Pour en finir avec la géopolitique

Au-delà du conformisme et de l’alignement contraint sur la puissance, on aurait tort d’oublier les idéaux de la neutralité. La neutralité suisse en particulier*.

Il n’aura pas fallu grand-chose pour que la machine de Tinguely se remette en branle. La diplomatie russe qui s’enquiert de la position de la Suisse dans le conflit ukrainien. Ou Nathalie Loiseau qui évoque, avec sa morgue d’euro-députée française va-t-en guerre, ce que l’UE ne doit pas devenir par rapport à la Russie : « une grosse Suisse molle ». Débat national assuré et instantané sur ce qu’est, n’est pas, devrait ou ne devrait pas être la neutralité. L’occasion de constater une nouvelle fois qu’il y a, dans le champ politique, une neutralité de gauche et une neutralité de droite. Une sorte de tension permanente entre cynisme, pragmatisme et hypocrisie. 

Bien qu’héritée d’un passé honnis, la neutralité demeure à gauche le seul moyen de se tenir à l’écart d’une alliance militaire atlantique dominée par les capitalistes américains et britanniques. Ce qui compte surtout, c’est que cette réserve n’empêche pas de désigner, condamner et sanctionner les méchants de ce monde. Tous ces Etats plus ou moins attardés qui mésestiment les droits humains. L’efficacité est nulle sur le plan politique et humanitaire, mais l’on comprend qu’il s’agit surtout de bonne conscience et de confort intérieur.

A droite, la légendaire neutralité est censée conférer une existence politique à la puissance économique. Elle sert en retour l’image des entreprises suisses sur cinq continents, ultime réalité d’une prospérité nationale et sociale enviée. Du gagnant-gagnant en boucle. Mais ce sont en premier lieu les organisations internationales localisées à Genève qui sont invoquées. Et la politique suisse des bons offices dans la résolution des conflits : est-ce approprié de faire des phrases sur le colonialisme israélien, comme tout le monde, si l’on a pour ambition de jouer un rôle singulier de médiateur au Moyen-Orient ? Etait-ce nécessaire d’adopter telles quelles les sanctions européennes contre la Russie dans le conflit ukrainien, pour être bien sûr d’apparaître sur la liste des « Etats inamicaux » aux yeux de Moscou ? Et laisser le président Macron, éminent Européen, si soucieux de la « place de la France dans le monde », discuter seul avec Poutine ?  

On aurait tort cependant d’oublier les idéaux de la neutralité. Presque atteinte, jamais complètement assurée, la relative paix dans le monde ne représente-t-elle pas une conquête dans l’histoire de l’humanité ? Le fait que cette ère exceptionnelle d’apaisement soit probablement due à la dissuasion nucléaire ne change rien à une évidence aussi simple que platonique : si tous les Etats devenaient neutres, la guerre passerait pour une utopie. Dans l’absolu, le problème n’est pas la neutralité des neutres, mais bien la géopolitique. Cette propension des grandes puissances économiques et militaires à vouloir se partager le monde en zones d’influences.

Un quart des humains, chinois, américains, russes, français et britanniques, représentés de manière permanente au Conseil de sécurité des Nations Unies, avec droit de veto, bénéficient en quelque sorte du statut de terrien de première classe. Les Etats auxquels ils appartiennent s’arrogent la pleine légitimité de défendre leurs intérêts. Les autres peuvent aussi s’en prévaloir, mais en second seulement, à l’ombre d’un protecteur de préférence. Voilà où en est la grande histoire. Si cette épopée a un sens, qui irait au hasard de l’obscurité à la lumière, par rapport à ce que l’on appelle « progressisme » sans trop y penser, il y a forcément un moment – oui, dans longtemps, et alors ? –  où la géopolitique devrait sembler aussi incongrue que les empires coloniaux dans la phase précédente.

Le neutralité suisse n’est pas qu’un encombrant reliquat du passé, à gérer au fil des événements et doctrines de circonstance. Les deux guerres mondiales du XXe siècle lui ayant insufflé l’endurance d’un insubmersible cliché, pourquoi ne pas s’en saisir pour rappeler à chaque occasion, avec un sourire si possible désarmant, que la géopolitique n’est pas une donnée anthropologique indéconstructible? Qu’elle ne sera peut-être pas une fatalité jusqu’à la fin des temps ?

C’est aussi dans cette optique que devrait finalement apparaître la maladroite candidature de la Suisse comme membre non-permanent du Conseil de Sécurité. L’opportunité de jouer les ingénus, pour un mandat de deux ans de toute manière décoratif (pour ne pas dire grotesque), et de faire entendre une nouvelle petite musique : le règne des grandes puissances intrigantes et ombrageuses est certainement un fait, la réalité du moment, mais il n’en s’agit pas moins d’une anomalie sur le plan de la morale et de la raison. Une absurdité idéalement destinée à disparaître dès que possible. En conviendront celles et ceux qui n’ont pas complètement déserté la dimension idéaliste constitutive du genre humain (semble-t-il) .    

* Inspiré de l’article paru le 4 mars dans Paris Match Suisse.

 

 

 

  

 

 

 

 

                            

Modèle britannique pour la Suisse : la fin d’un tabou ?

Accord économique global, de partenariat, de coopération, peu importent les termes. Ce que l’Union Européenne souhaite de toute évidence à ce stade, c’est un accord avec la Suisse comme avec le Royaume-Uni ou le Canada. Sans subordination automatique, étendue et progressive au droit communautaire puisque les Suisses n’en veulent pas. En plus intégré toutefois, pour des raisons d’hyper-voisinage. En Suisse même, la référence britannique sert de moins en moins de repoussoir. (Adapté du texte paru le 15 décembre dans les pages Débats du Temps).

Six mois après le rejet de l’Accord institutionnel avec l’Union Européenne, est-ce bien raisonnable d’en appeler continuellement à une stratégie de substitution immédiate de la part du Conseil fédéral ? Ne serrait-ce pas plutôt souhaitable qu’il prenne le temps d’identifier avec certitude ce qui pourrait faire l’objet d’un consensus suffisant dans les partis gouvernementaux ? C’est appraremment ce qui est en train de se passer.

On voit mal Berne (re)faire des propositions à Bruxelles sans s’être soigneusement assuré des soutiens internes nécessaires au moment de négocier et de finaliser. Or l’agitation des lobbies autour de ce dossier, de surcroît très émotionnel de toutes parts, requiert qu’on lui laisse le temps de la décantation. Sa perception, complètement figée jusqu’ici, semble d’ailleurs sur le point d’évoluer.

La difficulté d’un deuil

Le plus difficile en Suisse, c’est de faire le deuil de la « voie » bilatérale tracée dans les années 1990. Comme le confirmait encore l’ambassadeur de France à Berne dans une récente édition de la NZZ, l’Union Européenne n’en veut plus: « Les accords bilatéraux sectoriels ont vu le jour à une autre époque. La Suisse se rapprochait de l’UE sans en être membre. Les accords bilatéraux étaient conçus comme une étape intermédiaire vers l’adhésion, mais ils sont devenus une solution provisoire permanente. Aujourd’hui, cette ambiguïté a disparu. (…) Soyons honnêtes : la Suisse s’est éloignée de l’Europe ces dernières années. (…) Le Brexit a été un choc pour l’UE, qui a également affecté les relations avec la Suisse. De plus, la situation géopolitique est plus tendue et l’Union est devenue plus défensive. » Quelques jours auparavant, c’est l’ambassadeur de l’UE elle-même à Berne qui usait d’une formule abondamment consacrée à propos de la voie bilatérale sans accord cadre : « Il n’est pas acceptable que la Suisse soit un passager clandestin de l’UE. » On ne pouvait être plus clair.

L’adhésion à l’Espace économique (EEE) ou à l’Union Européenne étant plus difficile encore à faire passer dans l’opinion que l’Accord institutionnel avorté, il reste au moins une solution : un « Accord global de commerce et de coopération » inspiré du modèle britannique. Ce tabou semble être tombé – du côté de Genève contre toute attente – avec l’interview de Nicolas Levrat dans Le Temps du 3 décembre dernier. « Soyons réalistes, déclarait le directeur du Global Studies Institute de l’Université, l’un des hauts lieux de l’establishment de politique étrangère en Suisse: proposons aux Européens, à l’image de ce qu’ils ont conclu avec le Royaume-Uni, un comité politique de haut niveau qui, tous les ans ou tous les deux ans, se réunisse et statue sur l’état des accords bilatéraux. Ouvrons cette discussion. »

Ouvrons cette discussion

En revanche, les autres propositions récentes émanant d’experts ou de parlementaires favorables à des reprises automatiques de droit européen dans certains domaines seulement, ne faisaient toujours pas référence à un accord global de type britannique. Il n’était question que de gouvernance par secteur. C’est pourtant cette fragmentation de l’institutionnel dont les Européens ne veulent plus entendre parler depuis au moins dix ans. Alors pourquoi refuseraient-ils à leur troisième partenaire économique le style de gestion globale et sectorielle qu’ils ont consenti au quatrième, la Grande-Bretagne ?

Il ne s’agirait évidemment pas d’appliquer tel quel le contenu des relations euro-britanniques. La Suisse n’a pas de problème de pêche, mais un degré de voisinage avec l’Europe sensiblement plus élevé que le Royaume-Uni. Elle applique Schengen/Dublin et le libre accès réciproque aux marchés du travail, ce qui n’est pas le cas des Britanniques. Elle a déjà seize accords bilatéraux éprouvés qui conviennent en gros aux deux parties… un traité de libre-échange à l’ancienne, une centaine de mises à jour jusqu’en 2018.

Les Britanniques associés à Horizon Europe

De leur côté, les Britanniques sont pleinement associés à Horizon Europe. Sans même parler du reste, ils bénéficient de facilités d’homologation des produits dans l’industrie pharmaceutique, la chimie ou encore les composants organiques. Leur « Accord de commerce et de coopération » entre égaux juridiques fait 1400 pages. Davantage que le volume cumulé du Traité de 1972 (15 pages), des accords bilatéraux Suisse-UE et de l’accord institutionnel abandonné. Rien n’y est figé pour l’éternité. D’autres accords sectoriels, des approfondissements et simplifications seront toujours possibles. Autant dire que le moment semble venu de s’intéresser à cette approche réaliste, plutôt que d’en faire une espèce de repoussoir embarrassé. C’est peut-être aussi ce qui est en train de se passer à Berne, l’air de rien, sans évoquer le modèle britannique, pour ne pas braquer les traditionnels phobiques d’une insularité largement fantasmée.

Quand les Suisses se réveillent

YVES ZUMWALD. Les rapports de l’autorité fédérale de régulation du marché de l’électricité (Elcom), et les déclarations récentes du président de la Confédération sur les risques de pénurie ont marqué les esprits. Entretien de background avec le président exécutif de Swissgrid*. (Paru sur le site de Paris-Match Suisse le 19 nov.)

La directive européenne Clean Energy Package (2019) sera intégrée dans les
législations nationales le 1er janvier 2025. Au moins 70% des capacités d’exportation de courant de chaque pays devront être réservées aux autres Etats membres. Quel problème l’Union Européenne cherche-t-elle au juste à résoudre ?

Les objectifs de réduction des émissions de CO2 sont en train de modifier la géographie de la production d’électricité. En Allemagne par exemple : jusqu’ici, la production avait principalement lieu au sud. Avec les immenses parcs d’éoliennes de plaine, et surtout offshore, elle est en train de se déplacer vers le nord. Elle sera de plus en plus décentralisée sur l’ensemble du continent, avec des connexions plus nombreuses pour fluidifier les transits. Il s’agit toujours de transférer les surplus temporaires entre régions momentanément excédentaires, et d’autres qui sont demandeuses selon les heures, les jours et les saisons. C’est surtout la gestion en temps réel qui est en cause, minute par minute. Elle s’ajoute à la planification des capacités du réseau, avec des exigences de transport plus élevées.

Des Etats historiquement exportateurs comme la France et l’Allemagne vont probablement devenir importateurs nets, avec des échanges toujours plus considérables. Or il y a actuellement des effets de congestion importants dans les réseaux de transport, qui n’ont pas été dimensionnés pour ces changements. La Commission européenne cherche à inciter les membres de l’UE à investir rapidement, non seulement dans la production propre, dans tous les sens du terme, mais aussi dans les infrastructures de transport. Parce que l’on sait que les nouvelles réalisations peuvent prendre beaucoup de temps. Il s’agit de sécuriser l’approvisionnement dans cette longue transition. On ne peut guère reprocher à l’Union de vouloir accorder la priorité à ses Etats membres. A ses yeux, sans accords avec la Suisse, le Portugal ou la Finlande devront pouvoir se servir avant elle dans les surplus européens.    

30% d’exportations éventuellement disponibles pour les Etats tiers…  s’agit-il d’un plancher global, sur un an par exemple, dont le dépassement serait constatable à posteriori ? Ou cette limite sera-t-elle infranchissable ?

Il est important de mentionner que le calcul de type «carnet du lait», 100% moins 70% égal 30%, n’a pas de sens en l’occurrence. Le critère des 70% du Clean Energy Package prévoit que les gestionnaires de réseaux devront mettre à disposition au moins 70% de leur capacité d’interconnexion pour les échanges transfrontaliers. Des mesures de redispatching seront désormais mises en place pour palier à d’éventuelles surcharges des réseaux nationaux.

Les capacités frontalières ne sont pas toujours utilisées selon les échanges planifiés. Prenons un exemple : un producteur français d’électricité vend en Allemagne. Il fixera un chemin direct en utilisant une capacité de réseau entre la France et l’Allemagne. Dans la réalité, une partie du courant cherche un chemin via les pays voisins, y compris la Suisse. Ces flux pèsent sur les capacités frontalières, sans apparaître dans la transaction commerciale prévue. Si ces flux d’électricité deviennent trop importants, ils « bouchent » les lignes frontalières et réduisent ainsi la capacité disponible pour le commerce. De plus, en Suisse, nous devons dans certaines circonstances utiliser de l’énergie de réglage pour maintenir la stabilité du réseau. Il y aura donc de facto moins de 30% à disposition pour la Suisse. 

En ordre de grandeur, que représentent aujourd’hui les importations suisses en provenance d’Europe par rapport aux capacités d’exportation de l’Union ?

La Suisse exporte normalement du courant en été et dépend des importations en hiver. Durant la période hivernale, la nuit, la Suisse importe jusqu’à 40% de ses besoins en électricité. Le rapport entre cela et les capacités d’exportation de l’UE ne dépend pas seulement de l’infrastructure du réseau, mais aussi des capacités de production. Lorsqu’il n’est pas possible de produire suffisamment d’énergie électrique, parce qu’il n’y a pas de vent et que le rayonnement solaire est trop faible par exemple, la question se pose de savoir si un pays voisin exporte encore vers la Suisse, ou s’il couvre d’abord la demande nationale. C’est pourquoi nous devrions pouvoir produire plus d’énergie en Suisse en hiver.  

D’après les contacts que vous avez, quel est l’état d’esprit des opérateurs des Etats limitrophes de la Suisse par rapport à cette directive ?

Nous travaillons très bien avec nos partenaires européens. Dans notre métier comme dans bien d’autres, nous cherchons l’efficacité hors de la politique. Mais si elle intervient, alors nous faisons au mieux avec cette contrainte. La politique européenne a ses raisons.

Et quel est l’état d’esprit de vos interlocuteurs hors Union Européenne ? Au Royaume-Uni par exemple, qui se retrouve sur le même plan que la Suisse ? Bien que l’Accord de commerce et de coopération EU-UK, signé en fin d’année dernière, prévoit l’ouverture de discussions en vue d’éviter des pénuries en Grande-Bretagne.

Le Royaume-Uni n’est pas enclavé comme la Suisse, ni au centre du dispositif de transport continental, en particulier Nord-Sud. La Suisse a quarante-et-une interconnexions avec ses voisins, et c’est un pays de transits. La Grande-Bretagne en a cinq avec l’UE, la Turquie trois. La pression n’est pas du tout la même. Les Britanniques travaillent aussi actuellement sur une connexion sous-marine avec la Norvège. Ils ont surtout un potentiel énorme d’éoliennes offshore que la Suisse n’a pas du tout. Notez que les connexions extérieures de l’UE ont aussi tendance à se développer. Bruxelles les encourage. L’Italie a par exemple un projet avec l’Afrique du Nord, la Grèce avec Israël.

Quelle différence entre l’Accord Suisse-UE sur l’électricité, dont la finalisation a été suspendue par la Commission en 2018, et les accords « techniques » que vous négociez avec les Etats limitrophes ?

Swissgrid ne négocie pas avec des Etats, mais avec des gestionnaires de réseaux de transport. Nous sommes le seul opérateur en Suisse, mais il y en quatre rien qu’en Allemagne. Nous avons d’ailleurs finalisé récemment un accord avec les Italiens, nos premiers partenaires, avec lesquels nous discutons depuis deux ans. Ces contrats de droit privé doivent ensuite être validés par les entités nationales de régulation, puis par l’UE. C’est long, complexe et parfois aléatoire. Les accords techniques ne sont pas une alternative à l’accord suspendu sur l’électricité. Il s’agit d’éléments partiels, qui ne concernent pas la solidarité européenne générale dans l’approvisionnement en cas de pénuries. Ni l’accès aux données européennes centrales permettant de planifier et d’anticiper dans les meilleures conditions. L’UE nous a aussi privés de cet accès en nous excluant du couplage des marchés.

Le Conseil fédéral a annoncé cet été un futur nouveau projet de libéralisation plus avancée du marché de l’électricité en Suisse, dont le principe avait été refusé en vote populaire (2002). Est-ce en vue d’une relance de l’accord avec l’UE ? La structure actuelle du marché suisse n’avait pourtant pas empêché cet accord lorsqu’il a été suspendu en 2018 pour d’autres raisons.

Je ne peux pas répondre à cette question. La politique de l’UE cherche à faire en sorte qu’il n’y ait plus de différences de prix de l’électricité sur le continent. Qu’il n’y ait plus qu’un prix de marché pour les utilisateurs finaux, d’où la libéralisation de ce marché à l’échelle européenne. Je dirais que la directive de 2019, dont nous parlons ici, cherche surtout à faire en sorte que les surcoûts dus à des problèmes de transport ou de production soient payés par les Etats qui ont des insuffisances dans leurs infrastructures. De manière à les inciter à investir.

La Suisse n’est pas vraiment concernée par cet objectif.

Non, mais la situation actuelle montre qu’il est quand même urgent d’investir. Surtout dans la production. Les incertitudes de la politique européenne sont clairement une incitation à augmenter notre autonomie par rapport à l’UE. Je crois d’ailleurs que la prise de conscience a enfin eu lieu. On sait toutefois que si la Suisse n’a qu’un unique transporteur, l’une des difficultés vient de ce qu’elle compte 650 sociétés de distribution et de production! Tout cela ne change rien au fait que nous avons absolument besoin d’un accord rapide sur les questions de transport.

*Swissgrid est le gestionnaire du réseau suisse de transport d’électricité (environ 7000 kilomètres de lignes à très haute tension). Ses actionnaires sont les opérateurs de la distribution et de la production d’électricité, détenus essentiellement par des collectivités publiques (cantons et villes). 

 

Suisse-UE : les limites de la résistance légale

ANDREAS ZIEGLER. Le professeur de droit international à l’Université de Lausanne évalue les différentes voies judiciaires parfois évoquées s’agissant de la crise et des différends entre Suisse et Union Européenne. Les options sont restreintes, risquées et difficiles à pratiquer. Swissgrid s’est pourtant lancée, et Swissmedtech l’envisage sérieusement. C’est ce que l’on appelle « résistance légale » du côté de Zurich et de Berne. Que faut-il en penser ?(D’abord paru sur le site de Paris-Match Suisse)

FS –  La Direction générale de l’énergie à Bruxelles a ordonné aux exploitants de réseaux européens d’électricité d’exclure la Suisse de la plateforme d’échange permettant d’assurer la stabilité des réseaux. Swissgrid, gestionnaire du réseau suisse, contrôlé indirectement par les cantons et grandes communes, a introduit un recours auprès de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE). Il s’agit de faire annuler cette décision. Pourquoi ne pas réagir de cette manière aux autres mesures de rétorsion venant de l’UE depuis 2018 ?

AZ – Il s’agit d’un cas très particulier. Swissgrid tente de faire reconnaître que son éviction dans ces circonstances va à l’encontre de dispositions législatives européennes. Cette plainte de Swissgrid se référe exclusivement au droit européen, elle n’aurait aucun sens autrement. Elle a pour but de faire annuler une décision qui n’aurait pas respecté le droit européen. Saisir ainsi la CJUE est à la portée des Etats tiers, et même des entités ou personnes privées.

Quelles sont les chances d’obtenir gain de cause ?

Elles ne sont pas nulles, mais tout de même assez faibles. Le marché de l’électricité est libéralisé en Europe, ce qui en fait une matière plutôt économique. Or, sur les questions économiques, la Cour européenne a tendance à laisser des marges d’interprétation et de manœuvre assez larges à la Commission.

Peut-on imaginer d’autres recours auprès la CJUE, dans d’autres domaines sensibles actuellement ? Non-association au programme de recherche Horizon Europe par exemple, alors que quinze Etats tiers sont associés ? Non-renouvellement de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM), ou encore non-adhésion à l’Agence de l’UE pour les chemins de fer ? Autant de partenariats mis à jour à plusieurs reprises jusqu’ici, puis menacés par rétorsion à partir de 2018 ?

La problématique des chemins de fer ressemble à celle de l’électricité, mais dans un domaine moins libéralisé. Quoi qu’il en soit, il faudrait encore une fois que la Suisse ou ses opérateurs ferroviaires puissent agir par rapport à une disposition du droit européen qu’ils estimeraient ne pas être respectée. Ce serait forcément technique, avec un résultat qui pourrait aussi indisposer la Suisse en réduisant ses marges de manœuvre dans de futures discussions.

Quant à la recherche, Erasmus+ et l’ARM, il s’agit de partenariats et de coopérations sans éléments juridiques par rapport auxquels il serait possible d’agir par voie judiciaire. Ce qui n’exclut pas qu’un juriste trouve quand même un lien par la suite. Mais il s’agit vraiment de politique. Proclamer que ces mesures de rétorsion, suite à l’abandon du projet d’Accord institutionnel, vont à l’encontre des règles et intérêts de l’UE, n’est guère recevable. Sur le plan du droit international, l’UE peut librement prendre des mesures politiques qui lui pèsent dans l’immédiat, mais qu’elle considère comme positives à plus long terme.

L’European Medtech Association a demandé un avis de droit au cabinet international Sidley, et les conclusions sont claires : la Commission ne peut pas se contenter de notes informelles pour vider un traité international de son contenu (l’ARM en l’occurrence). La manière dont les choses se passent sont aussi contraires à certaines règles de droit international à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Pourquoi ne pas le faire valoir dans des procédures ordinaires de règlement des différends ?

C’est effectivement envisageable, mais l’OMC ne va se prononcer que sur le respect de ses propres règles. Alors que les ARM n’y sont pas explicitement soumis. Et contrairement à la CJUE, son organisme de règlement des différends ne peut être saisi que par des Etats membres de l’OMC. Il faudrait donc que ce soit la Confédération qui agisse. Sur un plan forcément très technique là encore, comme le fait ressortir le rapport Sidley.

Or, si la Suisse a certainement eu des différends commerciaux dans le passé, elle n’a pratiquement jamais jugé qu’il était opportun de recourir à l’OMC pour les trancher. Engager des poursuites judiciaires dans des conflits diplomatiques n’est apparemment pas dans la mentalité suisse. Même si l’option existe en réserve, comme un possible recours ultime. Là encore, il s’agit de maintenir un climat de confiance, de conserver toutes ses marges de manœuvres dans la discussion.

Les îles Féroé, qui ne font pas partie de l’UE, ont pourtant recouru à l’OMC sur des questions de quotas de pêche. Avec un certain succès pour l’instant.   

Il y a aussi une question de proportionnalité. Lorsque les Iles Féroé se tournent vers l’OMC, tout le monde comprend tout de suite l’importance de l’enjeu pour les Féroïens. C’est moins évident pour l’instant s’agissant de l’industrie medtech en Suisse. Les entreprises suisses devront simplement homologuer leurs produits en Europe plutôt qu’en Suisse, ce qu’elles font déjà largement si l’on en croit leur organisation sectorielle. Il faudra voir comment les choses évolueront par la suite dans l’industrie des machines en général.

La Suisse est un Etat enclavé dans l’UE, sans accès à la mer. Elle a des relations commerciales, mais aussi et surtout des problèmes de voisinage, les deux étant souvent imbriqués (transports terrestres, énergie, etc). Cette situation crée un profond déséquilibre dans les rapports de force. Les Nations Unies ne sont-elles pas là pour intervenir en cas d’abus de position dominante ? Pourquoi la Suisse ne porterait-elle pas devant l’Assemblée générale ou la Cour internationale la manière dont elle est traitée actuellement par l’Union Européenne ?

Soyons clairs : il s’agit à ce stade d’une question purement théorique, pour ne pas dire académique ! Et il y a là encore un problème de proportionnalité. Les Nations Unies sont très complexes et éminemment politiques. L’Assemblée générale est une tribune sans portée juridique. Ce n’est pas non plus l’endroit idéal pour que la Suisse aille se plaindre des mauvais traitements de Bruxelles. Il en faudrait beaucoup plus. Il en est de même de la Cour internationale de justice à La Haye. Elle traite surtout de cas bien plus lourds, de questions de frontières en particulier. Et puis n’oublions pas que l’Union Européenne ne fait pas partie en tant que telle des Nations Unies. La Suisse devrait d’abord s’assurer de la volonté de vingt-sept Etats membres de l’UE de s’en aller discuter devant la Cour. Ce ne serrait guère praticable.

L’UE discrimine la Suisse par rapport à d’autres Etats tiers. Ne sont-ils pas une quinzaine à avoir le statut d’associé dans Horizon Europe ? Ou encore plusieurs à avoir des ARM avec l’UE ? N’y a-t-il pas en droit international un principe d’égalité donnant le droit d’obtenir ce que les autres obtiennent dans des conditions plus ou moins semblables ?

Vous pensez à la clause de la nation la plus favorisée. En tant que principe, ce n’est pas vraiment déterminant, et rarement évoqué. Il s’agit bien d’une clause, c’est-à-dire qu’elle n’est effective que si elle explicitée dans des traités. Ce qui n’est pas le cas dans les accords dont nous parlons ici. L’UE pourra toujours traiter ses partenaires de manière différenciée, en faisant simplement valoir que les conditions cadres ne sont pas tout à fait les mêmes dans chaque cas.

Milliard de cohésion : la Suisse et son problème de ligne rouge

Les débats parlementaires sur le déblocage de la contribution suisse à la cohésion européenne vont reprendre jeudi (30 septembre). Pressé par le lobby scientifique, le Conseil fédéral veut aller vite. Il a des arguments. Et ensuite, si la désescalade ne se produit pas sur d’autres dossiers? Où se trouve le seuil de « résistance légale » ? Explication de texte.

“Prendre la science en otage n’est pas une bonne idée.”
Guy Parmelin, HandelsZeitung 27 sept. 2021

Dans son message du 11 août dernier, le Conseil fédéral précisait les raisons pour lesquelles il souhaitait que le parlement renonce au blocage de la deuxième contribution de quelque 1,3 milliard de francs à la cohésion européenne (“milliard de cohésion”) : « Par la mise en œuvre rapide de la contribution, le Conseil fédéral entend relancer la dynamique des relations avec l’UE après la cessation des négociations sur un accord institutionnel. Il souhaite ainsi engager un processus devant permettre des avancées dans d’autres dossiers en cours avec l’UE, dans l’optique d’une poursuite de la voie bilatérale. Enfin, le déblocage de la contribution souligne que la Suisse reste un partenaire fiable de l’UE. Dans le même temps, le Conseil fédéral continuera de veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discriminations de la part de l’UE et ne soit pas traitée différemment d’autres pays tiers, notamment dans les procédures d’équivalence. (1)» 

“Relancer la dynamique des relations avec l’UE”

Mieux vaut être deux pour cela, et la Commission européenne ne donne aucune espèce de garantie par rapport à une tentative de désescalade venant de Berne. Elle y met même une certaine mauvaise volonté. Avec le Brexit, la volte-face institutionnelle des Suisses le 26 mai dernier est perçue comme une double humiliation. Côté suisse, sensible aux rapports de force et aux menaces, on comprend surtout qu’il s’agit en première urgence du processus d’association au programme de recherche subventionnée Horizon Europe (2021-2027). Il faut renoncer à l’embargo sur ces fonds pour espérer débloquer le dossier de la recherche, ultra-sensible sur le plan intérieur. Voilà pour le premier degré.

Le statut d’associé dans la recherche publique a pourtant a été accordé à une quinzaine d’autres Etats tiers. On voit mal que la Suisse ne puisse pas l’obtenir une fois levé l’obstacle du milliard de cohésion. Ce contretemps ne procède-t-il pas surtout d’un mauvais concours de circonstances? Avec deux questions de principe qui s’affrontent : bloqués à Berne par le parlement, suite aux premières représailles européennes en 2019, ces fonds unilatéraux de solidarité sont considérés à Bruxelles comme un dû (2). Or les Suisses estiment aussi que leur association à Horizon Europe est un dû : la clause de la nation la plus favorisée en droit international parle pour Berne. Il n’y a aucune raison que le Royaume-Uni, Israël, la Turquie, la Géorgie ou encore le Montenegro puissent être associés, mais pas la Suisse.

C’est dire si le premier à faire une concession dans cette affaire pourrait en retirer un léger avantage stratégique. C’est ce sur quoi table le Conseil fédéral. En droit international, il y a les méchants et les gentils. Les Suisses veulent faire partie des gentils, et être reconnus comme tels. C’est un peu dans leur génétique. Le problème, c’est que les élèves modèles sont rarement appréciés du reste de la classe.

“Après la cessation des négociations sur un accord cadre”

Le Conseil fédéral a certainement pesé et soupesé ses mots. Il ne dit pas « que la Suisse a abandonné » les négociations sur l’Accord cadre institutionnel (InstA), comme le formule en général l’opinion publique. On comprend la nuance : bien avant le 26 mai dernier, tout ce que Bruxelles et les capitales européennes comptaient de dignitaires interrogés à ce sujet affirmaient que l’InstA était bouclé, et qu’il ne pouvait être question côté européen de reprendre des négociations. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral s’est contenté de demander des « éclaircissements » en 2019, et non une « renégociation » de certains points (3). Moins encore une prolongement des négociations.

Les éclaircissements ont été obtenus : après le Brexit, l’UE ne veut plus faire d’ exceptions (opting out) dans l’application du droit européen pertinent par des Etats tiers associés (les membres de l’EEE ou la Suisse dans le cadre d’un accord institutionnel bilatéral). Seule une petite marge d’interprétation semblait possible s’agissant des aides d’Etat, ce qui n’impliquait pas une réouverture des négociations (4).

Ce genre de reniement historique s’avère évidemment problématique par rapport
au système et à la culture politique suisse.

Il est donc exact que les négociations ont « cessé ». En 2018 précisément (et définitivement), avant que le Conseil fédéral ouvre une procédure de consultation sur leur résultat. Il est juste également d’affirmer que le gouvernement a « abandonné ». Il n’a toutefois pas abandonné les négociations, comme on l’entend ou le lit chaque jour, mais l’InstA lui-même (5).

Cette nuance est de taille en politique intérieure, parce que l’abandon de l’InstA revient à désavouer rétrospectivement les mandats de négociation et les négociateurs des périodes Burkhalter (chef des Affaires étrangères de 2012 à 2017) et précédentes. Les Conseils fédéraux successifs depuis 1993 en d’autres termes, dominés par la démocrate-chrétienne Doris Leuthard sur ce dossier entre 2006 et 2018. La présence de la libérale-radicale Karin Keller-Sutter depuis 2018 a largement contribué à modifier la trajectoire. Ce genre de « reniement » historique correspond peut-être aussi à une évolution des mentalités. Suite aux premières représailles de l’UE en particulier (2018), ce qui s’avère évidemment problématique par rapport au système et à la culture politique suisse.

A noter aussi, dans le registre des clichés inamovibles, qu’il est faux d’affirmer que le Conseil fédéral a souverainement « ignoré » le parlement en ne lui soumettant pas l’InstA avant de l’abandonner. Ce sont les partis gouvernementaux, abruptement divisés sur la question, qui n’ont pas voulu d’un débat politique redouté sur le plan de leur cohésion interne (6).

“Permettre des avancées dans d’autres dossiers en cours”

Comprendre : d’autres dossiers que la mise en place d’un éventuel cadre institutionnel. Au-delà du déblocage d’urgence du processus d’association à Horizon Europe, on pense :
– à l’accord gelé sur l’électricité (qui doit sécuriser les importations suisses en hiver);
– aux homologations industrielles, faisant également l’objet de représailles de la part de l’UE;
– à certaines urgences sanitaires.

Le choix de la Suisse pour l’avion de combat américain F-35 et les événements
de ces derniers jours dans le Pacifique (alliance AUKUS avec le Royaume-Uni mais sans la France) ne vont pas contribuer pas à détendre l’atmosphère.

Sous ces différents angles, le déblocage du « milliard de cohésion » est de toute évidence nécessaire, mais il ne suffira pas. L’Union Européenne veut d’abord des engagements sur l’institutionnel de la part des Suisses, comme ce fut le cas avec le Royaume-Uni pour un éventuel Brexit deal : subordinations du droit suisse au droit européen en premier lieu, puis Cour de justice européenne dans le règlement des différends. Elle ne les a finalement pas obtenus de la part des Britanniques. Un échec personnel considérable pour le négociateur français Michel Barnier, dont l’UE a dû s’accommoder. La Suisse fait un peu les frais de cette déconvenue. Son choix pour l’avion de combat américain F-35, et les événements géopolitiques de ces derniers jours dans le Pacifique (alliance AUKUS avec la Grande-Bretagne mais sans la France) ne vont pas contribuer pas à détendre l’atmosphère.

” Dans l’optique d’une poursuite de la voie bilatérale”

Le Conseil fédéral ne ferme aucune porte en jouant de manière un peu caricaturale sur l’ambivalence de cette « voie » bilatérale » en tant que formulation rigidifiée et passe-partout. Au sens strict, celui des années 1990, il s’agit de la voie bilatérale menant progressivement à la subordination juridique contraignante de niveau Espace économique européen (EEE = UE + Norvège, Islande, Liechtenstein). Puis à l’adhésion complète à l’Union par la suite.

La Norvège ayant entre-temps abandonné toute perspective d’adhésion, une extension sémantique s’est produite en Suisse (beaucoup moins en Europe) vers l’équivalence entre « voie bilatérale » (bilaterale Weg) et simple « bilatéralisme ».  On parle encore de « voie » aujourd’hui, pour donner l’illusion d’une continuité apaisante par rapport aux années 1990, mais cette voie ne mène plus nulle part depuis longtemps. Elle est au contraire présentée comme servant à ne jamais devoir s’intégrer à des niveaux comparables à l’EEE ou à l’UE. Les Européens ont d’ailleurs fini par barrer cette fausse « voie » si énervante, consistant à leurs yeux à engranger le beurre et l’argent du beurre. Ils exigent aujourd’hui la ligne directe et sans alternative vers la subordination du droit. Comme ils l’ont vainement exigé du Royaume-Uni pendant près de quatre ans.

Le milliard de cohésion n’est pas déterminant aux yeux des Européens.
Le vrai préalable à tout “progrès” dans la relation, c’est la subordination du droit.
Comme ils l’ont vainement exigé du Royaume-Uni pendant plus de quatre ans. 

Faut-il au contraire que la Suisse se contente de « bilatéralisme » (sans orientation idéologique ni “voie”), négociant au coup par coup des accords sectoriels, sans parallélisme non plus (clauses guillotine) ? Ou qu’elle envisage et revendique d’emblée un accord plus global de coopération et de partenariat, sur un pied d’égalité juridique, dans le registre de ce que l’UE a finalement conclu avec le Royaume-Uni (son quatrième partenaire économique après la Suisse), le Canada ou encore l’Australie ? Telle est la question. On voit mal le Conseil fédéral la trancher seul dans son coin, avant de communiquer ses états d’âme, comme semblent pourtant le demander des parlementaires estimant sinon ne pouvoir se prononcer en connaissance de cause sur le déblocage ou non du foutu milliard (7).

Il s’agit en tout état de cause d’une simple « optique », d’une « vision », mais elle est cruciale. C’est à elle que les Européens renvoient régulièrement, et fort à propos lorsqu’ils affirment « que la Suisse doit maintenant décider et dire ce qu’elle veut » (8). Les choses ont pu paraître relativement simples et évidentes au début des années 1990, dans l’euphorie et l’urgence européistes de la fin de la Guerre froide, mais elles le sont beaucoup moins aujourd’hui. Surtout après le Brexit. Les Suisses ont de quoi se sentir un peu moins seuls et un peu plus libres. Et si l’intégration devait quand même se poursuivre en mode institutionnel, alors pourquoi ne pas adhérer tout de suite à l’EEE ?

On voit tout aussi mal que ce dilemme puisse être dissipé sans une, ou plusieurs consultations populaires. Référendums, initiatives, comment tout cela va-t-il se mettre en place ? Les considérations partisanes pèseront certainement sur l’issue du processus. Hors SVP/UDC, souverainiste avec constance, le premier parti gouvernemental parvenant éventuellement à trouver une unité sur ce dossier jouera à coup sûr un rôle déterminant.

On voit tout aussi mal que ce dilemme puisse être dissipé sans une,
ou plusieurs consultations populaires.

Référendums, initiatives, comment tout cela va-t-il se mettre en place ?

En attendant, le statu quo bilatéral donnera ces prochaines années des indications sur la capacité de résilience de l’économie et du système social dans un environnement de probable érosion des accords Bilatéraux I. Ces sept traités n’avaient pas du tout été acceptés en mai 2000 dans cette perspective. Toute mauvaise nouvelle à court terme sera interprétée par les soumissionnistes comme une démonstration de l’incapacité à survivre hors cadre juridique européen, comme ce fut le cas de 1993 à 2003 par rapport aux accords bilatéraux en préparation (9).

“Le déblocage de la contribution souligne que la Suisse reste un partenaire fiable de l’UE.”

C’est sans doute le plus important aux yeux du Conseil fédéral, saisi d’ailleurs dans la phrase la plus courte de ce paragraphe programmatique. Avant de « rester » un partenaire fiable, encore faut-il l’avoir été. La Suisse a-t-elle manqué de fiabilité jusqu’ici ? On pourrait le penser sachant que le gouvernement a abandonné, unilatéralement et sur le plan formel, un projet d’accord que ses négociateurs avaient pourtant finalisé sur mandat impératif. Mais n’est-ce pas un risque inhérent aux étapes de ratification de tous les traités internationaux entre Etats à régimes parlementaires ? Cette confirmation politique revient en principe aux législatifs. Puis au corps électoral en Suisse. On peut dire en ce sens que le Conseil fédéral a refusé de signer, au sens de « ratifier » un accord dont les députés ne voulaient pas débattre. Un rare procédé qui n’a pratiquement pas été contesté en termes de constitutionnalité.

Ce genre de situation n’est d’ailleurs pas exceptionnel à l’échelle du monde. Toutes proportions gardées, et bien que comparaison ne soit pas raison, l’Union Européenne et les Etats-Unis ont abandonné plusieurs fois unilatéralement d’interminables négociations pour un Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), dont certains aspects importants étaient pourtant bouclés. Signé en 2016, l’Accord économique et commercial global entre l’UE et le Canada est en partie seulement appliqué depuis 2017, sans jamais avoir été pleinement ratifié côté européen. La question de la fiabilité de ces partenaires a sans doute été soulevée dans la littérature juridique, mais on ne peut pas dire qu’elle ait été un sujet d’actualité.

S’agissant de la « contribution » de cohésion elle-même, considérée comme un geste de solidarité lorsqu’elle fut approuvée par le corps électoral en 2006, on peut évidemment se demander quel est encore son sens dans la politique européenne de la Suisse. La balance commerciale bénéficiaire de plus ou moins vingt milliards de francs par an en faveur de l’UE n’est-elle pas une compensation suffisante au simple droit de commercer avec le continent? Ce à quoi elle semble servir aujourd’hui dans l’esprit du public ? Cette deuxième contribution a cependant été validée par le parlement en 2016, et la possibilité d’un référendum n’a pas été saisie. La question de fond est donc réglée.

Il s’agit d’un pesant pari sur l’avenir.
D’un déplacement peut-être habile du fardeau de la bonne foi vers Bruxelles.

Autre question par rapport à la fiabilité : la libération du milliard aurait-elle lieu sans l’espoir d’un déblocage réciproque et urgent de la procédure d’association à Horizon Europe ? Certainement pas, ou en tout cas pas maintenant. Cette contribution se profile du coup comme un droit d’entrée dans les programmes publics de recherche. Le montant peut paraître en ce sens exorbitant, sachant qu’il viendra s’ajouter à fonds perdus à une contribution ordinaire probable de quelque six milliards de francs. Sachant également que les hautes écoles peuvent déjà participer à la plupart des programmes sans statut d’association. Il ne faudra pas s’attendre non plus à des témoignages de gratitude de la part du lobby académique.

On comprend que le Conseil fédéral cherche à positiver une position arrêtée dans des circonstances aussi chaotiques, sans aucun concours du partenaire européen dont la propre fiabilité est devenue sérieusement problématique depuis 2018 (voir plus bas). Il s’agit d’un pesant pari sur l’avenir. D’un déplacement peut-être habile du fardeau de la bonne foi vers Bruxelles. Il serait simplement moins aisé pour la Commission européenne, et pour ses importants relais sur le plan intérieur, de faire passer la Suisse pour un partenaire non fiable. Le Conseil fédéral estime donc que ce transfert de mauvaise conscience et d’image négative vaut bien un milliard. En plus des autres avantages évoqués, non divisibles ni chiffrables individuellement.

Dans le même temps, le Conseil fédéral continuera de veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discriminations de la part de l’UE et ne soit pas traitée différemment d’autres pays tiers, notamment dans les procédures d’équivalence”

Le gouvernement évoque ici le problème de ligne rouge que la Suisse a depuis 2018 face à l’Union Européenne, à ses comportements ombrageux et à son manque de crédibilité. L’équivalence boursière était-elle conditionnée à la finalisation de l’InstA ? Et appliquée à titre provisoire, comme on a pu le lire plus tard ? Difficile à dire. Cette « faveur » a en tout cas été accordée à d’autres Etats tiers. Sa résiliation fut clairement une rétorsion, un moyen de pression sur la Suisse, comme le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker l’a lui-même présentée. Que la Suisse riposte semblait dès lors dans assez naturel. Bruxelles ne s’y attendait certainement pas, n’ayant jamais discerné quelque chose ressemblant à une ligne rouge du côté de Berne (10).

Que peut faire le gouvernement pour « veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discrimination de la part de l’UE » ? Qu’a-t-il fait, que fait-il aujourd’hui face aux représailles plus récentes ? A part débloquer la contribution suisse à la cohésion européenne ? Pour que l’UE, comme le suggère délicatement les persifleurs, soit plus unie et plus forte au moment de discriminer les Suisses ?

L’association refusée des chercheurs à Horizon Europe, alors qu’une quinzaine d’autres Etats tiers l’ont obtenue, est aussi contraire à l’esprit du traité bilatéral sur la recherche (Bilatérales I). Avant cela, le blocage par la Commission européenne des négociations sur un Accord sur l’électricité, commencées en 2007 sans aucun rapport avec un éventuel volet institutionnel ultérieur, était également un pur abus de position dominante. La Suisse n’a pas réagi. A-t-elle seulement protesté ? Personne ne s’en souvient.

Abandon par Bruxelles des négociations sur l’énergie électrique:
la Suisse n’a pas réagi. A-t-elle seulement protesté? Personne ne s’en souvient.

Sans doute moins dommageable, la non-accréditation de la société suisse SQS s’agissant d’homologation européenne dans les technologies médicales, alors qu’aucun Etat membre européen ne s’y était opposé à l’issue d’une consultation de Bruxelles (11), ne correspond non plus à l’esprit, ni à la lettre de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM, Bilatérales I). Une simple mise à jour de cet ARM par rapport au nouveau règlement européen sur les dispositifs médicaux eût été possible. Ou se fût même imposé, sachant que les Accords bilatéraux I et II ont subi des dizaines de mises à jour de ce genre depuis leur application (dont la somme représente en fait les mystérieux « cent-vingt accords bilatéraux » dont il est souvent questions dans les débats politiques) (12).

Alors que feront le Conseil fédéral et le parlement si l’Union Européenne ne s’en tient pas à ces rétorsions déjà cumulatives ? Que la tentative de désescalade échoue ? A quoi le gouvernement aura-t-il « veillé » au juste ? Telle est l’autre question. C’est sur terrain-là que l’on attend maintenant des clarifications. Mais les autorités suisses peuvent-elles raisonnablement dévoiler leurs intentions ?

ANNEXE

A quand la résistance légale ?

Dans son édition du 1er août dernier, la NZZ am Sonntag thématisait le caractère notoirement illégal, sur le plan du droit international public, des mesures de rétorsion prises après le 26 mai dans le domaine des technologies médicales. Les autres représailles s’avèrent également problématiques sous cet angle.

L’administration fédérale, qui regorge de juristes, en est évidemment consciente. Il s’agit toutefois d’une sorte de tabou en Suisse. « Il n’est pas dans notre tradition d’engager des poursuites judiciaires en cas de conflit diplomatique », a précisé un haut fonctionnaire à la NZZ. Bien que l’option reste ouvert en tant que dernier recours. L’Union européenne le sait également. L’éventualité d’une « résistance légale » de la part de la Confédération figure certainement parmi les éléments soumis aux Etats membres s’agissant d’adopter la bonne attitude envers les Suisses.

Alors pourquoi ne pas saisir l’Organisation mondiale du commerce (OMC),
avec son mécanisme de règlement des différends ?

L’industrie des machines (Swissmem) s’est déjà adressée au Conseil fédéral pour l’enjoindre de ne pas laisser faire sur le dossier des medtechs. Le précédent pourrait de toute évidence inciter l’UE à élargir ses discriminations. Pourquoi ne pas saisir l’Organisation mondiale du commerce à Genève (OMC), et son mécanisme de règlement des différends ? La NZZ rappelle le cas des îles Féroé, qui ont des accords bilatéraux avec l’Union. Elles ont été malmenées par Bruxelles sur des questions de pêche en 2013, avec sanctions à l’appui. Les Féroïens ont aussitôt porté le cas devant l’OMC. L’UE ne s’est-elle pas tout de suite ouverte à un compromis ?

La Suisse n’est évidemment pas un petit archipel volcanique autonome par rapport à la couronne danoise. Mais à quoi sert d’être membre des Nations-Unie et de l’OMC, si c’est pour subir des traitements basés sur de purs rapports de force, contre lesquels ces organisations multilatérales ont précisément été conçues ? Sans même se permettre de protester publiquement ?

Ne pas saisir ces voies de recours, qui sont aussi des caisses de résonnance, laisse en plus tout le terrain de la communication aux dignitaires et aux médias européens. Un suivi un peu attentif des dossiers permet de se rendre compte à quel point ils ne ratent aucune occasion de faire passer les Suisses pour des concurrents déloyaux, avec des arguments reposant la plupart du temps sur des informations très partielles et partiales.

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(1) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-84668.html

(2) Voir ATS, ou par ex.: https://www.rts.ch/info/suisse/12228427-le-conseil-federal-enterre-laccordcadre-avec-lunion-europeenne.html

(3) Voir ATS, ou par ex.: https://www.letemps.ch/suisse/accord-institutionnel-suisse-demande-clarifications-lue

(4) Voir par ex.: https://www.letemps.ch/suisse/accordcadre-suisseue-trois-points-poussent-limpasse

(5) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-83705.html

(6) Voir par ex.: https://www.swissinfo.ch/fre/relations-bilatérales_l-accord-cadre-entre-la-suisse-et-l-ue-se-hâte-lentement/46237932
ou: https://www.lenouvelliste.ch/articles/suisse/europe-les-partis-font-l-autruche-408680 sur l’ancienneté du problème.

(7) Voir par ex.: https://www.24heures.ch/le-milliard-de-cohesion-est-lobjet-dun-chantage-politique-121707462046

(8) Voir par ex.: https://www.24heures.ch/dialoguer-avec-lue-ne-resoudra-pas-les-problemes-selon-leffler-708023264997

(9) Le think tank libéral proche des multinationales “Avenir Suisse” a aussitôt commencé avec un “Observatoire de l’érosion”: https://www.avenir-suisse.ch/fr/publication/monitoring-erosion/

(10) Plutôt que de fixer de claires limites à l’intégration, les Suisses ont plutôt eu tendance à accorder aux Européens des avantages unilatéralement, dont ils se sont ainsi privés en tant que contreparties possibles dans des négociations. Voir le libre accès des produits financiers européens au marché suisse, sans perspective de réciprocité actuellement. Ou encore l’adoption unilatérale du principe du Cassis de Dijon en 2009, sous l’impulsion de la conseillère fédérale Doris Leuthard.

(11) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/02/28/swiss-medtech-exportations-ok-importations-danger/

(12) https://www.eda.admin.ch/dam/europa/fr/documents/publikationen_dea/accords-liste_fr.pdf

(13) https://nzzas.nzz.ch/wirtschaft/die-schweiz-traut-sich-nicht-gegen-eu-zu-klagen-ld.1638300

Suisse-UE: en attendant la fin des représailles

La publication trimestrielle UBS Outlook Suisse consacre son édition de juillet à la politique européenne (*). Très instructif sur la manière dont les Alémaniques ressentent l’après-Accord institutionnel avorté (InstA) : plus problématique dans le sens importation qu’exportation. Tout semble fait à Bruxelles pour que la libre circulation des personnes revienne au premier plan. Sans parler d’électricité.

( D’après l’article paru le lundi 19 juillet sur le site allnews.ch )

L’édition est titrée La Suisse a-t-elle besoin de l’Union européenne ? Ce qui en fait a priori une caricature de tautologie rhétorique. La Suisse a évidemment besoin de l’UE, ce que personne ne conteste. A part peut-être une fraction de moins de 0,5% de citoyens portés sur des délires autarciques. La formulation renvoie cependant au cœur même d’une vulgate argumentative invoquant la subordination du droit suisse au droit européen : à quoi bon y résister, connaissant les rapports de force et sachant que la Suisse ne peut se passer de son voisinage ? Poser la question, c’est donc y répondre.

Ce titre semble conçu pour dissuader la lecture, ce que le contenu ne mérite certainement pas. Il n’y a pas d’élément factuel nouveau, mais la version française donne une idée de la manière dont les Alémaniques perçoivent actuellement la question européenne : beaucoup plus ouverte et moins émotionnelle qu’en Suisse romande. Sous la signature du bâlois Alessandro Bee, les économistes d’UBS font un petit point de situation distancé. Alors que la relation avec l’UE, précisent-ils, « semble indéterminée comme rarement auparavant ». 

Premier constat : les risques par rapport à l’accès des exportations au marché européen, archi-dominants dans les débats paroxystiques de ces dernières années, sont à peine évoqués. Oui, le marché européen restera la première destination des exportations suisses. Même si elle est en déclin par rapport aux autres (Asie -Amérique). L’économie suisse d’exportation aura toujours besoin de clients européens. Voilà.

Homologations industrielles: surmontable

Il n’est plus question nulle part d’accès « privilégié » au marché européen. Tout au plus de « sécurité d’accès » en phase de protectionnisme croissant dans le monde développé. Disons qu’il aura fallu du temps, avec quelques démonstrations précises et chiffrées, pour se rendre enfin compte que l’accès dit « privilégié » est proprement dérisoire rapporté au PIB. Il ne porte pratiquement que sur les lieux et procédures d’homologation industrielle.

Tout se passe à la lecture de cette note comme s’il apparaissait aujourd’hui que les entreprises dont l’ambition est d’exporter vers le marché unique doivent être capables d’homologuer leurs produits et systèmes dans le marché unique. Surtout si c’est moins cher et plus rapide qu’en Suisse. On s’en rendra peut-être mieux compte lorsque la phase de ressentiment et de rétorsions sera passée.

De son côté, l’Union semble en passe d’intégrer le nouvel environnement. A l’issue de la rencontre d’hier entre Johannes Hahn et le conseiller fédéral Ignazio Cassis, le commissaire européen a précisé dans un tweet que la relation Suisse-UE restait importante. Il n’est plus question de relation privilégiée. On peut supposer que Cassis aura parlé avec Hahn de la fin des rétorsions européennes initiées en 2014, et de la nécessité de sortir de cette dynamique destructrice avant d’envisager l’avenir sur de nouvelles bases. La Commission et le Parlement européens devraient rédiger un rapport au second semestre à l’attention du Conseil européen (des Etats).      

Si la Suisse reste sur sa ligne de fermeté, Bruxelles va bien finir par renoncer aux représailles pour normaliser ses relations avec le troisième partenaire économique de l’UE (avant le Royaume-Uni). Situé de surcroît au cœur de sa géographie, ce qui requiert de distinguer politique commerciale et « simple » politique de voisinage. L’UE l’a fait avec le Royaume-Uni précisément, en accordant même des facilités d’homologation dans la pharma, les biotechs ou encore les spécialités chimiques.            

Les deux thèmes sensibles retenus par UBS vont plutôt dans le sens inverse. Ils renvoient en fait à des problèmes d’importation. La libre circulation des personnes en premier lieu, salariés et indépendants. C’est-à-dire l’immigration européenne active et le travail frontalier. Puis la sécurité d’approvisionnement dans le domaine énergétique. En relation avec l’Accord sur l’électricité, que les Européens ont bloqué en décrétant qu’il était subordonné à l’InstA. Ce n’était d’ailleurs pas le cas au départ, c’est-à-dire en 2007 lorsque les négociations se sont engagées. Si les Suisses ont créé de l’insécurité juridique en abandonnant l’InstA, après deux ans de consultations, on peut dire que l’UE ne s’en est pas privé dans la séquence précédente. En beaucoup plus précipité.

Libre circulation du travail: le retour

A propos de libre circulation des personnes (LCP), indépendants et salariés en premier lieu, plébiscitée l’an dernier en vote populaire: les économistes d’UBS ont certainement raison de mentionner ce qui apparaît à ce stade comme une discrète évidence : « Pour le moment, la LCP reste en vigueur dans le cadre des accords bilatéraux ; cependant, on peut douter que l’électorat continuera de la soutenir si de son côté l’UE laisse expirer d’autres pans des accords.» Comme elle a affirmé vouloir le faire, peut-on ajouter. Référence à l’ « érosion » programmée d’accords que l’UE affirme ne plus vouloir mettre à jour. Là encore, il n’y a guère d’enjeu économique que sur l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM). Dans le domaine des technologies médicales en particulier. Ce n’est pas anecdotique, mais pour le moins gérable.

Ajoutons encore au raisonnement d’UBS que l’équation est transposable sur le plan juridique. Les Suisses soutiennent la LCP pour avoir l’ARM. L’un étant lié à l’autre par un parallélisme juridique nommé « guillotine » dans les Accords bilatéraux I. Si l’ARM est vidé de sa substance par Bruxelles, la Suisse est légitimée à vider de sa substance la LCP (à défaut de résilier formellement l’accord).

L’élément déclencheur pourrait évidemment venir d’une initiative du parti populaire UDC. Il pourrait aussi s’agir de mesures de sauvegarde plus ou moins partielles, ou complètes, décidées unilatéralement à Berne. En cas de ralentissement économique durable par exemple. Si la variable d’ajustement de l’immigration européenne s’adaptait trop lentement à un marché du travail devenu récessif.

S’agissant des effets économiques d’une réduction ou suspension de la libre circulation du travail, UBS tombe assez facilement dans les travers préférés du plus vieux débat de politique européenne en Suisse. En particulier l’idée que les entreprises ne pourraient plus « importer » de compétences en provenance d’Europe. Comme si les Suisses allaient cesser de pouvoir « déporter » des Européens dans des camps de travail. En réalité, la Suisse n’a absolument pas besoin de LCP pour accueillir toutes les compétences et talents dont elle a besoin. Les risques de pénurie de personnes actives à l’échelle du continent, dus au vieillissement en particulier, ont le même poids avec ou sans LCP.    

Il est dès lors possible de voir les choses autrement. Sans LCP, et toutes choses égales par ailleurs, l’immigration européenne ne cesserait pas. Le marché du travail serait simplement régulé par une politique d’immigration plus autonome, comme dans cent soixante Etats dans le monde (très compétitifs et prospères pour certains).  

Cette autonomie aurait à coup sûr un coût administratif pour les entreprises, avec quelques lenteurs dans l’attribution des permis de travail. Ce qui finirait par paraître globalement aussi gérables que les privilèges perdus de l’ARM. On peut aussi imaginer un nouvel accord de régulation réciproque par métier, sur le modèle des Etats-Unis, du Mexique et du Canada par exemple (ALENA et ACEUM).

Il est vrai qu’une politique migratoire autonome et moins contrainte, c’est-à-dire plus « libérale » selon la terminologie d’UBS, n’offrirait pas le niveau de stabilité juridique de la LCP. Serait-ce si dramatique? Pour mémoire, le principe de libre circulation avait été plébiscité dans les années 1990 par les partenaires sociaux dans la perspective d’une future intégration économique et sociale dans l’UE. Mais également en fonction d’intérêts bien compris :
– la droite économique y voyait un moyen de surmonter les réticences de la droite conservatrice s’agissant de supprimer les contingents d’immigration européenne (pourtant jamais atteints depuis les années 1980) ;
– la gauche syndicale un moyen de relancer ses adhésions (de nouveaux résidents ou frontaliers).
Non exclusive, cette  motivation de la gauche n’a pas changé aujourd’hui. La droite économique ne devrait plus avoir de craintes non plus : l’idée que l’immigration est une bonne chose tant qu’elle n’agit pas durablement sur les taux de chômage est très largement, et profondément implantée dans l’opinion publique (voir le vote de septembre 2020). Elle n’a plus besoin de LCP. Seule une petite partie de l’UDC et certains microcosmes décroissants sont susceptibles de s’y opposer sérieusement.

La régulation plus autonome de l’immigration européenne ne sonnerait pas forcément la fin des mesures d’accompagnement, auxquelles la gauche est à juste titre très attachée.    Elle présenterait même un avantage économique et social non négligeable. L’immigration globale (Europe-monde) étant de toute manière limitée tacitement pour raisons politiques, avec un effet de substitution, la provenance européenne pourrait être cette fois modulée à la baisse et à l’avantage du monde. L’immigration extra-européenne est aujourd’hui sévèrement restreinte. N’a-t-elle pas diminué de 20% en moyenne annuelle depuis l’application complète de la LCP en 2007 ? Il s’agit certainement d’un appauvrissement sur le plan des cultures du travail.

Cette tendance est en contradiction avec la globalisation des entreprises suisses, hautes écoles et autres entités internationalisées. Autant d’institutions requérant idéalement une diversité linguistique et culturelle étendue bien au-delà des limites du continent. L’élargissement au monde accentuerait les avantages comparatifs de la place industrielle et de services.

Contrairement à ce que suggère Alessandro Bee, il est rarement nécessaire de maîtriser tout de suite une langue nationale pour travailler en anglais ou dans des activités à faibles qualifications. Aucun pays au monde n’a d’ailleurs investi autant dans l’acculturation des nouveaux arrivants de toutes provenances et conditions sociales. A noter par surabondance que des requérants d’asile en état statutaire de travailler ne le peuvent pas, parce que les Européens en ont le droit et doivent être servis en premier sur le marché de l’emploi. Ce n’est pas optimal sous l’angle des budgets sociaux.

Revenons à UBS, qui évoque aussi le potentiel inexploité des filières domestiques sur le marché du travail. Il y est question de l’employabilité des femmes, envisagée comme l’une des alternatives possibles à une pénurie de ressources humaines européennes. Mentionnée comme solution incitative, le développement des garderies a pourtant atteint aujourd’hui un niveau relativement élevé. Le stade suivant porterait sur leur gratuité, ce qui ne figure pas vraiment à l’agenda politique. Les partis gouvernementaux n’ont pas l’air d’estimer qu’un alourdissement des budgets publics produirait les effets économique et sociaux souhaités.

Autre alternative partielle évoquée : le relèvement de l’âge de la retraite. Cette mesure figure dans des programmes politiques depuis plus de quinze ans. Une initiative populaire a été déposée pour le relever à soixante-six ans. Les oppositions seront largement réparties sur l’éventail politique. Un sondage M.I.S Trend parmi les entreprises suisses avait d’ailleurs montré, dans les années 2010, que les directions d’entreprise y étaient elles-mêmes opposées à près de 70%.

Le piège de l’électricité

La révolution énergétique dans laquelle le monde et la Suisse se sont engagés cherche à combiner au mieux pragmatisme et grands objectifs idéologiques. UBS fait un point clair et panoramique de la situation et des scénarios envisageables localement. Le propos aboutit à ce constat que l’on peut qualifier de consensuel : la fin programmée du nucléaire et des sources d’énergies fossiles, trop rapide par rapport à la montée en puissance du tout électrique renouvelable, va en principe créer de graves pénuries de courant dans les années 2030. En Europe comme en Suisse. On peut cependant prévoir que la dépendance au marché européen sera plus élevée qu’aujourd’hui. De l’ordre de 30% de la consommation d’énergie brute, avec des pointes de 40% en hiver. La Suisse aura besoin de l’Union Européenne, ce qu’il fallait démontrer.   

Le développement s’arrête là, mais il n’est pas difficile de prolonger. Des accords techniques sur l’interconnexion des réseaux seront toujours possibles au nom des politiques de voisinage. Ce ne sera toutefois pas le cas dans la gestion et le partage de la pénurie. Britanniques et suisses ne seront approvisionnés que lorsque les Etats membres l’auront été. Il faut se faire à l’idée que cette réalité communautaire ne va pas évoluer avant longtemps. Il n’y aura probablement pas d’accord sur l’électricité en ce sens-là.

La Suisse est en quelque sorte condamnée à devoir augmenter son autonomie énergétique. La consommation devrait diminuer de 30%, ce qui n’effraie pas grand-monde, mais c’est la production d’électricité d’origine solaire qui représente la clé du succès. Il faut de toute évidence que la politique énergétique de la Suisse soit redéfinie en tenant compte de cette urgence. Les politiques publiques basées sur le binôme « taxes et interdictions » n’obtiennent plus d’adhésion. Les orienter davantage sur la voie de l’investissement et de l’endettement, en mode beaucoup plus volontariste, offrirait peut-être de nouvelles perspectives. En tout état de cause, la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga et le conseiller fédéral Ueli Maurer ne semblent plus être les bonnes personnes à la tête des deux départements de l’Energie et des Finances.

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(*) https://www.ubs.com/global/en/wealth-management/chief-investment-office/market-insights/regional-outlook/2021/ubs-outlook-switzerland-july-fr.html

 

 

 

           

Représailles contre la Suisse: Didier Queloz, vous avez tellement raison

Adapté d’un échange de tweets avec le Nobel de physique, découvreur d’exoplanètes, qui va quitter l’Université de Genève pour rejoindre une équipe dédiée aux recherches sur les origines de la vie à l’Ecole polytechnique de Zurich.

A kill of perspectives? Vous exagérez. Les chercheurs et innovateurs peuvent participer dans la plupart des cas. Le financement viendra de Berne directement au lieu de passer par Bruxelles (1). Comme en 2014-2016.    

L’association à Horizon Europe est officiellement suspendue tant que le parlement bloque la participation de la contribution suisse de plus d’un milliard de francs à l’élargissement (?!) de l’UE.

Cette contribution a été suspendue tant que l’UE continuait de son côté de ne pas reconnaître l’équivalence boursière avec la Suisse. Une représaille de l’époque Juncker par rapport aux lenteurs de ratification de l’Accord-cadre institutionnel subordonnant progressivement le droit suisse au droit européen, aujourd’hui abandonné.

Il n’y a pourtant aucun lien juridique entre l’Accord sur la recherche de 1999 (Bilatérales I) et le projet avorté d’Accord cadre institutionnel, comme le confirmait en décembre 2019 le commissaire européen Johannes Hahn, ancien ministre des sciences et de la recherche de la République d’Autriche (2).

Cette mauvaise nouvelle pour la recherche subventionnée et l’innovation en Suisse relève donc de la pure rétorsion politique. Il faudra attendre la désescalade pour sortir de ces comportements de grande puissance ombrageuse. Ou plutôt de cour d’école.

Parallèlement, un accord d’association d’application transitoire immédiate a été conclu par Bruxelles avec le Royaume-Uni, Israël, la Turquie, l’Ukraine, l’Albanie, l’Arménie, la Bosnie, les îles Féroé, la Géorgie, le Kosovo, la Moldavie, la Serbie, la Tunisie, le Monténégro, le Maroc ou encore la Macédoine du Nord.

La science et les scientifiques suisses sont de toute apparence pris en otage. Bruxelles les instrumentalise pour qu’ils appellent au secours, émeuvent l’opinion publique et fasse évoluer la politique européenne de la Suisse dans le sens souhaité par l’Union.  

Vous avez raison, Monsieur Queloz, l’attitude de Bruxelles est déprimante.

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(1)https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/06/25/la-suisse-ejectee-dhorizon-europe-recherche-cinq-idees-fausses/

(2) https://www.srf.ch/news/schweiz/neues-zu-horizon-europe-die-schweiz-soll-kuenftig-zahlen-was-ihre-forscher-erhalten

 

Retour du F-35 à l’Eurofighter : petit essai de fiction politique

La décision stupéfiante du gouvernement d’opter pour l’avion de combat F-35 de Lokheed-Martin peut aussi apparaître comme un choix éminemment politique. Limite politicien. Le processus n’en est-il pas qu’à ses débuts ? Il pourrait bien aboutir finalement dans le bon scénario. Celui de l’Eurofighter. 

Rappel des circonstances : la Suisse veut acquérir pour six milliards de francs d’avions de combat destinés au renouvellement de sa flotte. Il s’agit d’assurer la police de l’espace aérien en temps de paix, et de contribuer à l’effort européen de défense et de dissuasion face à de potentielles menaces géo-stratégiques (neutralité armée).

Quatre modèles d’avions ont été longuement évalués par l ‘armée et le Département fédéral de la Défense. Deux sont américains : le Super Hornet de Boeing, constructeur du FA-18 actuellement en service en Suisse. Et le F-35A de Lokheed-Martin, vainqueur controversé. Le troisième est français : Rafale, de Dassault. Le dernier est « européen » : Eurofighter Typhoon d’Airbus, construit en partenariat entre l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie et l’Espagne.

Le choix des militaires a porté sans surprise sur le F-35, modèle de loin le plus avancé technologiquement. Les médias ont cependant l’habitude de s’en référer à une « unanimité d’experts » estimant que les quatre modèles se valent. Il doit s’agir d’une manière de rappeler que l’usage prévu de ces appareils ne requiert pas des performances exceptionnelles. Le scénario de combats aériens à grande échelle pour la maîtrise totale du ciel, ce pour quoi le F-35 a principalement été conçu et développé, ne présente pas une vraisemblance incitant à ne prendre aucun risque sur ce plan par rapport à l’avenir.

La proximité de l’Union Européenne est aussi celle de l’OTAN

L’indispensable évaluation technique ayant d’abord été faite dans les règles de l’art, cette équivalence en quelque sorte « pratique » revenait de toute manière à faire de la décision finale une question de politique extérieure. Y a-t-il un sens à acquérir des avions américains en Europe ? Oui, puisque la défense européenne repose sur l’OTAN. Douze Etats européens ont acquis des F-35 (dont quatre non-membres de l’OTAN).

Mais l’OTAN est évolutive. Les Etats-Unis et certains Etats de l’UE (la France surtout, championne du souverainisme européen) œuvrent à rendre les Européens plus indépendants en matière de défense. Ce qui passe en partie par une autonomie aérienne. On voit mal Américains ou Européens s’équiper d’appareils russes ou chinois. Or aujourd’hui, Airbus et Dassault sont un peu à l’Europe ce que Boeing et Lokheed-Martin sont à l’Amérique. Anti-américains par atavisme et toujours à l’affût d’un bon coup, socialistes et Verts ont déjà annoncé qu’ils lanceraient une initiative populaire si la Suisse choisissait Boeing ou Lokheed-Martin. Les chances de succès sont considérables sachant que le principe de l’acquisition d’un nouvel avion de combat n’était passé l’an dernier qu’à 50,1%.

Les Européens et leurs pesantes pressions

Cet environnement de politique intérieure plaidait à priori pour l’acquisition d’appareils européens. On ne peut pas vraiment dire que les Etats-Unis l’auraient mal pris. Il y a toujours du lobbyisme dans l’air, mais la Suisse et son budget de six milliards de francs ne sont pas grand-chose pour l’industrie aéronautique américaine. Moins encore pour sa promotion dans le monde. En a-t-il seulement été question lors de l’entretien de Biden avec le président de la Confédération et le chef des Affaires étrangères le 16 juin dernier à Genève ? Les commentateurs n’en ont en tout cas pas fait un sujet.

C’est évidemment différent s’agissant de Dassault et d’Airbus. Les pressions ont été beaucoup plus pesantes. De la part de la France en particulier, qui considère l’offre de son constructeur comme une affaire d’Etat. Et l’on sait l’importance que la France accorde aux « contrats d’Etat ». Pas seulement en Afrique : il y a deux ans, Paris a nommé un ambassadeur à Berne dont le profil de spécialiste en questions stratégiques et de sécurité a clairement suggéré qu’il allait être en poste « pour vendre le Rafale ». Ce que l’intéressé n’a jamais démenti. Le 22 mars dernier, c’est la ministre française des Armées Florence Parly qui faisait une visite à Berne sur ce thème. Elle avait déjà fait des déclarations publiques en appelant à une solution française de la part des Suisses.

Selon le SonntagsBlick de dimanche dernier (27 juin) (1), abonné aux fuites de l’administration fédérale, les ministres de la Défense allemand, italien, espagnol, et britannique auraient de leur côté envoyé récemment une lettre à la conseillère fédérale Viola Amherd, accompagnée d’un dossier de sept cents pages. Le message élargissait l’offre d’Airbus Eurofighter à des aspects clairement politiques. Il aurait été question de nouveaux partenariats transfrontaliers dans les domaines de la coopération militaire, économique, des réseaux scientifiques, de la politique environnementale, des transports, des technologies numériques, de la cybersécurité, des projets d’infrastructure. Et surtout de l’énergie, c’est-à-dire de l’électricité.  

Si cette énorme élément nouveau se vérifiait, on pourrait dire que les Etats partenaires dans Airbus Defence and Space (division du groupe Airbus) ont saisi l’occasion d’appuyer sur le bouton le plus sensible actuellement en Suisse. Même si l’on se doute bien que les modalités de cette offre accessoire n’ont pas été précisée dans le détail, et qu’elle ne le seront peut-être jamais, il s’agirait en fait d’une déclaration d’intention attestant de l’esprit d’ouverture de trois importants Etats membres de l’UE. Par rapport, on l’aura compris, aux positions dogmatiques et verrouillées de la Commission Européenne suite à l’abandon du projet d’Accord institutionnel Suisse-UE.

Contrairement à ce qui s’est passé avec l’Accord cadre institutionnel, le Conseil fédéral renvoie cette fois la balle au Parlement.

Dans ces conditions, l’hypothèse suivante ne semble pas insensée : le Conseil fédéral prend sa décision « en toute souveraineté ». Et en connaissance de cause sur le plan intérieur. Contrairement à ce qui s’est passé avec l’Accord cadre institutionnel, dont les partis redoutaient de devoir débattre, c’est cette fois le Parlement qui décidera. Puis le corps électoral éventuellement. Le rejet probable du F-35 conférerait alors au dossier  (ou conférera) une dimension exclusivement politique. De politique européenne plus précisément. Le Conseil fédéral aurait été malvenu de l’assumer tout de suite et tout seul, alors qu’il était de son devoir de faire un appel d’offre plus large et de choisir selon des critères dignes d’un budget de cette importance. N’est-ce pas conforme à l’esprit de l’Organisation mondiale du commerce à Genève?

Une fois le F-35 enterré avec les honneurs, et le Super Hornet par analogie, il s’agira de faire un second choix entre l’Eurofighter et le Rafale. On se souviendra alors de l’offre européenne évoquée par le SonntagsBlick. Elle va clairement à l’encontre de la France et de son Rafale. Et l’on peut retourner cette rivalité dans tous les sens, Airbus retombe sur ses pieds.

En premier lieu, le choix de l’Eurofighter obligerait trois Etats membres importants, dont deux contigus de la Suisse. Ce qui ne suffirait pas à en faire des alliés inconditionnels, mais serait peut-être décisif s’agissant par exemple de faire avancer enfin la conclusion d’un Accord bilatéral Suisse-UE sur l’électricité à Bruxelles. Une question de haute sécurité vue de Berne.

De son côté, la France apparaît depuis longtemps comme chef de file des faucons anti-britanniques et anti-suisses à Bruxelles. On l’a vu récemment encore, lorsque le commissaire européen Thierry Breton a intrigué pour que le Royaume-Uni et la Suisse soient exclus des programmes-cadres européens de recherche dans le quantique et… l’aérospatial (2). En vain heureusement. L’Italie et l’Espagne figurent le plus souvent parmi ces faucons. Même s’il ne faut pas se faire d’illusion, l’Eurofighter permettrait peut-être de déstabiliser leur redoutable alliance au moins sur un point.

L’art de ménager les perdants

En politique comme dans les affaires, il est important de ménager les perdants. L’option d’un avion européen finalement basé sur des éléments annexes liés à la proximité géographique paraîtrait sans doute acceptable aux Etats-Unis. Les choix démocratiques y sont en général respectés, et l’Europe de l’Eurofighter reste tout de même une alliée.

Le choix du Rafale serait évidemment mal pris par l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni. Et le choix inverse de l’Eurofighter passerait mal en France, ce qui peut pourtant apparaître comme un moindre mal. Si la France fait cavalier seul dans cette affaire, n’est-elle pas aussi partie prenante – et pas des moindres – dans Airbus Defence and Space ? Les sites de Toulouse et d’Elancourt, dans la région parisienne, représentent plusieurs milliers d’emplois. A noter encore qu’en matière d’énergie, la France est l’un des Etats de l’UE les plus concernés par un éventuel divin accord sur l’électricité. Pour l’interconnexion, mais aussi parce que la Suisse est un client significatif de ses centrales nucléaires…

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(1) https://www.letemps.ch/suisse/offensive-europeenne-lavion-combat

(2) https://sciencebusiness.net/framework-programmes/news/germany-backs-full-participation-israel-switzerland-and-uk-eu-quantum-and

L’ambassadeur Mavromichalis (UE) comprend-il vraiment le dossier suisse ?

Le cœur du texte que le représentant de l’Union européenne à Berne a publié dans Le Temps d’hier, mérite en tout cas quelques réponses. Avec un fact checking et une petite analyse point par point (en sept citations).  

 1 – (…) « L’accès au marché intérieur de l’UE est soumis au respect des règles législatives et réglementaires de l’Union. Le débat en Suisse tend à confondre accès au marché et libre-échange.

Il y a en effet une confusion, mais elle ne porte pas sur ces deux termes. Les Suisses veulent le meilleur accès possible au marché européen, dans une perspective d’échange en effet. A Bruxelles toutefois, on ne parle jamais d’accès, mais de participation, comme si la Suisse faisait partie du marché intégré. Tout accès des exportations suisses est en quelque sorte considéré comme une participation de fait, mais non encore assumée de la part des Suisses sur le plan juridique (institutionnel).

Participer pleinement au marché européen, c’est adopter l’ensemble de ses conditions cadres (directives, règlements, etc). La législation européenne liée au marché intérieur était presque exclusivement économique (au sens restreint) dans les années 1990. Les conditions cadres de l’économie se sont entre-temps élargies en intégrant des dimensions sociales et environnementales. Un Etat de l’Union qui ne les respecte pas est considéré comme exerçant une concurrence déloyale à l’égard des autres membres. C’est progressivement devenu le cas de la Suisse, dont la participation est en réalité très faible à ce stade (ce que l’Accord cadre institutionnel devait faire évoluer rapidement). Les Suisses veulent rester maîtres de leurs conditions cadres.  

La Suisse ne participe en fait qu’à un seul secteur dans le domaine économique : le transport aérien, dans lequel les nouvelles dispositions réglementaires européennes sont automatiquement adoptées. Ce n’est pas un privilège. D’autres Etats de la périphérie de l’Europe y participent également. Sur le plan non économique, il y a aussi Schengen/Dublin, mais qui n’a guère été évoqué dans les débats de ces dernières années.

2 – « Le libre-échange n’abolit que les droits de douane et les quotas, tandis que l’objectif du marché intérieur est l’abolition de toutes les barrières, tarifaires et non tarifaires, à la libre circulation des marchandises, services, personnes et capitaux. Par conséquent, le marché intérieur de l’UE est régi par des règles communes dont le respect est assuré par une juridiction internationale et indépendante.

Ce sont précisément ces règles communes auxquelles les Suisses ne veulent pas être soumis de manière automatique et systématique. S’ils veulent garder leurs niveaux salariaux et de prestations sociales, ils doivent pouvoir adapter les conditions cadres de l’économie en fonction des spécialités à l’exportation, et de leurs destinations dans le monde. Quitte à faire du marché européen un marché comme les autres. Si les entreprises suisses parviennent à être performantes dans le monde, elles le seront en Europe.

3 – « Pendant trop longtemps, l’UE a toléré une situation où la Suisse bénéficiait d’un très large accès à notre marché tout en adoptant de façon sélective les règles qui régissent celui-ci. Cela s’appelle avoir le beurre (l’accès au marché) et l’argent du beurre (l’autonomie réglementaire). Cela nous pose un problème fondamental, car il s’agit d’une violation du principe sacro-saint de l’égalité du traitement des Etats et des opérateurs économiques. Si chaque participant pouvait librement édicter ses propres règles, le marché intérieur perdrait tout son sens car il serait fragmenté en une multitude de sous-marchés nationaux et régionaux.

L’ambassadeur Petros Mavromichalis parle comme si la Suisse était dans l’Espace économique européen (EEE), et qu’elle voulait en sortir. Mais elle n’y est pas et ne veut pas y entrer (il sera toujours temps de le faire si un jour son économie et son système social s’effondrent). A part ce petit problème de perspective, l’auteur a raison sur le fond. Ses propos correspondent à une réalité qui n’est pas encore complètement perçue en Suisse : depuis le Brexit, Bruxelles ne croit plus en l’avenir de la voie bilatérale d’intégration censée hisser progressivement les Suisses au niveau de l’EEE. Le processus est trop long, trop compliqué, trop imprévisible. Les Européens se sont découragés. Ils n’en veulent plus. S’il peut y avoir un Etat tiers en Europe, dans la mer du Nord, pourquoi n’y en aurait-il pas un autre du côté des Alpes? D’où la fermeté nouvelle par rapport aux demandes dérogatoires continuelles des Suisses (d’abord présentées comme des demandes de clarification dans le cas de l’Accord institutionnel).

4 – « (…) Il faut rappeler que la Suisse participe à certains secteurs du marché intérieur européen de son propre gré et selon sa volonté explicite.

Oui, mais l’histoire n’est pas figée. Cette volonté remonte à une autre époque. L’intégration pour l’intégration n’est plus l’objectif du Conseil fédéral depuis 2005. La demande d’adhésion a été retirée en juillet 2016, quelques semaines après le référendum britannique sur le Brexit. L’ouverture des négociations au début de la décennie sur un accord cadre s’est avérée une erreur. Le système politique suisse et les crispations partisanes sur le dossier européen étant ce qu’ils sont, il a fallu du temps pour l’admettre à Berne. 

5 – « (…) L’UE demande depuis plus de dix ans que l’approche bilatérale soit consolidée par un cadre institutionnel, qui garantisse l’alignement des législations et permette le règlement des différends dans les secteurs du marché intérieur auxquels la Suisse participe.

Si l’on ose : l’UE a commis apparemment quelques erreurs fatales par rapport à cet objectif d’intégration juridique progressive et indolore de la Suisse. A tel point que l’on peut se demander si ces bévues ne reflètent pas précisément une sérieuse perte de motivation de sa part.

Première faute : avoir imposé au dernier moment une super-clause guillotine et une déclaration conjointe contraignante dans l’Accord cadre. Cette annexe programmait l’élargissement rapide de la subordination au droit européen à plusieurs secteurs et domaines de l’économie (non concernés par l’accord lui-même). Elle a brusquement réveillé les milieux économiques.

Deuxième faute : n’avoir pas pris tout de suite en compte les revendications hautement légitimes des syndicats en Suisse.

Troisième faute : avoir pris l’habitude depuis 2014 de menacer, d’intimider et d’exercer des mesures de rétorsion vexatoires, comme si la Suisse était la Hongrie ou la Turquie.        

6 – (…) L’égalité de traitement et la sécurité juridique sont également dans l’intérêt de la Suisse.

Merci à l’Union Européenne de se préoccuper des intérêts de la Suisse. N’étant ni dans l’UE ni dans l’EEE, l’égalité de traitement qui nous intéresse est en premier lieu celle des relations internationales. En particulier celle qui sous-tend le multilatéralisme universel prôné urbi et orbi par Bruxelles : la clause de la nation la plus favorisée. Ce que l’UE accorde au Royaume-Uni, au Canada, à l’Australie ou à seize Etats tiers (en matière d’association aux programmes cadres de recherche Horizon Europe), il n’y a pas de raison qu’elle ne l’accorde pas à la Suisse.

Pour ce qui est de la sécurité juridique, elle n’a jamais été aussi faible en Suisse depuis que la voie bilatérale a généré une dynamique dans laquelle chaque étape de l’intégration est irréversible et rend la suivante indispensable. Avec en plus des guillotines exécutoires menaçant l’ensemble du système. Il eût d’ailleurs semblé difficile de parler de sécurité juridique avec un règlement des différends se traitant devant la cour de justice de la partie adverse, comme le prévoyait l’Accord cadre.

Les Suisses ont plébiscité l’an dernier la libre circulation des personnes pour préserver en contrepartie l’Accord sur la recherche subventionnée et l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM). En fait de contrepartie, l’UE est en train de vider ces deux accords de leur esprit et de leur substance. Alors qu’ils n’ont aucun lien juridique avec l’Accord institutionnel avorté, et que des mises à jour de l’ARM pourraient être conclues d’un commun… accord (tous les Etats du monde mettent à jour leurs accords).

7 – « (…) A part l’adhésion et l’EEE, il ne reste que l’accord-cadre, un modèle fait sur mesure pour la Suisse. Ou bien il faut accepter l’érosion des accords bilatéraux et le retour au simple libre-échange. La poursuite du statu quo, en tous les cas, n’est pas une option pour l’UE.»

C’est l’EEE tout de suite, l’EEE progressivement et vite, sinon rien. On l’avait d’abord deviné. C’est tout à fait clair aujourd’hui. L’UE aura mis du temps à le déclarer officiellement par la voix d’un ambassadeur. Cette dérobade relativise les propos selon lesquels la Commission européenne était prête aux compromis, et qu’elle a été choquée par le lâchage du Conseil fédéral. Il fallait en réalité que l’un ou l’autre assume la rupture des négociations. C’est finalement la Suisse qui a mis fin à cette mascarade, par les soins de son paysan-président montant dire son fait à la comtesse von der Leyen. Tout un symbole. L’ambassadeur n’endosse pas le beau rôle en faisant ensuite comme si l’Accord institutionnel était encore une option.   

Les Suisses veulent apparemment prendre le temps de la réflexion. Ils sont peut-être en train de se rendre compte qu’ils n’auront jamais la paix dans cette voie bilatérale dont l’UE dicte le rythme et les conditions. Ils s’apercevront éventuellement que les pertes économiques du statu quo seront insignifiantes à l’échelle du PIB. Les possibles baisses d’emploi devraient être compensées par un tassement de l’immigration active. Les partisans de la libre circulation n’ont-ils pas toujours affirmé que le marché du travail s’autorégulait, avec l’immigration européenne et le travail frontalier comme variables d’ajustement ?    

Le retour au « simple libre-échange » sonne comme une nouvelle menace, mais ce n’est une option ni pour l’Union Européenne, ni pour la Suisse. Le libre échange invoqué par l’ambassadeur Mavromichalis n’existe plus guère dans le monde développé. L’Accord de libre-échange de 1972 entre l’UE et la Suisse fait quinze pages. L’ « Accord de commerce et de coopération » de 2020 entre l’UE et le Royaume-Uni en fait mille quatre cents. Entre l’UE et le Canada (2016), il est du même ordre et s’intitule « Accord économique et commercial global ».

Une fois passé le temps des ressentiments, pourquoi l’Union se contenterait-elle d’un libre-échange archaïque avec la Suisse ? Bruxelles négociait un « Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement » avec les Etats-Unis lorsque Donald Trump a été élu et l’a suspendu. Un autre accord de partenariat vient d’être finalisé avec le Japon. Un autre encore est en préparation avec l’Australie. Tous ont des reconnaissances mutuelles de normes techniques, l’essentiel de l’accès « privilégié » de la Suisse au marché continental. Aucun ne prévoit de subordination au droit européen. Pourquoi la Suisse, troisième partenaire économique de l’UE après les Etats-Unis et la Chine, devant le Royaume-Uni, n’aurait-elle pas droit à ces égards élémentaires ? Ne serait-ce que par égalité de traitement ?

La Suisse éjectée d’Horizon Europe (Recherche)? Cinq idées fausses

Le Secrétariat d’Etat à la recherche (Sefri) se donne beaucoup de peine à Berne sur le plan de la communication. La dimension politique du dossier cumule toutefois les malentendus. Dernier épisode cette semaine.

Un document de la Commission européenne daté du 17 juin donne une liste provisoire des Etats tiers associés au programme cadre de recherche subventionnée Horizon Europe 2021-2027 (1). Les entités de recherche de ces Etats, hautes écoles principalement, peuvent déjà participer à titre transitoire. Il est précisé que « les entités basées en Suisse ne sont actuellement pas couvertes par ce régime transitoire ». Elles ne peuvent donc pas participer « actuellement ». Sous-entendu : tant que le principe d’association n’a pas été admis. Des commentateurs en ont aussitôt conclu que la Suisse était cette fois bel et bien reléguée parmi les Etats tiers. Qu’en est-il en réalité ? Tentative de clarification (2).

1 – La Suisse figure cette fois parmi les Etats tiers.

On joue beaucoup sur les mots dans ce dossier. La Suisse figure parmi les Etats tiers, mais elle n’a pas été reléguée. Elle était déjà considérée comme un Etat tiers dans le programme cadre précédent.

Avec un statut d’associée cependant, également accordé à une quinzaine d’autres Etats tiers situés dans la zone d’influence de l’UE (politique d’élargissement ou politique de voisinage). Pour des raisons purement politiciennes, le renouvellement de ce statut est actuellement négocié avec beaucoup de retard entre Bruxelles et Berne.

Le Sefri a récemment précisé (avec optimisme sans doute) que ces discussions devraient donner quelque chose avant fin juillet. Il ne s’agira certainement pas de finalisation complète des modalités d’association, mais de l’octroi du statut avec application quasi instantanée à titre transitoire.

2 – Cette situation est due à l’échec du projet d’accord institutionnel (InstA) annoncé par le Conseil fédéral en mai.

Pas sur le principe d’association. C’est le timing qui est problématique, parce que Bruxelles a refusé d’entrer en matière sur un statut d’association tant que la Suisse ne ratifiait pas l’InstA. Comme l’a plusieurs fois précisé le Conseil fédéral, il n’y a pourtant aucun rapport juridique entre l’InstA et le statut d’association dans la recherche subventionnée.

Cette entrée en matière a d’ailleurs eu lieu il y a déjà plusieurs mois dans le cas de dix-huit autres Etats tiers. Ces Etats ont ainsi obtenu le statut d’associé, applicable tout de suite de manière transitoire (en attendant que toutes les modalités soient fixées dans chaque cas). Il s’agit du Royaume-Uni, d’Israël, de la Norvège, de l’Albanie, de l’Arménie, de la Bosnie-Herzégovine, des Iles Feroë, de la Géorgie, de l’Islande, du Kosovo, de la Moldavie, de la Serbie, de la Tunisie, de la Turquie, de l’Ukraine, du Montenegro, du Maroc et de la Macédoine du Nord.

En ce sens, la situation actuelle problématique de la Suisse, voulue par Bruxelles, a d’abord été de l’ordre de l’intimidation. Après l’abandon de l’InstA, on peut la qualifier de vexatoire. Il n’est toutefois guère concevable que la Suisse n’obtienne pas rapidement le statut d’associée accordé à ces dix-huit Etats, dont seize n’appliquent pas la libre circulation des personnes et sont hors de l’espace Schengen-Dublin. Sans parler d’autres éléments d’intégration. Dans les milieux de la recherche et de l’innovation en Europe, l’association imminente de la Suisse ne fait aucun doute. Ce n’est même pas un sujet.

3 – La Suisse aurait été associée d’office si le Parlement et le corps électoral avaient ratifié l’InstA.

Non. Elle aurait quand même fait partie des Etats tiers. Aucun Etat non membre de l’UE n’est associé d’office. Même les Etats membres de l’Espace économique européen (EEE), Norvège et Islande, doivent faire une demande d’association lors de chaque programme cadre pluriannuel (le Liechtenstein y a renoncé). La Suisse aurait dû faire de même avec l’InstA. Elle aurait moins de retard, puisqu’elle en serait au même stade que les dix-huit Etats. 

Contrairement à ce qui a souvent été affirmé dans les débats politiques, même l’Accord sur la recherche (Bilatérales I) n’a jamais garanti le statut d’association. On en a aujourd’hui la preuve par l’acte. Comme en 2014, lorsque le statut d’associé avait été suspendu pendant trois ans pour des raisons juridiques étroites et probablement abusives  (la clause guillotine des Bilatérales I ne s’appliquant pas en l’occurrence) (3). Cette mesure de rétorsion a duré jusqu’à ce que le parlement eût renoncé à appliquer l’initiative populaire contre la libre circulation des personnes. Alors que le statut d’association était déjà accordé à quinze autres Etats tiers sans libre circulation. Il est difficile de croire que la Commission va prendre cette fois les mêmes mesures de rétorsion , alors qu’elle a accordé au Royaume-Uni (et à Israël) la continuité d’association.

4 – Sans accord d’association (scénario invraisemblable), les Suisses ne pourraient plus participer aux programmes de recherche subventionnée Horizon Europe (2021-2027).

Non. Il n’a jamais été question que les entités suisses de recherche ne puissent plus « participer » à Horizon Europe. Près de cent Etats tiers dans le monde ont un accord de participation. La principale différence entre participer et être associé concerne le mode de financement. Un Etat simplement participant finance directement ses participations (comme la Suisse entre 2014 et 2016). Un Etat associé paie un forfait global à Bruxelles, calculé selon divers critères (dont le PIB dans le cas de la Suisse). Les participations des chercheurs et innovateurs sont ensuite financées par Bruxelles.

Un Etat simplement participant n’a toutefois pas accès à tous les programmes de recherche, même si la plupart lui sont ouverts. Ses entités ne peuvent pas non plus proposer et conduire elles-mêmes des recherches. Ni coordonner a fortiori de grands programmes pluriannuels (flagships)

5 – Avec l’accord d’association tardif attendu en juillet, les Suisses auront le même niveau de participation que les Etats membres de l’UE.

Pas tout à fait. Les Etats membres gardent certaines prérogatives par rapport aux associés, ce qui paraît assez normal. Dont celle de coordonner éventuellement de nouveaux flagships (sauf exceptions). Il a été question que le Royaume-Uni, la Suisse et Israël, les trois véritables « puissances » de recherche fondamentale parmi les Etats tiers associés (le Royaume Uni surclasse d’ailleurs la France), ne puissent plus participer aux programmes aérospaciaux et quantiques. Sous pression de la France surtout, et de son commissaire européen Thierry Breton.

Des raisons de sécurité avaient été invoquées, les trois Etats en cause étant considérés comme pouvant poser des problèmes de loyauté par rapport à des concurrents ou services américains ou chinois. Une levée de boucliers a eu lieu dans les milieux de la recherche en Allemagne et en Europe contre cette mesure d’exclusion. Bruxelles semble y avoir finalement renoncé début juin. Les chercheurs concernés devraient cependant s’engager plus formellement à ne pas divulguer des informations sensibles (4).

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(1) https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/docs/2021-2027/common/guidance/list-3rd-country-participation_horizon-euratom_en.pdf

(2) Voir aussi les informations du Sefri: https://www.sbfi.admin.ch/sbfi/fr/home/recherche-et-innovation/cooperation-internationale-r-et-i/programmes-cadres-de-recherche-de-l-ue/horizon-europe.html

(3) La Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) aurait été incompétente si elle avait été saisie à ce sujet, puisqu’il s’agit d’accord international et non d’application du droit européen. L’InstA ne s’appliquait d’ailleurs par à l’Accord sur la recherche.

(4) https://www.letemps.ch/sciences/lue-ouvrir-programmes-recherche-sensibles-partenaires-dont-suisse

Voir aussi nos articles précédents sur la recherche et l’innovation, dont: 

Accès au marché européen (4) : ce que vaut l’Accord sur la recherche.