote populaire contre la libre circulation des personnes du 9 février 2014 a soudainement déstabilisé les Accords bilatéraux I par effet de parallélisme (clause guillotine).

S’en prendre sur le champ aux cinq autres accords n’a apparemment guère été envisagé du côté de Bruxelles (transports aériens, terrestres, marchés publics, agriculture, reconnaissance des normes techniques). On peut comprendre cette réserve: l’application de ces traités depuis les années 2000 s’est avérée très à l’avantage des Européens. L’occasion de réagir s’est en revanche présentée dans la recherche, beaucoup plus équilibrée, avec en plus des négociations en cours. La procédure fut aussitôt suspendue.

La perspective d’une relégation pure et simple de la Suisse parmi les Etats tiers asiatiques et américains semblait en même temps inconcevable. La Commission européenne n’avait-elle pas conclu, ou n’était-elle pas en train de négocier en parallèle des accords de pleine association avec treize Etats périphériques ? Sans libre accès réciproque aux marchés du travail (libre circulation), ni aucun accord de partenariat comparable à ce qui imbrique la Suisse dans l’Union Européenne ?

Marginaliser ainsi la Suisse, référence en matière de R&D, de manière aussi irrationnelle, eût été difficilement assumable politiquement. Les menaces et rapports de force bruts recèlent parfois des limites lorsqu’il s’agit de passer à l’acte. Le radicalisme d’un tel bannissement eût en plus été clairement dommageable pour la recherche en Europe.

Il était en même temps important pour la Commission européenne que des représailles soient réellement exercées. De manière à tenir parole et à faire prendre conscience aux Suisses égarés qu’ils devaient rapidement revenir à de meilleures dispositions. Il fut donc convenu de négocier une sorte de compromis octroyant à la Suisse un statut singulier, suffisamment vexatoire mais néanmoins provisoire d’Etat « partiellement associé ».

Schématiquement : la pleine participation à la recherche fondamentale était maintenue (peut-être par solidarité académique bien comprise). Les subventions européennes destinées à des projets venant de l’industrie n’étaient en revanche plus garanties, la Confédération s’empressant néanmoins de les compenser au cas par cas.

L’important domaine des « défis sociétaux » était lui aussi précarisé. Il se retrouvait également à la charge d’un Secrétariat d’Etat que les questionnaires du rapport d’impact allaient qualifier plus tard de très performant dans l’octroi de subventions de substitution (santé, alimentation, énergies, climat, environnement, etc). 

Dans la pratique et dans bien des cas, les diverses instances européennes de décision ont certainement sur-réagi. Les conséquences de ne plus pouvoir « participer » aux programmes-cadres européens de recherche avaient été abondamment évoquées lors de la tumultueuse campagne politique qui avait précédé le scrutin de février 2014. Avec une résonnance un peu confuse dans le microcosme académique en Europe. Parfois assez subtiles, les différences entre «participation en tant qu’Etat tiers », «association » et « association partielle » ne furent pas toujours bien comprises dans des milieux scientifiques continentaux peu réceptifs aux brutales finesses de la politique européenne d’élargissement.

Un lourd climat d’incertitude s’est alors installé, doublé d’une certaine méfiance par rapport à des partenaires suisses perçus tout d’un coup comme peu fiables. Le fait de les pénaliser le plus durement possible n’allait-il pas d’ailleurs les obliger à se mobiliser davantage pour faire rentrer l’opinion publique suisse dans le rang ?

Le nombre de participations suisses validées par les instances européennes s’est tout de suite mis à reculer massivement et de manière désordonnée. En particulier dans les coordinations de projets. A en croire le rapport de 2008 du SEFRI, la Commission européenne elle-même a dû parfois intervenir pour soutenir envers et contre tout certaines participations suisses. Ce n’est qu’en 2017 que la situation a commencé de se normaliser. Lorsque le Parlement a décidé de renoncer à la résiliation de la libre circulation malgré la décision populaire. Et que le droit d’accès à une activité économique en Suisse a pu être étendu à la Croatie.

8 – Horizon Europe (2027) et Espace européen de recherche.

Sept ans plus tard, l’histoire donne un peu l’impression de se répéter. Le scrutin sur la deuxième initiative de l’UDC a été reporté au second semestre 2020 pour cause de crise sanitaire. Si le projet d’article constitutionnel était de nouveau accepté, l’ « accident » se produirait avant que les négociations pour l’association de la Suisse à Horizon Europe (2021-2027) aient été finalisées.

Avec le Brexit, c’est d’ailleurs tout le processus de mise en place de ce programme-cadre qui a pris du retard. Nul ne sait encore quel sera le statut du Royaume-Uni, deuxième puissance européenne de R&D derrière l’Allemagne et devant la France. Sa relégation pure et simple parmi les Etats tiers, derrière les treize Etats périphériques associés, semble cependant aussi peu vraisemblable que celle de la Suisse.

Il n’est pas certain que Britanniques et Européens attendent d’avoir conclu un accord de partenariat général avant que des négociations s’engagent en vue d’une éventuelle association dans la recherche. C’est d’ailleurs ce qu’anticipait le SEFRI dans une information du 31 janvier dernier, au moment de l’entrée en vigueur du Brexit : «Comme la Suisse, le Royaume-Uni doit négocier avec l’UE une éventuelle association à Horizon Europe.»

Il n’y a toutefois pas encore de mandat de négociation côté suisse, bien que le background politique à régler semble bien plus léger qu’avec la Grande-Bretagne. Problématique et retardé lui aussi pour cause de crise sanitaire, l’Accord-cadre institutionnel Suisse-UE en suspens n’aurait pas d’effet sur la recherche à en croire certains commentaires plus ou moins officiels à Berne (la recherche n’étant pas considérée comme un marché). La future association dans Horizon Europe ne serait donc déstabilisée que par la fin de la libre circulation des personnes (voir Annexe II).     

S’agissant du Royaume-Uni en revanche, il paraît évident qu’une association ne serait pas conditionnée par un accord de libre circulation des personnes (les Britanniques n’en veulent plus). En cas d’acceptation de la deuxième initiative de l’UDC, la Suisse se retrouverait donc théoriquement dans une situation très comparable à celle de la Grande-Bretagne. Il deviendrait difficile pour les Européens de négocier avec l’un sans se référer à l’autre s’agissant de recherche.

La différence entre l’un et l’autre serait surtout juridique : la Suisse devrait encore s’extraire du parallélisme des Accords bilatéraux I et de la voie bilatérale vers l’intégration. Alors que le Royaume-Uni, après plus de trois ans de contorsions pour y échapper malgré le référendum de 2016, a déjà réalisé formellement son Brexit.

Ces nouvelles circonstances pour la recherche en Europe pourraient être l’occasion de relancer l’Espace européen de la recherche (EER). Initié à Lisbonne en 2000, cet European Research Area (ERA) est un ensemble de principes à cultiver sous une Direction générale de la recherche et de l’innovation.

L’EER a évidemment ajouté une couche institutionnelle à la gestion des programmes-cadres, qui n’en manquait pas. Mais il comprend aussi la double volonté de favoriser davantage l’ouverture vers l’extérieur. Avec mobilité des chercheurs et projets à l’intérieur de l’espace élargi aux partenaires associés.

Appliqué partiellement dans les 6ème, 7ème et 8ème programmes-cadres, l’EER a apparemment négligé cette dimension personnelle de la mobilité. L’occasion semble se présenter pour le Royaume-Uni et la Suisse de proposer une libre circulation des chercheurs en remplacement de la libre circulation générale des ressources humaines sur les marchés nationaux du travail. Couvrant quarante-quatre Etats, cette nouvelle liberté aurait au moins l’avantage de l’unité de matière.    

Annexe I

A propos de Club des Treize

Seize Etats non-membres de l’UE sont (comme la Suisse) pleinement associés aux programmes-cadres européens de recherche :

les deux Etats membres de l’Espace économique européens (EEE) : Norvège et Islande (depuis 1994). Leur association à chaque programme-cadre fait cependant l’objet de négociations particulières   (comme avec la Suisse) ;

– la Suisse depuis 2004, avec son statut général de substitution à l’EEE (voie bilatérale vers l’intégration avec libre circulation des personnes et Accords bilatéraux I) ;

– six Etats candidats à l’adhésion à l’UE, relevant de la Politique européenne d’élargissement : la Turquie (depuis 2003), la Serbie, l’Albanie, la Macédoine, le Montenegro, la Bosnie-Herzégovine (première association dans les années 2000 également) ;

– six Etats non-candidats relevant de la « simple » Politique européenne de voisinage (PEV) : Israël (depuis 1996), Ukraine, Moldavie, Géorgie, Arménie (dans le programme-cadre 2007-2013 déjà) et Tunisie (2016) ;

– les Iles Feroë enfin, qui ont un statut général d’association avec l’UE depuis les années 1970.

Treize Etats hors Espace économique EEE ont donc obtenu le même statut que la Suisse, sans le fatras de conditions liées juridiquement dans les Accords bilatéraux I (dont la libre circulation des personnes).

A noter sur le plan chronologique : la Suisse, dans les années 1990, encore considérée à l’époque comme candidate à l’adhésion (jusqu’en juillet 2016), mettait dans la balance des Accords bilatéraux I son futur statut d’associée aux programmes-cadres de recherche (en négociation). Or, Israël avait déjà obtenu ce statut sans aucune des conditions exogènes imposées à la Suisse (exogènes, c’est-à-dire n’ayant rien à voir avec la recherche scientifique et son financement).

Quinze ans plus tard, l’UE retirait à la Suisse son statut d’associée aux programmes-cadres suite au vote populaire de février 2014 sur la libre circulation des personnes. Or, Bruxelles était à ce moment-là en pleine négociation avec les 13 autres Etats non membres pour une association à Horizon 2020, rétroactive au 1er janvier 2014 (2016 dans le cas de l’Arménie, de la Géorgie et de la Tunisie, et août 2015 dans le cas de l’Ukraine). Sans libre circulation des personnes encore une fois.

A noter encore, pour être complet, que ces treize Etats bénéficient vraiment du même statut d’association que la Suisse, sur les mêmes bases de financement : un calcul incluant le PIB du pays par rapport au PIB de l’UE, en fonction de l’importance de la participation prévisible.

Dans le 7ème programme-cadre (2007-2013), les participants turcs avaient obtenu quelque 200 millions d’euros de subventions pour 950 projets. En janvier 2017, Israël célébrait ses vingt ans d’association en annonçant 1,4 milliard d’euros de contributions cumulées pour 1,7 milliard de retours enregistrés.

Les niveaux d’association sont évidemment plus modestes pour des Etats comme la Serbie (53 millions d’euros de retours pour 307 projets dans le 7ème programme-cadre), la Macédoine (12 millions), le Montenegro (4 millions), la Moldavie (4 millions), la Bosnie-Herzégovine (3 millions) ou l’Albanie (2,5 millions).

L’UE accorde parfois des « rabais » de contribution forfaitaire, ou des facilités de paiement dans le cadre de sa politique de développement. Avec l’appui dans certains cas de la Banque européenne d’investissement. L’UE peut aussi exiger des réformes dans la politique de recherche scientifique des nouveaux associés, avec revue périodique des pairs.

 

Annexe II

Clause guillotine et flou juridique

Le traité de coopération scientifique et technique de 1986 entre la Suisse et les Communautés européennes (CE) a une portée élevée et générale qui en fait rétrospectivement une sorte de déclaration d’intention (un peu plus concrète toutefois sur la recherche nucléaire, sujet central à l’époque). Entre autres dispositions, l’accord rendait possible la participation de la Suisse aux futurs programmes-cadres européens de recherche. D’éventuelles associations devaient toutefois faire l’objet d’accords spécifiques portant sur chacun d’eux.

Les cinq premiers programmes-cadres ont intégré les hautes écoles et institutions suisses sous forme de participations projet par projet. Chaque projet étant financé par la Confédération. Dans le cadre des Accords bilatéraux I finalisés en 1999, la Suisse a obtenu dès 2004 le statut d’associée au 6ème programme-cadre (2002-2006) : contribution forfaitaire au budget européen, puis financement européen des projets suisses. Avec observateurs suisses dans les instances européennes de subventionnement.

Ce statut d’associé a été renouvelé dans un autre accord bilatéral de coopération scientifique portant sur le 7ème programme cadre. Et ainsi de suite. Il a fallu un autre accord bilatéral encore pour sceller l’association au 8ème programme (2014-2020). Il en faudra encore un autre pour associer la Suisse au programme Horizon Europe (2021-2027).

Cette contrainte de renouvellement périodique est absente des six autres Accords bilatéraux I. Ce qui fait parfois dire que la recherche n’est pas vraiment soumise au parallélisme de ces accords liés juridiquement (clause guillotine).

Selon cette interprétation : si l’accord sur le droit d’accès des Européens à une activité économique en Suisse était résilié par la Suisse (libre circulation), la clause guillotine ne s’appliquerait pas à la recherche. Temporaires, les accords d’association aux programmes-cadres ne sont-ils pas forcément d’une autre nature ?

C’est bien ce que l’on affirme également par ailleurs en proclamant qu’ils ne sont pas des accords d’accès au marché. Qu’ils ne sont donc pas concernés par le projet d’Accord-cadre institutionnel Suisse-UE en suspens (voir plus haut).

Il n’y a en réalité guère de raisons de penser que le lien juridique, imposé par les Européens pour sanctuariser la libre circulation et sécuriser la voie bilatérale vers l’intégration, n’annulerait pas formellement l’actuel, ni les futurs accords d’association dans la recherche. Rien ne s’y oppose apparemment. Le niveau de détail de ces considérations semble en plus d’une pertinence très relative dans un domaine régi par deux ordres législatifs différents.

Il est vrai cependant que ces accords d’association sur la recherche ont un caractère juridique particulier dans les Bilatérales I. Tant les Suisses que les Européens ont explicitement prévu que leur résiliation par les uns ou les autres n’impliquerait pas automatiquement, ni dans les six mois, une annulation globale du paquet d’accords. Il y aurait bien une sorte de clause guillotine, mais sans automaticité.

Dans son message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE, le Conseil fédéral précisait d’ailleurs que la clause guillotine « ne s’appliquait ni en cas d’expiration ordinaire de l’Accord de coopération scientifique, ni en cas de dénonciation de cet accord par la Suisse à la suite d’une modification par les CE des programmes-cadres auxquels la Suisse est associée. »

Tant les Européens que les Suisses peuvent en revanche décider unilatéralement que la rupture des accords d’association aux programmes-cadres mettrait fin aux Accords bilatéraux I. Ce scénario n’est pourtant guère réaliste : ni la Suisse, ni l’Union Européenne n’ont le moindre intérêt à saborder ces accords d’association dans la recherche. C’est plutôt dans le sens l’inverse que le problème se pose : l’Union européenne a tendance à utiliser la recherche comme objet de chantage et de représailles à propos de libre circulation.      

Dans un avis de droit de 2013, Christine Kaddous, professeure à l’Université de Genève et directrice du Centre d’études juridiques européennes, précisait encore que «l’accord sur la coopération scientifique et technique de 2007 pourrait aussi être concerné, même s’il n’est pas stricto sensu rattaché à la clause guillotine, compte tenu de la décision du Conseil et de la Commission de 2008, laquelle prévoit que cet accord ne serait pas prorogé en cas de non-reconduction ou de dénonciation des accords bilatéraux I. Le risque existe donc également pour cet accord, même s’il ne contient pas formellement une disposition telle que celle de l’article 25, paragraphe 4, de l’Accord sur la libre circulation des personnes. »

Cet avis a parfois été sur-interprété lui aussi, comme s’il suggérait que la clause guillotine ne s’appliquait pas à la recherche. Il fait seulement ressortir en réalité que c’est le délai de résiliation de six mois des Accords bilatéraux I en cas de guillotine qui ne s’appliquerait pas à l’accord d’association en cours (2007-2013 à l’époque). L’association durerait jusqu’à la fin du programme-cadre, mais elle ne serait pas reconduite lors du programme suivant.