Toute mauvaise nouvelle sur le statut d’association de la Suisse à Horizon Europe (2021-2027) ces prochains mois ne sera pas forcément une mesure de rétorsion par rapport à l’Accord institutionnel en suspens. Le recul permet de mieux s’en rendre compte.
Cet article est une suite et actualisation de celui du 28 avril 2020 : « Ce que vaut l’Accord sur la recherche ». https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/04/28/acces-au-marche-europeen-4-ce-que-vaut-laccord-sur-la-recherche/
Divers commentaires et analyses l’ont précisé, reprécisé ou laissé entendre ces dernières semaines : la participation de la Suisse aux programmes de recherche Horizon Europe (2021-2027), en tant qu’Etat associé, ne sera pas possible sans ratification de l’Accord institutionnel en suspens avec l’Union Européenne.
Répétitif et en général efficace dans les débats de politique européenne en Suisse, ce genre de chantage ne manque pas de crédibilité a priori : l’UE n’avait-elle pas exercé de retentissantes rétorsions après le vote de février 2014 contre la libre circulation du travail ? Suspension de l’accord d’association à Horizon 2020, qui n’était pas encore finalisé. Et de la participation à Erasmus+, qui n’a pourtant rien à voir avec les Accords bilatéraux I.
Sept ans plus tard, les difficultés d’approbation de l’Accord institutionnel avec l’Union prennent le relais de la libre circulation. Elles surgissent de nouveau au moment où les deux parties devraient discuter d’un éventuel statut d’associé de la Suisse au nouveau programme cadre de recherche Horizon Europe (2021-2027). C’est dire si la chronologie des événements présente de troublantes similitudes.
Comme à l’époque de la mise en place d’Horizon 2020, l’UE devrait aussi hisser treize Etats de sa périphérie au même niveau d’association que la Suisse s’agissant cette fois d’Horizon Europe (2027) (1). Dont Israël, la Turquie, la Tunisie, l’Albanie ou encore la Géorgie. Bien que ces partenaires n’aient ni accord historique et général sur la recherche, ni libre circulation du travail avec l’UE, ni subordination institutionnelle d’aucune sorte.
Plusieurs éléments nouveaux sont pourtant venus perturber entre-temps ce laborieux agencement. En premier lieu, des Etats plus éloignés et à haut potentiel de recherche subventionnée ont insisté à Bruxelles pour obtenir eux aussi le statut d’associé : Japon, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Corée et Singapour. L’Union est entrée en matière. L’association de ces nouveaux candidats fait aujourd’hui partie de la politique de partenariats de l’UE par rapport à Horizon Europe (2027).
De son côté, le Brexit ne s’est pas contenté de venir perturber la politique européenne de recherche. Il l’a passablement bouleversée. Importante référence dans le monde sur le plan académique, et en matière de recherche à financement public (sciences physiques, humaines et technologies), deuxième contributeur aux programmes cadres européens (après l’Allemagne et devant la France), le Royaume-Uni n’est-il pas une locomotive dans la R&D? Sa future association aux programmes européens devrait apparaître comme une évidence. Ce n’est pourtant pas du tout le cas.
Avant même d’être appliqué, le référendum de juin 2016 a d’ailleurs déjà eu pour effet psychologique de réduire les participations britanniques de quelque 30% (2). Ce choc a forcément fait évoluer la perception et la réalité du dossier recherche européenne dans son ensemble. La crise sanitaire de 2020 est encore venue compliquer les choses en absorbant des budgets initialement dédiés à la recherche.
Dilution indésirable
Nouvelles candidatures importantes, Brexit, volonté de voir au moins les Britanniques sanctionnés d’une manière ou d’une autre sur le plan de la recherche : ces paramètres ont fini par converger sur un scepticisme déjà ancien, fragilisant le principe même d’association. Répandu en France et dans les pays latins, mais également dans les Etats baltes et le groupe de Visegrad. Pourquoi des Etats non membres peuvent-ils participer et bénéficier pleinement de programmes de recherche communs, destinés à favoriser la prospérité et le rayonnement de l’Union ?
Que reste-t-il au juste de l’avantage d’être membre dans cette affaire ? Davantage que la recherche fondamentale, c’est la captation de subventions publiques par les entreprises qui est remise en cause. Bien qu’elle ne représente qu’une petite partie de l’ensemble. L’idée que des technologies issues de programmes publics puissent bénéficier à des économies nationales hors de l’Union est de plus en plus perçue comme dilutive et contre-productive.
Retards exaspérants
Après avoir fixé en septembre le budget global d’Horizon Europe (2027), trois mois seulement avant le lancement opérationnel des programmes, c’est dans cette ambiance que la Commission européenne, le Parlement et le Conseil des ministres européens de la recherche doivent encore se mettre d’accord sur une politique de partenariat hors UE. D’ici la fin de l’année. Avec, en principe, une confirmation et un contenu clarifié du statut d’associé.
L’accès à la pleine diversité des programmes pourrait cependant être restreint. La possibilité de coordonner des projets également. De longues discussions devront ensuite avoir lieu avec chaque candidat. Sur le montant de sa contribution forfaitaire en particulier, qui devra encore être ratifié par son parlement.
Même si ce processus commençait aujourd’hui, il ne serait guère envisageable que les Etats potentiellement associables (Suisse comprise) puissent rejoindre Horizon Europe avec moins de six mois de retard. Voire une année. Mais ce ne sera certainement pas le cas. Parce que tout semble bloqué tant que le l’Union et le Royaume-Uni n’auront pas finalisé un accord en quelque sorte pilote sur la recherche.
Or aucun début de finalisation sectorielle de ce genre n’est envisageable tant que les deux parties ne seront pas fixées sur un deal ou un no deal global de principe. En cas de no deal, il s’agira même d’aborder toute la question en table rase. Le Royaume-Uni se retrouverait alors sur le même plan que les nouveaux candidats de la zone OCDE. Voire peut-être, in fine, à un même niveau que la Suisse et ses treize « équivalents », revu à la baisse. L’UE ayant finalement imposé à tous un compromis entre le statut actuel d’associé et celui de simple Etat tiers (3).
Visibilité décourageante
C’est dire si la perspective d’une association à Horizon Europe dans le courant de l’année prochaine a pris la forme d’un banc de brouillard pour la vingtaine de candidats impatients. Les anciens associés d’Horizon 2020, dont la Suisse, avaient déjà connu cela en 2014. Mais pas dans de telles proportions. Transis par l’imprévisibilité d’une Union Européenne de plus en plus ombrageuse, ils s’efforcent de ne pas faire de remous. Certaines délégations, dont celle d’Israël et de la Turquie, se sont prudemment réunies en septembre à Bruxelles pour faire une sage apologie des participations associatives aux programmes européens de recherche (4).
Quant aux nouveaux candidats, ils semblent passablement déroutés. Certains ont apparemment abandonné tout espoir et volonté d’être sérieusement associés à ce cycle de recherche. Se résignant simplement à le traverser en tant qu’Etats tiers, finançant comme auparavant leurs participations au cas par cas. (5)
C’est dans cet environnement un peu étrange que la Suisse s’apprête à affronter les menaces prévisibles sur son statut d’association au cas où l’Accord institutionnel avec l’Union ne serait pas promptement signé par le Conseil fédéral. Puis ratifié dans la foulée en vote populaire. Les intimidations, on le voit, mériteront d’être quelque peu relativisées.
Le double agenda
Toute mauvaise nouvelle s’agissant de la pleine association de la Suisse ne pourra guère être forcément interprétée comme une rétorsion. En attendant, Berne ne donne pas l’impression d’être pressée de communiquer sur la situation. Comme si une syllabe de trop reviendrait à mettre de l’huile sur le feu.
Le Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation à Berne (SEFRI) se contente de confirmer avec optimisme « qu’il est actuellement prévu que les négociations entre l’Union européenne et la Suisse sur l’association dans le domaine de la recherche et de l’innovation commencent à la fin de l’année, ou au début de l’année prochaine ».
Il est probable cependant que les discussions ne s’engagent pas avant que l’Accord institutionnel soit approuvé en référendum. Ce qui pourrait bien les reporter au second semestre. La coïncidence sera peut-être parfaite avec les retards pris du côté européen.
D’ici-là, c’est aussi sur le fond que les chantages habituels pourraient revêtir une résonnance assez différente des années précédentes. Par rapport à la politique européenne de recherche et d’innovation elle-même. N’a-t-elle pas beaucoup évolué depuis 2014 ?
ANNEXE I
Politique de puissance et instrumentalisation de la diplomatie scientifique
Même si la problématique des Etats tiers dans les programmes publics de la recherche en Europe reste plus ou moins stable sur le plan conceptuel, il faut bien se rendre compte que l’esprit de la politique européenne a considérablement évolué depuis 2014.
L’Union Européenne est devenue beaucoup plus méfiante et protectionniste vis-à-vis de l’extérieur. Le dépit d’avoir été gravement distancée par l’Amérique et l’Asie dans la révolution numérique, le dramatique décrochage techno-industriel face à l’Asie et aux Etats-Unis, génèrent aujourd’hui davantage de ressentiments que d’émulation.
A défaut de pouvoir prétendre à un leadership technologique significatif, l’Europe semble se rabattre sur ce qu’elle peut et veut encore maîtriser : la « régulation des technologies », selon l’expression désormais consacrée. Sur son territoire et dans son aire d’influence. « L’Europe peut devenir leader en créant une technologie démocratiquement soutenable », proclamait le président Macron il y a dix-huit mois lors d’une intervention remarquée (devant un parterre d’industriels des technologies). La Chine n’a pas nos référentiels en termes de libertés individuelles et de droits de l’homme. Face à un modèle piloté par de grands acteurs privés, les Etats-Unis ne peuvent plus garantir le respect de la vie privée, ni une politique sur le changement climatique. » Déjà perceptible dans Horizon 2020, cette tendance au repli de la politique d’innovation sur une certaine zone de confort s’est encore accentuée.
L’ambition d’excellence porte en premier lieu sur des domaines à vocation de plus en plus domestique. En juin dernier, la Commission présentait solennellement les nouvelles grandes missions du programme Horizon Europe : changement climatique, adaptation des villes au phénomène, cancer, protection des océans et santé des sols. L’ancien commissaire à la recherche Carlos Moeda, qui présidait la commission d’experts, décrivait sans rire ce résultat comme quelque chose « qui allait introduire la science dans les conversations des gens de la rue »(6).
Sous l’impulsion de la France principalement, le grand projet européen de paix a aussi cédé sa place ces dernières années à une vaste rhétorique de puissance et d’épuration. Avec une déclinaison importante sur la souveraineté technologique (7). Dernier épisode en date, un principe de restriction dans les participations à Horizon Europe susceptibles de bénéficier aux majors techno-industriels de Chine et des Etats-Unis, GAFAM en particulier (8).
Même partiellement contrôlées par des actionnaires ou partenaires asiatiques ou américains, les entreprises européennes (ou des Etats associés dans la recherche subventionnée) devront être exclus des programmes jugés stratégiques. Le périmètre de ces programmes sensibles ayant en même temps tendance à s’élargir. Il s’agit d’une politique assumée d’éloignement ou d’affaiblissement de concurrents jugés « déloyaux ». Un maître-mot de plus en plus disqualifiants dans les argumentaires européens (et utilisé depuis longtemps dans les tensions avec la Suisse, puis la Grande-Bretagne).
Il est assez prévisible dans ces conditions que la méfiance s’étende progressivement à des Etats adeptes d’une certaine neutralité économique par rapport aux autres grandes puissances. Recherchant en ce sens à diversifier leurs relations économiques et partenariats technologiques dans le monde. Sans autre focalisation sur l’Union Européenne que ce qui relève de la simple proximité. Dans quel mesure ces « neutres » sont-ils vraiment fiables en tant qu’associés ? Dans l’ordre d’importance, on pense évidemment au Royaume-Uni, à la Suisse ou à Israël. Sans parler des nouveaux candidats, qui ne tiennent peut-être pas non plus à devoir choisir un camp.
Sur le site de l’UE, dans le compte-rendu de la réunion d’anciens associés d’Horizon 2020 mentionné plus haut, un texte de background précise à ce sujet : « La diplomatie scientifique est un outil de plus en plus important pour renforcer la coopération avec les pays tiers. »
En fait de coopération, Suisses et Britanniques font une douloureuse expérience d’Etats très développés et contigus de l’Union Européenne franco-allemande. La « coopération » est ici subordonnée à l’adoption unilatérale de pans entiers du droit européen. Interprétable de surcroît par une Cour européenne de justice dont la mission est de défendre les intérêts de l’Union face à ceux des Etats membres (a fortiori des Etats non membres). Les Britanniques paraissent toutefois beaucoup plus à l’aise que les Suisses s’agissant de refuser cet abus de rapport de force, digne à leurs yeux « de l’époque coloniale et de ses protectorats ». Selon les termes des brexiters, de Boris Johnson et de son gouvernement.
ANNEXE II
Les Britanniques plus critiques sur la recherche subventionnée en Europe
Le monde académique semble vivre en Suisse dans la hantise d’une relégation parmi les simples Etats tiers par rapport à Horizon Europe. Le climat est toutefois assez différent du côté de la Grande-Bretagne.
Les grandes institutions corporatives, genre association des universités (Universities UK, 140 membres) ou Royal Society, souhaitent et recommandent un accord le plus pragmatique possible avec l’UE. D’association si possible, au sens large, mais pas à n’importe quel prix. L’association au sens strict, comme en Suisse, relevant d’un financement forfaitaire préalable, ne soulève en fait aucun engouement.
Les chercheurs suisses s’avèrent peut-être excellents dans la captation de subventions européennes, et la Suisse s’y retrouve en général en termes de retour sur investissement. Les Britanniques sont en revanche convaincus que ce ne sera pas forcément une bonne affaire pour eux.
Un accord d’association ne prévoyant pas la rétrocession du financement annuel excédentaire semble hors de question. De nombreuses personnalités du monde académique et de la recherche en conviennent très ouvertement. La perspective de devoir renoncer dans ce cas à un statut privilégié ne suscite pas du tout la même aversion qu’en Suisse (9).
Il n’est apparemment pas nécessaire d’être un fervent brexiter dans le royaume profond pour estimer que les Britanniques pourraient aussi fort bien se passer de programmes européens dans la recherche subventionnée. Le référendum de 2016 a fonctionné comme un déclencheur, mais la réduction de 30% des participations britanniques depuis lors a certainement des causes plus profondes. Comme aux Etats-Unis (bien avant Trump), les programmes européens sont jugés beaucoup trop conceptuels, bureaucratiques et coûteux. Avec des orientations de moins en moins lisibles dans le monde.
Sur le plan académique, en matière de recherche et de techno-industrie, la place britannique est depuis longtemps la plus connectée d’Europe à l’échelle planétaire. Avec un avantage linguistique énorme, bien que peu mesurable. Londres a d’ailleurs préparé un programme rendant la Grande-Bretagne encore plus attractive pour les chercheurs du monde entier. Déjà considérable, l’immigration bénéficiera de nouvelles facilités.
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(1) Principales caractéristiques des Etats associés : ils financent leur participation en mode forfaitaire, selon un calcul se rapportant à leur produit intérieur (PIB). En échange, leurs hautes écoles et entreprises peuvent entrer pleinement dans la compétition pour obtenir des subventions de l’UE.
Si ces subventions n’atteignent pas le niveau de contribution, aucune rétrocession n’est prévue. Les Etats associés peuvent aussi coordonner des projets impliquant plusieurs nationalités.
Les Etats tiers non associés – plus de cent – financent au contraire eux-mêmes leurs participations au cas par cas. Ils n’ont pas accès à certains domaines de subventionnement.
Etats associés à Horizon 2020 et membres de l’Espace économique européen EEE): Norvège et Islande.
Autres Etats tiers associés jusqu’à la fin de l’année: Suisse, Israël, Turquie, Ukraine, Serbie, Tunisie, Géorgie, Arménie, Moldavie, Macédonie, Albanie, Bosnie-Herzégovine, Montenegro, Iles Féroë.
(2) Le même genre d’effet s’était produit en Suisse en 2014 après le vote populaire contre la libre circulation (voir « Ce que vaut l’Accord sur la recherche »). La pleine association a été réduite de manière notoirement chaotique à une association partielle.
(3) https://www.consilium.europa.eu/media/38902/st07942-en19.pdf Cette base juridique d’Horizon Europe parue en mars 2019 suggère qu’un Etat pourra aussi être associé sans que ses entités soient éligibles en tant que coordinatrices de projets (art.2, al.15a). Il en ressort qu’un rejet de l’accord institutionnel pourrait priver les chercheurs suisses de coordinations de projets, mais sans que Bruxelles refuse le statut d’associé au sens du financement forfaitaire. Il se pourrait tout aussi bien que l’accord institutionnel soit accepté, mais les coordinations de projet refusées pour d’autres raisons. Individuellement ou collectivement.
Il pourrait en particulier s’avérer ces prochains mois que le terme et le grade d’associé sera préservé, mais avec un contenu resserré. De manière à mieux différencier les avantages des membres de l’UE et ceux des Etats tiers associés. L’accès à tous les piliers et domaines de recherche ne serait plus assuré.
En tout état de cause, si le principe d’association repose par définition sur un financement forfaitaire calculé par rapport au produit intérieur de l’Etat associé, il peut aussi y avoir des degrés et singularités d’association. Les Etats associés le sont sur la base d’accords individuels. Qu’il reste, comme nous l’avons vu, à discuter et à fixer entièrement s’agissant d’Horizon Europe. L’Accord bilatéral sur la recherche n’offre aucune garantie quant au résultat.
C’est peut-être dans ces entre-deux d’association partielle que pourraient se situer plus précisément les enjeux pour la Suisse par rapport à l’accord institutionnel. Ce qui s’avérerait assez nouveau dans la mesure où les milieux politiques et de la recherche ont habitué depuis vingt ans l’opinion publique à une seule alternative : dire oui à Bruxelles sur ceci et cela, qui n’a apparemment rien à voir, et encore ceci pour que la Suisse puisse conserver son précieux statut d’associée complète dans les programmes européens. Elle risquait sinon se retrouver parmi les « simples » Etats tiers : accès restreint et financement des participations au cas par cas, par Berne directement.
(4) Le site de la Commission en a fait une brève recension : https://ec.europa.eu/research/iscp/index.cfm?pg=associated
(5) https://cutt.ly/egUTWrR Le site sciencebusiness.net (groupe Springer Science+Business Media, deuxième éditeur scientifique dans le monde), suit l’actualité des programmes européens de recherche dans une section dédiée « Horizon Europe ». De manière attentive et synthétique.
