Suisse-UE : le mythe de la décennie perdue

L’affirmation rituelle selon laquelle l’économie suisse aurait énormément souffert avant le début de la voie bilatérale vers l’intégration européenne en 2002 est lourdement erronée. 

(Texte paru dans le Matin Dimanche du 6 juin 2021 et inspiré d’un précédent (et long) article de blog: https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/09/25/la-deconstruction-dun-mythe/ )

Pas facile d’envoyer paître l’Allemagne, la France et leurs alliés historiques au sein de l’Union Européenne. Surtout lorsque l’on se trouve planté au milieu du continent. La phobie de l’étranglement prend vite le dessus. Les Européens, qui souffrent du même syndrome à l’échelle de la planète, l’ont compris depuis longtemps. Et d’agiter copieusement menaces et représailles, jusqu’à ce que les Suisses daignent subordonner leur droit économique, social et environnemental aux directives de Bruxelles.

Un climat catastrophiste et déprimant est aussi entretenu en Suisse par certains milieux économiques et académiques. A quoi bon garder ses distances, au risque de contrarier notre principal fournisseur et client ? Les rapports de force étant ce qu’ils sont, ne finira-t-il pas toujours par avoir le dernier mot ? Autant dire oui tout de suite, et à tout. 

Les bases factuelles de cet esprit de soumission sont rares. La principale consiste à rappeler que la dernière fois que les Suisses ont fait les malins, ils ont dû subir dix années de calvaire. C’était en 1992. A propos de l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE), rejetée en vote populaire. Résultat : une profonde dépression. Elle ne s’est terminée qu’en 2002, lorsque les Suisses se sont engagés dans la sainte « voie bilatérale ». Cette autoroute particulière vers l’intégration progressive de niveau EEE. Chaque étape étant irréversible et rendant la suivante indispensable.

A force de répétition, le narratif de la décennie perdue a pris la consistance du marbre dont on fait les tombes. Il s’agit pourtant d’un mythe. Les dates ne correspondent pas du tout. Il n’y a eu que deux années de décroissance (légère). La première… plus d’un an avant le vote sur l’EEE (-0,9%). La seconde, l’année suivante (-0,1% !). Pour le reste, une partie seulement des années 1990 ont été de croissance relativement faible. A partir de 1997, et pendant les cinq années précédant le début de la voie bilatérale, la progression du PIB s’est déjà normalisée à des niveaux redevenus enviables : +2,4% en moyenne annuelle, avec une pointe à 3% en 1998 !  

Plus parlant encore : après l’application partielle des Accords bilatéraux I, dès 2002, la moyenne est retombée à 2%. Après leur application complète en 2007, elle n’a plus été que de 1,4% jusqu’en 2019. Ces variations peuvent paraître insignifiantes, mais elles représentent des dizaines, des centaines de milliers d’emplois. Ces trente dernières années, la population suisse a augmenté de deux millions de personnes.

En réalité, la décennie prétendument perdue a été plombée par les effets de la  crise immobilière et bancaire de 1990. Largement spécifique à la Suisse et notoirement brutale. Avec le recul, on peut même dire que ces années ont été très bénéfiques. Le refus de l’EEE y a ajouté un choc psychologique incitant le pays à réorganiser son environnement législatif, et surtout ses entreprises. En les internationalisant à un degré qui on fait de la Suisse l’une des grandes gagnantes de la globalisation. La dépendance des exportations au marché européen est passée de 66% en 1992 à 47% aujourd’hui. Grâce à la ténacité des syndicats et de la gauche, cette formidable ouverture n’a pas eu lieu dans la facilité, au détriment des salaires et des prestations sociales. Les rémunérations ne restent-elles pas en Suisse parmi les plus élevées et les plus attractives du monde ?                         

 

Suisse-UE : vision alternative et ajustements économiques

Le défi est bien moindre qu’après 1992. Il s’agissait à l’époque de figurer parmi les gagnants de la mondialisation. Il s’agit maintenant de résister aux relatifs reflux protectionnistes.   

(Article d’abord paru sur le site allnews.ch sous le titre “Suisse-UE : le défi est bien moindre qu’en 1992”)

Aligner le droit suisse sur le droit européen, mais de manière autonome et sélective. Sous l’angle du travail, du social ou encore de l’environnemental. Pour préserver des conditions cadres performantes en comparaison continentale, mais surtout mondiale. Au risque de contrarier l’UE et ses Etats membres, sachant que le Brexit a incité Bruxelles à ne plus accepter d’exceptions nationales dans l’application de ses nouvelles et nombreuses directives. On peut dire d’ailleurs que l’intransigeance face à la Suisse a été exemplaire depuis 2018 par rapport aux demandes de prolongement des négociations, de clarifications et de garanties.

Comme l’a dit mercredi le président de la Confédération, l’abandon de l’Accord cadre institutionnel résulte d’une balance d’intérêts à laquelle le Conseil fédéral a procédé après deux ans et demi de consultations et d’hésitations. Avec la déclaration politique commune accompagnant cet accord, rédigée unilatéralement par les négociateurs européens, le texte eût aussi ouvert la voie à un approfondissement et un élargissement sans limite de la subordination.

C’était le sens de ce que l’on appelle depuis bientôt trente ans « la voie bilatérale » : elle devait mener à une intégration économique au sens large, de niveau comparable à la Norvège et à l’Islande dans l’Espace économique européen. Cette voie est aujourd’hui barrée par l’inflexibilité de l’UE. C’en était trop. Aux yeux des Européens, la Suisse paraît pire que ne l’était le Royaume-Uni dans l’UE. Elle ne pense qu’aux dérogations.  

Il n’est pas étonnant que les deux Etats fuyant l’intégration économique complète soient le Royaume-Uni et la Suisse. L’homogénéisation continentale n’est-elle pas destinée à réduire la dépendance vis-à-vis de l’Amérique et de l’Asie, de plus en plus supérieurs technologiquement ? En favorisant le commerce intra-européen et le protectionnisme par les normes (l’Europe « leader mondial de la régulation ») ?   

Les Etats membres de l’Union se reconnaissent bien dans cette approche régionaliste. Leurs exportations se dirigent en premier lieu vers les autres Etats membres. A plus de 70% dans le cas de la Belgique, des Pays-Bas ou de l’Autriche (2018). A près de 60% en France, en Suède ou en Allemagne (pourtant premier exportateur mondial). Ce n’est en revanche plus le cas du Royaume-Uni depuis des années. Ses exportations vers l’Europe sont devenues minoritaires. Elles ne représentent plus que 45% des ventes à l’étranger. Soit une diminution de 10 points de base sur 20 ans, alors que le périmètre de l’Union s’est considérablement agrandi.

La Suisse a connu une trajectoire encore plus prononcée. Les ventes annuelles à destination de l’UE n’étaient plus que de 52% avant le Brexit. Alors qu’elles atteignaient encore 64% il y a vingt ans (66% en 1992). Depuis la sortie effective de la destination britannique en début d’année, elles ne représentent plus que 47% environ. La Suisse importe d’Europe pour plus ou moins 20 milliards de francs de plus qu’elle n’y exporte. Souvent des composants. Mais elle exporte davantage dans le monde qu’en Europe.

Si la Suisse veut conserver ses niveaux de salaires et de prestations sociales, il semble préférable que ses conditions cadres soient adaptables sur le plan global plutôt qu’adaptées par contrainte au marché européen.

Les entreprises suisses fonctionnent en partie comme plateformes d’exportation globale de composants européens incorporés dans des spécialités. Si la Suisse veut conserver ses niveaux de salaires et de prestations sociales, il semble préférable que les conditions cadres de son économie soient plutôt adaptables sur le plan global qu’adaptées par contrainte au marché européen. Parce qu’en dehors de spécialités qui n’ont de sens qu’à l’échelle monde (taille critique de marché), les niveaux de coûts ne rendront jamais la Suisse compétitive en Europe.

La fermeté politique de l’UE est cohérente. De son côté, l’importante décision du Conseil fédéral pourrait encore être validée (ou invalidée) semble-t-il par une initiative populaire. Elle devrait cependant mettre fin progressivement à la voie bilatérale. La Suisse sera de plus en plus considérée comme un « vrai » Etat tiers. Dont la situation géographique enclavée, une fois passée la phase de ressentiments et de rétorsions, devrait quand même générer des accords et arrangements sectoriels.

La candidature de la Suisse à l’adhésion ayant été retirée, juste après le référendum sur le Brexit en 2016, il y a d’ailleurs un moment où le dossier suisse à Bruxelles pourrait cesser de relever de la politique d’élargissement pour passer dans la politique de voisinage : même commissaire européen actuellement, ce qui n’était pas le cas précédemment. Ce serait peut-être beaucoup moins stressant.

Ce long réajustement devrait représenter un choc moins brutal qu’après 1992 (non-adhésion à l’Espace économique). La Suisse ne traverse pas actuellement la dépression morale profonde dans laquelle la crise immobilière et bancaire de 1990 l’avait plongée jusqu’en 1997 (année de la normalisation de la croissance, cinq ans avant le début de la voie bilatérale).

Les Suisses ont confirmé l’an dernier le libre accès à leur marché du travail. Pour s’assurer en échange d’un accès privilégié au grand marché des marchandises. Ils vont se retrouver sans contrepartie, parce que l’UE en veut davantage.

A l’époque, l’enjeu de long terme était de figurer parmi les gagnants de la globalisation. Grâce à d’imposantes réorganisations économiques, et malgré un pessimisme comparable à aujourd’hui, l’objectif a été atteint au-delà des espérances. La population de la Suisse a augmenté de deux millions de personnes en trente ans. Près de 700 000 emplois ont été créés. La déflation tant redoutée ne s’est pas produite. Les investissements, les prix et les salaires ne se sont pas effondrés.

Le défi actuel est d’une ampleur bien moindre. Il s’agit de faire face aux incertitudes d’une démondialisation relative à laquelle n’échappe aucune zone économique sur la planète. Au centre des préoccupations dans un premier temps, la fin progressive de l’Accord de reconnaissance mutuelle des normes techniques avec l’UE (MRA). Soit l’essentiel de l’accès dit « privilégié » au marché européen.

Les Suisses ont confirmé l’an dernier le libre accès des Européens à leur marché du travail, pour s’assurer en échange d’un accès privilégié au grand marché des marchandises. Ils vont finalement se retrouver sans contrepartie, parce que l’Union en veut encore davantage. Cette rupture devrait induire des coûts supplémentaires cumulés de quelque 12% sur vingt ans. Une estimation de combat sans doute très alarmiste de l’institut BAK Basel, remontant à plus d’un an. L’UE a entre-temps accordé des facilités d’homologation à la Grande-Bretagne dans les domaines de la pharma, de la chimie ou encore des biotechs. Des MRA sur les machines et les medtechs avaient été conclus précédemment avec le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.     

Ces vingt dernières années, les exportateurs suisses vers l’Europe ont dû affronter un renchérissement de leurs produits et systèmes de plus de 30% pour raisons monétaires par rapport à l’euro. On les a beaucoup entendu protester, ce que l’on peut aussi comprendre. Ils se sont toutefois remarquablement acclimatés. Pour le reste également, tout se passe comme si l’on sous-estimait de nouveau complètement les capacités d’adaptation de la Suisse et de son économie.

De petites entreprises se regrouperont peut-être pour implanter des représentants légaux communs en Europe. Par le biais de leurs organisations sectorielles?

On peut imaginer par exemple que de petites entreprises exportatrices se regroupent pour implanter des représentants légaux communs en Europe. Par le biais de leurs organisations sectorielles probablement. Des entités de soutien aux exportateurs pourraient aussi jouer un rôle. On pense en particulier à Swiss Global Enterprise, une émanation déjà ancienne de la Confédération.

En attendant, ni le franc, ni l’indice SMI des principales valeurs du marché suisse des actions, ni le SPI n’ont jusqu’ici réagi négativement aux nouvelles “catastrophiques” de la politique européenne en Suisse. Ce qui a pourtant été le cas, et à plusieurs reprises, de la livre et du Footsie dans l’interminable épopée du Brexit. La Commission et les Etats membres ne font peut-être plus confiance à la Suisse, mais ce n’est apparemment pas le cas des investisseurs. Certains s’en iront, d’autres les remplaceront. Il faudra au moins cinq ans pour s’en assurer et bien s’en rendre compte.

Suisse-EU : l’heure du reset à Berne

Voie bilatérale barrée, bilatéralisme à relancer. L’Union Européenne ne veut plus d’un cas particulier suisse dans son intégration. La Suisse doit revoir sa politique européenne. Le moment de s’intéresser davantage à un accord sur l’électricité?

Est-ce la fin du bilatéralisme ? Certainement pas. Le bilatéralisme ne désigne que des relations bilatérales sectorielles et pragmatiques, qui peuvent exister parfois sous forme de simples arrangements. Ce serait plutôt la fin de la voie bilatérale vers l’intégration (1). Sous l’angle de la politique intérieure en Suisse, le Niet de Bruxelles représente un obstacle difficilement contournable sur cet autoroute.

Le voyage du président de la Confédération a accouché d’une souris beaucoup plus grosse que prévu. Sous l’influence probable de la France, de ses alliés latins et des Etats de l’Est de l’Europe, l’Union a suspendu la voie bilatérale. Par souci de clarté, on devrait dire qu’elle a tiré la prise, mais l’expression est encore trop lourde d’émotions et de malentendus.

Le projet d’approfondissement des Accords bilatéraux I est quand même stoppé. Contenus dans la Déclaration commune en annexe de l’Accord, les engagements sur l’élargissement de l’institutionnel sont a fortiori remis en cause. Ne s’agit-il pas précisément d’étendre le modèle institutionnel à d’autres accords? Si les Suisses veulent relancer cette voie bilatérale d’intégration, un nouveau projet d’Accord institutionnel sera nécessaire. Il faudra toutefois beaucoup de temps pour convaincre les Européens d’entrer en matière. Seul un projet qui voudrait encore aller plus loin pourrait les intéresser.

Ce qui va peut-être se passer sur le plan politique.

Une période de règlements de compte et de confusion, des tentatives peut-être de rattrapage au Parlement et devant le peuple. Verts libéraux en tête, des voix vont demander que l’Accord institutionnel soit débattu tel quel, puis tranché. Au risque de faire ressortir davantage de lourdes divisions dans les partis gouvernementaux. Le Conseil fédéral pourrait lui-même souhaiter le référendum, de manière que l’échec soit acté sur le plan politique, et qu’il devienne plus légitime et plus aisé de passer à autre chose.

En cas de débat national, les argumentaires tourneraient en rond en se focalisant sans surprise sur la stabilité et les intérêts économiques, comme lors des étapes précédentes de la voie bilatérale (Accords bilatéraux I et II). Il n’est pas acquis à ce stade que le référendum serait un échec pour l’accord institutionnel. Il n’y a pas eu de sondage depuis deux ans. Les Suisse y étaient alors favorables à 60%, mais c’était avant que les positions de la gauche syndicale soient prises au sérieux.

Dans un second temps, le Conseil fédéral et le Parlement devront revoir la politique européenne de la Suisse. L’horizon temps pourrait d’ailleurs s’avérer assez vague. Le référendum sur le Brexit en 2016 avait sensiblement ralenti les processus décisionnels côté suisse. Berne sera maintenant tenté d’attendre d’y voir plus clair sur l’évolution des relations euro-britanniques avant de reconstruire sur le court et le long terme.

Il s’agira surtout d’observer ce qui se passe sur le plan très politique de la recherche subventionnée (2), des échanges d’étudiants, ou des homologations industrielles facilitées, prévues dans l’accord EU-UK (3). Personne ne peut ignorer que cet accord EU-UK fait 1400 pages, alors que l’accord de 1972 EU-CH n’en fait que 15. Affirmer que l’absence d’Accord institutionnel relègue les relations commerciales au niveau de 1972 est absurde. Le Royaume-Uni a d’ailleurs obtenu des facilitations d’homologation dans des domaines simplement qualifiés “d’intérêt mutuel”:  industrie pharmaceutique, chimie, produits organiques, automobile, vins… (4)

Faute d’accord institutionnel, on peut deviner que Bruxelles et les Etats membres sont maintenant disposés à considérer la Suisse sur le même plan que la Grande-Bretagne, sachant tout de même que celle-ci ne donne rien en matière de libre circulation des personnes, de Schengen… ou de transit alpin. Tout deviendrait beaucoup plus simple du point de vue de Bruxelles.

En Suisse, un changement d’orientation dans la politique européenne irait sans doute dans le sens d’un accord global de partenariat. Et non d’intégration législative et de “participation” au marché, la notion “d’accès” étant alors considérée comme suffisante. Un partenariat dit “de nouvelle génération”, plus ou moins inspiré de l’accord EU-Canada (la référence des Britanniques). Une approche de partenariat à la place de l’institutionnel ne remettrait pas forcément en cause les Accords bilatéraux I et II.

Il semble nécessaire également de mettre un nouveau chef à la tête des Affaires étrangères. Une forte personnalité, le DFAE apparaissant comme le département le plus important depuis trois décennies. De préférence alémanique, plus proche de la majorité des Suisses sous l’angle de la politique européenne. Les tandems latin Burkhalter/Rossier et Cassis/Balzaretti n’ont pas réussi à finaliser ce qu’ils ont entrepris. Parce qu’ils ont mal emmanché leur affaire probablement. Le fait que l’Accord institutionnel ait été porté au plus haut niveau par ces Romands et Tessinois a probablement fragilisé ses chances. Pour des raisons évidentes de loyautés, il était peut-être plus facile pour les Alémaniques de renier ce long travail. 

Ce qui va peut-être se passer sur le plan économique.

Il y aura probablement beaucoup de bruit, des regrets, des appels à ne pas renoncer, à un plan B vigoureux, etc. Il y aura aussi quelques dégâts minutieusement chroniqués sur le plan des homologations industrielles, seul véritable élément d’accès privilégié au marché européen (avec le transport aérien) (5). Il n’y aura toutefois pas d’effets catastrophiques, comme redoutés en cas de refus lors de chaque étape problématique d’intégration. Le marché suisse des actions n’a pas sur-réagi vendredi à la nouvelle de l’échec des négociations. Les entreprises ont, dans leur grande diversité, des capacités d’adaptation considérables. Elle l’ont abondamment démontré dans un passé récent. 90% des homologations dans les technologies médicales ont lieu aujourd’hui directement en Europe, en passant par des agences privées. Les procédures sont en général plus rapides et moins coûteuses (6). Les petites entreprises elles-mêmes savent s’organiser, individuellement ou collectivement.

Des investissements iront peut-être vers l’UE plutôt que vers la Suisse. Des emplois vont probablement disparaître ou ne plus être créés, mais dans des proportions qui n’apparaîtront pratiquement pas dans les chiffres macroéconomiques. Le Parti populaire (UDC) est d’ailleurs à l’aise sur ce terrain: selon la doctrine officielle en Suisse, l’immigration est une variable d’ajustement du marché de l’emploi. Moins d’emplois devrait donc signifier moins d’immigration européenne.

Dans le domaine financier, accord institutionnel ou pas, l’UE n’a jamais manifesté son intention d’accorder l’équivalence des services à la Suisse (ni à la City). Dans celui de la recherche subventionnée, l’Accord n’est plus l’élément déterminant que la libre circulation des personnes a été à l’époque du programme européen Horizon 2020. Une éventuelle association complète de la Suisse au programme Horizon 2027 est aujourd’hui considérée à Bruxelles sur le même plan qu’avec le Royaume-Uni et Israël. Ce n’aurait pas été différent avec l’Accord institutionnel (7).  

L’incertitude économique ne va pas disparaître. Elle n’a en fait jamais disparu. La voie bilatérale d’intégration complète, par étapes, qui rendent chaque fois les étapes suivantes indispensables, est aussi source d’incertitudes continuelles. Ratifié, l’accord aurait ouvert un champ conflictuel nouveau, sur la question de l’élargissement de l’institutionnel, avec des difficultés d’acceptation et de nouvelles tensions.

Recentrage de la politique de souveraineté sur l’électricité

Dans cette nouvelle configuration de statu quo, le projet d’Accord sur l’électricité devient de toute évidence un enjeu crucial pour la Suisse. N’est-il pas vital qu’un petit pays enclavé puisse au moins obtenir des garanties d’approvisionnement en énergie ? Sans devoir attendre sans fin que l’UE, qui instrumentalise cette menace, ait obtenu tout ce qu’elle voulait avant d’entrer en matière?

Cette sécurité de première nécessité ne relève pas seulement de la politique européenne de la Suisse. Il s’agit aussi d’un droit en quelque sorte naturel, facilement défendable dans le cadre des Nations Unies par exemple. L’approvisionnement en électricité d’hiver, en échange d’électricité suisse en été, est opéré aujourd’hui à flux très tendus, avec des risques continuels de black out. Une proposition suisse légitime et réaliste sur l’énergie, sans libéralisation radicale du marché suisse de l’électricité – le projet serait sinon voué à l’échec – pourrait relancer les relations sur une base sensiblement différente.  

Les Suisses ne devraient-ils pas placer cette exigence de sécurité énergétique avant tout autre nouvelle discussion sectorielle ou institutionnelle ? Et avant toute autre concession dans d’autres domaines ? En faisant valoir encore une fois les contreparties accordées à l’avance: la libre circulation, qui a été plébiscitée, les transversales alpines, beaucoup de bonne volonté dans Schengen/Dublin, l’adoption unilatérale du principe du Cassis de Dijon, ou encore le libre accès à sens unique des produits financiers européens en Suisse.

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(1) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

(2) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/04/28/acces-au-marche-europeen-4-ce-que-vaut-laccord-sur-la-recherche/

(3) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/02/02/acces-au-marche-europeen-3-les-derisoires-privileges-de-larm/

(4) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/12/28/brexit-deal-lourde-humiliation-pour-les-suisses/

(5) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/01/13/ce-que-veut-dire-acces-au-marche-europeen-1-une-voie-royale-vers-le-marche-suisse/

(6) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/02/28/swiss-medtech-exportations-ok-importations-danger/

(7) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/03/30/alleingang-dans-la-recherche-lallemagne-fait-de-la-resistance/

 

Swiss Medtech – Exportations: OK. Importations: DANGER!

ACCORD INSTITUTIONNEL SUISSE-UE, RETORSIONS ET CONTRE-RETORSIONS. Entretien avec Daniel Delfosse, Head of Regulatory Affairs de Swiss Medtech. Le risque s’éloigne de ne plus pouvoir homologuer en Suisse les technologies médicales destinées au marché européen. En revanche, l’association sectorielle vient d’alerter le Conseil fédéral sur de sérieuses conséquences concernant les importations, l’accès aux meilleures pratiques et les coûts de la santé en Suisse. Le gouvernement n’a-t-il pas pris une décision hâtive sans consultation préalable? (1)     

Sauf nouveau report dû à la crise sanitaire, le changement de régime en matière d’homologation des dispositifs médicaux dans l’Union Européenne sera effectif dans trois mois (26 mai). La directive européenne MDD sera alors remplacée par une « régulation » (Medical Device Regulation, MDR). Les exigences de conformité seront sensiblement plus élevées dans les instruments, comme dans les appareils ou les implants (les médicaments ne sont pas concernés). Des résultats cliniques devront en particulier être systématiquement fournis par les producteurs.

Ces nouvelles contraintes ne portent pas seulement sur les nouveaux dispositifs médicaux. Elles s’appliquent à l’ensemble du parc existant, qui sera soumis à de nouvelles expertises, sans parler des changements dans l’étiquetage et les documents.

Dans le système actuel (MDD), et dans toute l’Union Européenne, une cinquantaine d’agences privées (Notified Bodies) sont autorisées à traiter les demandes de certification de leurs entreprises clientes. D’où qu’elles viennent dans le monde. Les nouveaux Notified Bodies sous le système MDR ne sont pour l’instant qu’une vingtaine (2). Il s’agit en général d’anciennes entités ayant réussi leur passage de la MDD à la MDR.

Dans la cinquantaine de Notified Bodies européens actuellement autorisés (sous l’ancien régime MDD), deux sont suisses et basés en Suisse. SQS à Berne-Zollikofen, 160 collaborateurs, société sans but lucratif créée en 1983 par des utilisateurs de tous les secteurs : alimentaire, aéronautique, numérique, tourisme, etc. QS par ailleurs, comme Quality-Service, à Zurich et Bâle. Ces deux entreprises ont octroyé un grand nombre de certifications européennes à des produits et systèmes dans le médical, qu’ils viennent de Suisse ou d’ailleurs dans le monde.

Les opérateurs suisses des technologies médicales, comme ceux d’Amérique ou d’Asie, peuvent aussi obtenir « directement » leurs certifications européennes auprès des entités autorisées basées dans l’UE. Des filiales européennes d’entreprises suisses de toutes tailles en avaient déjà l’habitude avant les événements de ces dernières années : souvent moins cher dans l’UE qu’en Suisse, parfois plus rapide et plus pratique.

Depuis 2017 et les tensions politiques permanentes sur l’Accord institutionnel Suisse-UE, la tendance à s’adresser aux Notified Bodies européens s’est clairement accentuée. Il n’était pas certain en effet que SQS et QS allaient être agréés à Bruxelles comme nouveaux certificateurs MDR. L’organisation sectorielle Swiss Medtech à Berne a d’ailleurs recommandé de se tourner sans tarder vers les certificateurs européens. C’était il y a un an. QS avait déjà renoncé à se convertir à la nouvelle MDR, mais SQS était bel et bien candidat, dans un environnement toutefois très incertain.  

Où en est-on avec la reconnaissance de SQS à Berne comme certificateur medtech dans la nouvelle régulation de l’Union Européenne ?

Daniel Delfosse. Les Etats membres de l’UE avaient jusqu’à vendredi dernier (26 février) pour s’opposer à ce que l’agence de certification suisse SQS ait le statut européen dans le nouveau régime. Ce n’était de loin pas gagné d’avance dans le climat politique actuel. Or aucun Etat ne s’est manifesté à notre connaissance. Sauf retournement de dernière minute du côté de Bruxelles, on peut donc dire qu’il sera encore possible à l’avenir de certifier en Suisse des technologies médicales conformes aux normes européennes.

Avec ou sans Accord-cadre institutionnel ?

Oui. Et sauf élément politique nouveau, évidemment.   

C’est une nouvelle importante après trois ans d’incertitude, et pour un secteur qui compte aujourd’hui quelque 350 fabricants en Suisse, avec un nombre à peu près semblable de sous-traitants. Le pessimisme régnait jusqu’ici. Quelle est la part des certifications du medtech suisse qui ont « émigré » vers l’UE, souvent par précaution ?

Il s’agit d’une part importante, de plus de 90%, mais elle n’est pas forcément récente. Certaines entreprises suisses ont toujours engagé leurs procédures d’homologation en Europe plutôt qu’en Suisse. En particulier lorsqu’elles ont une ou plusieurs filiales en Europe, ce qui est fréquent.  

Ces certifications « perdues » vont-elles revenir en Suisse ?

Il est difficile de prévoir à ce stade comment va évoluer la proportion de certifications européennes réalisées en Europe plutôt qu’en Suisse. D’autant qu’il y aura une assez longue période d’adaptation au nouveau régime, avec des rattrapages, des goulets d’étranglement et des délais peu prévisibles. Ce qui est certain, c’est que des habitudes ont été prises en Suisse avec des certificateurs allemands, français, ou encore néerlandais. Il faut parfois de solides raisons pour changer d’habitude.  

Il en va donc aussi de l’avenir du certificateur suisse SQS.   

Une entreprise comme SQS est bien diversifiée dans des secteurs moins sensibles politiquement. Il n’est pas sûr que le medtech restera toujours une priorité pour elle. Mais il était important que certaines entreprises, en démarrage par exemple, puissent compter sur ce genre de service en Suisse même. Il y a aussi un enjeu d’image et de promotion économique. Il peut être plus facile d’enraciner des start-ups, ou de capter des investissements si vous pouvez faire valoir qu’il est possible d’obtenir des certifications européennes en Suisse.

Les entreprises exportatrices de technologies médicales des Etats tiers doivent avoir un mandataire dans l’UE. Une entreprise européenne qui les représente, dans les litiges en particulier. Où en est-on avec cette nouvelle complication ?

C’est de loin ce qui nous préoccupe le plus actuellement, mais pas seulement par rapport aux exportations. Nous pensons qu’un grave problème va surgir du côté des importations et du marché intérieur. Avec de lourdes répercussions potentielles sur la santé et les coûts de la santé en Suisse.

Nous allons y venir, mais terminons avec le marché européen : ces représentants légaux sont une nouveauté. Quel rapport avec l’Accord institutionnel en suspens ?

Le système des mandataires s’applique aux Etats tiers. Or l’Union Européenne a décidé que la Suisse devenait un Etat tiers dès l’entrée en vigueur de la MDR. Il n’y a pas en effet de reprise automatique des nouvelles dispositions MDR dans l’Accord de reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM, Accords bilatéraux I). Tant qu’un Accord institutionnel ne sera pas ratifié, prévoyant ce genre de reprise automatique, la Suisse sera considérée comme un Etat tiers en termes de MDR. Et ce problème ne peut pas faire l’objet de négociations spécifiques: la Commission Européenne a déclaré en 2018 déjà qu’aucune nouvelle entente bilatérale ne serait envisageable tant que l’Accord institutionnel ne serait pas ratifié en Suisse.

Quels seront les coûts supplémentaires de cette exigence de représentation légale ? 

Nous avons calculé qu’il s’agira d’un surcoût global de 115 millions de francs pour la mise en place, puis 75 millions par an. Plus de 300 entreprises européennes des medtechs ont déjà été mandatées par des entreprises suisses. C’est évidemment dommage de devoir payer cette somme juste pour de l’administration, au lieu de l’utiliser pour des investissements et de l’innovation. Mais c’est nécessaire, et les exportations suisses de technologies médicales représentent à peu près dix milliards de francs par an, dont la moitié vers l’Europe.   

Alors venons-en aux importations, pratiquement absentes du débat public sur le dossier medtech depuis le début de la crise.

Nous avons envoyé la semaine dernière des courriers personnels aux conseillers fédéraux Berset, Parmelin et Cassis. Il s’agit de les sensibiliser à une situation assez invraisemblable, qui s’annonce périlleuse pour le secteur de la santé. La réciprocité en matière de représentation légale va augmenter les efforts et les coûts pour les importations en Suisse. Ce n’est pas le surcoût lui-même qui pose un problème, mais surtout son effet prévisible sur la décision de couvrir ou non un petit Etat comme la Suisse. Il y aura certainement de nombreux exportateurs vers la Suisse qui vont décider de renoncer à ce marché déjà compliqué pour des raisons linguistiques. Des situations de pénurie et d’obsolescence sont à prévoir dans les dispositifs médicaux. Moins de concurrence va aussi avoir un effet pervers sur les prix. Ce n’est pas souhaitable pour les patients, ni pour l’image de la place médicale suisse.

Vous avez des estimations chiffrées ?  

Nous craignons en gros de perdre un quart des produits et systèmes importés. Sachant que la moitié des dispositifs actuels sont importés, c’est un huitième des équipements qui ne seront plus accessibles. Et ce sera probablement davantage le cas pour les équipements destinés à traiter des maladies rares. S’agissant des coûts, nous prévoyons une augmentation de 10%, dont 8% pour les demandes de la MDR et 2% pour les mandataires.

Comment en est-on arrivé là ? La réciprocité n’était nullement nécessaire dans cette affaire.

Les autorités ont la tâche délicate de trouver un équilibre entre sécurité des produits, sécurité d’approvisionnement, ca­ractère contraignant et équivalence avec l’UE. Que la Suisse ait été reléguée parmi les Etats tiers dans le nouveau régime MDR a été considéré par le Conseil fédéral comme une mesure de rétorsion de la part de Bruxelles (au même titre et à la même époque que la perte d’équivalence boursière, qui a fait l’objet d’une contre-rétorsion de la part de la Suisse, ndlr). Le Conseil fédéral a donc demandé que la réglementation suisse soit également réorganisée en imposant le principe du mandataire pour les importations européennes.

On peut imaginer qu’un transfert de provenances aura lieu au bénéfice des technologies américaines et asiatiques. Importants fournisseurs de la place médicale suisse qui, elles, ne seront pas soumises à l’obligation d’un représentant légal en Suisse.  

Non, parce que ce serait une discrimination au sens de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Pour imposer le mandataire aux importations européennes, à titre de contre-rétorsion, il a fallu l’imposer aux importations de tous les pays du monde!

Vous n’avez pas été consultés ?

Pour le décret modificatif du règlement, il n’y a pas eu de consultation publique. Seule une « petite » consultation a été réalisée à l’intérieur de l’administration fédérale. Les milieux de la santé n’ont pas été consultés non plus. C’est évidemment très regrettable. Nous espérons qu’il est encore possible de trouver un accord avec les autorités afin de ne pas mettre en péril les patients suisses.

Qu’attendez-vous du gouvernement ?

Le Conseil fédéral établit les règles d’importation. Il peut les fixer unilatéralement et indépendamment de l’UE, par le biais de l’Ordonnance suisse sur les dispositifs médicaux (ODim). Nous attendons du Conseil fédéral qu’avec l’ODim prévue, il ne crée pas de barrières à l’importation, qui mettraient en danger les soins de santé pour notre propre population.

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(1) Sur l’importance des technologies médicales en Suisse: https://www.swiss-medtech.ch/sites/default/files/2020-09/SMTI_2020_DE_low_0.pdf

Sur l’importance des technologies médicales en Europe: https://www.swiss-medtech.ch/sites/default/files/2020-08/MTE_EN_2020.pdf

(2) 19 précisément, dont 6  en Allemagne, 3 aux Pays-Bas (qui n’est paradoxalement pas un grand producteur de medtechs), et 2 en Italie. https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/nando/index.cfm?fuseaction=directive.notifiedbody&dir_id=34

 

 

 

 

 

 

Baudenbacher, la hantise des soumissionnistes

Accord institutionnel : l’expert le plus coté en la matière est intarissable sur ce que signifierait la Cour européenne de justice en Suisse: une mainmise progressive de Bruxelles dans un gant de velours intitulé Cour arbitrale paritaire. Extraits.

Il passe sans conteste pour la première référence en Suisse s’agissant de traités d’ordre économique avec l’Union Européenne. Juriste, enseignant à l’Université de Saint-Gall pendant vingt-cinq ans, invité aujourd’hui encore dans les plus hautes écoles d’Europe, Carl Baudenbacher s’est surtout frotté à la pratique : juge à la Cour de l’AELE de 1995 à 2018 (représentant le Liechtestein), en rapport avec l’Espace économique européen, président de 2003 à 2017, consulté personnellement par des Etats et sollicité pour des arbitrages.

Carl Baudenbacher a publié des ceux dernières années plusieurs articles dans la presse alémanique (NZZ, SonntagsZeitung, Weltwoche), mettant en garde contre l’idée que la Cour européenne de justice (CJUE), qui chapeaute l’Accord institutionnel en attente de ratification (InstA), pourrait être autre chose qu’un instrument au service exclusif de l’UE pour soumettre progressivement la Suisse au droit européen. Alertant également sur la nouvelle clause guillotine (super-guillotine), qui rendrait cette nouvelle étape majeure d’intégration aussi irréversible que la précédente (Accords bilatéraux I).

Sa critique de l’InstA porte donc principalement sur le règlement des différends. A ces yeux, l’instauration d’un tribunal arbitral paritaire (1), c’est-à-dire composé d’un nombre égal de membres suisses et européens, est un artifice purement formel et factice destiné à rendre le traité acceptable dans l’opinion publique suisse.

Il suffit de lire attentivement le texte pour se rendre compte que l’UE pourrait saisir souverainement sa propre instance suprême pour briser les résistances législatives en Suisse. La manière dont ces futures procédures se sont mises en place en témoigne par ailleurs : la Cour de Justice de l’Union Européenne est vouée à devenir rapidement la Cour constitutionnelle dont les Suisses n’ont jamais voulu. Elle viderait de facto les droits populaires de leur substance.

« Le principal problème de l’accord-cadre, c’est bien sûr que la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE), qui par définition manque de neutralité, doit être habilitée à trancher les litiges entre l’UE et la Suisse de manière contraignante. Le tribunal arbitral paritaire en amont ne sert qu’à camoufler cet énorme transfert de souveraineté.

« Ce tribunal doit faire appel à la CJUE non seulement lorsque le droit de l’UE est réellement concerné, mais aussi lorsqu’il s’agit du droit des traités dérivé du droit de l’UE. Cela signifie que les cas dans lesquels le tribunal arbitral paritaire serait seul compétent sont difficiles à imaginer. Même les partisans de l’accord-cadre en conviennent. Ils se consolent en affirmant que la CJUE est une juridiction respectée, dont la Suisse n’a rien à craindre. En revanche, le président de l’Union syndicale suisse Pierre-Yves Maillard a déclaré, lors d’un colloque organisé par la Société suisse de public affairs (SSPA) le 11 juin 2019, que la Suisse aurait en fait une Cour constitutionnelle qui réexaminerait sa législation. La seule chose à ajouter est que cela ne s’appliquerait pas uniquement à la protection des salaires.

(…) « Il faut plutôt regarder vers l’avenir et se rendre compte que les conflits découlant d’un accord sur l’électricité, d’un accord de services ou de l’accord de libre-échange de 1972 actualisé relèveraient également de la compétence de la CJUE. Le Conseil fédéral agit comme si ce tribunal arbitral n’était pas un problème, et refuse d’en discuter. Cette attitude ne peut vraiment s’expliquer que par le fait qu’il n’a pas d’argument valable. Du point de vue du Département des affaires étrangères, chef de file sur ce dossier, la Suisse gagnerait même en souveraineté avec ce tribunal.

(…) « Immédiatement avant et après le Brexit, qui a eu lieu le 31 janvier 2020, le négociateur en chef de l’UE, Michel Barnier, proclamait que le mécanisme de règlement des différends, envisagé pour un futur accord commercial avec la Grande-Bretagne, donnerait à la Cour de justice européenne le seul pouvoir d’interprétation. Le Guardian du 3 février 2020 a cité M. Barnier, affirmant que la CJUE devrait, comme auparavant (avant le Brexit), continuer de jouer pleinement son rôle.

« Cette continuité est du plus grand intérêt pour la Suisse, car le même mécanisme est ancré dans l’accord-cadre. Dans les deux cas, la CJUE serait précédée d’un tribunal arbitral. Chaque partie devrait avoir le droit de faire appel unilatéralement à cette instance paritaire. C’est-à-dire indépendamment du consentement de la partie adverse. En ce qui concerne l’interprétation du droit de l’UE, ou du droit des traités ayant le même contenu que le droit de l’UE, c’est-à-dire dans presque tous les cas imaginables, le tribunal arbitral devrait cependant être obligé de demander à la CJUE une décision contraignante. Avec cette procédure, la Commission européenne serait devenue l’autorité de contrôle de facto pour la Grande-Bretagne (et la Suisse), avec la CJUE comme tribunal de facto. C’est pourquoi le négociateur en chef de l’UE Michel Barnier ne mentionnait même pas le tribunal arbitral.

(…) « Le tribunal arbitral serait structurellement faible, et ne pourrait pas rejeter une demande de renvoi bien fondée de l’UE devant la CJUE. L’auteur britannique Martin Howe a fort justement décrit ce tribunal comme une « boîte aux lettres pour soumettre le différend à la CJUE », et comme un « amortisseur quand la réponse reviendra.

Précédent démonstratif

« Rien ne permet d’affirmer que les affaires jugées jusqu’ici par la CJUE, en rapport avec les accords bilatéraux, n’ont guère posé de problèmes à la Suisse. (…) Le seul cas significatif à ce jour – celui de l’aéroport de Zurich (2) – a en fait été tranché au détriment de la Suisse. Les hauts responsables politiques zurichois étaient pourtant convaincus que la Suisse gagnerait.

« Les partisans de l’InstA ignorent largement la question de la souveraineté. Le Conseil fédéral tente de s’en sortir en affirmant qu’il en a toujours tenu compte. Tout le reste est en fait subordonné à la volonté d’un accès sans obstacle au marché intérieur de l’UE, grâce à la reconnaissance mutuelle des normes techniques (3). L’industrie de l’électricité a également des arguments assez unidimensionnels. La stratégie énergétique suisse était dès le départ une stratégie d’importation. Après être consciemment devenu dépendant des importations d’électricité en provenance de l’UE, il y a une demande pour un accord sur l’électricité. Il ne pourra être obtenu à son tour qu’avec un accord institutionnel.

Comment en est-on arrivé là ?

« Il n’est pas exact de dire que l’UE a demandé que la Suisse fût soumise à la CJUE. L’UE a d’abord proposé une deuxième approche de type Espace économique européen (EEE), ou un rapprochement avec les institutions du pilier AELE (autorité de surveillance AELE et tribunal AELE). C’est la Suisse qui, à la surprise de l’UE, a insisté sur la CJUE. Lorsqu’il est devenu clair que cela n’aurait aucune chance de passer dans l’opinion publique, l’UE est venue avec le tribunal arbitral paritaire. (3)

« L’affirmation selon laquelle l’adoption du modèle de règlement des différends de l’UE avec l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie représente un «succès de négociation» peut être qualifiée d’aventureuse. La participation de la Suisse au marché intérieur de l’UE étant beaucoup plus « intégrative » que celle de ces Etats, on pourrait se dire que la CJUE serait en elle-même la juridiction appropriée pour la Suisse.

« En fait, ces trois pays sont des candidats à l’adhésion, ce que la Suisse n’est pas. La littérature internationale – j’ai cité des auteurs éminents de Belgique, de Norvège et du Royaume-Uni – admet que le modèle ukrainien ne convient pas à un pays économiquement leader, avec une tradition démocratique et un Etat de droit établi.

« L’orientation dans la résolution des litiges a été mal définie en 2013/2014. La nouvelle direction des Affaires étrangères, qui a pris la relève fin 2017/début 2018, était dans une situation difficile (4). Néanmoins, il y aurait eu une opportunité pour un nouveau départ. Elle n’a pas été saisie.

« L’avis des Affaires étrangères du 1er avril 2019 n’est pas susceptible de dissiper les doutes les plus légitimes sur l’indépendance du tribunal arbitral. Si l’on voulait s’en tenir à la voie qui a été choisie au départ (qui me semble fausse), il ne resterait dans le fond qu’une chose à faire: admettre que l’on est prêt à subir la juridiction de la Cour européenne de justice comme prix d’accès marché. Il serait cependant plus honnête dans ce cas de revenir au modèle «pur» de CJUE de l’ère Burkhalter / Rossier.

L’effet Brexit

« Jusqu’à maintenant, le Conseil fédéral a agi comme si sa stratégie d’accord institutionnel n’avait rien à voir avec le Brexit. Cette attitude a toujours été fausse, et elle est aujourd’hui devenue absolument intenable. (…) Le gouvernement doit aussi revoir sa copie parce que l’UE de 2021 n’est plus l’UE de 2012. Comme chacun sait, le conseiller fédéral Didier Burkhalter, conduit par le secrétaire d’État Yves Rossier, a entamé sa course vers l’UE en décembre 2012. Elle a mené dans une impasse, et le moment est venu de descendre de cheval.

(…) « Dans l’ensemble, les partisans de l’Accord institutionnel se sont mis sur la défensive lorsque l’Accord de commerce et de coopération (TCA) entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne a été rendu public. (…) Les nouvelles critiques non partisanes venant de l’économie argumentent différemment de l’UDC. C’est ce qui les rend dangereuses aux yeux des défenseurs de l’accord.

« Les efforts pour instrumentaliser les problèmes à la frontière entre le Royaume-Uni et l’UE, au bénéfice du Conseil fédéral et de son accord institutionnel, deviennent cependant embarrassants. La situation dans le sud de l’Angleterre n’est pas bonne, mais les blocages ne sont pas aussi graves que le gouvernement de Londres le prévoyait. Les entreprises, les transitaires et les fonctionnaires n’ont tout simplement pas été en mesure de s’adapter aux nouvelles règles en si peu de temps (5). L’UE a également intérêt à ne pas surcharger inutilement le trafic frontalier. Et les sentiments de vengeance de certains cercles bruxellois contre les «Britanniques infidèles» se calmeront avec le temps.

(…) « Le fait que l’accord euro-britannique se débrouille sans la CJUE, avec un véritable tribunal arbitral paritaire, est maintenant présenté comme une évidence par les adeptes de l’InstA. N’est-ce pas tout simplement la conséquence «logique» de la sortie des Britanniques du marché intérieur européen ? Cette affirmation s’avère pourtant erronée. Ce n’est en aucun cas une question de logique. Ce succès est le résultat de négociations difficiles au cours desquelles Boris Johnson, sous pression permanente des Européens, a montré sa volonté de quitter la table des négociations et de se contenter d’un no deal.

« On peut aisément imaginer quelles jubilations les supporters suisses de l’InstA auraient exprimé si l’UE l’avait emporté. (…) Leur ingéniosité pour faire apparaître le tribunal arbitral comme une institution indépendante, à l’aide de toutes sortes d’artifices sémantiques, n’ont jamais été convaincants. Ils ne le sont toujours pas.

(…) « La circulation des marchandises entre le Royaume-Uni et l’UE est importante. Mais ce n’est pas la seule liberté qui est en jeu. Le fait que le deal euro-britannique a exclu la libre circulation des personnes est un grand succès du point de vue britannique, ce que les partisans de l’InstA ne mentionnent guère en Suisse. Cette liberté fondamentale a principalement une justification politique dans l’UE.  Elle est en revanche assez controversée parmi les principaux économistes. Il est douteux qu’elle soit nécessaire au fonctionnement d’un marché intérieur.

« Soit les partisans de l’InstA ignorent également l’absence d’accord sur les services financiers, soit ils la décrivent comme une défaite pour les Britanniques. En réalité, la situation est loin d’être aussi claire. Pieter Cleppe, le responsable belge du groupe de réflexion bruxellois Open Europe, a récemment souligné que seuls 25% des revenus de la City de Londres dépendaient de l’UE, et que la place financière britannique ne devait pas sa réputation à l’accès au marché intérieur européen. Ce que l’on appelle le passeport européen pour les prestataires de services financiers n’est donc pas considéré comme vital à Londres. Au contraire, certains signes indiquent que les Britanniques sont heureux de s’être soustraits aux efforts de l’UE pour affaiblir la City, sous l’influence de la France et l’Allemagne.

Le siècle d’humiliation

« Les accords que les puissances impériales occidentales ont imposés à la Chine, après sa défaite dans la guerre dite de l’opium en 1842, sont généralement qualifiés de traités inégaux. En plus de l’ouverture du marché chinois, un élément essentiel était le droit des vainqueurs de faire fonctionner des tribunaux extraterritoriaux. Les plus connus étaient la Cour suprême britannique pour la Chine et la Cour des États-Unis pour la Chine, toutes deux à Shanghai.

« Ces traités ont conditionné ce que les Chinois surnommèrent plus tard le «siècle d’humiliation». Les tribunaux extraterritoriaux avaient tendance à élargir leurs compétences pour inclure des affaires mixtes impliquant des Occidentaux et des Chinois. Il y eut des développements parallèles dans l’Empire ottoman.

« Bien que le droit des traités internationaux emprunte souvent au droit privé, il n’y a pas de théorie générale des contrats inégaux. L’impérialisme a empêché ce genre de doctrine d’émerger. La notion de contrats inégaux est donc généralement réservée à l’identification de ces exemples historiques. Il existe cependant certaines approches de théorie générale.

(…) « L’accord institutionnel comporte des éléments allant clairement dans le sens d’un traité inégal. Depuis une vingtaine d’années, il existe un réseau d’accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE qui sont gérés par des commissions mixtes. En cas de conflit, vous vous asseyez et vous essayez de trouver une solution négociée. Il n’est pas contesté des deux côtés que cette coopération est très réussie.

« L’UE tente néanmoins de modifier l’équilibre qui a jusqu’ici caractérisé les relations bilatérales en faveur des deux parties. Jusqu’à il y a quelques années, elle le faisait avec réticence. Depuis le référendum sur le Brexit, en 2016, elle a néanmoins eu recours à des moyens auxquels la «communauté juridique» n’était pas habituée: l’annulation de l’équivalence boursière en 2019 était discriminatoire. (…) Quelles que fussent les chances de succès, elle aurait dû être contesté à l’Organisation mondiale du commerce (OMC).  

« Les menaces constantes, et les désavantages politiques liés à la non-signature de l’InstA ne sont pas acceptables. Un point culminant a été atteint avec un tweet du président du Conseil de l’UE, Charles Michel, le 25 septembre dernier. Il annonçait que la Suisse (et la Grande-Bretagne) seraient exclues du marché intérieur. Deux jours plus tard, la présidente de la Commission Ursula von der Leyen demandait au Conseil fédéral de signer l’accord «rapidement», et de veiller à sa ratification.

« L’UE demande que les « accords d’accès au marché » les plus importants, actuels et futurs, soient reconsidérés au moyen d’un accord-cadre. L’accord de libre-échange de 1972 sera également soumis à ce régime à l’avenir. Afin d’appuyer sa demande, l’UE a suspendu la conclusion de nouveaux accords bilatéraux, et refuse parfois de mettre à jour les accords existants.

« La conception de l’InstA est tout sauf équilibrée. Ceux qui font des affaires avec l’UE, ou souhaitent rester en affaires, ne peuvent éviter une adoption juridique dynamique. Les éléments inégaux, en revanche, sont d’une part la compétence de la Cour européenne de justice, qui en tant que tribunal manque d’impartialité. Ce problème pour la Suisse n’est que mal camouflé par l’implication d’un tribunal arbitral pro forma. Il y a d’autre part la compétence de contrôle de facto de la Commission européenne, qui peut saisir son propre tribunal à tout moment.

(…) « La super guillotine prévoit qu’en cas de résiliation de l’InstA, non seulement les accords bilatéraux I, mais aussi les futurs accords bilatéraux, en particulier l’accord de libre-échange modernisé de 1972, devraient expirer. Il s’agit là encore d’un règlement extrêmement unilatéral, dont l’effet est bâillonnant. C’est dire si l’InstA pourrait certainement fournir du matériel pour approfondir la question de savoir s’il existe une théorie générale des contrats inégaux. »

ANNEXE

Carl Baudenbacher sur EULawLive, fin janvier, avec cette conclusion: 

“Par rapport à l’accord euro-britannique de commerce et de coopération (TCA), les adeptes suisses de l’Accord institutionnel avec l’UE (InstA) font valoir que la Suisse a un accès plus large au marché européen que les Britanniques. Il est “logique”, disent-ils, qu’ils doivent accepter la Cour européenne de justice. Ce n’est guère convaincant. Les républiques d’Europe de l’Est ont un accès très restreint au marché unique, mais l’UE voulait quand même imposer aux Britanniques le mécanisme ukrainien.

“Il y a actuellement beaucoup d’incantations en Suisse, selon lesquelles il est nécessaire d’accepter la perte de souveraineté qui accompagne le mécanisme ukrainien si l’on veut maintenir à un niveau modeste les coûts de transaction dans certains secteurs d’exportation. Le publiciste Beat Kappeler a comparé cela à l’histoire d’Esaü dans l’Ancien Testament, qui avait troqué ses droits contre un plat de lentilles.

“Il semble néanmoins que le Conseil fédéral ait l’intention d’honorer l’InstA, pour autant qu’il obtienne quelques concessions cosmétiques de la part de l’UE sur trois questions secondaires. Ils transmettrait ensuite la patate chaude au Parlement et, en fin de compte, au peuple et aux cantons dans le cadre du référendum obligatoire. Apparemment, les Sept (ou une majorité d’entre eux) pensent qu’ils pourraient ainsi sauver la face par rapport à leurs interlocuteurs européens. Tout cela semble un peu naïf: pour Bruxelles, peu importe qui, en Suisse, aura finalement eu raison de l’InstA. Personne ne peut blâmer l’UE de cette situation confuse – si ce n’est qu’elle s’est trop appuyée sur Département fédéral des affaires étrangères. Sous la conduite du DFAE, la Suisse s’est enlisée dans un véritable bourbier politique. Entre bons voisins, le pays devrait néanmoins pouvoir retrouver une issue. Quoi qu’il en soit, la politique consistant à fourvoyer les gens avec des campagnes délibérément trompeuses doit cesser.”

 

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(1) https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/InstA-Wichtigste-in-Kuerze_fr.pdf

(…) « Chaque partie peut saisir le comité mixte concerné par un différend. Si celui-ci ne trouve pas de solution dans un délai de trois mois, chaque partie peut demander la constitution d’un tribunal arbitral paritaire. Celui-ci est composé, en nombre égal, d’arbitres nommés par la Suisse et par l’UE. Si le différend soulève une question concernant l’interprétation ou l’application du droit de l’UE, dont la clarification est nécessaire pour régler le différend, le tribunal arbitral saisit la CJUE. Sur la base de cette interprétation, le tribunal arbitral règle le différend. La décision du tribunal arbitral lie les parties. Si une partie décide toutefois de ne pas mettre en œuvre la décision, ou si les mesures requises sont considérées comme non conformes à la décision par l’autre partie, celle-ci peut prendre des mesures de compensation. Elles doivent cependant être proportionnées. Si les opinions divergent à ce propos, un tribunal arbitral peut examiner la proportionnalité de ces mesures sur demande de la partie affectée par les mesures de compensation. Une telle procédure de règlement des différends pourrait durer plusieurs années. » (trad: DFAE)

(2) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-14007.html

Il s’agit d’un épisode de 2004, dans le cadre de l’Accord bilatéral I sur le transport aérien, le seul à avoir reconnu dès le départ la juridiction la Cour européenne de justice.

(3) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/02/02/acces-au-marche-europeen-3-les-derisoires-privileges-de-larm/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/01/22/ce-que-veut-dire-acces-au-marche-europeen-2-quatre-accords-en-faveur-de-lue/

Carl Baudenbacher mentionne ici la réalité sur laquelle nous tentons depuis des années d’attirer l’attention (sans jamais être contredit avec des faits) : dans le cadre de la voie bilatérale d’intégration, le seul élément significatif d’accès « privilégié » au marché européen est l’Accord de reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM, Bilatérales I). Il ne change rien à la possibilité d’exporter vers l’UE, mais augmente légèrement les coûts. Dans des proportions qui paraissent effectivement insignifiantes si l’on songe par exemple que l’augmentation du coût des exportations suisses vers l’UE pour des raisons monétaires a été de plus 30% pendant la même période.

(4) Pour mémoire, la première partie de la négociation a été menée sous l’ère Burkhalter/Rossier à Berne, jusqu’à la fin de 2017. La seconde sous l’ère Cassis/Balzaretti. Le conseiller fédéral Ignazio Cassis ayant parlé avant son élection de « reset » des discussions avec Bruxelles.

Le Conseil fédéral affirme que l’accord-cadre a été réalisé sur mesure pour la Suisse. Il s’agit en réalité d’un produit prêt à l’emploi qui a été développé pour les trois pays candidats à l’adhésion que sont l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie. Ce que l’on appelle le « modèle ukrainien », tenant compte des retards historiques dans le développement démocratique et économique de ces Etats. Transposé ensuite par l’UE dans le cas du Royaume-Uni et de la Suisse.

(5) A noter que l’image des files de camions au sud de l’Angleterre est en général mal interprétée en Suisse. Le Royaume-Uni a quitté l’Union douanière européenne, d’où la réintroduction chaotique de contrôles aux frontières. La Suisse, elle, n’a jamais fait partie de l’Union douanière. Les contrôles de marchandises aux frontières n’ont donc jamais disparu. Les partisans du Brexit ont parfois utilisé l’argument selon lequel l’exemple suisse montrait que les contrôles aux frontières n’étaient pas synonymes d’encombrements durables.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Accord institutionnel : sous le silence, la fronde.

Un professeur de l’Université de Saint-Gall et conseiller aux Etats libéral-radical argovien dit pourquoi le Conseil fédéral devrait se retirer des négociations plutôt que d’attendre de simples clarifications. Le président de l’Union syndicale suisse Pierre-Yves Maillard est sur la même ligne. (Photo: Livia Leu, négociatrice en chef suisse à Bruxelles)

L’association Autonomiesuisse.ch* a diffusé hier un communiqué renvoyant à deux articles parus sur CH-Media (joint venture AZ Medien et NZZ Media Group). Le premier est signé du conseiller aux Etats Thierry Burkart. Le second vient des rédactions.   

Le Conseil fédéral doit faire preuve

d’honnêteté envers l’Union Européenne

Thierry Burkart

Avocat, conseiller aux Etats libéral-radical du canton d’Argovie, professeur associé de l’Université de Saint-Gall (Law and Economics). (Paru dans les titres locaux de CH-Media le 14 janvier 2021, traduction autonomiesuisse et FS). (Photo: avec Karin Keller-Sutter)

Depuis près de sept ans, la Suisse négocie avec l’Union Européenne sur le développement ultérieur de leurs relations. Le résultat est connu depuis deux ans. Suite à la signature de l’accord de libre-échange entre la Grande-Bretagne et l’UE, il est temps d’évaluer cet accord-cadre sans œillères.

La version actuelle de l’accord présente bien plus d’inconvénients que d’avantages pour la Suisse. Aux yeux des principaux acteurs du microcosme politique, il ne trouvera pas de majorité populaire sous cette forme. Le Conseil fédéral veut donc « préciser » avec l’UE des questions portant sur la protection des salaires, la directive sur la citoyenneté et sur les d’aides d’État. Il s’agit en effet d’aspects importants.

Le sujet sensible qu’on refuse d’aborder

Pour l’appréciation globale de cet accord, le plus décisif se trouve pourtant ailleurs : le droit européen concerné n’est-il pas censé s’appliquer en Suisse de manière beaucoup plus large à l’avenir ? Le terme consacré est le suivant: « reprise dynamique du droit européen ». Ce mécanisme ne vaut pas seulement pour la mise à jour d’accords d’accès existants (libre circulation des personnes, entraves techniques au commerce, agriculture, transport aérien et transport terrestre), mais pour tous les nouveaux et futurs accords.

Même si la nouvelle négociatrice en chef obtenait des concessions sur les points mentionnés, l’accord-cadre ne pourrait pas convaincre la population.

En fait, le débat de politique intérieure sur le véritable « sujet criant » n’a quasiment pas eu lieu jusqu’à présent. Il s’agit de la reprise dynamique du droit, ajoutée au rôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) dans le cadre de la résolution des litiges entre Suisse et UE. Ces deux éléments réduisent considérablement notre souveraineté.

Un accord-cadre à sens unique

Avec le projet d’accord-cadre, la Suisse s’engage à appliquer les développements juridiques européens dans les cinq domaines d’accès au marché. Cet subordination s’applique cependant d’ores et déjà à tous les éventuels accords dans le futur. En cas de litige, le dernier mot reviendrait à la Cour européenne. Cette dernière pourrait ainsi statuer sur des décisions politiques importantes du parlement ou du peuple, même si elles étaient affectées ne serait-ce qu’accessoirement par le droit européen, ou par un droit conventionnel en découlant.

Étant donné la tendance de la CJUE à constitutionnaliser le droit européen en continu, elle ferait certainement usage de cette prérogative de manière extensive. Cette inclination aurait des conséquences dramatiques pour notre système de démocratie directe. L’accord-cadre ne représente donc pas un développement supplémentaire de la voie bilatérale. Il s’agit d’une nouvelle voie dans laquelle notre pays s’engagerait de manière beaucoup plus étroite dans ses relations avec l’UE.

Une voie qui s’avérerait en plus irréversible: une «clause guillotine» élargie est également prévue dans l’accord. Elle aurait pour conséquence que la Suisse ne pourrait, de fait, sortir de l’accord-cadre à moins d’adhérer à l’UE.  

Les autorités suisses deviendraient des « auxiliaires » de l’UE

Le vrai problème de l’accord-cadre est donc une perte significative de souveraineté et de marges de manoeuvre. Il modifierait, dans tous les domaines politiques essentiels, des dispositions suisses qui ont fait leurs preuves. Droit du travail, droit commercial, immigration… Les décisions importantes seraient en fin de compte prises à Bruxelles ou, en cas de litige, par les juges de l’UE.

L’accord fixerait le cadre dans lequel les Suisses pourraient faire de la politique. Les autorités élues en Suisse – et pouvant être destituées – deviendraient de facto des «auxiliaires» tenus d’intégrer le droit européen au droit suisse.

Cette perte de souveraineté revient finalement à une participation moindre aux décisions pour chaque citoyenne et citoyen. L’accord-cadre affaiblit la démocratie et les institutions de la Suisse.

L’UE comme législatrice et la CJUE comme tribunal constitutionnel

La Suisse pourrait certes décider de chaque modification individuelle, puisque le droit de référendum reste acquis. Elle resterait donc fondamentalement libre de ne pas appliquer un nouveau droit européen, mais serait tenue de proposer à l’UE des « mesures de compensation proportionnelles ».

Le fait est que la Suisse n’en aurait sans doute guère le courage, et qu’il ne serait pas approprié de s’engager souvent sur cette voie s’agissant de conserver de bonnes relations avec l’UE. L’UE deviendrait de facto notre législatrice dans des domaines majeurs. Et la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) notre tribunal constitutionnel, validant ou invalidant nos lois, avec de possibles amendes.

Un prix nettement trop élevé

Le «prix total» que nous aurions à payer pour la mise à jour des accords d’accès au marché existants, ainsi que pour les nouveaux accords, est nettement trop élevé du point de vue d’un État souverain dans lequel les électeurs ont l’habitude d’avoir le dernier mot. Dans ces cirsconstances, le Conseil fédéral devrait faire preuve d’honnêteté envers notre principal partenaire de politique étrangère, en rompant les négociations pour les raisons de souveraineté évoquées.

C’est aussi une question d’intégrité. Plus nous laissons l’UE dans l’ignorance du manque de perspectives sur le plan de la politique intérieure, plus les dommages sur le plan de la politique étrangère seront élevés. Une rupture des négociations nuirait moins à la crédibilité du Conseil fédéral que de laisser sa délégation continuer de négocier comme si l’accord était juste, bon, et susceptible d’être accepté par le peuple et les cantons.

Une rupture des négociations ne serait pas synonyme d’isolationnisme, ni ne changerait rien à la grande ouverture de la Suisse et de son économie sur le monde.

La Suisse a un accord de libre-échange qui fonctionne avec l’UE, et nous garantit un libre accès au marché. Les accord bilatéraux existants peuvent en outre continuer d’être développés sans qu’une érosion de nos relations bilatérales ne menace.

Une rupture des négociations reviendrait simplement à admettre que de nouveaux accords commerciaux, avec leurs avantages, ne peuvent être conclus au détriment des droits de participation dans nos institutions démocratiques. Nous devrions à l’avenir considérer dès le départ la question de la souveraineté.

Ne serait-il pas bien préférable dans ces conditions de proposer à l’UE un renouvellement et un élargissement de l’accord de libre-échange de 1972 ? N’a-t-on pas vu, dans le cas de la Grande-Bretagne et de l’UE, qu’il n’était besoin ni d’une dynamique unilatérale du droit, ni de Cour de justice européenne ? Ce qui est nécessaire, c’est surtout la volonté réciproque d’avoir de bonnes relations commerciales.

* * *

Accord-cadre: les syndicats en appellent à la rupture des négociations

(Aargauer Zeitung et CH-Media, 15 janvier 2021, extraits traduits par FS) Photo: Pierre-Yves Maillard.

Le Conseil fédéral devrait se retirer des négociations avec l’Union européenne sur l’accord-cadre. C’est ce que demandait le conseiller aux Etats PLR Thierry Burkart mercredi dans un article publié sur CH- Media. Le président de l’Union syndicale suisse et conseiller national socialiste Pierre-Yves Maillard ne dit pas autre chose (…). Il vaudrait mieux selon lui que le Conseil fédéral rompe les négociations. «Nous voulons maintenir une protection salariale autonome et la fonction publique. L’accord met ces acquis en péril. C’est pourquoi nous avons toujours dit que l’accord avait peu de chance devant le peuple. Nous affirmons qu’il serait plus clair et plus honnête de lutter pour un redémarrage complet des négociations. »

Le président de l’USS ajoute que la question de la souveraineté dans l’accord est « très difficile ». Il veut aussi empêcher le Parti populaire suisse (UDC) de gagner en force lors du vote sur le traité. Cela ne saurait être dans l’intérêt de ceux qui sont en faveur d’une relation bonne et ordonnée avec l’UE. La Grande-Bretagne a conclu un accord sur le Brexit avec l’UE, dans lequel la Cour de justice européenne ne joue aucun rôle. Cela montre que « d’autres logiques sont possibles ».

Côté libéraux-radicaux et socialistes, les sceptiques et libres penseurs se sont aussi sentis encouragés par un texte que Johann Schneider-Ammann a publié dans la NZZ en septembre dernier. L’ancien conseiller fédéral PLR, ancien dirigeant d’entreprise également, disait que les clarifications que le Conseil fédéral s’efforçait d’obtenir ne seraient pas suffisantes, parce que le problème de la perte de souveraineté était négligé.

Gerhard Pfister, président du Parti démocrate-chrétien (PDC), partage ce point de vue. «Nous devons enfin parler du problème fondamental: la souveraineté. Le rôle de la Cour européenne de justice dans l’accord-cadre est toxique », a-t-il déclaré au Tages-Anzeiger fin septembre.

Interrogé sur le point de savoir si le Conseil fédéral devait mettre fin aux négociations avec Bruxelles, Pfister répond désormais: «Depuis la réunion du groupe parlementaire de janvier 2019, le PDC a pointé à plusieurs reprises l’adoption dynamique des droits et les questions de souveraineté qui y sont associées. Dans ce contexte, nous examinerons en temps voulu le résultat des discussions en cours avec l’UE. »

Recul pour les partisans de l’accord

En juin 2019, le Conseil fédéral avait annoncé qu’il signerait l’accord-cadre si l’UE était prête à « clarifier » trois domaines: la protection des salaires, les aides d’État et la directive citoyenne de l’Union. Le rôle de la Cour européenne de justice n’a pas été mentionné. En novembre, le gouvernement a donné un mandat à la nouvelle négociatrice en chef Livia Leu, mais est resté silencieux sur le contenu. Il n’est pas exclu que Livia Leu soulève de nouveau la question du règlement des différends. Les observateurs estiment cependant que la Suisse aurait dû le faire plus tôt, et que l’UE n’est pas disposée à négocier sur cette question.

Et que dit la présidente du PLR Petra Gössi sur le fait que le conseiller aux États Burkart a une opinion différente de celle de son parti? « M. Burkart ne représente pas l’opinion majoritaire du groupe. Je l’aurais bien accueilli s’il avait d’abord demandé une discussion interne. » 

En attendant, les partis gouvernementaux et les Verts pensent en gros qu’il faut attendre ce que le Conseil fédéral ramènera de Bruxelles. Les partis se détermineront à ce moment-là. Un nombre croissant de parlementaires voient toutefois les choses différemment: à quoi bon attendre, alors que le Conseil fédéral ne parle même pas à l’UE de la question la plus importante ? Le fait que les syndicats se joignent désormais à la rupture des négociations n’est certainement pas une bonne nouvelle pour les partisans de l’accord.

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*Créée l’an dernier, l’association Autonomiesuisse.ch (dont je fais partie) regroupe des personnalités à profil plutôt économique, de plusieurs partis politiques. Elles sont favorables à l’abandon de l’Accord institutionnel avec l’UE, et à une renégociation sans Cour européenne de justice. Des responsables de plusieurs entreprises exportatrices et/ou multinationales, dont certaines cotées, en font partie. Jean-Pascal Bobst, de l’entreprise du même nom à Lausanne-Mex (industrie des machines), est au comité. Autonomiesuisse promeut une coopération à long terme et sur pied d’égalité avec l’UE, débouchant sur une situation gagnant-gagnant. En élargissant les accords bilatéraux ou l’accord de libre-échange, avec un autre type d’accord-cadre. Il s’agit de reconsidérer les relations avec l’UE sous un autre angle .

 

 

 

Brexit deal : lourde humiliation pour la Suisse

Le Royaume-Uni obtient à peu près le même accès au marché européen que la Suisse. Sans subordination du droit britannique au droit européen, ni Cour européenne de justice. De quoi attiser la confrontation permanente entre souverainistes et soumissionnistes en Suisse. L’attitude de Bruxelles va certainement se durcir.   

L’Accord de commerce et de coopération finalisé juste avant les fêtes entre la Commission européenne et le gouvernement britannique n’est à ce stade qu’un traité « de principe ». C’est-à-dire une sorte de déclaration politique. Il est présenté à Bruxelles comme un draft, provisoire jusqu’à fin février. Il devra être ratifié individuellement par les Etats membres de l’Union, par le Parlement, puis le Conseil européen en tant que tel.

Des résistances sont probables, qui pourraient retarder encore le processus de normalisation des relations euro-britanniques. Elles ne remettront toutefois pas le deal en question, dans la mesure où la France et l’Allemagne l’ont approuvé. L’affaire devrait passer encore plus aisément devant le parlement britannique. Mesuré à l’intransigeance et aux injonctions européennes depuis 2016, dont la morgue de Michel Barnier est devenue le symbole (1), ce Brexit deal est tout de suite passé au Royaume-Uni pour une importante victoire de la Couronne. 

La consultation des quelque mille deux cent pages de l’accord, verbeuses et technocratiques au possible, est sans appel pour la Suisse : Bruxelles a finalement renoncé à l’ « incontournable » subordination du droit britannique au droit européen, de même qu’au rôle interprétatoire dévolu à la Cour de justice de l’UE (interprétation du droit européen au Royaume-Uni).

L’écart est énorme si l’on se réfère au dogmatisme de dominance mille fois proclamé pendant plus de quatre ans du côté de Paris, de Berlin et de Bruxelles. Les différends se régleront finalement en comité, sur pied d’égalité, avec possibilité très classique d’exercer des rétorsions. En réintroduisant par exemple certaines barrières douanières compensatoires. Cette approche pragmatique, respectueuse de la souveraineté britannique malgré le rapport de force démonstratif, était également présentée comme impossible et fantaisiste par les soumissionnistes en Suisse.     

L’écart est énorme si l’on se réfère au dogmatisme de dominance mille fois proclamé pendant plus de quatre ans du côté de Paris, de Berlin et de Bruxelles.

La subordination des Britanniques à laquelle l’Union a renoncé est précisément ce qu’elle exige des Suisses depuis plus de cinq ans, de manière toute aussi intransigeante : un premier accord institutionnel de reprise automatique du droit européen, sous contrôle de la Cour européenne de justice. Ramené au « simple » accord de commerce et de coopération, sans parallélisme (clauses guillotines) ni volet institutionnel, le Brexit deal apparaît en ce sens comme une véritable humiliation pour la Suisse.    

Surdoté en dispositions restreignant la souveraineté dans des domaines de plus en plus larges, l’Accord cadre institutionnel Suisse-UE est de son côté en attente de ratification à Berne. Pour mémoire, le gouvernement lui-même refuse de l’approuver tant que des garanties (“clarifications”) n’auront pas été obtenues contre certains développements juridiques ultérieurs. Les retards pris dans la procédure ont déjà fait l’objet de représailles et de contre-représailles (dénonciation par Bruxelles de l’équivalence boursière depuis 2019). Une ratification en vote populaire semble peu envisageable dans ces conditions.

Position officielle depuis quatre ans à ce sujet à Berne : il n’y a pas de rapport entre Brexit et voie bilatérale d’intégration, dans laquelle la Suisse s’est engagée il y a trente ans. Cette voie est en effet gérée à Bruxelles dans le cadre de la politique d’élargissement de l’UE, en vue d’une probable future adhésion de la Suisse. Alors que le Brexit va dans le sens inverse, et qu’une ré-adhésion n’est plus du tout envisagée. Cette non-comparabilité est au centre d’innombrables analyses et commentaires, en Suisse et en Europe, adoptant en général le point de vue de Paris, Berlin et Bruxelles.

Si rien n’est comparable, il semble en revanche assez probable que l’attitude de l’Union européenne franco-allemande vis-à-vis de la Suisse va se durcir. Le Royaume-Uni ayant été abandonné en quelque sorte dans la périphérie, il s’agira pour les Européens de consolider l’intégration de la Suisse, dont les frontières sont entièrement européennes. Une fois au même niveau que la Norvège et l’Islande, de nouvelles étapes intégratoires pourraient alors être franchies sur une base multilatérale.        

Obstacles techniques au commerce (ARM)

Bien qu’il s’agisse d’une évidence tautologique, le texte de l’Accord de commerce et de coopération insiste beaucoup sur le fait que les exportations britanniques sur le continent devront continuer de se conformer aux normes techniques européennes (sécurité, environnement, etc.). Tous les exportateurs du monde conçoivent et développent en fait leurs produits en fonction des normes en vigueur sur les marchés de destination. A noter en revanche, par rapport aux débats de politique européenne en Suisse, que le Royaume-Uni n’a pas obtenu d’Accord mutuel de reconnaissance des normes techniques (ARM)

Le fait que les parties n’aient pas (encore) convenu d’un ARM, contrairement à d’autres accords récents finalisés par l’UE dans le monde (avec la Suisse en 1999 déjà), signifie que le Royaume-Uni est discriminé sur ce plan par rapport à des Etats plus lointains comme le Canada ou les Etats-Unis. Les exportateurs britanniques devront faire homologuer leurs produits par une éventuelle filiale sur le continent, ou par une agence spécialisée. Dans le domaine des machines ou (plus sensible encore en Suisse) des technologies médicales par exemple.

L’absence d’ARM est perçu comme rédhibitoire en Suisse. Ce n’est apparemment guère le cas en Grande-Bretagne.

Cet inconvénient, perçu comme rédhibitoire en Suisse, n’a pas l’air d’être vécu comme un grand problème en Grande-Bretagne. Il n’a pratiquement pas été mentionné dans les analyses et commentaires depuis une semaine (même dans les médias économiques). Ne s’agit-il pas d’abord de dispositions transitoires ? En attendant un éventuel ARM par la suite, la situation de départ permettra de se faire une idée par le vide de l’importance de cet instrument largement fantasmé quant à ses effets macro-économiques.

Certains secteurs « d’intérêt mutuel » feront d’ailleurs d’emblée l’objet de « facilitations » en matière d’homologation : automobile, industrie pharmaceutique, chimie,  produits organiques et… vin. Dans les domaines les moins risqués, une simple auto-déclaration de conformité suffira pour exporter sur le marché européen. Il y a toujours moyen de s’entendre lorsque l’on se glisse au-dessous des idéologies.     

A noter aussi que la notion même d’ARM, qui représente la quasi-totalité de l’accès « privilégié » des exportateurs suisses au marché européen, n’occupe plus du tout la même place centrale qu’il y a vingt ou trente ans dans les préoccupations de commerce international. On s’en rend compte depuis les projets de partenariat européen avec les Etats-Unis (2013) et le Canada (2016) (2).

Les échanges de technologies avec la Chine ont d’ailleurs lieu dans le monde sans ARM. Tout un réseau d’agences spécialisées homologuent les exportations des PME vers le marché chinois, et réciproquement. On ne s’étonnera pas que ces « obstacles techniques au commerce », en général instrumentalisés dans une perspective protectionniste, soient rarement évoqués pour expliquer des contre-performances en matière d’exportations.  

Programmes de recherche Horizon Europe (2021-2027) 

Les documents publiés la veille de Noël sont loquaces sur la participation du Royaume-Uni aux programmes de recherche subventionnée Horizon Europe (2021-2027). Les Britanniques ont cédé sur le principe de financement forfaitaire, auquel ils avaient longtemps envisagé de renoncer. Tout semble donc rentré dans l’ordre aux yeux du lobby de la recherche publique en Grande-Bretagne. Les choses s’embrouillent cependant dès que l’on sort des généralités. Avec des enjeux concernant directement la Suisse.   

Des déclarations conjointes annexées permettent de se rendre compte que le Royaume-Uni ne siégera pas au récent Conseil européen de l’innovation (2017), nouveau pilier des programmes-cadres (finançant des projets en phase de commercialisation dans une optique protectionniste). Les entreprises britanniques ne doivent-elles pas être considérées comme rivales des européennes sur le plan industriel (3) ?

Le Brexit sort en plus la Grande-Bretagne de la Banque européenne d’investissement, qui participe à ces financements. La Suisse, qui n’est pas davantage actionnaire de la BEI, ne participant pas non plus aux délibérations et décisions du Conseil européen de l’innovation, ne doit pas s’attendre à bénéficier pleinement de financements considérés comme stratégiques. 

En tout état de cause, les modalités d’association du Royaume-Uni à Horizon Europe 2027 sont loin d’être fixées. Elles détermineront certainement le (ou les) statut(s) de la vingtaine d’autres Etats en attente d’accords d’association.

Ce qui est certain à ce stade s’agissant de la Grande-Bretagne l’est donc aussi pour la Suisse. Le statut de pleine association aux programmes-cadres précédents ne sera pas reconduit sans que l’Union ajoute de nouvelles conditions allant dans le sens d’une plus grande intégration institutionnelle et contributive. C’est aussi ce qui ressort des dernières nouvelles de la Commission européenne à Bruxelles, interrogée par les agences ATS et AWP (22 décembre), sur un dossier toujours très discret à Berne (4).

La pleine association aux programmes cadres Horizon ne sera pas reconduite en Suisse sans un nouvel accord sur la recherche. Plus institutionnel et plus contributif. 

Les négociations en vue de la participation de la Suisse à Horizon Europe (qui débute le 1er janvier 2021) peuvent commencer parallèlement aux discussions avec le Royaume-Uni. Un nouvel accord-cadre sur la recherche va donc devenir nécessaire, en plus des traités des années 1980 et 1990. On ne sait pas à quoi les discussions pourraient être liées en Grande-Bretagne. En Suisse, il paraît clair que l’avancement des travaux sera subordonné à celui de l’Accord institutionnel. Le rythme risque donc d’être beaucoup plus lent.

Bruxelles a déjà prévenu que ces nouveaux accords bilatéraux sur la recherche devront inclure des dispositions par rapport aux programmes d’échange Erasmus. Ce n’est pas le cas aujourd’hui: Erasmus n’a rien à voir avec les Accords bilatéraux I ni avec la libre circulation des personnes. La Suisse a adopté les programmes Erasmus sur une base très favorable aux Européens, mais les Britanniques ont décidé d’y renoncer: trop d’étudiants européens dans les écoles britanniques. Ils ont aussi renoncé à la reconnaissance mutuelle automatique des diplômes.

ANNEXE

D’autres comparaisons possibles

Si l’on se réfère aux sept Accords bilatéraux I de 1999 entre Suisse et Union Européenne, constituant l’essentiel de la voie bilatérale d’intégration :

Les deux points sensibles sont et restent l’ARM et la recherche (voir plus haut). Instrumentalisés par Bruxelles et les soumissionnistes en Suisse lors des grands débats de politique européenne (dans le registre de la peur en général).  Comme nous l’avons fait ressortir précédemment, le poids de ces deux accords dans l’emploi et la production de valeur ajoutée en Suisse (PIB) est toutefois insignifiant (5).

Le Royaume-Uni a obtenu par ailleurs l’accès au marché européen sans barrières douanières, ni libre accès des Européens au marché britannique du travail en contrepartie (circulation des personnes). Difficile de ne pas penser qu’il s’agit également d’une humiliation pour les Suisses, qui ont largement revalidé la libre circulation en vote populaire (septembre dernier) sous différentes menaces d’ordre économique.

Marchés publics infra OMC : il s’agit d’un arrangement de proximité ne fonctionnant à peu près qu’au bénéfice des Européens. Pas retenu en tant que tel entre Union et Royaume-Uni, malgré des niveaux de coûts assez comparables.

Transports terrestres : situations de voisinage peu comparables, et dispositions plutôt transitoires s’agissant du Royaume-Uni. Des arrangements s’avèrent déjà possibles malgré les démonstrations de force de la France pour asphixier le Royaume-Uni. A noter que les contrôles douaniers plus ou moins facilités (selon les secteurs) sont pratiqués en Suisse (qui ne fait pas partie non plus de l’Union douanière que les Britanniques ont quitté).

Transport aérien : pas de changement apparemment, le Royaume-Uni continuant de participer au « ciel européen unique ». Des ajustements institutionnels paraissent envisageables par la suite. Les écologistes auraient préféré que le transport aérien du continent soit interdit d’accès au hub de Heahtrow. Les grandes compagnies européennes ne semblent pas souhaiter en revanche affaiblir le groupe British Airways, qui contrôle aussi Iberia et Aer Lingus (Irlande). De même que Swiss est liée au groupe Allemand Lufthansa, ce qui réduit le risque de rétorsions européennes sur le transport aérien. A noter que la navigation aérienne en Suisse fait depuis longtemps l’objet de reprises automatiques et volontaires de droit européen, sans qu’un accord institutionnel contraignant ait été nécessaire.

Agriculture : indifférent. Les Britanniques ont une agriculture moins protégée qu’en Suisse, ce qui ne va pas changer. Les financements non liés à des prestations environnementales de la Politique agricole commune en Europe (PAC) cesseront. Le Royaume-Uni soutiendra son agriculture selon un modèle plus proche de celui de la Suisse (paiements directs pour prestations qualitatives et environnementales).

Schengen/Dublin (Accords bilatéraux II en Suisse) : la Grande-Bretagne n’a jamais fait partie des Espaces Schengen et Dublin. Elle a néanmoins accès aux bases de données justice et police permettant de lutter plus efficacement contre la criminalité. Pas de changement majeur prévu.

Pas d’accord sur les services financiers (“passeport européen des produits financiers”) 

Le Royaume-Uni sera privé de cet accès, tout comme la Suisse depuis toujours. La Suisse va-t-elle demander d’être associée à de futures discussions tripartites ? Il n’est pas certain que le Royaume-Uni le souhaite, la place financière suisse étant considérée à Londres comme concurrente de la City (3eme et 4eme places à l’échelle mondiale).

A noter que la Suisse s’en sort plutôt bien sans libre accès au marché européen des services et produits financiers. Les banques, assurances et autres institutions financières compensent en ayant au moins une filiale homologuée dans l’UE. Elles peuvent aussi passer par des intermédiaires. Cette situation aujourd’hui « naturalisée » a abondamment été présentée dans le passé comme invivable et insoutenable par les soumissionnistes. De la même manière qu’une éventuelle et menaçante absence d’ARM dans le domaine industriel est souvent présentée comme une difficulté insurmontable pour les exportateurs.

A noter que les Européens (surtout les Français) veulent ouvertement affaiblir la City et accueillir ses activités délocalisées. La France rêve d’une place financière de substitution et d’importance mondiale à Paris. Luxembourg, Francfort et Amsterdam sont aussi sur les rangs dans la captation de morceaux de City. Lors du référendum de 2016, les prévisions des opposants tournaient autour des 35 000 emplois délocalisés, la plupart immédiatement. Elles sont plutôt de l’ordre de 10 000 actuellement, moins de 1500 transferts étant déjà effectifs.

En Suisse, l’importance des pertes sur l’emploi financier depuis 2008 est aujourd’hui davantage attribuée à la disparition du secret bancaire fiscal qu’à la faiblesse d’accès au marché européen.

Pas d’accord sur l’énergie (électricité, gaz, pétrole).

Le Royaume Uni se retrouve sur le même plan que la Suisse. Des négociations à trois sont également imaginables sur l’électricité, mais les contreparties que les Européens voudront obtenir seront certainement très différentes s’agissant de la Suisse et du Royaume-Uni. On sait de surcroît que les résistances à la libéralisation du marché de l’électricité peuvent être déterminantes (au Royaume-Uni aussi bien qu’en Suisse).     

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NOTES

(1) Le négociateur en chef Michel Barnier n’a cessé de proclamer pendant trois ans qu’il ne pouvait être question d’ « accorder » un accès au marché continental sans reprise automatique de droit européen ni interventions de la Cour européenne de justice dans les affaires britanniques. Tous les officiels européens ont campé sur la même position. Sans parvenir à expliquer pourquoi cette exigence était valable pour un Etat géographiquement proche, mais pas pour le Canada (ce principe de proximité renvoyant en fait à une mentalité impérialiste caricaturale).

https://cutt.ly/th5CEYL

Barnier s’affirme aujourd’hui peu satisfait de négociations ayant eu lieu sur un mode perdant-perdant, se posant sans rire en maître loser face au « clown » Boris Johnson. L’expérience aura en tout cas laissé l’impression que choisir un chef français vindicatif, rigide et arrogant pour négocier avec les Britanniques n’était pas une bonne idée.

(2) https://cutt.ly/Bh5MFju

(3) https://cutt.ly/Wh6q3Fb

(4) https://cutt.ly/Nh50CDM

(5) https://cutt.ly/3h6ugus   https://cutt.ly/zh6umRw

 

Suisse et programmes européens de recherche : le drôle de drame

Toute mauvaise nouvelle sur le statut d’association de la Suisse à Horizon Europe (2021-2027) ces prochains mois ne sera pas forcément une mesure de rétorsion par rapport à l’Accord institutionnel en suspens. Le recul permet de mieux s’en rendre compte.

Cet article est une suite et actualisation de celui du 28 avril 2020 : « Ce que vaut l’Accord sur la recherche ». https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/04/28/acces-au-marche-europeen-4-ce-que-vaut-laccord-sur-la-recherche/

Divers commentaires et analyses l’ont précisé, reprécisé ou laissé entendre ces dernières semaines : la participation de la Suisse aux programmes de recherche Horizon Europe (2021-2027), en tant qu’Etat associé, ne sera pas possible sans ratification de l’Accord institutionnel en suspens avec l’Union Européenne.  

Répétitif et en général efficace dans les débats de politique européenne en Suisse, ce genre de chantage ne manque pas de crédibilité a priori : l’UE n’avait-elle pas exercé de retentissantes rétorsions après le vote de février 2014 contre la libre circulation du travail ? Suspension de l’accord d’association à Horizon 2020, qui n’était pas encore finalisé. Et de la participation à Erasmus+, qui n’a pourtant rien à voir avec les Accords bilatéraux I.

Sept ans plus tard, les difficultés d’approbation de l’Accord institutionnel avec l’Union prennent le relais de la libre circulation. Elles surgissent de nouveau au moment où les deux parties devraient discuter d’un éventuel statut d’associé de la Suisse au nouveau programme cadre de recherche Horizon Europe (2021-2027). C’est dire si la chronologie des événements présente de troublantes similitudes.

Comme à l’époque de la mise en place d’Horizon 2020, l’UE devrait aussi hisser treize Etats de sa périphérie au même niveau d’association que la Suisse s’agissant cette fois d’Horizon Europe (2027) (1). Dont Israël, la Turquie, la Tunisie, l’Albanie ou encore la Géorgie. Bien que ces partenaires n’aient ni accord historique et général sur la recherche, ni libre circulation du travail avec l’UE, ni subordination institutionnelle d’aucune sorte.

Plusieurs éléments nouveaux sont pourtant venus perturber entre-temps ce laborieux agencement. En premier lieu, des Etats plus éloignés et à haut potentiel de recherche subventionnée ont insisté à Bruxelles pour obtenir eux aussi le statut d’associé : Japon, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, Corée et Singapour. L’Union est entrée en matière. L’association de ces nouveaux candidats fait aujourd’hui partie de la politique de partenariats de l’UE par rapport à Horizon Europe (2027).

De son côté, le Brexit ne s’est pas contenté de venir perturber la politique européenne de recherche. Il l’a passablement bouleversée. Importante référence dans le monde sur le plan académique, et en matière de recherche à financement public (sciences physiques, humaines et technologies), deuxième contributeur aux programmes cadres européens (après l’Allemagne et devant la France), le Royaume-Uni n’est-il pas une locomotive dans la R&D? Sa future association aux programmes européens devrait apparaître comme une évidence. Ce n’est pourtant pas du tout le cas.  

Avant même d’être appliqué, le référendum de juin 2016 a d’ailleurs déjà eu pour effet psychologique de réduire les participations britanniques de quelque 30% (2). Ce choc a forcément fait évoluer la perception et la réalité du dossier recherche européenne dans son ensemble. La crise sanitaire de 2020 est encore venue compliquer les choses en absorbant des budgets initialement dédiés à la recherche.

Dilution indésirable

Nouvelles candidatures importantes, Brexit, volonté de voir au moins les Britanniques sanctionnés d’une manière ou d’une autre sur le plan de la recherche : ces paramètres ont fini par converger sur un scepticisme déjà ancien, fragilisant le principe même d’association. Répandu en France et dans les pays latins, mais également dans les Etats baltes et le groupe de Visegrad. Pourquoi des Etats non membres peuvent-ils participer et bénéficier pleinement de programmes de recherche communs, destinés à favoriser la prospérité et le rayonnement de l’Union ?

Que reste-t-il au juste de l’avantage d’être membre dans cette affaire ? Davantage que la recherche fondamentale, c’est la captation de subventions publiques par les entreprises qui est remise en cause. Bien qu’elle ne représente qu’une petite partie de l’ensemble. L’idée que des technologies issues de programmes publics puissent bénéficier à des économies nationales hors de l’Union est de plus en plus perçue comme dilutive et contre-productive.

Retards exaspérants

Après avoir fixé en septembre le budget global d’Horizon Europe (2027), trois mois seulement avant le lancement opérationnel des programmes, c’est dans cette ambiance que la Commission européenne, le Parlement et le Conseil des ministres européens de la recherche doivent encore se mettre d’accord sur une politique de partenariat hors UE. D’ici la fin de l’année. Avec, en principe, une confirmation et un contenu clarifié du statut d’associé.

L’accès à la pleine diversité des programmes pourrait cependant être restreint. La possibilité de coordonner des projets également. De longues discussions devront ensuite avoir lieu avec chaque candidat. Sur le montant de sa contribution forfaitaire en particulier, qui devra encore être ratifié par son parlement.

Même si ce processus commençait aujourd’hui, il ne serait guère envisageable que les Etats potentiellement associables (Suisse comprise) puissent rejoindre Horizon Europe avec moins de six mois de retard. Voire une année. Mais ce ne sera certainement pas le cas. Parce que tout semble bloqué tant que le l’Union et le Royaume-Uni n’auront pas finalisé un accord en quelque sorte pilote sur la recherche.

Or aucun début de finalisation sectorielle de ce genre n’est envisageable tant que les deux parties ne seront pas fixées sur un deal ou un no deal global de principe. En cas de no deal, il s’agira même d’aborder toute la question en table rase. Le Royaume-Uni se retrouverait alors sur le même plan que les nouveaux candidats de la zone OCDE. Voire peut-être, in fine, à un même niveau que la Suisse et ses treize « équivalents », revu à la baisse. L’UE ayant finalement imposé à tous un compromis entre le statut actuel d’associé et celui de simple Etat tiers (3).  

Visibilité décourageante

C’est dire si la perspective d’une association à Horizon Europe dans le courant de l’année prochaine a pris la forme d’un banc de brouillard pour la vingtaine de candidats impatients. Les anciens associés d’Horizon 2020, dont la Suisse, avaient déjà connu cela en 2014. Mais pas dans de telles proportions. Transis par l’imprévisibilité d’une Union Européenne de plus en plus ombrageuse, ils s’efforcent de ne pas faire de remous. Certaines délégations, dont celle d’Israël et de la Turquie, se sont prudemment réunies en septembre à Bruxelles pour faire une sage apologie des participations associatives aux programmes européens de recherche (4).

Quant aux nouveaux candidats, ils semblent passablement déroutés. Certains ont apparemment abandonné tout espoir et volonté d’être sérieusement associés à ce cycle de recherche. Se résignant simplement à le traverser en tant qu’Etats tiers, finançant comme auparavant leurs participations au cas par cas. (5)  

C’est dans cet environnement un peu étrange que la Suisse s’apprête à affronter les menaces prévisibles sur son statut d’association au cas où l’Accord institutionnel avec l’Union ne serait pas promptement signé par le Conseil fédéral. Puis ratifié dans la foulée en vote populaire. Les intimidations, on le voit, mériteront d’être quelque peu relativisées.

Le double agenda

Toute mauvaise nouvelle s’agissant de la pleine association de la Suisse ne pourra guère être forcément interprétée comme une rétorsion. En attendant, Berne ne donne pas l’impression d’être pressée de communiquer sur la situation. Comme si une syllabe de trop reviendrait à mettre de l’huile sur le feu.

Le Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation à Berne (SEFRI) se contente de confirmer avec optimisme « qu’il est actuellement prévu que les négociations entre l’Union européenne et la Suisse sur l’association dans le domaine de la recherche et de l’innovation commencent à la fin de l’année, ou au début de l’année prochaine ».  

Il est probable cependant que les discussions ne s’engagent pas avant que l’Accord institutionnel soit approuvé en référendum. Ce qui pourrait bien les reporter au second semestre. La coïncidence sera peut-être parfaite avec les retards pris du côté européen.

D’ici-là, c’est aussi sur le fond que les chantages habituels pourraient revêtir une résonnance assez différente des années précédentes. Par rapport à la politique européenne de recherche et d’innovation elle-même. N’a-t-elle pas beaucoup évolué depuis 2014 ?

ANNEXE I

Politique de puissance et instrumentalisation de la diplomatie scientifique

Même si la problématique des Etats tiers dans les programmes publics de la recherche en Europe reste plus ou moins stable sur le plan conceptuel, il faut bien se rendre compte que l’esprit de la politique européenne a considérablement évolué depuis 2014.

L’Union Européenne est devenue beaucoup plus méfiante et protectionniste vis-à-vis de l’extérieur. Le dépit d’avoir été gravement distancée par l’Amérique et l’Asie dans la révolution numérique, le dramatique décrochage techno-industriel face à l’Asie et aux Etats-Unis, génèrent aujourd’hui davantage de ressentiments que d’émulation.

A défaut de pouvoir prétendre à un leadership technologique significatif, l’Europe semble se rabattre sur ce qu’elle peut et veut encore maîtriser : la « régulation des technologies », selon l’expression désormais consacrée. Sur son territoire et dans son aire d’influence. « L’Europe peut devenir leader en créant une technologie démocratiquement soutenable », proclamait le président Macron il y a dix-huit mois lors d’une intervention remarquée (devant un parterre d’industriels des technologies). La Chine n’a pas nos référentiels en termes de libertés individuelles et de droits de l’homme. Face à un modèle piloté par de grands acteurs privés, les Etats-Unis ne peuvent plus garantir le respect de la vie privée, ni une politique sur le changement climatique. » Déjà perceptible dans Horizon 2020, cette tendance au repli de la politique d’innovation sur une certaine zone de confort s’est encore accentuée. 

L’ambition d’excellence porte en premier lieu sur des domaines à vocation de plus en plus domestique. En juin dernier, la Commission présentait solennellement les nouvelles grandes missions du programme Horizon Europe : changement climatique, adaptation des villes au phénomène, cancer, protection des océans et santé des sols. L’ancien commissaire à la recherche Carlos Moeda, qui présidait la commission d’experts, décrivait sans rire ce résultat comme quelque chose « qui allait introduire la science dans les conversations des gens de la rue »(6).      

Sous l’impulsion de la France principalement, le grand projet européen de paix a aussi cédé sa place ces dernières années à une vaste rhétorique de puissance et d’épuration. Avec une déclinaison importante sur la souveraineté technologique (7). Dernier épisode en date, un principe de restriction dans les participations à Horizon Europe susceptibles de bénéficier aux majors techno-industriels de Chine et des Etats-Unis, GAFAM en particulier (8).

Même partiellement contrôlées par des actionnaires ou partenaires asiatiques ou américains, les entreprises européennes (ou des Etats associés dans la recherche subventionnée) devront être exclus des programmes jugés stratégiques. Le périmètre de ces programmes sensibles ayant en même temps tendance à s’élargir. Il s’agit d’une politique assumée d’éloignement ou d’affaiblissement de concurrents jugés « déloyaux ». Un maître-mot de plus en plus disqualifiants dans les argumentaires européens (et utilisé depuis longtemps dans les tensions avec la Suisse, puis la Grande-Bretagne).  

Il est assez prévisible dans ces conditions que la méfiance s’étende progressivement à des Etats adeptes d’une certaine neutralité économique par rapport aux autres grandes puissances. Recherchant en ce sens à diversifier leurs relations économiques et partenariats technologiques dans le monde. Sans autre focalisation sur l’Union Européenne que ce qui relève de la simple proximité. Dans quel mesure ces « neutres » sont-ils vraiment fiables en tant qu’associés ? Dans l’ordre d’importance, on pense évidemment au Royaume-Uni, à la Suisse ou à Israël. Sans parler des nouveaux candidats, qui ne tiennent peut-être pas non plus à devoir choisir un camp.

Sur le site de l’UE, dans le compte-rendu de la réunion d’anciens associés d’Horizon 2020 mentionné plus haut, un texte de background précise à ce sujet : « La diplomatie scientifique est un outil de plus en plus important pour renforcer la coopération avec les pays tiers. »

En fait de coopération, Suisses et Britanniques font une douloureuse expérience d’Etats très développés et contigus de l’Union Européenne franco-allemande. La « coopération » est ici subordonnée à l’adoption unilatérale de pans entiers du droit européen. Interprétable de surcroît par une Cour européenne de justice dont la mission est de défendre les intérêts de l’Union face à ceux des Etats membres (a fortiori des Etats non membres). Les Britanniques paraissent toutefois beaucoup plus à l’aise que les Suisses s’agissant de refuser cet abus de rapport de force, digne à leurs yeux « de l’époque coloniale et de ses protectorats ». Selon les termes des brexiters, de Boris Johnson et de son gouvernement.          

 

ANNEXE II

Les Britanniques plus critiques sur la recherche subventionnée en Europe

Le monde académique semble vivre en Suisse dans la hantise d’une relégation parmi les simples Etats tiers par rapport à Horizon Europe. Le climat est toutefois assez différent du côté de la Grande-Bretagne.

Les grandes institutions corporatives, genre association des universités (Universities UK, 140 membres) ou Royal Society, souhaitent et recommandent un accord le plus pragmatique possible avec l’UE. D’association si possible, au sens large, mais pas à n’importe quel prix. L’association au sens strict, comme en Suisse, relevant d’un financement forfaitaire préalable, ne soulève en fait aucun engouement.

Les chercheurs suisses s’avèrent peut-être excellents dans la captation de subventions européennes, et la Suisse s’y retrouve en général en termes de retour sur investissement. Les Britanniques sont en revanche convaincus que ce ne sera pas forcément une bonne affaire pour eux.

Un accord d’association ne prévoyant pas la rétrocession du financement annuel excédentaire semble hors de question. De nombreuses personnalités du monde académique et de la recherche en conviennent très ouvertement. La perspective de devoir renoncer dans ce cas à un statut privilégié ne suscite pas du tout la même aversion qu’en Suisse (9).      

Il n’est apparemment pas nécessaire d’être un fervent brexiter dans le royaume profond pour estimer que les Britanniques pourraient aussi fort bien se passer de programmes européens dans la recherche subventionnée. Le référendum de 2016 a fonctionné comme un déclencheur, mais la réduction de 30% des participations britanniques depuis lors a certainement des causes plus profondes. Comme aux Etats-Unis (bien avant Trump), les programmes européens sont jugés beaucoup trop conceptuels, bureaucratiques et coûteux. Avec des orientations de moins en moins lisibles dans le monde.

Sur le plan académique, en matière de recherche et de techno-industrie, la place britannique est depuis longtemps la plus connectée d’Europe à l’échelle planétaire. Avec un avantage linguistique énorme, bien que peu mesurable. Londres a d’ailleurs préparé un programme rendant la Grande-Bretagne encore plus attractive pour les chercheurs du monde entier. Déjà considérable, l’immigration bénéficiera de nouvelles facilités.

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(1) Principales caractéristiques des Etats associés : ils financent leur participation en mode forfaitaire, selon un calcul se rapportant à leur produit intérieur (PIB). En échange, leurs hautes écoles et entreprises peuvent entrer pleinement dans la compétition pour obtenir des subventions de l’UE.

Si ces subventions n’atteignent pas le niveau de contribution, aucune rétrocession n’est prévue. Les Etats associés peuvent aussi coordonner des projets impliquant plusieurs nationalités.

Les Etats tiers non associés – plus de cent – financent au contraire eux-mêmes leurs participations au cas par cas. Ils n’ont pas accès à certains domaines de subventionnement.

Etats associés à Horizon 2020 et membres de l’Espace économique européen EEE): Norvège et Islande.

Autres Etats tiers associés jusqu’à la fin de l’année: Suisse, Israël, Turquie, Ukraine, Serbie, Tunisie, Géorgie, Arménie, Moldavie, Macédonie, Albanie, Bosnie-Herzégovine, Montenegro, Iles Féroë.  

(2) Le même genre d’effet s’était produit en Suisse en 2014 après le vote populaire contre la libre circulation (voir « Ce que vaut l’Accord sur la recherche »). La pleine association a été réduite de manière notoirement chaotique à une association partielle.

(3) https://www.consilium.europa.eu/media/38902/st07942-en19.pdf Cette base juridique d’Horizon Europe parue en mars 2019 suggère qu’un Etat pourra aussi être associé sans que ses entités soient éligibles en tant que coordinatrices de projets (art.2, al.15a). Il en ressort qu’un rejet de l’accord institutionnel pourrait priver les chercheurs suisses de coordinations de projets, mais sans que Bruxelles refuse le statut d’associé au sens du financement forfaitaire. Il se pourrait tout aussi bien que l’accord institutionnel soit accepté, mais les coordinations de projet refusées pour d’autres raisons. Individuellement ou collectivement.   

Il pourrait en particulier s’avérer ces prochains mois que le terme et le grade d’associé sera préservé, mais avec un contenu resserré. De manière à mieux différencier les avantages des membres de l’UE et ceux des Etats tiers associés. L’accès à tous les piliers et domaines de recherche ne serait plus assuré.

En tout état de cause, si le principe d’association repose par définition sur un financement forfaitaire calculé par rapport au produit intérieur de l’Etat associé, il peut aussi y avoir des degrés et singularités d’association. Les Etats associés le sont sur la base d’accords individuels. Qu’il reste, comme nous l’avons vu, à discuter et à fixer entièrement s’agissant d’Horizon Europe. L’Accord bilatéral sur la recherche n’offre aucune garantie quant au résultat.  

C’est peut-être dans ces entre-deux d’association partielle que pourraient se situer plus précisément les enjeux pour la Suisse par rapport à l’accord institutionnel. Ce qui s’avérerait assez nouveau dans la mesure où les milieux politiques et de la recherche ont habitué depuis vingt ans l’opinion publique à une seule alternative : dire oui à Bruxelles sur ceci et cela, qui n’a apparemment rien à voir, et encore ceci pour que la Suisse puisse conserver son précieux statut d’associée complète dans les programmes européens. Elle risquait sinon se retrouver parmi les « simples » Etats tiers : accès restreint et financement des participations au cas par cas, par Berne directement.

(4) Le site de la Commission en a fait une brève recension : https://ec.europa.eu/research/iscp/index.cfm?pg=associated

(5) https://cutt.ly/egUTWrR Le site sciencebusiness.net (groupe Springer Science+Business Media, deuxième éditeur scientifique dans le monde), suit l’actualité des programmes européens de recherche dans une section dédiée « Horizon Europe ». De manière attentive et synthétique.

(6) https://cutt.ly/EgUTdH1

(7) https://cutt.ly/DgUTg49

(8) https://cutt.ly/RgUTxW7

(9) https://cutt.ly/cgUTc7T

https://cutt.ly/NgUTbC3

 

Bienvenue dans l’après-27 septembre : l’autre clause guillotine

Il ne sera pas possible non plus de dire non à l’accord institutionnel. Sous peine de devoir abandonner la voie bilatérale. Les étapes suivantes de l’intégration sont déjà programmées, et soumises au même dilemme.      

Libre circulation du travail, accord institutionnel. Prenons un peu de recul par rapport aux épisodes qui nous accaparent : l’objectif officiel de l’Union Européenne est d’homogénéiser le droit européen et le droit suisse dans d’importants domaines économiques, fiscaux, sociaux et environnementaux. A sens unique, comme le suggère aisément le rapport de force. La Cour Européenne de justice interprétant en dernier recours le droit européen en Suisse.

Homogénéisation à un niveau d’approfondissement destiné à écarter a priori tout soupçon de « concurrence déloyale » de la part de l’ « hypervoisin » suisse. Cette approche des relations internationales repose sur un double principe archaïque de proximité et d’extraterritorialité du droit, dans l’esprit des politiques traditionnelles de puissance.

Les Britanniques, qui ne veulent plus être un « protectorat » de l’Union européenne franco-allemande (ils savent de quoi ils parlent), résistent pour l’instant. A entendre le Conseil fédéral, la Suisse, malgré les apparences, aurait également les moyens politiques de dire non à chaque étape d’intégration dans l’après-27 septembre (1). Sur l’accord institutionnel pour commencer. Le voudra-t-elle, le pourra-t-elle encore si l’UE redevient menaçante, alignant représailles et rétorsions ? La faiblesse de la Suisse par rapport au Royaume Uni, c’est qu’elle semble incapable de fixer une limite à l’intégration législative. Les Européens le voient.

La faiblesse de la Suisse par rapport au Royaume Uni, c’est qu’elle semble incapable de fixer une limite à l’intégration législative. Les Européens le voient.

Voilà pour les tenants et aboutissants d’une situation que les microcosmes économiques et politiques refusent d’admettre. Tout se passe pourtant depuis 2005 (abandon de l’objectif d’adhésion du Conseil fédéral) comme si la Suisse menait un combat retardateur par rapport à l’UE. Qui, elle, n’a jamais renoncé à l’intégration institutionnelle irréversible de son troisième partenaire économique (quatrième aujourd’hui derrière le Royaume-Uni).

Le Conseil fédéral n’a jamais demandé non plus que le Conseil européen, ou la France et l’Allemagne, déclarent solennellement que l’intégration complète de la Suisse n’était plus un objectif. Ce ne serait probablement pas possible sur le plan politique. La finalité pour les Suisses devient dès lors que l’UE finisse par se décourager de l’extrême lenteur du processus. (Il y a aussi des parlementaires à Berne pour espérer vainement, depuis des années, que l’Union se disloque et que la Suisse retrouve ainsi, et sans coup férir, ses marges de manœuvre et sa dignité.)  

Deux issues à ce combat retardateur sont envisageables :

1 : L’Union Européenne réalise que les temps ont changé, et que sa politique suisse obstinée est perdante-perdante. Elle renonce à la poursuivre, sans pour autant dénoncer les acquis commerciaux, qui lui sont très favorables. Le climat de confrontation étant apaisé, la Suisse aurait la possibilité de demander l’abrogation de la sinistre clause guillotine sur les Accords bilatéraux I (élément central de la dynamique d’intégration par effets d’engrenage et de cliquet) (2).

Cette perspective est évidemment fort peu probable. L’Union Européenne ne donne pas actuellement l’impression d’être une grande puissance bienveillante avec des voisins immédiats, qu’elle considère comme faisant partie de son intégrité territoriale identitaire. Passe encore pour l’île britannique, mais pas la Suisse au milieu de sa géographie continentale.

2 : La Commission s’impatiente, multipliant les menaces, comme c’est le cas depuis plusieurs années (à propos de l’Accord institutionnel toujours pas ratifié en Suisse). Ou encore : l’Accord institutionnel est refusé par le Conseil fédéral, le Parlement, ou trébuche en vote populaire. Ce qui met conseil, commission et parlement européens hors d’eux.

Selon la manière dont les choses se seraient entre-temps passées du côté de la Grande-Bretagne, il est alors possible à probable que ce soit Bruxelles qui finisse par renoncer à la voie bilatérale d’intégration de la Suisse. Dénonçant les Accords bilatéraux I, libre circulation des personnes comprise. « Reléguant » ainsi la Suisse parmi les Etats tiers (rétorsion ultime de son point de vue). Avec des arrangements urgents de voisinage, comme avec la Grande-Bretagne, pour que les Européens n’aient pas trop à subir de cette situation avant d’éventuelles (re)négociations sectorielles. Non concernée par l’accord institutionnel, la participation à l’Espace Schengen ne serait pas remise en cause, pour des raisons pratiques et de sécurité évidentes en Europe. 

De la vraisemblance d’un retournement

A suivre l’actualité d’assez près, ce scénario de crise ne semble pas si extrême. Il était évoqué l’an dernier par certains interlocuteurs des médias suisses du côté de Bruxelles. Certes anonymes, sans que l’on puisse très bien savoir s’il s’agissait seulement d’une intimidation de plus. Evoqué par certains commentateurs également, avant que la focalisation sur l’initiative de limitation suspende toute considération sur l’Accord institutionnel (fin de l’année dernière).

Divers éléments discernables et récents suggèrent aussi que la perspective de reléguer plus clairement le Royaume-Uni et la Suisse parmi les Etats tiers est assez tendance dans les étages de Berlaymont. Ils portent en particulier sur la participation au programme européen de recherche 2021-2027, et à Erasmus+ (qui n’a rien à voir avec les Accords bilatéraux I). Deux domaines subventionnés très accessoires sur plan économique, mais hyper-sensibles parmi les leaders d’opinion.

L’Europe franco-allemande a suffisamment de difficultés avec les Etats surendettés, le groupe de Visegrad et les Etats frugaux sans devoir encore s’escrimer sur la solidarité contrainte avec des non-cotisants. Perçu comme privilégié et déloyal, le statut intermédiaire de la Suisse n’est pas bien vécu, en particulier par la France et les autres Etats surendettés. Y mettre fin ne serait pas un drame, au contraire.

I have a dream

Autant l’idée d’en finir avec la voie bilatérale semblait insoutenable en Suisse pendant la double campagne pour ou contre la libre circulation du travail (2014 et 2020), autant son abandon par les Européens eux-mêmes créerait probablement un formidable choc vertueux. Un peu comme lorsque Bruxelles, ombrageuse et maussade, a pris une mesure de rétorsion avec la fin de l’équivalence boursière, il y a deux ans. Piquées au vif, l’économie suisse et la sphère politique s’empresseraient de relativiser l’importance des Accords bilatéraux I guillotinés, dont l’inconsistance cesserait d’être taboue.

Le pays tout entier s’adapterait résolument et avec fierté à cette nouvelle situation, comme lors de la récente crise sanitaire. Les velléités vindicatives de l’UE atteindraient assez vite leurs limites, surtout du côté de l’Allemagne et de sa périphérie. L’image de la Suisse s’améliorerait sensiblement en Europe, avec des perspectives nouvelles de partenariats désidéologisés, du type de ceux que l’UE négocie avantageusement dans le monde. Les considérations commerciales et de voisinage cesseraient enfin d’être mélangées. L’incertitude, l’instabilité et les démêlés continuels avec Bruxelles seraient progressivement relégués au rang des mauvais souvenirs.

Il ne s’agit pas de prétendre que ce tournant serait facile ni rapide. La nouvelle voie offrirait toutefois davantage de visibilité, dans la mesure où les Suisses pourraient développer une politique européenne plus centrée sur leurs propres aspirations et intérêts économiques, sociaux et environnementaux. Plusieurs modèles OCDE très différents les uns des autres montrent que cette option est praticable sur le plan industriel : le Canada, le Japon, la Corée, Taiwan, l’Australie, le Chili… et bien d’autres références économiques moyennes en développement déjà avancé, qui ne veulent pas homogénéiser leurs conditions cadres intérieures avec celles d’une superpuissance dominatrice vouée au protectionnisme par la taille.

L’autre clause guillotine

A noter qu’une nouvelle clause guillotine est contenue dans l’Accord institutionnel lui-même. Dans ses explications du 7 décembre 2018, le Conseil fédéral la présente ainsi : « Clause de dénonciation : en cas de dénonciation de l’accord institutionnel, les accords existants ne cesseront pas directement de s’appliquer. Les deux parties devront se consulter pendant trois mois afin de trouver une solution sur la poursuite de ces accords. Si les parties ne devaient pas s’accorder dans un délai de trois mois après l’ouverture de ces consultations, les accords soumis cesseraient également de s’appliquer six mois après. » (3)

On comprend que les « accords existants » sont les cinq Accords bilatéraux I couverts par l’accord institutionnel. Dont la libre circulation des personnes (la recherche et les marchés publics n’étant pas concernés). Bien entendu, cette clause guillotine ne serait juridiquement valable que si l’Accord institutionnel était ratifié et appliqué (avant d’être dénoncé). Sur le plan politique cependant, il semble évident que cette disposition reviendrait aussi, a fortiori,  à annuler les Accords bilatéraux I si le projet d’Accord institutionnel devait être abandonné ces prochains mois sans alternative agréée par l’UE.

Cette remarque vient rappeler que ce sont les Européens qui ont insisté pour institutionnaliser des Accords bilatéraux I qui, à leurs yeux, ne sont plus applicables en dehors d’une telle dynamique. Les Européens savent où ils en sont, et ce qu’ils font. La voie bilatérale n’a de sens pour eux que si elle permet d’avancer jusqu’au niveau d’intégration de l’Espace économique européen (EEE) au moins. Si ce n’est pas le cas, ou à un rythme sans intérêt, autant laisser tomber. Et attendre que la question de l’adhésion complète à l’UE, ou à l’Espace économique revienne au premier plan en Suisse. 

Les refrains reviennent toujours

L’argumentaire des organisations économiques, du gouvernement et du Parlement sera donc probablement le même s’agissant de l’accord institutionnel que pour la libre circulation des personnes et sa clause guillotine : c’est cela ou rien. C’est-à-dire l’acceptation ou la lame qui s’abat sur la voie bilatérale. Il n’y aura toujours pas de plan B. Et si l’accord institutionnel passe, il en sera certainement de même par la suite, lorsqu’il s’agira d’avancer selon la feuille de route contenue dans la Déclaration politique conjointe accompagnant l’Accord institutionnel. En particulier l’intégration de l’accord commercial de 1972 dans l’ordre juridique européen (4).

Quant à la directive sur la citoyenneté européenne, elle comprend un élément lié à la libre circulation des personnes pour lequel les Suisses, à coup sûr, n’obtiendront pas non plus d’exception : les Européens pourront dépendre de l’aide sociale en Suisse dès trois mois de séjour. Y compris s’ils ont l’intention d’y passer une année pour trouver un emploi (délai auquel ils ont droit).

Avec sa voie bilatérale d’intégration, la Suisse s’est mise dans une position où elle ne peut plus dire non à quoi que soit sans “risquer” de redevenir un Etat tiers comme les autres. Le dilemme est donc simple et clair. S’intégrer jusqu’à l’adhésion, non comprise ou comprise avec un statut spécial, ou alors dire non. Dans les deux cas, le plus tôt sera le mieux.

A quoi bon vouloir ni l’un ni l’autre pendant des décennies, alors que tout indique que ce ne sera pas possible éternellement ? Parce que l’on espère que quelque chose va se produire en Europe qui fera durer cette position en dedans et en dehors, avec le beurre et l’argent du beurre ? Il serait vraiment bien que les Suisses aient à voter tous les dix ans sur une éventuelle adhésion complète, de manière qu’il puisse y avoir de temps en temps un débat national permettant de lever le nez et de mieux comprendre ce que l’on fait. On a vu lors des votes de 2014 et 2020 que ce n’était pas le cas.

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(1) Karin Keller-Sutter en particulier, dans l’émission Infrarouge du 9 septembre (RTS). En 2000, lors de la campagne politique pour l’acceptation des Accords bilatéraux I, les partisans de ces accords (dont l’UDC) affirmaient déjà qu’il serait possible de dire non à d’éventuels développements par la suite. ( https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/03/10/voie-bilaterale-les-suisses-nauront-jamais-la-paix/ ).

(2) Effets d’engrenage (spillover) et de cliquets (ratchets), à propos d’une doctrine stable remontant Jean Monnet et Jacques Delors : voir nos articles « Généalogie de la libre circulation des personnes » et « Généalogie de la voie bilatérale ». https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/11/genealogie-de-la-libre-circulation-des-personnes/   https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

(3) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-73292.html

(4) https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/InstA-Erlaeuterungen_fr.pdf Paragraphes B.7. et B.8.

    

 

    

 

 

La déconstruction d’un mythe

L’idée selon laquelle le rejet de l’EEE en 1992 aurait été catastrophique pour l’économie jusqu’au début de la voie bilatérale en 2002 est complètement erronée.  Le bien-fondé économique de cette voie bilatérale d’intégration de la Suisse dans l’UE peut se mesurer par rapport à quatre périodes bien distinctes. Le résultat n’est guère convaincant. 

(D’après le texte paru le 2 septembre sur le site de bilan.ch premium)

La politique européenne de la Suisse s’appuie sur une double conviction : les exportations vers l’UE sont vitales pour la prospérité nationale, ce qui relève bien entendu de l’évidence. Et cette dépendance vaut bien de renoncer à des pans entiers de souveraineté. Ce blog s’est appliqué pendant un an à montrer à quelle point l’équation s’avérait abusive, les Accords bilatéraux I étant en réalité dérisoires sur le plan de l’accès au marché européen.     

Un narratif s’est néanmoins construit progressivement depuis les année 1990 sur les succès dus à ce choix fondamental, et sur leur déroulement : la période d’avant les Accords bilatéraux I (2002) a été un enfer, parce que les Suisses n’avaient pas voulu adhérer à l’Espace économique européen (EEE) dix ans plus tôt. La voie bilatérale, succédané de l’EEE, fut ensuite une libération. Grâce aux Accords bilatéraux I, la Suisse a retrouvé la voie de la croissance dans les années 2000. L’examen des données macro-économiques disponibles montre qu’il s’agit à proprement parler d’un mythe, sans autre fondement que politique. Sa déconstruction est aisément réalisable avec les données et moyens d’analyse macro-économique de premier degré (règles de trois).               

Les quatre périodes

Phase 1 – 1991-1996 : crise immobilière, financière et économique profonde en Suisse, provoquée par le retournement des taux d’intérêt.

6 décembre 1992 : vote populaire négatif sur l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen (EEE).

Croissance annuelle moyenne du PIB : 0,66% (voir plus bas “Trahisons de la croissance…).  

Phase 2 – 1997-2001 : solide reprise et normalisation économiques en Suisse.

Effets de la crise asiatique, de la crise russe et du 11 septembre 2001 sur la croissance dans le monde.

Croissance moyenne en Suisse : 2,4%.

Phase 3 – 2002-2006 : application progressive des Accords bilatéraux I.

Effets de la crise technologique sur la croissance dans le monde.

Croissance moyenne en Suisse : 2%.

Phase 4 – 2007-2019 : application complète des Accords bilatéraux I.

Immigration annuelle moyenne correspondant à la population de Saint-Gall (73 000 personnes, dont  48 000 Européens).

Effets de la crise financière de 2008 sur la croissance dans le monde.

Croissance moyenne : 1,4%.

 La dépendance mondiale

Comme aimait répéter le conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz, chef du Département de l’Economie à l’époque, « la Suisse gagne plus d’un franc sur deux à l’étranger ». Dans un pays dont la culture économique est profondément mercantiliste, au sens classique et non péjoratif du terme (la vraie prospérité vient de la capacité à exporter), tout le monde comprend ce que cela veut dire. Ce n’est pourtant pas si évident.

Si l’on se réfère aux données compilées de la Banque mondiale, accessibles en deux clics, la part des exportations de biens et de services dans le PIB de la Suisse en 1992 n’était en réalité que de 41%. Ce n’est qu’en 2000 qu’elle a franchi le cap des 50%. Entre 1997 et 2001, cette part s’est élargie de 4 points de base en moyenne par année. De 2002 à 2006 (période d’application par étapes des Bilatérales I), la progression moyenne a été de 4.4% dans le produit intérieur.

De 2007 à 2018, soit douze exercices, la part des exportations dans le PIB n’a augmenté que de 6.7% au total. La progression annuelle moyenne a même été négative de -0.6%. Les années 2009 (récession), 2014 et 2015 ont fait brusquement reculer l’importance des ventes à l’étranger. C’est de toute évidence le marché intérieur qui a soutenu la croissance du PIB pendant cette période.

On sait par ailleurs que ce scénario, inconnu depuis les années 1960, est tout d’un coup redevenu possible grâce à des créations massives d’emplois dans la santé, la formation, le social et les administrations publiques. Donc grâce à l’immigration, européenne en particulier. Le phénomène n’a pas encore été précisément mesuré sous cet angle.

En tout état de cause, la part des exportations dans le PIB est aujourd’hui de… 65%. C’est dire si l’histoire a pleinement donné raison à Delamuraz. Le tribun radical inventait un peu, mais il a été exemplaire dans l’accompagnement des énormes efforts de réorganisation et de déploiement des entreprises à l’international dans les éprouvantes années 1991 à 1996 : crise immobilière, financière et économique de sinistre mémoire.

Cette phase cruciale, qui commence deux ans avant le vote historique du 6 décembre 1992 contre l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE), apparaît aujourd’hui comme le point d’appui et de départ de la spectaculaire globalisation de l’économie suisse.

La dépendance européenne

L’autre liturgie quantique a consisté pendant trois décennies à proclamer que l’Union Européenne absorbait plus de 60% des exportations suisses. L’examen des séries statistiques de l’Administration fédérale des douanes (AFD) confirme cette prédominance en 1992 : 66.5% précisément. La proportion n’a cessé de diminuer par la suite. Elle n’était plus que de 63% à la veille de l’application progressive des Accords bilatéraux I. En 2018, la même série donnait… 44.4%.

Dans une récente publication intitulée La Suisse et l’UE en chiffres, très évasive à ce sujet, le Département des Affaires étrangères (DFAE) écrit néanmoins que la dépendance des exportations au grand marché européen est (encore) de 52% dans les marchandises (les services ne sont pas impactés par les accords bilatéraux). C’est le chiffre officiel. Il mérite toutefois quelques explications.     

Il existe en fait deux statistiques des exportations. L’une, dite « conjoncturelle » (celle des 52%), exclut les œuvres d’art et métaux précieux. Autant de segments largement mondialisés, mais très spéculatifs et peu parlants s’agissant de performance économique. L’autre, dite « générale » (celle des 44,4%), les inclut et est en conformité pour être utilisée dans les comparaisons internationales.

Quoi qu’il en soit, le Royaume-Uni étant sorti de l’Union le 1er février dernier, on peut dire dans les deux cas que les exportations suisses destinées à l’UE ne sont plus aujourd’hui majoritaires. En termes « conjoncturels », cet effet « de périmètre » les a réduit à quelque 48.5%. Et à 41% en comparaison internationale.      

La dépendance de l’économie suisse au continent européen est même devenue la plus faible avec celle du Royaume-Uni (45% depuis plusieurs années). Loin devant l’Italie (56%). Les autres poids lourds européens de l’exportation restent en fait très liés à l’UE dont ils font partie : la Belgique à 73%, les Pays-Bas à 71%, l’Allemagne à 68%, la Suède et la France à 60% (Eurostat).

On ne s’étonnera pas dès lors que le DFAE préfère insister aujourd’hui sur la part du commerce extérieur de la Suisse lié à l’Union Européenne. C’est-à-dire les exportations et les importations. La rhétorique de dépendance reste de cette manière à peu près intacte : le commerce extérieur ne ressort-il pas à 60% de l’Union Européenne ? Le total des francs « gagnés » à l’exportation et des francs « perdus » à l’importation !…

Balance commerciale insistante

Un autre front statistique hautement sensible par les temps qui courent, et sur lequel l’administration fédérale ne s’étend pas, concerne la balance commerciale chroniquement déficitaire avec l’Union Européenne. Un déséquilibre aux raisons structurelles évidentes, qui n’empêche pas la Suisse d’être par ailleurs mentionnée comme ayant une balance commerciale confortablement positive avec… la Chine. Alors qu’en est-il au juste ?

Les choses sont en fait assez encourageantes. A en croire la statistique générale et comparative, le déficit commercial avec l’UE s’est creusé de 37% depuis 2002. Mais les monnaies, l’or et l’argent en barre ont été intégrés dans les chiffres en 2012, accentuant l’écart.

Hors marchandises spéculatives, la balance négative s’est néanmoins améliorée de 4,5 milliards à -17 milliards de francs (2019). Elle a cependant bénéficié sur le plan comptable des élargissements du périmètre de l’Union dans les années 2000 : treize adhésions tardives d’Etats en transition, très demandeurs en machines et équipements. Ces nouveaux membres ont aussi augmenté la démographie de l’UE de quelque 20%.

Exportations poussives vers l’Europe

Là où les chiffres du commerce avec l’Union deviennent troublants (hors marchandises spéculatives toujours), c’est du côté de l’évolution des exportations depuis la fin de la crise de 1990-1996. C’est peu dire qu’elles ne parlent pas en faveur des accords bilatéraux.

La progression des exportations entre 1997 et 2001 avait été de 27% au total sur 5 ans. Soit une hausse annuelle moyenne robuste de 7.4% (moyenne arithmétique des progressions annuelles). Depuis l’application progressive des Accords bilatéraux I en 2002, il y a 18 ans, la croissance moyenne des livraisons vers l’Europe n’a pas dépassé 2,3%. Malgré les élargissements de l’Union.  

La crise financière de 2008 a en fait été suivie de six millésimes notoirement négatifs sur le plan des exportations vers l’UE. Quand bien même l’économie suisse n’a connu qu’une seule année de récession (2009), suivie de taux de croissance du PIB plutôt respectables (1.7% en moyenne).

Durant les sept années de Bilatérales I précédant la crise économique mondiale, de 2002 à 2008, les exportations n’avaient d’ailleurs pas fait mieux non plus que dans les années d’avant bilatérales. Même un petit peu moins bien : 7.1% de progression annuelle moyenne. Elles se sont ensuite comportées de manière fort peu démonstratives à partir de 2016 : 3.2% seulement en moyenne. Voilà où l’on en est.

Trahisons de la croissance et de la productivité

Argument courant depuis dix ans pour convaincre de ne pas prendre de risques avec les Accords bilatéraux I : la croissance du PIB a été misérable avant leur application progressive en 2002, et beaucoup plus robuste après 2007 (application complète). Qu’en est-il précisément ?    

La progression annuelle moyenne du PIB a effectivement été de 0.66% seulement pendant les années de crise économique en Suisse (1991-1996). Avec deux ans de récession (1991 et 1993), et une année de croissance nulle (celle du vote populaire contre l’EEE en décembre 1992).

La croissance moyenne a ensuite été de 2.4% entre 1997 et 2001, avant l’application progressive des Accords bilatéraux I. Elle est retombée à 2%  dans la période transitoire 2002 à 2006. 2003 a été une année de croissance nulle (crise économique mondiale), mais 2004 celle de l’élargissement de l’Union Européenne.

Une fois l’application complète des Bilatérales I réalisée en 2007, et jusqu’en 2018, la croissance moyenne du PIB s’est encore affaiblie: 1.4%. C’est néanmoins durant cette période que l’immigration a été de loin la plus élevée : solde migratoire annuel moyen de 73 000 personnes, dont 48 000 Européens.

A noter que la croissance économique moyenne en Suisse a toujours été plus faible que la croissance moyenne des Etats de l’OCDE depuis la reprise de 1997. De 20% entre 1997 et 2001, de 16,5% entre 2002 à 2006, et de 18,6% entre 2007 et 2018. L’écart ne s’est donc guère réduit dans la dernière période.   

A noter également – et c’est souvent mentionné par les conservateurs nationaux – que la croissance annuelle de la productivité du travail (PIB par résident) est en Suisse inférieure de 50% à celle de la zone euro depuis 2007. Elle était de 50% supérieure dans la phase précédente (2000-2007), avant l’augmentation « massive » de l’immigration européenne et de l’emploi frontalier. Le site de l’Office fédéral de la statistique n’en fait pas non plus mystère. De leur côté, les adversaires de l’argument de la « productivité stagnante » font en général valoir qu’elle a aussi ralenti dans l’ensemble des Etats membres de l’OCDE.