Suisse – UE : quelle communauté de destin au juste?

Petite exégèse de l’appel des ambassadeurs de France et d’Allemagne à Berne, paru le 1er mai dans Le Temps et le Tages-Anzeiger (désolé du retard). (Frédéric Journès et Norbert Riedel à la frontière franco-germano-suisse sur le Rhin, photo Stefan Bohrer).

Cet appel n’est évidemment pas passé inaperçu, même s’il n’a guère suscité de réactions. Il faudrait être indigne pour s’emparer d’un bâton aussi énorme… Paru le 1er mai dans Le Temps et le Tages-Anzeiger, il était pourtant cosigné de deux diplomates importants pour la Suisse : Frédéric Journès, ambassadeur de France à Berne, et Norbert Riedel, ambassadeur d’Allemagne. Intitulé « La France, l’Allemagne, la Suisse et l’Europe partagent une communauté de destin », le texte dressait un inventaire détaillé des collaborations entre les trois Etats.

Des avions français et allemands ont rapatrié des Suisses, des avions suisses ont rapatrié des Français et des Allemands. Des hôpitaux français, allemands et suisses ont accueilli des patients d’Alsace. La Suisse a été associée à la sécurisation européenne des transports de matériel de protection de la santé. Tout s’est bien passé avec le personnel frontalier, etc.

C’est ce qui s’appelle de la coopération internationale. Un pragmatisme spontané, en quelque sorte naturel, accentué par d’importants effets de voisinage. Si l’on veut en rajouter sur le plan de l’éthique et de la morale, on peut aussi parler de solidarité. Rien que de très normal dans un monde civilisé. Des Etats ont ainsi collaboré sur tous les continents.

Les deux ambassadeurs saisissent néanmoins l’occasion d’en tirer des enseignements liés aux relations politiques difficiles (pour ne pas dire pénibles) que la Suisse doit entretenir avec l’Union Européenne. Ce challenger géostratégique ambitieux et ombrageux, dominé et contrôlé par la France et l’Allemagne précisément.

L’aplomb est confondant au moment où tout le monde se plaint de récupération idéologique des événements. Les auteurs y ajoutent une tonalité flottante, entre condescendance et paternalisme. La sommation finale commence par les préalables identitaires d’usage (intégrale des derniers paragraphes) :

« Cette période extraordinaire nous rappelle aussi qu’au-delà de nos différences nous sommes tous des Européens.

Bien dit. Et des êtres humains. Ou peut-être faut-il comprendre que nous ne sommes ni des Africains, ni des Américains, ni des Asiatiques (par ordre alphabétique) ? Et qu’il est important que nous nous sentions davantage Européens ? Les voies de l’identitarisme sont souvent impénétrables. Attention de ne pas surinterpréter.

 « La réponse européenne à cette crise, n’en déplaise à ceux qui la critiquent, est sans précédent. Jamais l’Union n’avait mobilisé des fonds aussi gigantesques en quelques semaines seulement.

Les mots sont-ils bien choisis ? Mobiliser des fonds sans précédent, est-ce une vertu en soi ? L’Union ne s’est d’ailleurs pas contentée de mobiliser des fonds. Elle a surtout annoncé une vaste opération de création monétaire par endettement public. La planche à billets pour le dire autrement. Une réaction inspirée des Etats-Unis après la crise financière de 2008. Cette politique est effectivement controversée à l’intérieur de l’Union, comme dans le reste du monde. Elle oppose en particulier la France et l’Allemagne.

La Suisse, dieu merci, n’a pas à prendre position. Sa banque centrale est néanmoins contrainte de créer des francs pour acheter des valeurs pléthoriques en euros. Elle soutient ainsi activement l’Union, sans attendre qu’on l’en remercie. Parce qu’il ne s’agit pas de charité. Le but est de répondre à la demande extérieure en francs pour ne pas pénaliser l’industrie suisse d’exportation. On ne choisit pas toujours ses communautés de destin.

 « Jamais les Etats membres n’avaient à ce point accepté d’aller au-delà de leurs habitudes.

C’est possible. Les Suisses non plus, ni bien d’autres Etats.

Jamais non plus nous n’avions senti aussi vivement l’importance de nos valeurs communes, en particulier le respect de la liberté individuelle et de l’Etat de droit. La France et l’Allemagne se retrouvent ici avec nos amis suisses dans la conviction que l’urgence ne peut en aucun cas justifier le renoncement aux libertés qui ont assuré notre identité démocratique.

Ah, les valeurs. Une évidence en effet, bien que l’urgence des valeurs identitaires de liberté paraisse tout de même assez modeste en comparaison d’autres menaces (sanitaires, sociales, économiques).

« Qu’en sera-t-il de notre relation demain? Chacun, bien sûr, restera lui-même; mais le séisme que nous vivons va bousculer certains présupposés qui entravaient, depuis trente ans, notre chemin commun. Jusqu’à cet hiver, l’alpha et l’oméga de nos relations, c’était le choix de 1992: le postulat que nous n’avions pas de vision partagée de notre avenir.

Nous y voilà. Mais quel postulat, Messieurs ? En quoi n’avons-nous pas de vision partagée de l’avenir ? Et pourquoi continuez-vous de parler de 1992 comme d’une trahison ? Voulez-vous dire que nous appartenons à deux civilisations différentes ? Certainement pas. Notre vision générale est la même depuis longtemps. Elle diffère sur certains points tout à fait contingents. Nous ne voulons pas adhérer à une machinerie institutionnelle borgne, ésotérique et instable, reposant elle-même sur un dialogue franco-allemand erratique. Nous n’avons pas tout à fait la même culture politique, ni même économique. Ce sont des détails pour vous, par pour nous.

Il faudrait peut-être aussi que la France, l’Allemagne et leur Union Européenne renoncent pour nous convaincre à leur indécrottable suprémacisme des « valeurs », légitimant de plus en plus la russophobie ordinaire, la sinophobie, l’américanophobie. Et la xénophobie en définitive, seule la pauvre Afrique n’étant pas encore considérée comme une vraie menace. En Suisse, nous souhaitons avoir de bonnes relations avec tout le monde.

Nous croyons moins aux politiques de puissance, qui finissent toujours mal, qu’à l’égalité des nations et à l’avenir du multilatérisme universel inclusif. Sans parler du droit élémentaire des petits Etats à la neutralité face aux grands. Surtout à une époque dérivant vers de nouvelles confrontations régressives de super-puissances. Nous pensons qu’il s’agit d’une mauvaise phase, dont nous ne tenons rigueur à personne…

« Ce mantra vient de s’enfoncer dans le passé, comme la division de notre continent s’est enfoncée dans le passé entre 1989 et 1991. Du jour au lendemain, il n’y a plus aucune différence, dans nos esprits, entre la Suisse et les Etats membres de l’Union: notre communauté de destin s’est imposée comme une évidence.

Ah voilà. Mais vous en êtes sûrs ? Comment dire… A mantra, mantra et demi. Et merci d’en parler à notre place. Non, excusez-moi… Pourriez-vous quand même préciser ce que vous entendez par communauté de destin ? Evidente de surcroît ? Ce vocable pompier est-il bien nécessaire, d’ailleurs ? Quel est au juste ce destin de l’Europe qui a l’air de vous tenir tant à cœur ? Dominer le monde, comme ce fut le cas avant que les Etats-Unis s’en chargent?

Peser simplement sur le cours de l’histoire ? Il y a des organisations internationales pour cela. Il y a même des conclaves très sélectifs de puissants, genre G20 ou G7. La France, l’Allemagne et l’Italie en sont membres de droit. L’UE également en tant que telle. Que voulez-vous de plus ? Que l’Europe et ses valeurs rayonnent davantage, qu’elles inspirent l’univers, qu’elles fassent envie tout autour de la terre ? Mais c’est déjà le cas ! Pourquoi auriez-vous tant besoin que nous nous y associons formellement ?

Vous avez vu la France, cette vitrine imposée du destin européen dans le monde ? Vous avez vu son président pontifier en continu dans les dorures élyséennes ? Vous avez vu ses prédécesseurs ? Le mépris qu’ils ont répandu ? Le climat de haine et d’émeute qu’ils récoltent ? Sans parler du reste. Revenez plus tard pour la communauté de destin.

Notre première communauté de destin avec l’Union Européenne, pour le moment, c’est de souhaiter bien du succès à ses citoyens. Le plus sincèrement, parce que les Suisses n’ont aucun intérêt à ce que l’Union trébuche. Qu’ils avancent dans leur projet, qu’ils regagnent l’estime d’eux-mêmes. Qu’ils cessent de nous considérer comme des concurrents déloyaux, un point noir dans leur harmonie, de nous chercher des noises, de vouloir nous entraîner dans leurs divisions. Parce que des divisions, nous en avons nous-mêmes bien assez. Depuis que la Suisse existe, la plus redoutable pourvoyeuse en clivages internes a toujours été sa politique européenne. Moins elle en a, mieux elle se porte. Le vaste monde lui convient beaucoup mieux.

Accès au marché européen (3) : les dérisoires privilèges de l’ARM

Accord de reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM). Formellement invalidé si la libre circulation des personnes était rejetée le 17 mai prochain (clause guillotine). Ce traité est au cœur de l’alarmisme des exportateurs suisses. Ce ne sont pourtant pas les exportations qui sont en cause, mais seulement 0,5% à 1% des coûts d’un quart des exportations. Les Européens auraient d’ailleurs tort de laisser tomber cet accord: il leur bénéficie bien davantage qu’aux Suisses. Et ils ont conclu entre-temps des ARM avec d’autres Etats tiers, sans libre circulation ni accord institutionnel en contrepartie.

Les Accords de reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM) permettent aux entreprises d’homologuer dans des offices agréés de leur propre pays une grande diversité de produits d’exportation, selon les normes des Etats de destination (machines, alimentaire, composés biochimiques, etc.). Ces accords conviennent d’un certain nombre d’autres procédures de facilitation des homologations dans le commerce international. Il ne s’agit pas à proprement parler de réduction de la concurrence réglementaire, ni de level playing field.

S’agissant de la Suisse et de l’Union Européenne, la situation de départ est assez particulière. Depuis les années 1990, la quasi-totalité des normes techniques sur le marché suisse sont alignées unilatéralement sur les normes européennes (Loi fédérale sur les entraves techniques au commerce de 1995). En 2010 est venu s’ajouter l’adoption par la Suisse du principe européen dit “du Cassis de Dijon” dans l’alimentaire. Sans réciprocité aucune, ce qui ne favorise donc que les importations. 

Les entreprises suisses exportatrices conçoivent de surcroît, développent et produisent en général à partir de systèmes d’homologation propres aux marchés nationaux de destination (Etats-Unis, Chine, Union Européenne, etc). Il s’agit donc simplement de réduire avec les ARM certains coûts et délais administratifs dans les procédures d’homologation.

L’Union Européenne et la Suisse appliquent depuis 2002 un ARM d’avant garde à l’époque, à large portée relative, couvrant depuis 2007 une vingtaine de segments industriels. Des mises à jours ont ensuite été ajoutées. Seul accord significatif d’accès au marché européen avec l’agriculture, cet ARM est au cœur de la problématique des Bilatérales I. Par effet de parallélisme juridique (clause guillotine), sa validité formelle cesserait le jour où le libre accès des Européens au marché suisse du travail (libre circulation) serait dénoncé par la Suisse.

L’ARM représente donc à lui seul (ou à fort peu de chose près) ce que la Confédération et les organisations économiques appellent en substance ” l’accès privilégié au marché européen dépendant de la libre circulation des personnes et des Accords bilatéraux I ” (qui apparaissent dès lors comme une sorte de contrepartie). L’Accord sur l’agriculture n’a pratiquement jamais été évoqué dans ce contexte. Les marchés publics, les transports terrestres et aériens paraissent quant à eux hors sujet par rapport à cette problématique d’accès au marché européen (lire l’article précédent). Depuis le vote populaire du 9 février 2014, les menaces et chantages de Bruxelles ne portent d’ailleurs que sur l’ARM et la recherche (qui n’est pas un marché).  

Ce que vaut l’ARM 

Dans quelle mesure la fin de l’ARM augmenterait-elle les coûts de commercialisation en Europe et en Suisse dans la vingtaine de compartiments industriels concernés ? Souvent difficiles à isoler dans une comptabilité analytique, ces coûts non récurrents font l’objet d’une fourchette générale d’estimation allant de 0.5% à 1%.

Aucune évaluation empirique plus précise des gains de compétitivité que représentent cet ARM depuis bientôt vingt ans n’a jamais été réalisée à ma connaissance (par questionnaire chiffré dans les entreprises par exemple). Ni par l’Office fédéral de la statistique, ni par le Secrétariat fédéral à l’économie (Seco), ni par les organisations économiques, ni par les grands cabinets de conseil. Une seule estimation intuitive a été formulée, dans La Vie Economique, périodique du Seco : l’ARM permettrait de dégager 250 à 500 millions de francs de réductions de coûts chaque année dans l’industrie d’exportation. C’était en 2008 (*).

Ces 250 à 500 millions de francs de coûts d’homologation

représentent à peine plus de 0.2% à 0.4% de la valeur

des exportations suisses en Europe

Cette évaluation sommaire, à grand écart mais néanmoins réaliste a toujours servi de référence par la suite s’agissant d’illustrer l’importance de l’enjeu (**). 250 à 500 millions ne représentaient pourtant que 0.2% à 0.4% de la valeur des exportations suisses vers l’Europe à l’époque. Et ces exportations n’ont augmenté que d’un petit 3% depuis 2008.

Si l’on prend aujourd’hui les 500 millions de l’évaluation haute des gains estimés de l’ARM, le supplément d’accès au marché européen dû aux Bilatérales I ne représente toujours que 0.37% des exportations suisses en Europe (2018). Alors disons 0.5% pour arrondir. C’est en gros ce dont on parle lorsque l’on évoque « l’accès privilégié au marché européen », dont l’économie serait privée si les citoyens suisses dénonçaient l’Accord de libre circulation des personnes. C’est pour cet Eldorado-là qu’il est devenu inenvisageable que les Suisses reprennent le contrôle de leur politique migratoire.

Perte absorbable de moins de 0.5%

Au-delà de ces chiffres bruts, les effets commerciaux réels d’une décapitation de l’ARM par la clause guillotine sont évidemment difficiles à prévoir. Face à la concurrence européenne, une perte de compétitivité de 0.5% sur les prix peut couler une offre de 30 millions de francs dans l’industrie des machines.

On peut donc imaginer que les entreprises, pour assurer leurs ventes, consentiraient très classiquement à prendre ce 0.5% à 1% sur leurs marges. Ce ne serait pas la première fois. D’autant plus que toute l’industrie suisse s’est concentrée depuis trois décennies sur des spécialités destinées à des marchés de marge (haute valeur ajoutée) plutôt que de masse. Avec le succès que l’on sait.

La Suisse, avec sa micro-démographie, est aujourd’hui la vingtième économie d’exportation de biens dans le monde en chiffres absolus (OMC 2018, et la douzième dans les services). En Europe, elle n’est devancée que par l’Allemagne, les Pays-Bas, la France, l’Italie, le Royaume-Uni, la Belgique et l’Espagne. Hors Espace économique européen, où se dirigent environ 52% de ses exportations (en tenant compte du Brexit), elle ne bénéficie pourtant que de trois ARM (avec le Canada, la Turquie et provisoirement le Royaume-Uni). En cas de dénonciation du traité ARM par l’Union Européenne, un microscope serait nécessaire pour en discerner les effets dans les chiffres de l’économie nationale en Suisse.

Les limites du masochisme européen

La bon questionnement porte ensuite sur l’intérêt que les Européens auraient à lâcher cet ARM sachant qu’ils en sont là encore, et de loin, les premiers bénéficiaires (voir aussi l’article précédent). On peut lire sur le site du Seco que « l’accord couvre plus d’un quart de la valeur de toutes les exportations suisses vers l’Union (125 milliards de francs en 2019, ndlr), et plus du tiers des importations en provenance de l’UE (142 milliards) ».

La réduction des coûts d’homologation induite par l’ARM concerne donc plus de 47 milliards de francs de produits européens, et moins de 32 milliards de produits suisses. La différence est tout de même de 15 milliards en faveur de l’Europe. Au-delà des intimidations, rétorsions épidermiques et menaces de guerre économique, et en admettant que l’ARM ait l’importance que lui accorde ses thuriféraires, il faudrait vraiment que Bruxelles ait perdu tout sens des réalités pour nuire à ce point aux entreprises européennes et à leurs salariés. Au nom d’une politique globale d’intégration et d’alignement dont l’esprit et la lettre remontent aux années 1990.

L’égalité de traitement comme alternative

Cette politique de rupture serait d’autant moins assumable par l’UE que Bruxelles a entre-temps finalisé des accords de reconnaissance mutuelle avec plusieurs Etats développés. Sans libre circulation des personnes, ni parallélisme, ni accord institutionnel. Des ARM de portées plus ou moins comparables à ce qui a été conclu avec la Suisse en 1999. C’est d’abord le cas dans le domaine pharmaceutique (40% environ des exportations suisses en Europe). L’année même où l’Union finalisait ses Accords bilatéraux I avec la Suisse, un ARM pharma entrait en vigueur avec l’Australie. Puis en 2003 avec le Canada, en 2004 avec le Japon, en 2013 avec Israël et en 2017 avec les Etats-Unis.

Des ARM sur les medtechs ont été conclus

entre l’UE et le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Sans libre circulation des personnes ni accord institutionnel 

Dans les autres domaines, des ARM existent entre l’UE et les mêmes Etats tiers, auxquels l’on peut ajouter la Nouvelle-Zélande. Leur portée est en général moindre qu’avec la Suisse, surtout dans des segments industriels secondaires (genre explosifs à usage civil). Elle est en revanche beaucoup plus similaire dans les compartiments-clés de la croissance, le plus souvent liés à des technologies très recherchées. Dans les machines, des ARM ont été conclus entre l’Union Européenne et l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada. A noter que la Suisse importe autant de machines de l’UE qu’elle en exporte vers l’UE: pour 9 milliards de francs environ (2019) selon la nomenclature de l’Administration fédérale des douanes (AFD).    

Comment dédramatiser les medtechs

C’est le cas également sur le terrain actuellement très sensible en Suisse des équipements médicaux (Australie, Nouvelle-Zélande, Canada). La Commission Européenne ne s’en est-elle pas emparés il y a deux ans pour déstabiliser les Suisses en remettant en cause l’homologation des medtechs si l’Accord institutionnel n’était pas rapidement ratifié (medical devices)? La pénalisation des medtechs se heurterait pourtant très vite à la plus élémentaire égalité de traitement, principe fondamental du droit international. A noter que la Suisse a importé pour 5 milliards de francs de medtechs de l’UE en 2019, et qu’elle en a exporté pour 8.8 milliards (AFD).

Il n’est pas inutile dans ces conditions d’examiner aussi le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement. Le fameux TTIP avec les Etats-Unis, actuellement en suspens pour cause de désaccords en Europe sur la sécurité des investissements et les produits agricoles. Or il se trouve que ce partenariat ouvre une ère nouvelle dans les ARM. La notion même d’équipement médical, par exemple, a été diluée dans une rubrique plus générale « devices ».

Il n’est plus question d’ailleurs de Mutual Recognition Agreement dans cet accord commercial de nouvelle génération, mais de Regulatory Cooperation. Il n’est plus question non plus de machinery, mais de engineering products, terme sensiblement plus englobant et évolutif (mises à jour automatiques) .

Hyper normative depuis les années 1980, l’Union Européenne cherche à faire évoluer sa politique d’obstacles techniques au commerce de manière à se protéger encore mieux, sans toutefois s’isoler davantage. Ses contre-performances technologiques et industrielles depuis trois décennies par rapport à l’Amérique et à l’Asie l’obligent à revoir une bonne partie de ses dogmes. On l’observe aussi sur le pan des principes de concurrence par exemple (réhabilitation des méga-fusions à portée globale).

En voie d’obsolescence

Plutôt que de s’accrocher à des accords rigides du siècle dernier, la Suisse devrait peut-être mieux tenir compte de ce genre d’évolution et de potentialité dans sa politique européenne. L’ARM de 1999 est probablement obsolète. Il devra certainement être revu en profondeur. En attendant, plutôt que de créer un vide juridique pour cause d’autonomisation volontaire ou forcée des Accords bilatéraux I, l’Union Européenne et la Suisse auraient de toute évidence un grand intérêt politique à leur accorder un sursis sine die pour maintenir la continuité administrative des affaires.

Les négociateurs européens ont d’ailleurs eux-mêmes fait savoir il y a deux ans qu’ils avaient l’intention de rediscuter l’ARM lorsque, et seulement si l’Accord institutionnel était ratifié en Suisse. S’il fallait maintenir le libre accès des Européens au marché suisse du travail, et accepter en plus le carcan institutionnel pour pouvoir bénéficier de cette dérisoire faveur, on peut déjà dire que ce serait encore une fois très, très cher payé.

L’acceptation de la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation des personnes le 17 mai prochain permettrait de lancer le processus de révision une fois passées les colères de Bruxelles. Au moment où le Royaume-Uni reprend à zéro ses relations avec l’UE, c’est d’ailleurs le statut de l’ensemble des relations économiques avec l’UE qui mériteraient d”être formellement reconsidérées. Pour les faire également évoluer vers un vrai partenariat commercial. Plutôt qu’une intégration-association adossée à une libre circulation mettant les personnes sur le même plan que les capitaux, les marchandises et les services. Une vieille doctrine néo-libérale avant l’heure, euro-nationaliste de surcroît, héritée des années 1950. 

(Article à paraître prochainement: l’Accord sur la recherche)

(*) ANNEXE I

La boîte noire de L’ARM

Nécessité impérative de ne pas toucher à la libre circulation des personnes (et de ratifier plus tard l’Accord institutionnel), pour sauvegarder les Accord bilatéraux I. C’est-à-dire l’accès “privilégié” au marché européen grâce à l’ARM. Ce supplément d’accès sanctuarisé dont la substance semble pourtant s’éloigner au fur et à mesure que l’on tente de s’en rapprocher.

On pourrait se dire que cet axe central de la politique européenne de la Suisse depuis plus de vingt ans aurait dû générer des mesures précises et régulières de ses effets sur les flux commerciaux vers l’UE. Ce n’est pas du tout ce qui s’est produit. La seule tentative allant dans ce sens est à notre connaissance l’article paru dans La Vie Economique (Seco) de novembre 2008 sur « L’Accord relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité ».

Empreint de considérations juridiques et de généralités macro-économiques, ce texte évoque en une seule phrase les effets de l’ARM sur les exportations. En se contentant en fait de renvoyer à un mémoire de master de l’Université de Genève paru peu de temps auparavant : Mathieu Loridan, Les Approches bilatérales de réduction des OTC entre la Suisse et la CE, Département d’économie politique, octobre 2008. « Cette étude montre, écrit le SECO, que la croissance du commerce des marchandises couvert par l’ARM est plus élevée que pour les autres depuis 2002. »

Destinée exceptionnelle

La destinée de cette étude est exceptionnelle pour un mémoire de master. Nous nous la sommes procurée dix ans plus tard auprès de l’auteur, aujourd’hui analyste marché à l’International Trade Center de Genève. Elle met en œuvre des méthodes économétriques sophistiquées à partir de données commerciales dans quinze seulement des vingt segments couverts par l’ARM. Mais il s’agit surtout d’établir des corrélations entre importations en provenance de l’UE et importations issues d’Etats tiers (pays en développement en particulier, principal centre d’intérêt du candidat au master).

Conformément à un choix méthodologique explicité, il n’y a aucune donnée ni analyse portant sur les exportations suisses dans cette étude. L’auteur se contente d’écrire, en une phrase également, intuitivement et humblement: “Il est à penser qu’il y aurait un accroissement des exportations suisses vers les pays de l’UE suite à la facilitation du processus d’évaluation de la conformité des produits” (p. 16).

Instrumentalisation abusive

Nul n’en doute d’ailleurs, mais l’instrumentalisation abusive de cet article à des fins de légitimation scientifique donne une idée des bases factuelles sur lesquelles peuvent reposer les âpres débats sur la politique européenne de la Suisse. Une référence à Mathieu Loridan sera encore mentionnée en 2016 dans l’étude d’Ecoplan sur les gains des Bilatérales I, commandée par le Seco. On le retrouve également, bien interprété cette fois (à propos d’importations), dans les recherches de BAK Basel et du KOF (2015).

Des chiffres permettant d’établir une sensibilité des exportations par rapport à l’ARM existent pourtant sous forme désagrégée. Le KOF a encodé 5000 produits sur 22 ans à partir de données de l’Administration fédérale des douanes. La corrélation positive n’a d’ailleurs jamais fait de doute. C’est l’ampleur de l’accélération des exportations dans les segments concernées qui est plus difficile à quantifier de manière convaincante.

Fétichisme incantatoire

Dans le cadre d’une véritable étude d’impact, il s’agirait au minimum d’établir la courbe des exportations vers l’UE depuis les années 1990 dans les vingt domaines industriels concernés. Objectif: visualiser ce qu’il se passe à partir de juin 2002, lors de l’application de l’accord (la finalité étant de quantifier l’amplification des ventes). De mettre ensuite cette courbe en rapport avec l’évolution des exportations dans les secteurs non concernés. De la mettre également en relation avec les importations européennes concernées en provenance d’Etats non bénéficiaires d’ARM. Puis de corréler les courbes à l’évolution du produit intérieur de l’UE, la croissance des marchés de destination ayant une influence directe sur les exportations. De pondérer enfin avec l’évolution des taux de change. Le résultat final risquerait d’être fort peu significatif.

Cette mise en perspective ne devrait pas oublier non plus les élargissements du périmètre de l’Union après la Guerre froide. Ils ont eu lieu à l’époque où les Bilatérales I étaient appliquées (2002 à 2007), augmentant la démographie du marché européen de plus de 20%. Dix nouveaux Etats, et non des moindres sur le plan industriel, rejoignaient l’UE en janvier 2004. Deux autres en 2007, et le dernier en 2013 (Croatie).

En phase de rattrapage économique accéléré, la plupart de ces nouveaux Etats-membres étaient déjà très demandeurs en matériaux spéciaux et équipements industriels importés (machines, instruments, systèmes, etc.). Dans quelle mesure cet élargissement a-t-il influencé la courbe des exportations suisses, avant et après l’entrée en vigueur de l’ARM ? Avant et après l’application de l’ensemble des bilatérales II d’ailleurs? Voilà le genre de question qui pourrait faire avancer la perception de la  politique européenne de la Suisse au-delà du fétichisme incantatoire sur l’accès “privilégié” au marché européen.

(**) ANNEXE II

BAK Basel et Ecoplan: l’ARM se dégonfle

Avant et après le vote du 9 février 2014 contre la libre circulation des personnes, nous avions déjà publié des articles en français et en allemand sur “l’inconsistance” économique des Bilatérales I. Dans le cadre des longues discussions politiques pour désamorcer cette décision populaire dans sa phase d’application, le Seco a ensuite mandaté les instituts BAK Basel et Ecoplan à Berne pour réaliser deux recherches montrant au contraire l’importance économique vitale (le mot est faible) de ces Accords bilatéraux menacés par le parallélisme avec la libre circulation (clause guillotine). Bien qu’ayant participé à l’élaboration de ces recherches, comme le mentionne Ecoplan dans son impressum, le Seco a lui-même présenté un rapport de synthèse extraordinairement alarmiste en 2016. 

Contrairement à ce que suggérerait le sens commun, ces recherches ne portent pas d’abord sur les effets économiques passés des Accords bilatéraux I pendant treize ans. Pour extrapoler ensuite les conséquences de leurs extinction possible dès 2018 par exemple (date d’extinction envisagée des Bilatérales I). Elles se concentrent sur le long terme, soit l’année… 2035. En multipliant les hypothèses et scénarios intermédiaires en général pessimistes au-delà du possible.

Dans cette fiction économique anxiogène, tous les risques directs et les plus indirects s’accumulent, s’amplifient et se réalisent en même temps. “D’éventuels effets non quantifiables devraient également avoir un impact négatif sur l’économie”, précise Ecoplan pour être sûr de n’avoir rien oublié.   

La possibilité que tout ou partie des accords soient quand même maintenus, ou remplacés par des accords ou arrangements de substitution avec l’UE est exclue. Rien d’autre ne se passe sur le plan économique et politique pendant dix-sept ans. Une éventuelle “réaction” d’ajustement de l’économie et de la politique, comme après le 6 décembre 1992, n’est pas non plus envisagée (ni envisageable dans ce contexte méthodologique d’ailleurs).

A noter que ces deux études recourent à des modèles de simulation macro-économique internationale, bien ésotériques et exclusivement orientés produit intérieur brut. Ils sont alimentés par des données apparemment fournies en grande partie par le Seco. Ecoplan mentionne que les deux répondants de ses modèles mathématiques sont basés à l’Ecole des mines du Colorado et à l’Univserité d’Oldenbourg (D).

L’apocalypse du long terme

Il s’agit donc “simplement” de quantifier à l’horizon 2035 ce qu’une croissance annuelle moyenne de 1,2% du PIB (valeur 2015) avec Accords bilatéraux I donnerait sans Accords bilatéraux I. Le résultat est sans surprise à la hauteur des espérances: effrayant. Le PIB progresserait de 20% en dix-sept ans ans avec les accords, et de 13% à 15% seulement sans accords. Soit une différence en points de base de 5% à 7% (4.9% à 7.1% plus précisément).

L’effet négatif cumulé pendant ces dix-sept ans ans a ensuite été rétro-projeté par interpolation linéaire. Il serait donc globalement progressif et régulier (ce qui est assez difficile à saisir intuitivement), représentant un manque gagner cumulé de 460 à 630 milliards de francs. De l’ordre des PIB annuels de la Suisse en 2007 et 2015.

Les conclusions reviennent donc à dire que si les Suisses rejetaient la libre circulation des personnes, ils perdraient l’équivalent d’un PIB annuel d’ici 2035! “Chaque citoyen perdrait 36 000 francs”, se sont sentis obligés d’ajouter BAK Basel et le Seco. Présentés à Berne avec solennité, ces résultats étaient censés frapper les esprits pendant plusieurs années. Il furent en fait bien trop extravagants pour être retenus par les médias et l’opinion public.  

Où est passé l’ARM?       

Le scénario de BAK Basel (-7%) est plus sévère que celui d’Ecoplan (-5%), parce qu’il tient davantage compte d’effets négatifs “systémiques” en cas d’extinction des Bilatérales I. Se priver de l’ensemble des accords aurait bien davantage d’effets négatifs que la simple somme des accords. Sur le plan de l’innovation en général, de la compétitivité, de la sécurité et de l’attractivité juridique. Ou encore de l’attractivité… géographique. Ces effets systémiques graduels et auto-générateurs de nuisances représenteraient plus de 20% de l’effet dépressif jusqu’en 2035.

Les deux recherches s’accordent toutefois sur un point, que le SECO a semble-t-il préféré ne pas trop thématiser. L’effet négatif de loin le plus important viendrait de la fin de la libre circulation des personnes elle-même: près de 40% de l’effet total sur le PIB (BAK, soit 260 milliards de francs). Pour un recul de l’immigration nette de l’ordre de 25% (ce qui ne correspond soit dit en passant qu’au recul entre l’avant crise de 2008 et l’après crise, changement qui ne donne pas rétrospectivement l’impression d’avoir été synonyme de fin de monde).

Après la libre circulation et les effets systémiques intangibles, objets de tous les fantasmes de prospérité et de déchéance, le troisième impact en importance viendrait des transports aériens (19%). C’est-à-dire des supposées difficultés faites par l’Union Européenne au leader européen Lufthansa et à sa filiale Swiss. Beaucoup moins sujets à spéculations s’agissant de leurs effets négatifs, les quatre autres accords bilatéraux suivent de très loin. Dont l’ARM. Pris séparément, ils sont même de l’ordre de l’insignifiant.

Curieusement, l’ARM et la Recherche, tellement chers à l’industrie d’exportation, à Economiesuisse et aux hautes écoles, ne sont même pas séparés dans l’inventaire du BAK. Comme s’il eût été trop douloureux de faire ressortir leur inconsistance. Ils ne représentent à eux deux que 7% des terribles dégâts économiques supposés en cas d’extinction des Bilatérales I. Soit 44 milliards de francs de PIB cumulés sur dix-sept ans. 2,6 milliards par an, ce qui paraît en plus complètement invraisemblable. Très éloigné en tout cas des estimations pourtant alarmistes du Seco jusque-là.

En d’autres termes, l’ARM et la recherche compteraient relativement peu dans l’ensemble des dommages dus à l’extinction des Bilatérales I, tant ces ravages seraient immenses par ailleurs. Il n’est pas certain que les principaux intéressés aient beaucoup apprécié la démonstration.

Ecoplan (2015): Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I – Analyse mit einem Mehrländergleichgewichtsmodell. https://cutt.ly/qrY2gH9

BAK Basel Economics (2015): Die mittel- und langfristigen Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I auf die Schweizerische Volkswirtschaft. https://cutt.ly/VrYb0OA

KOF Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (2015): Der bilaterale Weg – eine ökonomische Bestandsaufnahme. KOF Studien Nr. 58 https://cutt.ly/prY2b0O

Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco, 2015): Conséquence économique d’une extinction des Accords bilatéraux. https://cutt.ly/VrUmO2k

La science a dit, les scientifiques ont dit, le Seco a dit…

Il en est un peu de la politique européenne en Suisse comme de la politique climatique: le public et les politiciens sont invités à se laisser guider par la science et les scientifiques. Pour celles et ceux qui se sentent (légitimement) attirés par les modèles mathématiques et l’ésotérisme, le Seco tient à jour une liste de publications savantes sur l’importance économique des bilatérales I: https://cutt.ly/5rUbcCZ .

 

 

 

 

           

 

 

 

               

     

 

 

 

 

         

 

 

 

 

 

Accès au marché européen (2) : quatre accords (très) en faveur de l’UE

Les six accords menacés par la fin de la libre circulation des personnes avec l’Union Européenne fonctionnent tous en faveur des Européens. Parfois lourdement. L’UE accorde en plus des avantages comparables à des Etats tiers. Sans libre circulation ni cadre institutionnel. Ce qui relativise énormément le danger pour la Suisse au- delà des intimidations et rétorsions continuelles de Bruxelles. Commençons par les quatre accords les moins sensibles. Ceux qui n’avaient pas du tout été menacés après le 9 février 2014.  

Reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM).

Marchés publics.

Agriculture.

Transports terrestres.

Transports aériens.

Recherche.

Soit, dans l’ordre officiel, les six Accords bilatéraux I formellement remis en cause par une éventuelle dénonciation du libre accès des Européens au marché suisse du travail (fin de la libre circulation, vote populaire du 17 mai prochain). Ces accords garderaient pourtant tout leur sens s’ils n’étaient pas liés par un principe de parallélisme (clause guillotine). Ils deviendraient, pour autant que les Européens en aient encore envie, de simples accords bilatéraux. Comme il en existe plus de cent (dont les Accords bilatéraux II). Avec, selon les cas, des possibilités d’actualisations à convenir, plus ou moins automatiques.      

Or, au-delà des considérations idéologiques, des menaces et chantages dont l’UE est devenue coutumière (à l’égard du Royaume-Uni également), et après une période de transition, on ne voit guère les raisons pour lesquelles les Européens renonceraient à ces six accords. Depuis vingt ans qu’ils sont appliqués, ils leur sont globalement bien plus favorables qu’aux Suisses.

A noter d’ailleurs qu’il est difficile de comprendre pourquoi ni la Confédération, ni de grandes organisations économiques comme Economiesuisse ou Swissmem, qui ne manquent pas de moyens, n’ont pas pris la peine de chiffrer ni d’étudier dans le détail, en continu, pendant deux décennies, les effets pratiques de ces accords sur la Suisse. Elles n’ont pas cherché non plus à collecter des données disponibles en Europe, ce qui aurait peut-être favorisé de meilleures évaluations des rapports de force économiques et politique réels dans le cadre des Bilatérales I. A défaut, les Suisses se retrouvent transis de peur sur une voie bilatérale devenue instable et sans horizon.

A défaut de savoir ce qu’il y a à gagner et à perdre,

les Suisses se retrouvent transis de peur sur une voie bilatérale

devenue instable et sans horizon.

Un projet de recherche indépendant avait été initié par mes soins en 2017 (Bilatinvestigation). Il avait échoué de justesse à trouver les financements diversifiés nécessaires. On peut s’attendre à ce que l’UDC ait fait entretemps ses propres enquêtes en vue de sa deuxième initiative contre la libre circulation des personnes. Il s’agit de démontrer que le chantage à l’asphyxie économique du pays repose largement sur des évaluations erronées ou biaisées. En vérifiant ou infirmant objectivement, point par point, sur le plan juridique puis factuel, deux hypothèses générales : (1) que les Accords bilatéraux I sont en premier lieu et de loin, sur le plan des faits, des accords d’accès au marché suisse pour les Européens. (2) Que d’importants avantages obtenus par les Suisses ont été accordés entretemps par les Européens à d’autres Etats. Sans libre circulation des personnes ni accord institutionnel.

Il est possible en attendant de s’en faire une idée peut-être superficielle, mais néanmoins significative. Sur les six objets en question, trois sont de simples accords de voisinage. Ils n’auraient certainement jamais été envisagés entre l’UE et la Nouvelle Zélande par exemple. L’hyper-proximité les rend en revanche évidents et nécessaires, tant pour l’UE que pour la Suisse.   

Accord sur les transports terrestres

Il a permis aux 40 tonnes européens d’accéder au réseau routier suisse sans autre contrepartie qu’une taxe également imposée aux camions suisses. Les entreprises suisses de transport ne peuvent pas pratiquer de cabotage en Europe, ce qui les prive de compétitivité sur les grandes distances (risque de retours à vide). Cet accord a réalisé dans les faits l’accès des grands transporteurs européens au marché suisse, et leur transit à travers les Alpes. La réciproque est dérisoire. Les Suisses ont construit d’impressionnantes infrastructures transalpines de ferroutage par leurs propres moyens. Les Européens se sont juste engagés à développer des terminaux performants en Allemagne et en France, ce qui n’est toujours pas fait (la Suisse a même dû participer à des financements en Italie). 

Accord sur le transport aérien

« A l’inverse de l’Accord sur les transports terrestres, celui sur le transport aérien autorise le cabotage. C’est même son but. On voit peut-être mal des compagnies aériennes européennes opérer d’un aéroport à l’autre de la Suisse, mais l’inverse pourrait avoir un sens. Le problème, c’est que Swiss, filiale du groupe allemand Lufthansa, la première concernée a priori, n’a pas une seule ligne reliant deux aéroports de l’Union. La filiale d’EasyJet basée en Suisse ne compte pas plus de 1% de ses vols en cabotage » (De l’inconsistance des Bilatérales I, L’Agefi, 12 juin 2015). Dans les faits, la reprise de Swiss par le leader européen Lufthansa, en 2008, a fait de cet accord un cas tout à fait radical et singulier de libre accès au marché suisse. Quant à l’importante filiale suisse d’EasyJet, ne sert-elle pas principalement à convoyer un important tourisme à haut pouvoir d’achat dans les villes européennes?

Accord sur les marchés publics 

Il permet à des entreprises européennes de soumissionner en Suisse auprès des « petites » collectivités et entreprises publiques (communes en particulier). Les grands appels d’offres transfrontaliers relèvent de leur côté des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Dans les faits, cet accord avec l’UE porte presque exclusivement sur des activités de proximité liées à la construction (pour une valeur de moins de 6,5 millions de francs par adjudication). Il concerne donc l’ensemble de la Suisse, mais seulement les régions frontalières d’Allemagne, de France, d’Italie et d’Autriche. Dans les faits également, les offres transfrontalières des entreprises suisses sont pratiquement inexistantes. Elles seraient tout simplement beaucoup trop chères. L’accord sur les marchés publics est donc devenu en réalité un accord d’accès aux petits marchés publics suisses.

Accord sur les produits agricoles

Comme les trois autres, cet accord s’ajoute à d’autres dispositions déjà existantes allant dans le sens du libre-échange (OMC en particulier). Ce n’est pas qu’un accord de voisinage, bien que les principaux partenaires agro-alimentaires de la Suisse en Europe soient l’Italie (1,418 milliard de francs d’excédent d’importation en 2018), l’Allemagne (858 millions) et la France (481 millions). Les effets économiques de cet accord, douanier principalement, sont plus aisément mesurables que dans d’autres domaines.  

Il s’agit encore une fois d’accès au marché suisse en premier lieu, puisque les importations de produits européens dépassent d’un peu plus de 4 milliards les exportations de produits suisses.

Depuis 2000, les importations agro-alimentaires européennes en Suisse sont passées de quelque 6 milliards à 10 milliards de francs (+166%). Les exportations de la Suisse vers l’Europe de 2.5 milliards à 5,5 milliards (+220%). Depuis l’application de l’accord en 2002, la Suisse a continué d’apparaître comme un client net important de l’Europe dans l’agro-alimentaire, mais elle a pu réduire quelque peu son déficit commercial.

Cette progression spectaculaire des exportations suisses est toutefois due essentiellement au tabac et à d’autres produits dits « d’agrément », qui ne sont pas concernés par l’accord. Dont le chocolat et le café transformé: la Suisse figure avec l’Allemagne dans le Top 5 des exportateurs de café dans le monde!…Elle en vend pour près de 2,5 milliards de francs (trois fois plus que le chocolat).

Dans le segment-clé du fromage en revanche, pour lequel l’accord semble avoir été taillé sur mesure avec de grandes attentes, les exportations suisses en Europe n’ont progressé que de 57 millions de francs de 2000 à 2018 (+14%). Autant dire une paille par rapport aux 135 milliards d’exportations suisses globales vers Europe. Les importations de fromages européens ont en revanche progressé près de trois fois plus. De 158 millions précisément (+60%).

Sur le terrain modeste et controversé de la viande, également très concerné par l’accord sur les produits agricoles, les exportations ont cette fois progressé bien davantage que les importations: +350% à 70 millions de francs, alors que les importations n’ont augmenté que de 50% (sans compter les importants achats transfrontaliers non déclarés). Il faut dire toutefois que les Suisse importent encore six fois plus de viande d’Europe qu’ils n’en exportent.     

A noter encore que cet Accord sur les produits agricoles de 1999, dans le cadre des Bilatérales I, a aussi été pionnier aux yeux des Européens dans la reconnaissance des appellations d’origine contrôlées. L’Union est une véritable puissance en la matière, mais ni l’Amérique ni l’Asie n’y sont très sensibles. Elle compte 1300 AOC environ. La Suisse n’en compte qu’une trentaine. Les deux principales appellations, Gruyère et Emmenthal, considérées unilatéralement par les Européens comme des noms communs et génériques, ont cependant été exclus de l’accord à leur demande.

Nécessaire rééquilibrage

Très déséquilibrés dans les faits en faveur de l’UE (comme l’accès réciproque aux marchés du travail d’ailleurs), ces quatre accords commerciaux deviendraient-ils caducs en cas de dénonciation par la Suisse de l’Accord de libre circulation des personnes? En principe oui, sauf entente entre partenaires pour annuler l’annulation automatique. Le reste relève d’hypothèses. Ce qui n’empêche pas d’en formuler, ni d’esquisser quelques scénarios.

Au-delà des rétorsions européennes et menaces de guerre commerciale, la pratique de ces accords serait sans doute difficile à faire disparaître du jour au lendemain. Très bénéficiaires, les industriels européens (italiens, allemands et français surtout) exerceraient à coup sûr des pressions pour que l’UE en maintienne la continuité pratique, sur la base d’arrangements plus ou moins tacites et provisoires avec la Suisse.

Toutes choses égales par ailleurs, on peut imaginer dans un second temps des négociations incidentes ou comparables à celles qui vont bientôt avoir lieu entre l’UE et le Royaume-Uni. C’est-à-dire sans libre circulation des personnes. La Suisse pourrait alors proposer de reconduire ces quatre traités. Mais sans parallélisme non plus cette fois, les négociations étant enfin débarrassées de toute idéologie européiste et intégratoire. Cette offre serait simplement valable en échange d’une continuité dans les deux autres accords actuellement constitutifs des Bilatérales I : reconnaissance mutuelle des normes techniques, et pleine association aux programmes de recherche. Deux domaines dans lesquels les Bilatérales I bénéficient aussi en premier lieu à l’UE. C’est dire si cette contrepartie proposée par la Suisse, augmentée d’une immigration européenne quasi-unilatérale qui n’aurait pas cessé avec la fin de la libre circulation, paraîtrait encore très généreuse. 

(Deux articles à paraître prochainement sur le thème de l’accès au marché européen : Accord sur la reconnaissance mutuelle et Accord sur la recherche).

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Ce que veut dire « accès au marché européen » (1) : une voie royale vers le marché suisse

Impossible d’en finir avec le libre accès des Européens au marché suisse du travail (libre circulation des personnes). Parce que cette « folie » reviendrait à priver aussitôt les exportateurs suisses « d’accès au marché européen ». Répétée en boucle depuis des années, cette subordination a fini par verrouiller toute discussion possible sur la politique européenne en Suisse. Elle repose pourtant sur de lourds abus de langage. (Photo: Container-Terminal Basel)

Reprendre le contrôle de l’immigration européenne, comme l’ont fait les Britanniques ? Rétablir l’égalité de traitement migratoire avec les ressortissants d’Etats non européens ? L’impossibilité de réaliser cet élémentaire ajustement dans la politique européenne de la Suisse a un seul motif : la clause juridique dite « guillotine », qui invalidera automatiquement les autres Accords bilatéraux I le jour où l’on renoncera à la libre circulation.

Or les organisations économiques, le parlement et le gouvernement proclament depuis des années que ces six autres traités subordonnés sont des éléments cruciaux d’accès au marché européen pour les entreprises suisses. Ce qui est objectivement faux, comme nous le verrons bientôt (à propos des accords de reconnaissance mutuelle ARM en particulier).

Le vrai problème, c’est que ni la Confédération ni les organisations économiques n’ont voulu jusqu’ici, ou n’ont été capables de monitorer précisément et de manière exhaustive les avantages économiques tangibles de ce paquet d’accords. Censées aller de soi, les vertus économiques de la voie bilatérale sont scandées depuis vingt-cinq ans ans comme un mantra à la gloire de « l’accès au grand marché ». Dont l’alternative serait ni plus ni moins une sorte d’étranglement économique. La politique européenne de la Suisse repose depuis trois décennies sur une rhétorique de la peur et une véritable phobie de l’étranglement.

Premier malentendu : bien avant d’être des accords d’accès au marché européen pour les Suisses, les Accords bilatéraux I appliqués depuis vingt ans offrent surtout des facilités d’accès au marché suisse pour les Européens.

Comme nous le (re)verrons ultérieurement, c’est de toute évidence le cas des transports terrestres, des marchés publics et de l’agriculture, sans parler de l’accès au marché du travail (et de sa désopilante réciprocité). C’est un tout petit peu moins évident s’agissant des transports aériens ou des obstacles techniques. Et impossible à déterminer s’agissant d’un accord d’association formalisant la participation à des programmes de recherche.

Ce constat provisoire, qui n’a jamais été approfondi faute de données disponibles, relativise sérieusement le dogme de l’intangibilité. Pourquoi les Européens, qui ne sont pas des idiots, ne voudraient-ils pas renouveler les Accords bilatéraux I sans libre circulation ? Une fois menaces et chantages épuisés ?

Sur une base juridique très légèrement modifiée en réalité : abandon du principe de parallélisme, avatar idéologique de l’époque à laquelle l’adhésion pure et simple à l’UE était l’objectif officiel de la politique européenne de la Suisse (jusqu’en 2005). Les Bilatérales I redevenant alors aujourd’hui de simples accords commerciaux, de voisinage ou d’association. Comme les Bilatérales II et une centaine d’autres traités.

Balance commerciale de plus en plus déficitaire  

Tout le commerce extérieur avec l’Union Européenne est en fait dominé par la problématique de l’accès des Européens au marché suisse. Il suffit pour s’en convaincre d’examiner l’évolution de la balance commerciale chroniquement déficitaire : les Européens exportent bien davantage de marchandises vers la Suisse que la Suisse n’en exporte vers l’Union. Pour 17 milliards de francs de plus en 2019, soit 13,5%%.

Cette balance commerciale s’est détériorée depuis trente ans. Et elle est devenue plus négative encore depuis l’application des Accords bilatéraux I à partir de 2002. A noter que l’on ne parle pas des services, dont la balance est positive, mais qui ne sont qu’indirectement concernés par ces accords.

Le déficit commercial global avec l’UE s’était déjà creusé de 28% entre 1990 et 2001 (phase de crise économique consécutive à la crise immobilière et financière). Il s’est encore aggravé de 37% entre 2002 et 2011 (période homogène du point de vue méthodologique). Puis de 67% entre 2012 et 2018 (autre période homogène).

Il est vrai toutefois que ces chiffres sont influencés par des produits spéculatifs: oeuvres d’art, monnaies, or et argent en barre, qui sont entrés dans la statistique générale de l’Administation fédérale des douanes (AFD). Si l’on n’en tient pas compte, la balance s’est au contraire améliorée de 4,5 milliards à -17 milliards de francs (2019). Elle a cependant bénéficié sur le plan comptable des importants élargissements du périmètre de l’Union dans les années 2000 : treize adhésions tardives d’Etats en transition, très demandeurs en machines et équipements. Ils ont aussi augmenté la démographie de l’UE de quelque 20%.

Le Département fédéral de l’Economie a beau alléguer que « le déficit commercial avec l’UE n’est pas un signe de faiblesse » (titre d’un article d’analyse macroéconomique alambiqué du mensuel La Vie économique de juillet 2018). Comme s’il s’agissait d’un non-sujet. Il peut bien y ajouter des graphiques confus sur la balance commerciale (ne tenant pas compte des changements méthodologiques et ne distinguant pas les biens et les services). L’ampleur et l’évolution de ce déficit en disent long sur l’importance relative et abusive accordée à la notion d’« accès privilégié au marché européen ».

C’est surtout d’accès au marché suisse dont il devrait être question. On ne peut plus faire aujourd’hui comme si cette réalité ne comptait pas, comme à l’époque où l’adhésion en était la finalité officielle. Les Suisses sont d’importants clients nets de l’Union Européenne. Ils doivent sans doute apprendre à se comporter comme tels. N’est-ce pas plutôt à eux qu’à leurs interlocuteurs d’avoir des états d’âme ? En fin de cycle néolibéral, répondre à des menaces protectionnistes par des menaces protectionnistes ne manque ni de pertinence ni de légitimité.

La Suisse a aujourd’hui les moyens de résister aux intimidations continuelles de l’Union Européenne et de la guerre commerciale qui s’annonce. L’enclavement géographique n’est plus depuis longtemps synonyme d’encerclement économique ni de reddition sans condition. Cette nouvelle configuration n’est pas encore un thème dans les médias et le public, mais l’archéo-soumissionnisme semble avoir été sérieusement ébranlé du côté des partis politiques depuis décembre 2017 (annonce par Bruxelles du non-renouvellement de l’équivalence boursière).

Après trois décennies de béni-oui-ouisme rampant, dire non à l’UE redevient envisageable. Après les syndicats et la gauche, une partie de plus en plus importante de l’économie comprend que c’est aussi et surtout dans son intérêt à long terme. Les représailles et les chantages récurrents et humiliants de Bruxelles ne sont évidemment pas pour rien dans cette prise de conscience. Comme l’a montré le long épisode de l’Accord cadre, la Suisse n’obtiendra jamais de stabilité dans sa voir bilatérale vers l’intégration.

Quand la Suisse ouvre l’Europe sur le monde

Inspirée surtout par la France, l’attitude méprisante de l’UE est d’autant moins compréhensible que la faiblesse de sa propre balance commerciale globale est un problème chronique qu’elle cherche comme tout le monde à surmonter (22 milliards d’euros de déficit en 2018). Or la Suisse est le troisième débouché des exportations européennes (après les Etats-Unis et la Chine, largement devant le Japon). Cette position est due en grande partie à un effet de proximité très répandu dans le commerce international, mais pas seulement.

Une partie importante, bien que non quantifiée malheureusement, des exportations européennes vers la Suisse sont des composants intégrés dans des produits et systèmes vendus ensuite à l’échelle du monde. Le degré élevé de globalisation des réseaux commerciaux de l’économie suisse offre ainsi un relais significatif à l’industrie d’exportation européenne.

En d’autres termes, la Suisse contribue doublement à améliorer la balance commerciale de l’UE. Et il ne s’agit que d’une des raisons pour lesquelles l’Union européenne, au-delà de la gesticulation et des effets de manche, ne devrait avoir aucune raison (au sens de rationalité) d’ouvrir une guerre commerciale avec la Suisse. Surtout s’il n’y a plus d’enjeu politique d’intégration, la libre circulation des personnes ayant été abandonnée.

C’est dire encore une fois s’il sera intéressant de voir comment le Royaume-Uni et l’UE normaliseront leurs relations économiques. Au-delà de la propension immédiate des technocrates européens (et de leur désespérant négociateur en chef français Michel Barnier) à punir et humilier les Britanniques.

 (A suivre : Comment chacun des sept Accords bilatéraux I bénéficient en premier lieu à l’Union Européenne. Et parfois lourdement.)

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ANNEXE

Effets difficilement compréhensibles des Accords bilatéraux I sur les exportations vers l’Europe.

Extrait du blog de 2013 à 2015 “Economie et migrations” sur le site de L’Agefi

Les six accords sectoriels bilatéraux avec l’Union Européenne (sans la libre circulation) sont appliqués depuis 2002. Ils sont censés représenter un accès supplémentaire important aux marchés européens de biens et de services (c’est ce que disent l’administration fédérale et les organisations économiques). C’est-à-dire favoriser les exportations suisses vers l’UE de manière significative, voire spectaculaire. C’est pour cela que la Suisse ne doit prendre aucun risque d’activation de la clause guillotine de la part de l’UE.

Si c’était le cas, une progression supplémentaire des exportations devrait apparaître dans les chiffres du commerce extérieur depuis que les accords sont appliqués. Or, la progression annuelle moyenne des exportations vers l’UE est plus basse sur la période 2003-2012 (dix ans après les accords) que sur la période 1992-2001 (dix ans avant les accords). Le comble, c’est que le périmètre de l’Union a encore été élargi de manière significative après les accords. En 2003, les trois pays baltes, la Pologne, la République thèque, la Slovaquie, la Hongrie, la Slovénie, Chypre et Malte ont adhéré à l’UE. En 2007, ce fut le tour de la Roumanie et de la  Bulgarie (la courbe des exportations semble d’ailleurs refléter ces nouvelles adhésions).

Si l’on compare la progression des exportations de 1992 à 2001, puis de 2003 à 2012 à périmètre constant, c’est-à-dire dans la seule Europe des Douze, on constate qu’elle a été de 40% sur dix ans précédant l’application des accords, et de 32% seulement sur les dix années suivantes. A noter que la seconde période a été marquée par deux crises financières et économiques, mais que la première l’a été par une survalorisation chronique du franc pénalisant lourdement les exportations. Si les avantages que l’industrie suisse d’exportation retire des accords bilatéraux I étaient si importants, la courbe de progression des ventes suisses vers l’Union Européenne ne devrait-elle pas refléter une différence? On ne la voit nulle part.

CH / EU / UK : de plus en plus systémique

Cette configuration à trois est entrée dans une nouvelle phase. La Suisse continue de ne pas vouloir en tenir compte. Les Suisses vont donc devoir voter à l’aveugle sur la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation des personnes. Puis sur l’Accord institutionnel, avant même de connaître ce que les Britanniques auront obtenu des Européens sans libre circulation.   

Les élections de cette semaine en Grande-Bretagne ne laissent plus guère de doutes : le Brexit aura bien lieu. De tardives et longues négociations vont ensuite commencer entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne pour cadrer leurs futures relations. Sauf retournement à grand spectacle, on connaît déjà l’une des redlines du Royaume, constitutive du Brexit lui-même : les Britanniques ne veulent plus de libre circulation des personnes au sens de libre accès des Européens à leur marché du travail. Or cette libre circulation est l’élément clé sur lequel reposent les Accords bilatéraux I entre la Suisse et l’UE. C’est-à-dire la voie bilatérale vers l’intégration.

C’est dire s’il sera intéressant pour les Suisses de voir ce que les Britanniques, forts de leurs 67 millions de résidents, vont obtenir de la part de l’Union Européenne sans libre circulation. C’était en fait, et de loin, le premier enjeu pour la Suisse du référendum de juin 2016 sur le Brexit : quel genre de bilatéralisme de voisinage peut-on développer avec l’UE sans sortir du simple registre des accords commerciaux plus ou moins classiques, auquel aspirent les Britanniques ?

Aucun rapport

Il est assez intrigant de constater trois ans plus tard à quel point la politique suisse n’a pas voulu se poser de questions à ce sujet. Qu’ils le veuillent ou non, les Suisses se retrouvent pourtant dans une configuration à trois. Elle est encore plus systémique aujourd’hui qu’avant, et c’est entre Londres et Bruxelles que le plus décisif va se passer. La Suisse ne servira que très accessoirement de référence, puisque tout son dispositif européen repose sur la libre circulation que les Britanniques ne veulent plus.

En fonction de ce qui aboutira entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, dans deux ou trois ans probablement, les Suisses devront en revanche réévaluer les coûts et bénéfices de la libre circulation par rapport à ce que les Britanniques auront finalement convenu avec l’Union. Alors pourquoi n’avoir pas reporté sine die le vote sur la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation, en principe prévu le 17 mai prochain* ? De manière à pouvoir décider plus tard en connaissance de cause, lorsque les nouvelles relations entre Royaume-Uni et Union Européenne seront connues ? La réponse relève de l’évidence : parce que l’économie suisse estime ne plus pouvoir attendre. Elle a besoin de paix et de stabilité.

L’appel aux illusions

Cette approche d’apaisement immédiat est certainement un appel aux illusions. L’UE aura toujours les moyens de pression nécessaires pour élargir et approfondir la voie bilatérale. L’UDC ne manquera pas non plus d’ardeur pour tenter au contraire d’y mettre fin. Si son initiative est rejetée en mai, elle en lancera certainement une troisième par la suite, lorsque le dossier britannique sera finalisé. Qu’il soit accepté ou non, le vote programmé en mai apparaît donc aujourd’hui comme parfaitement intempestif.

Il en va de même de l’Accord institutionnel. Pourquoi le soumettre l’an prochain aux électeurs (second semestre selon les prévisions), avec où sans modifications, alors que les Britanniques n’auront pas encore négocié leurs accords commerciaux avec l’Union ? Ni leurs relations de voisinage ? Pourquoi prendre le risque de s’engager maintenant dans une nouvelle phase d’intégration européenne, alors que l’on ne sait pas à quelles conditions le Royaume-Uni va obtenir les « simples » accords commerciaux qu’ils ont en tête ? Le genre d’accords dont la Suisse pourrait fort bien s’accommoder également, pour ne pas devoir subir plus longtemps les incessantes exigences supplémentaires de l’UE, assorties de menaces et de chantages ?

Suisse et Royaume-Uni sur le même plan

Ces questions semblent d’autant plus justifiées que les Européens eux-mêmes, du côté de Bruxelles, ont aujourd’hui de sérieux doutes sur le sens de la « voie bilatérale » développée avec la Suisse depuis les années 1990.  Tout ce qui s’est passé depuis le vote populaire du 9 février 2014 (première initiative UDC contre la libre circulation) ne laisse-t-il pas clairement penser que les Suisses ne veulent pas davantage d’intégration ? Berne a en plus formellement retiré sa demande d’adhésion en 2016. L’adhésion n’est plus un objectif en Suisse. Combien de temps la voie qui devait y mener restera-t-elle un objectif en Europe ?

La question devient de plus en plus naturelle du point de vue européen. Il va bien falloir l’aborder un jour ou l’autre. Ne serait-ce pas plus cohérent et plus simple de renoncer à cette voie bilatérale sans issue ? De mettre la Suisse et le Royaume-Uni sur le même plan ? Celui de deux Etats simplement intéressés à entretenir les meilleures relations commerciales et de voisinage possibles ? Sans devoir adhérer aux pratiques protectionnistes et aux idéaux de puissance de l’UE ? Ni à ses “valeurs”confuses et contradictoires ?

Les réticences actuelles de Bruxelles à renégocier, ou clarifier formellement l’Accord institutionnel avec les Suisses reflètent certainement la perte de motivation face à des partenaires eux-mêmes démotivés. Pourquoi l’Union Européenne continuerait-elle de leur accorder un statut spécial, qu’elle n’accorderait pas aux Britanniques, alors que les Suisses n’ont de toute évidence pas davantage envie d’Europe institutionnelle que les Britanniques ? Ni de reprise automatique du droit européen ?

Si l’Union a toujours l’ambition de devenir une superpuissance sui generis, pacifique et innovante, il lui faudra bien un jour envisager d’exister avec un petit Etat indépendant au cœur de sa géographie. Un Etat normalement civilisé, dixième puissance économique du monde tout de même, et troisième destination des exportations européennes après les Etats-Unis et la Chine. Les Etats-Unis n’ont-ils pas dû apprendre eux aussi à vivre avec le Canada, sans libre circulation des personnes ni reprise automatique et significative du droit US? 

* Contrairement à ce qui s’affirme couramment, la date du vote populaire sur la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation des personnes n’a pas encore été fixée formellement au 17 mai par le Conseil fédéral (dont c’est la compétence). Ce n’est qu’une probabilité pour l’instant. S’il veut que le vote ait lieu à cette date, le gouvernement doit l’annoncer au plus tard quatre mois à l’avance (17 janvier). En attendant, le Parlement vient de se prononcer contre cette initiative. Selon la procédure, le gouvernement devra donc programmer le vote populaire dans les dix mois. A moins que l’Assemblée fédérale n’en décide autrement.

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Le grand avenir de la neutralité économique

Ce qui devait arriver est arrivé : la multipolarité géopolitique issue de la fin de la Guerre froide tourne à l’affrontement des grandes puissances. L’antagonisme n’est heureusement qu’industriel. Dans cet environnement, la neutralité économique apparaît comme la seule attitude raisonnable des petits Etats très exportateurs à l’échelle planétaire. La Suisse devrait mieux en tenir compte dans sa politique européenne.      

Dans les années qui ont suivi la fin de la Guerre froide, un large consensus intellectuel affirmait que le monde allait progressivement passer d’un état de bipolarité géopolitique à une configuration multipolaire. Cinq pôles étaient en général mentionnés. Ils correspondaient en gros aux plus grandes puissances démographiques, politiques et économiques: les Etats-Unis, l’Union Européenne, la Russie, l’Inde et la Chine (l’Inde a disparu de ce panthéon par la suite). Le monde s’étant débarrassé des guerres impériales et totales, la signification de cette nouvelle multipolarité semblait surtout économique.

La période était d’ailleurs dominée par l’idéologie multilatéraliste anglo-américaine. Cette doctrine d’inspiration éco-wilsonienne allait culminer dans l’Organisation mondiale du commerce, créée en 1995. Un idéal pacifiste diffus imprégnait la multipolarisation du multilatéralisme universel. Depuis la Belle Epoque en Europe, au début du XXe, jamais la conviction très libérale que les échanges internationaux rendaient la guerre impossible n’avait semblé aussi naturelle. La menace nucléaire achevait d’en faire une vérité définitive.

Tout s’est passé comme si les courants intellectuels, littéraires et politiques de l’après-Guerre froide avaient oublié que la notion même de superpuissance incluait celle de rivalité. On ne se rendait pas bien compte non plus à quel point l’économie allait devenir un substitut de la guerre dans l’antagonisme des grandes souverainetés. L’idée que les Etats leaders du nouveau et paisible monde multipolaire interdépendant étaient voués à s’affronter était tout simplement absente des débats. Ce genre de prémonition n’a laissé aucune trace intelligible pendant au moins dix ans. Il en a fallu vingt pour se rende compte que le destin de l’Europe et de l’Amérique avait lui-même cessé d’être commun.

L’arme des grands marchés

C’est l’émergence de la Chine et de l’Union Européenne, mâtinée d’un anti-américanisme opérant comme le plus petit dénominateur commun, qui a progressivement réveillé les consciences. Ne parlons pas d’impérialisme, moins encore de néo-impérialisme, des termes surchargés de connotations vaines et contradictoires. Le monde du XXIe siècle naissant se reconnaît plutôt dans la simple collision de quatre hégémonies économiques. Trois au moins manient l’arme de leur vaste et incontournable potentiel de consommation et de production.

La première spécificité des Etats-Unis, de l’Union Européenne et de la Chine n’est pas seulement que leur immense marché intérieur permet de réduire leur dépendance par rapport au monde (ce qui représente un fond de souveraineté considérable). Elle se trouve aussi dans le fait qu’aucune activité globale, en particulier technologique ou de marque, ne peut se passer d’accès à ces larges et intenses bassins de clientèle privée et institutionnelle.

Les grands Etats ont un faible ratio de commerce extérieur par rapport à leur création annuelle de valeur (trade-to-GDP ratio). Pour le dire plus simplement, leur prospérité de long terme dépend peu des exportations et importations (moins de 10% aux Etats-Unis). Elle équivaut en général à la vigueur de leur marché intérieur. Après avoir favorisé le développement de l’économie globale, les Etats-Unis, l’Union Européenne et la Chine sont entrés dans une phase de recentrage sur leur marché intérieur.  

L’accès au marché s’est en ce sens substitué

aux politiques coloniales de la canonnière.

Cette quête autarcique ne sera évidemment jamais complète. Elle passe néanmoins par un regain de protectionnisme revêtant des formes assez diverses : relèvement archaïque des barrières douanières, politiques fiscales dissuasives, taxation et renchérissement des transports, densification des normes écologiques et de qualité, contrôle des fusions, acquisitions et investissements directs, multiplication des aides et financements publics d’intérêt national, etc. Sans parler des listes noires et des embargos. Ils n’avaient jamais vraiment disparu non plus. Ni des contreparties non économiques exigées en échange de nouvelles facilités d’accès aux grands marchés. Elles sont souvent liées à des problématiques nationalistes de voisinage. Comme dans le cas de l’Union Européenne avec la Suisse, des Etats-Unis avec le Mexique, ou de la Chine avec Taiwan. L’accès au marché s’est en ce sens substitué aux politiques coloniales de la canonnière. 

Multilatéralisme universel

A contrario, la mentalité économique des Etats à démographie restreinte relève en général d’un haut degré de mercantilisme au sens classique du terme : la prospérité vient en premier lieu de la capacité à exporter (compétitivité), qui permet ensuite d’importer ce que l’on ne peut pas – ou ne veut pas – produire soi-même. Ce besoin d’ouverture crée des rapports de dépendance rendant en général les questions de souveraineté plus compliquées et plus exigeantes. Même si la sagesse populaire selon laquelle on a toujours besoin d’un plus petit que soi se vérifie souvent, les grands Etats peuvent se passer d’un nabot qui ne leur revient pas. L’inverse est une autre histoire.

Il n’est pas étonnant que les petits Etats défendent en général un multilatéralisme basé sur l’égalité des nations (au sens anglophone d’Etat). Il peut s’agir d’un multilatéralisme régional, genre zone de libre échange ou marché commun, consacrant la relation de dépendance pour l’approfondir (Union Européenne). Ou de multilatéralisme global, à l’image de ce que l’OMC a réalisé. L’objectif de souveraineté des petits Etats est en général d’élargir les partenariats, pour dépendre le moins possible de chacun d’eux. C’est ce à quoi les membres secondaires de l’UE ont renoncé avec l’Union douanière. 

Le multilatéralisme global égalitaire n’avait pas atteint sa pleine maturité que la futurologie des années 1990 aimait déjà thématiser la formation de grandes zones économiques macro-régionales. L’émergence euphorique du Marché unique en Europe, autour de l’axe franco-allemand, attisait les scénarios de long terme sur de futurs partenariats panaméricains, euro-africains et sino-asiatiques de proximité (macro-régionalisme). La notion de confrontation des superpuissances étant absente, celles d’exclusivité et de loyauté de la part de leurs satellites ne l’étaient pas moins. Ce n’était pas encore un problème.  

Fin de l’innocence

Cette innocence toute libérale s’est assez vite dissipée dans ce qu’il faut bien appeler le retour des politiques de puissance, d’obédience et de clientélisme appliquées au domaine industriel. Pour s’en tenir aux plus grands symboles de l’actualité, prenons une compagnie britannique de moyens courriers comme Easyjet. Elle opère essentiellement en Europe. On la verrait mal s’équiper en Boeings juste après le Brexit, et obtenir néanmoins des égalités de traitement avec les compagnies continentales sur l’exploitation des lignes aériennes.

On n’imagine pas les Suisses opter pour des avions de combat américains par rapport à leurs problèmes continuels de voisinage avec l’Union Européenne. L’acquisition idéale serait un Rafale pour apaiser la France, inspiratrice et cheffe de file des suissophobes en Europe. Le groupe chinois de technologies Huawei est ostensiblement discriminé aux Etats-Unis et en Europe. Bruxelles et des Etats membres font tout pour entraver et décourager les grands groupes américains de l’internet. La Chine, qui s’était relativement ouverte, n’a plus du tout la même motivation. Son trade-to-GDP ratio est passé de 60% à 30% en dix ans. Elle préfère investir aujourd’hui dans le monde plutôt que vendre à l’étranger. Il est devenu banal de se plaindre ou de se réjouir partout des tendances de plus en plus protectionnistes, alors que le protectionnisme passait depuis des décennies pour une relique barbare hors-sujet.

Concurrence déloyale

La phase protectionniste dans laquelle la civilisation industrielle s’est engagée n’est évidemment pas favorable aux puissances « moyennes » peu enclines à cultiver la mono-dépendance (ou mono-interdépendance, ce qui revient au même sous cet angle). Les grands ont d’ailleurs peu d’états d’âme par rapport à ces quantités géopolitiques négligeables, fanfaronnant si souvent en tête des classements de performances économiques.

Ne sont-ils pas surtout des profiteurs bénéficiant de coûts de complexité bien moins élevés sur le plan des conditions cadres ? S’ils développent en plus des relations privilégiées avec de grands rivaux genre Union Européenne, à quoi bon les reconnaître pleinement en tant qu’Etats? Les assimiler à leur protecteur ne semblerait-il pas plus cohérent? On se souvient du drame que provoqua en Suisse la non-invitation au G20 de crise en 2008. Une véritable humiliation pour la quatrième place financière du monde, la dixième puissance économique (l’UE comptant pour une) et le septième exportateur en chiffres absolus (l’Europe comptant pour vingt-huit).

Cette méfiance est précisément celle de l’Europe franco-allemande par rapport au Royaume-Uni, à sa proximité et à ses affinités avec l’économie américaine (voire chinoise ou indienne). Les Britanniques qui ont voulu désimbriquer leur pays de l’Union Européenne savent pourtant ce que neutralité économique veut dire. Leur objectif n’est absolument pas de rejoindre l’Accord de libre échange nord-américain (ALENA). C’est au contraire de pouvoir ajouter au multilatéralisme global de l’OMC des accords bilatéraux ou régionaux diversifiés à l’échelle du monde. Sans apparaître comme de simples affiliés. C’est ce que leur appartenance à l’Union douanière européenne les a empêchés de faire pendant des décennies. Alors que la libre circulation des personnes les contraignait à accorder aux Européens un accès privilégié au marché britannique du travail. 

Communauté de destins

La plupart des économies nationales ouvertes ont un commerce extérieur à dominante macro-régionale. C’est a fortiori le cas des pays de l’Union européenne (c’est d’ailleurs l’une de ses finalités) : leurs exportations se dirigent vers les autres Etats membres. A 73% dans le cas de la Belgique (Pays-Bas : 71% ; Allemagne 68% ; Suède : 60% ; France : 59% ; Italie 56%). Ce n’est en revanche plus le cas du Royaume-Uni depuis des années. Ses exportations intra-européennes sont mêmes devenues minoritaires. Elles ne représentent plus que 45% des ventes à l’étranger. Soit une diminution de 10 points de base sur 20 ans (comme en Suisse), alors que le périmètre de l’Union s’est agrandi.

La Suisse connaît également un élargissement continu de son commerce extérieur depuis les années 1990. Les ventes à destination de l’Union européenne seront bientôt minoritaires elles aussi dans les exportations. Elles ne sont plus que de 52%, alors qu’elles dépassaient encore 60% de l’ensemble il y a vingt ans (64% en 2001). Elles se rapprocheront des 45% après la réalisation du Brexit. Cette globalisation croissante a d’abord l’avantage de diversifier les risques conjoncturels géographiques. Elle permet surtout de bénéficier des taux de croissance élevés en Amérique et dans les grandes régions en développement, plutôt que de subir les problèmes structurels chroniques pesant sur l’Europe. Elle a eu lieu jusqu’ici dans un environnement monétaire tendanciellement défavorable, incitant continuellement l’industrie à se concentrer sur des spécialités sophistiquées et à marges élevées, dont le marché ne peut être que mondial.

On comprend dès lors que la politique économique de la Suisse proclame son attachement au multilatéralisme global plutôt que régional. L’OMC et d’autres agences économiques internationales ne sont-elles pas en plus basées à Genève ?  Certaines attitudes découlent naturellement de ce genre de privilège historique.

Bon sens commercial

Le multilatéralisme universel ne progresse plus. Il régresse même par endroits, mais il n’a pas rendu l’âme. La plupart de ses acquis les plus importants vont probablement survivre à la phase protectionniste actuelle. Pour repartir peut-être sur de nouvelles bases, pour un nouveau cycle. Lorsque les ajustements macro-économiques nécessaires auront été réalisés (rééquilibrage partiel des balances commerciales en particulier).

En attendant que le terme redevienne audible, le multilatéralisme en suspension a une signification évidente pour les économies nationales les plus globalisées (et qui veulent le rester) : la neutralité économique. Elle fait partie du plus élémentaire bon sens commercial : ne pas accepter de privilèges qui obligent. Ne pas se lier à des clients en concurrence avec d’autres. Respecter le principe d’égalité de traitement. Sur le plan de la politique économique : appliquer la clause de la nation la plus favorisée. Si le libre accès des Européens au marché suisse du travail est considéré comme une liberté économique, alors l’accorder à tous les autres. En commençant par les Américains, les Chinois, les Indiens… Ou alors s’abstenir.

La neutralité économique n’est pas un absolu.

Juste un principe à faire valoir dans l’intérêt de tous à long terme

La neutralité économique n’empêche nullement de faire partie de zones de libre-échange régionales classiques et non exclusives, comme il en existe plusieurs qui se recoupent en Asie. La neutralité économique n’est pas un absolu. Juste un principe à faire valoir dans l’intérêt de tous à long terme. A part la Suisse et le Royaume-Uni, on pense spontanément à ce que cette valeur d’indépendance peut représenter pour des Etats comme le Japon, la Corée, Taiwan, Israël, Singapour, l’Australie ou la Nouvelle-Zélande. Mais il y en a bien d’autres. Des Etats continuellement soucieux de ne pas apparaître comme des fournisseurs privilégiés ou clients captifs d’une grande puissance hégémonique.

La valse des malentendus

Dans les semaines qui ont précédé et suivi le Brexit, un courant d’opinion peu renseigné avait fait de la Suisse le modèle susceptible d’inspirer le Royaume-Uni pour ses futures relations avec l’Union Européenne. Un article particulièrement enlevé du Financial Times avait coupé court à ces spéculations. La Suisse, fut-il rappelé avec un mépris plutôt paradoxal venant d’un média historiquement européiste, n’est-elle pas au contraire un modèle d’Etat intégré progressivement à l’Union Européenne ?

Passe encore qu’elle ait adhéré aux Accords de Schengen et Dublin, que les Britanniques ont toujours rejetés. Mais la Suisse n’a-t-elle pas aussi accepté la libre circulation des salariés et indépendants, dont le Royaume vient précisément de se débarrasser ? Avec des approfondissements en cours de négociation dans le cadre d’un accord institutionnel, comprenant des reprises automatiques du droit communautaire ? Tout ce dont les Britanniques du Brexit ne veulent plus entendre parler.

Cette image d’une Suisse inféodée à l’Europe de Bruxelles est en fait celle qui circule aujourd’hui dans les milieux économiques des cinq continents. Les Suisses ne donnent guère l’impression d’être en mesure actuellement de préserver leur neutralité économique. Leurs spécificités semblent plutôt vouées à se dissoudre dans l’homogénéité du marché européen. Leur image condamnée à devenir de plus en plus européenne au sens le plus controversé et le plus décevant du terme*. A moins qu’ils acceptent enfin la confrontation avec l’Union, lorsque leurs organisations économiques auront compris où se trouvent les intérêts les plus durables de la place industrielle, de services, de recherche et de développement. Investir dans l’avenir de la Suisse, c’est d’abord investir dans sa neutralité économique. Ce n’est pas d’abord une question d’argent, mais bien de volonté. De volonté populaire plus précisément.  

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*Annexe

Décrochage industriel européen

« Un seul fait suffit pour se convaincre du décrochage industriel de l’Europe: en 2008, sur les 500 premières entreprises mondiales, 171 étaient européennes et 28 chinoises ; dix ans plus tard, 122 sont européennes et 110 chinoises. Dans le secteur numérique, les Américains ont leurs GAFAM ; les Chinois leurs BAT (Baidu, Alibaba, Tencent); les Européens, eux, n’ont pas réussi à faire émerger une seule entreprise de cette envergure.

Face à ce sentiment de déclin, l’Europe, par la voix notamment de la France et de l’Allemagne, a cru trouver dans la politique de concurrence la cause principale de ses maux. À la suite de l’interdiction de la fusion Alstom – Siemens, le contrôle des concentrations a été montré du doigt: trop rigide, trop centré sur le seul intérêt des consommateurs, il empêcherait l’émergence de nouveaux géants sur notre continent.

Or cette explication apparaît peu fondée. Les statistiques ne confirment pas la prétendue intransigeance de la Commission par rapport à ses homologues américains, bien au contraire: sur la période 2014-2018, seules trois opérations ont été interdites par la Commission dans l’Union européenne, alors que le Department of Justice et la Federal Trade Commission ont tenté d’en faire annuler vingt-deux aux États-Unis. Il est certes nécessaire d’améliorer le contrôle des concentrations, par une réelle prise en compte des gains d’efficacité ou une vigilance accrue face aux «acquisitions tueuses» ; mais l’affaiblir serait un contresens. »

Emmanuel Combe, Paul-Adrien Hyppolite et Antoine Michon, extrait de « Renforçons enfin la défense commerciale de l’Europe face aux États-Unis et à la Chine! » Figaro Vox, 5 décembre 2019. Les trois auteurs viennent de publier une étude en trois volumes : L’Europe face aux nationalismes économiques américain et chinois (Fondapol, « think tank libéral, progressiste et européen »).

 

La réunification allemande, cette occasion manquée

Le drame de la réunification allemande pour l’Europe, c’est que la taille relative de la grande Allemagne a rendu le fédéralisme européen résolument impossible sur le modèle égalitaire américain, suisse, brésilien et argentin. Avec des Etats membres à parité dans une Chambre haute aux mêmes prérogatives que la Chambre basse. 

Les trente ans de la chute du Mur célébrés ces jours-ci ont ouvert une période de cogitation sur le sens rétrospectif et actualisé de la réunification allemande (qui eut lieu un an plus tard). Sauvetage, rattrapage, annexion, bradage, contamination, tous les maîtres-mots de cet événement historique ont été et seront encore thématisés, jaugés, essorés, confrontés ou retournés. Avec pas mal d’éclat et de profondeur dans bien des cas. La réunification allemande fut un tournant, elle est un beau sujet.

Large focale et profondeur de champ permettent en plus d’explorer de nouvelles hypothèses. Celle-ci au hasard : la réunification allemande n’aurait-elle pas surtout rendu le fédéralisme européen durablement impossible ? Le vrai fédéralisme, égalitaire et participatif. Sur le modèle des Etats-Unis, de la Suisse, du Brésil et de l’Argentine, seuls Etats au monde à être dotés d’une Chambre haute aux mêmes prérogatives que la Chambre basse. Et dans laquelle chaque membre a le même poids. Que ce soit la Californie ou le Wyoming, le canton de Zurich ou celui d’Uri. On peut discuter à l’infini des vertus et perversions de cette formule. Son succès et sa pérennité paraissent peu contestables sur le plan factuel et historique.

C’est bien cela, ou quelque chose d’approchant qui inspirait le projet initial d’Etats-Unis d’Europe après la Seconde Guerre mondiale. La grande difficulté allait être de convaincre la France de partager sa souveraineté paritairement avec le Luxembourg. Rien ne paraissait pourtant impossible. Les Français ne sont-ils pas des gens intelligents et pragmatiques ?… S’agissant des Allemands, vaincus, humiliés et pénitents, on n’en était pas encore à leur demander leur avis. Mais la partition de l’Allemagne en 1949 a tout d’un coup rendu l’utopie un peu plus accessible. Une petite Allemagne au même niveau que le Luxembourg ? Le scénario semblait tout de même mieux emmanché qu’avec une grande.

Paix, puissance et prospérité. Les trois « P » de l’idéal européiste étaient à l’époque portés par l’intangibilité des frontières et l’égalité juridique des nations, principes de droit international à leur apogée dans les années 1980: les nations sont ce qu’elles sont. Ce que l’histoire en a fait. La nouvelle modernité, c’est de régler les conflits en trouvant des arrangements entre Etats existants. Sans plus chercher à en modifier les contours selon des critères linguistiques, culturels ou historiques. Une sorte de fin de l’histoire. De réalisation des idéaux du XXe siècle, incarnés par l’emblématique président américain Woodrow Wilson (1913-1921). Quoi de plus noble, de plus raisonnable que cette élévation politique ?

Au lieu de cela, l’Union est devenue une simple Europe franco-allemande élargie.

Qui s’intitule “association d’Etats sui generis” pour tenter d’oublier

qu’elle n’est pas viable sous cette forme à long terme.

En faisant le choix de la réunification avec l’aval de la France (les autres n’ont même pas été consultés), l’Allemagne est au contraire redevenue une nation au sens francophone et nationaliste du terme (par opposition au sens anglophone et neutre d’Etat). Y renoncer eût été, sous cet angle, la plus belle occasion de consacrer l’intangibilité des frontières par l’exemple. L’Allemagne orientale serait devenue un membre de l’Union Européenne. Elle se serait développée comme les autres Etats d’Europe centrale. Et même certainement mieux (on connaît les Allemands).

En fait d’exemple, c’est un peu le contraire qui s’est produit au nom de l’unité du peuple allemand. Une vraie régression. Les Etats yougoslaves se sont ensuite précipités dans la brèche, en commençant par la Slovénie (indépendance proclamée en juin 1991). On se serait cru en plein XIXe. Quant à la Communauté européenne, elle a surtout perdu sa dernière chance d’évoluer vers le fédéralisme égalitaire dont elle avait de toute évidence besoin.

Au lieu de cela, l’Europe est progressivement devenue la risée du monde : une « association d’Etats sui generis » selon la terminologie officielle. Ni une fédération, ni une confédération, ni une simple zone de libre-échange ni rien de tout cela. Quelque chose de bien plus créatif, à l’image du génie européen : une Europe franco-allemande élargie, euro-centrée et déséquilibrée. Gouvernée par les présidents de la République et les chanceliers par téléphone, sommets franco-allemands et Conseils européens faussement consensuels. Quantités négligeables, les autres Etats se contentent de commissaires. Une fois par génération quand tout va bien, l’un ou l’autre de ces technocrates se permet de tenir tête à Paris et Berlin (la danoise Margrethe Vestager actuellement). On comprend que les Britanniques, qui avaient pourtant connu bien d’autres humiliations depuis la décolonisation, aient fini par trouver celle-là insupportable.

Il est heureusement possible à probable que la farce ne dure pas éternellement. L’histoire ne s’est pas arrêtée. La nostalgie des rapports de force n’est pas non plus une fatalité. Ce sont les avatars de l’après-guerre qui devraient un jour connaître une fin en Europe. Les gens ne comprendront plus très bien à quoi sert la réconciliation franco-allemande s’il n’y a plus rien à réconcilier. Il faudra probablement un choc ou une succession de séismes pour que les Européens découvrent que le fédéralisme égalitaire était fait pour eux. Ou mieux encore : qu’ils aient l’impression de l’avoir inventé. Ce jour-là, une nouvelle partition de l’Allemagne semblera peut-être aussi naturelle et peu problématique que celle de la Tchécoslovaquie en 1993. Il n’est même pas impossible que les Suisses se mettent alors à envisager différemment leur adhésion à une Union Européenne respectueuse et digne de ce nom.

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Johnson’s Brexit deal : si éloigné du modèle suisse

Le « socle commun » à négocier entre l’Union Européenne et le Royaume Uni fait allusion à un classique accord de libre échange entre égaux sur le plan juridique. Il n’est question ni de reprise automatique du droit européen, ni de libre circulation des personnes. Rien à voir donc avec le projet d’Accord  institutionnel, ni avec la voie bilatérale d’intégration de la Suisse dans l’UE. 

Ce n’est d’ailleurs guère surprenant : avec le Brexit, la majorité des Britanniques ont explicitement voulu en finir avec la reprise du droit et la libre circulation (sans parler de l’union douanière, à laquelle la Suisse n’appartient pas). Ce n’est pas pour les réintroduire par derrière.

Johnson’s Brexit deal : pas mal de médias en Suisse (romande surtout) y voient quelque chose qui ressemble à ce que la Suisse a développé avec sa « voie bilatérale ». Aboutissant à un projet d’accord institutionnel actuellement bloqué, impliquant des reprises automatiques du droit européen. 

EU et UK viennent en réalité de revalider accessoirement (c’était l’Irlande le sujet du jour) quelque chose qui ne se différencie guère de l’accord d’abord finalisé avec Theresa May : un objectif classique de libre échange. Avec des « concessions » britanniques permettant d’éviter que le Royaume Uni exerce une concurrence dépressive et jugées « déloyales » sur les normes sociales et environnementales.

Bien que déjà réglementées par l’OMC, les aides d’Etat à l’industrie sont aussi vaguement mentionnées. La concurrence fiscale est de son côté déjà régulée par l’OCDE.    

Un level playing field résiduel et social en d’autres termes, traduit par « socle commun » en français (ce qui ajoute  une connotation beaucoup plus dure). Le level playing field est une notion ancienne et très générale ne donnant  à ce stade aucune indication sur le genre d’arrangement, d’accord ou de traité.

C’est dire si l’épisode du Johnson’s Brexit deal se prête peu aux comparaisons avec le cas suisse. Les Européens ne redoutent nullement que la Suisse exerce une concurrence déloyale sur les salaires, les conditions sociales ou environnementales. C’est au contraire la Suisse qui a ce genre de crainte.

Le socle social commun auquel les Européens aspirent avec la Suisse porte sur les conditions sociales qu’ils aimeraient imposer en Suisse pour leurs ressortissants par rapport et dans le cadre de la libre circulation des personnes. C’est tout à fait différent. 

Cette problématique n’a surtout pas grand-chose à voir avec ce que Bruxelles pourrait demander à Londres, puisque les Britanniques ne veulent pas de libre circulation (ce que les Européens ont accepté et n’acceptent pas de la Suisse). Les Britanniques n’auront pas de clause guillotine non plus…  

La question cruciale pour la Suisse, et qui n’a pas été évoquée dans les négociations jusqu’ici, c’est le nombre d’accords de reconnaissance mutuelle (ARM) que les  Européens accorderont aux Britanniques. Tout est encore ouvert dans ce domaine. Si les Européens en accordent autant qu’à la Suisse, la libre circulation ne pourra plus guère apparaître en Suisse comme contrepartie d’un accès privilégié au marché continental.                 

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Interprétations relativement homogènes et très différentes en dehors de Suisse.


(17 oct.) “
Ce laps de temps sera mis à profit pour négocier un accord de libre-échange. Dans sa “déclaration politique” révisée sur les relations futures, l’UE promet un accord “sans droits de douane ni quotas”.
En contrepartie, Bruxelles exige des “garanties” de la part de Londres en vue de conditions de concurrence équitables. Le but est d’empêcher le Royaume-Uni de créer une sorte de “Singapour” aux portes de l’Union qui ne respecteraient pas les normes de l’UE en matière sociale, fiscale et environnementale.”

(18 oct.)

” Pendant la période de transition qui commencera le 1er novembre si le texte est ratifié pour durer jusqu’à la fin 2020, 2021 ou 2022, un traité de libre-échange sera négocié pour le Royaume-Uni. Celui-ci ne sera plus «aussi proche que possible» de l’UE comme prévu auparavant mais «ambitieux». C’est-à-dire «sans tarifs et sans quotas». En contrepartie, l’Europe exige des engagements des Britanniques de ne pas se livrer à une concurrence déloyale, en respectant les droits sociaux, les normes environnementales, les règles sur les aides d’État aux entreprises ou la fiscalité. Objectif: éviter l’émergence d’un pays dérégulé sur le modèle de Singapour aux frontières de l’Europe. Mais les négociateurs européens ont lâché du lest en concédant à Londres un niveau d’alignement sur leurs standards moindres que dans la première version. Il n’est plus question par exemple de respecter toutes les réglementations futures adoptées par l’UE. Un point marqué par Boris Johnson, qui entend pouvoir s’en démarquer.”

(18 oct.)

“Autre changement important entre l’accord de Johnson et celui déjà négocié par May: la déclaration politique qui établit le cadre des futures relations entre l’UE et le Royaume-Uni, ces dernières devant être négociées, concrètement, entre maintenant et le 31 décembre 2020. L’objectif affiché se limite désormais à un accord de libre-échange, sans droits de douane ni quota. Il n’est donc plus question d’une large coopération entre les deux entités.”

(18 oct.)

“Le premier ministre avait fait savoir qu’il voulait renoncer à l’engagement du Royaume Uni de s’engager sur les normes de l’UE en matière d’envionnement, de droit des travailleurs et de fiscalité, ce qui alimentait à Bruxelles les craintes de courses vers le bas et la création d’un Singapour sur la Tamise. Le négociateur Michel Barnier a donc déclaré aux ambassadeurs de l’UE qu’il avait obtenu une base pour une concurrence loyale, Johnson ayant convenu que la contrepartie de tout accord de libre-échange serait l’adoption de « règles du jeu équitables » (level plaing field), c’est-à-dire une promesse de ne pas s’éloigner des normes de l’UE.”

(18 oct.)

“M. Johnson a également concédé une déclaration politique sur le maintien de règles du jeu équitables (level playing field) pour les standard et la régulation de la future concurrence. Cela ne plaira pas aux Brexiters les plus durs, avec leur vision du Brexit permettant de pratiquer la sous-enchère fiscale et le moins-disant régulatoire. Il n’y a néanmoins aucune contrainte juridique à ce stade, ce qui devrait leur donner l’impression d’avoir suffisamment de marge de manœuvre pour adhérer à cet accord.”

 

 

(18 oct.) Dans son long compte rendu sur l’accord obtenu par Boris Johnson à Bruxelles, le New York Times ne fait aucune allusion aux déclarations politiques relatives au level playing field ni au futur accord commercial de libre-échange.

 

     

 

Généalogie de la voie bilatérale

Pour l’Union Européenne, il s’agit depuis les années 1990 d’une voie intégratoire progressive en vue d’une future adhésion. Ce fut également le cas pour la Suisse jusqu’en 2005. La demande d’adhésion n’a ensuite été retirée qu’en 2016. L’UE n’a en revanche jamais dit que son objectif stratégique avait changé. Le moment est probablement venu de clarifier les intentions et de désembrouiller la situation.  

Dans son indispensable et inusable ouvrage de synthèse « Suisse-Union Européenne – L’Adhésion impossible ? » (2006, 2010, 2015), le politologue René Schwok relève à quel point l’on peut s’étonner de la dimension émotionnelle du débat politique au début des années 1990 sur l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen (EEE) : « Les jeunes générations éprouvent aujourd’hui de la peine saisir comment les Suisses ont pu pareillement s’enflammer sur un engagement qui, dans les faits, restait très limité. »

Cet énorme décalage de perception renvoie en réalité aux articulations que les sciences humaines observent entre causalités de premier niveau, agissant souvent comme de simples déclencheurs (le vote populaire du 6 décembre 1992 en l’occurrence), et déterminismes plus environnementaux. Des causes cumulatives éloignées et indirectes s’avèrent en général bien plus relevantes s’agissant de comprendre certains phénomènes historiques. De toute évidence, l’enjeu de 1992 ne fut pas le banal accord commercial sectoriel et multilatéral que toutes les institutions du pays s’épuisèrent à « vendre » à l’opinion publique. Il s’agissait en réalité d’une étape cruciale dans un processus d’intégration  progressive et irréversible dans l’Union Européenne. Plusieurs éléments en témoignent clairement :

#     Les événements se sont produits dans les circonstances de la fin de la Guerre froide. L’Union soviétique s’éclipsait, libérant la place pour une nouvelle superpuissance. Tous les commentateurs s’accordaient sur le fait qu’un monde multipolaire allait se substituer au monde bipolaire, avec l’Union Européenne comme nouvelle superpuissance aux côtés des Etats-Unis, de la Chine et d’une Russie «redimensionnée» (l’Inde était également mentionnée à l’époque). Cent-vingt ans après les Etats-Unis d’Amérique, l’Europe émergente devait d’abord achever de s’unifier dans un processus historique naturel et tardif d’agrégation des Etats. Il s’agissait d’une phase de rattrapage succédant à la longue période de  formation des nations et de guerres nationales en Europe. L’intégration rapide des retardataires de l’Association européenne de libre-échange (AELE), dont la Suisse fait toujours partie, allait précéder la fixation beaucoup plus problématique des frontières à l’Est (intégration des Etats d’Europe orientale).

#     Initiées en 1984, les discussions entre AELE et CEE (future UE) en vue d’une association des deux zones entre égaux changent de nature en 1991. Bruxelles décide unilatéralement qu’il s’agira au contraire de discuter d’une subordination des Etats membres de l’AELE au droit européen dans le domaine de la politique économique élargie. L’objectif d’association est remplacé par un objectif d’intégration en vue d’une adhésion complète ultérieure.

#     L’Autriche était déjà candidate à l’adhésion complète. Dans ces nouvelles circonstances, la Finlande et la Suède déposent aussitôt leur demande. La Norvège et la Suisse suivent en mai 1992. La demande d’adhésion de la Suisse reflète les convictions majoritaires du Conseil fédéral à l’époque. Aussitôt controversée par les adhésionnistes eux-mêmes, qui craignent qu’elle dissuade le public d’adopter au moins l’EEE pour commencer, cette démarche jugée “fatale” par la suite témoigne surtout des impératifs de cohérence, de transparence et d’honnêteté du gouvernement s’agissant de la finalité du traité : si les autorités suisses n’avaient pas assorti leur demande d’adhésion à l’EEE d’une demande d’adhésion complète à l’Union, il eût été plus difficile encore d’expliquer à l’opinion publique une perte de souveraineté de cette ampleur en politique économique et migratoire. N’avait-il pas été question initialement d’obtenir de Bruxelles un simple accord commercial multilatéral dans le cadre de l’AELE ?

#     La Norvège et l’Islande, toutes deux membres de l’EEE depuis 1992, n’ont d’ailleurs toujours pas retiré aujourd’hui leur demande d’adhésion. La Suisse n’y a renoncé qu’un quart de siècle plus tard, en 2016, après le vote populaire de 2014 contre la libre circulation des personnes. Lorsque l’on mesure le drame provoqué par le Brexit au Royaume-Uni depuis cette année-là, s’agissant de sortir de l’UE, on comprend mieux l’émotion de 1992 en Suisse s’agissant d’y entrer, même progressivement.

#     L’adhésion complète est resté l’objectif stratégique du Conseil fédéral pendant toutes les années 1990, et même au-delà. Ce n’est qu’en 2005 qu’elle est officiellement devenue une option parmi d’autres. Côté Union Européenne, il n’a jamais été dit en revanche que l’adhésion de la Suisse n’était plus un objectif stratégique. A Bruxelles, le dossier suisse ne fait pas partie de la Politique européenne de voisinage (PEV), mais de la politique d’élargissement. Les choses sont donc tout à fait claires. Contrairement à ce que suggère Christoph Blocher par exemple, il n’y a aucune espèce de complot. Les relations politiques entre l’UE et la Suisse revêtent un bon degré de transparence. Le problème, c’est que les processus sont si longs que l’on en perd assez vite le sens et la vue d’ensemble. Que l’on soit du côté de Bruxelles ou du côté de Berne.

S’ils cessent de croire que la Suisse adhérera un jour à l’UE, la voie bilatérale n’a plus aucun sens pour les Européens. Elle fait des Suisses de simples profiteurs.

Dans l’esprit des institutions européennes à Bruxelles, et des opinions publiques probablement, la non-intégration d’un Etat enclavé comme la Suisse n’était pas envisageable en 1992. Elle ne l’a pas été davantage par la suite (Berne n’a malheureusement jamais commandé de sondage à ce sujet). Ce n’est d’ailleurs qu’en septembre 2018, quand il devint évident que l’Accord institutionnel tout juste conclu allait poser de sérieux problèmes de ratification en Suisse, que le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker a reconnu face au journaliste Darius Rochebin (RTS) qu’il ne croyait plus que la Suisse adhérerait un jour à l’UE. Jusque-là, l’échec de la voie multilatérale en 1992 semblait pourtant dû simplement au caractère très particulier de la Suisse. Il s’agissait donc de lui accorder une voie également particulière vers l’adhésion, sur le mode bilatéral précisément, avec davantage de progressivité

Les vertus du spillover effect

Cette approche des années 1990 et suivantes s’avérait en plus tout à fait compatible avec la base théorique des processus d’intégration européenne depuis les années 1950. La doctrine du spillover effect (effet d’entraînement), souvent évoquée en français en termes d’«engrenage vertueux» (formulation un peu malheureuse pratiquée par Jacques Delors en particulier), permet de segmenter l’intégration en unités successives et susceptibles d’obtenir chacune un consentement populaire plus limité, plus pragmatique et moins politisé.

Chaque nouvelle étape validée par les parlements ou corps électoraux est irréversible (ratchet effect, effet de cliquet). L’application des nouvelles dispositions juridiques fait ensuite apparaître comme évident que leur optimisation requiert de passer à l’étape suivante. Le deuxième passage n’a plus d’apparence qualitative. Il ne s’agit plus d’un changement de nature, mais d’une simple adaptation quantitative, une différence de degrés. Exemples d’effets d’entraînement les plus souvent évoqués dans la littérature et les déclarations politiques :

#     le libre accès aux différents marchés nationaux du travail (libre circulation des personnes) rend assez vite nécessaire et naturel une certaine harmonisation sociale. Qui requiert ensuite une certaine politique fiscale et intérieure commune, etc.

#     pratique et très difficilement réversible en soi, l’unification monétaire est aussi destinée à rendre ensuite évidente et nécessaire la régulation financière commune, l’union bancaire ou encore l’harmonisation fiscale. Qui débouchera plus tard sur une politique budgétaire commune, etc. Autant d’abandons de souveraineté impossibles à obtenir d’un seul coup.

Dans cette perspective et dans le cas de la Suisse, la voie bilatérale n’a pas seulement permis d’obtenir la libre-circulation après cinq ans d’intimidations et de chantages économiques. Verrouillée par le lien juridique qualifié de clause guillotine (en tant que cliquet), l’application des Accords bilatéraux I allait en plus rendre nécessaire et naturelle une certaine dose de reprise automatique du droit européen dans des domaines d’abord restreints, puis élargis. Avant même d’en arriver à des considérations institutionnelles allant dans ce sens (années 2010), les accords de Schengen/Dublin compris dans les Accords bilatéraux II ratifiés en 2005 allaient ouvrir une première brèche dans la muraille rendant jusque-là impossible toute reprise automatique du droit européen.


Le grand malentendu bilatéral

Le problème politique de la voie bilatérale en Suisse, c’est qu’elle s’est adossée dès le départ sur des alliances contre-nature générant de lourds malentendus. Lors de la campagne pour ou contre les Accords bilatéraux I en 2000 en parrticulier. Ils consacraient le bilatéralisme intégratoire, la vision du Conseil fédéral étant encore et toujours fixée sur l’adhésion. Ni les organisations économiques, ni l’UDC ne voulaient toutefois entendre parler d’adhésion. « Les eurosceptiques savent qu’on pourra en rester là après ces accords, synthétisait l’Agence télégraphique suisse avant le vote. Les pro-européens savent pour leur part qu’il faut passer par là pour avancer vers l’adhésion. Il n’y a donc aucune raison de ne pas dire un grand oui le 21 mai. » Il y eut en effet un grand oui. 

On se rend mieux compte avec le recul qu’il n’était en réalité pas possible « d’en rester là ». Bruxelles le fit comprendre aux négociateurs suisses après la ratification des Accords bilatéraux II en 2005. De son côté, la perspective d’une adhésion ultérieure, encore très présente à l’époque, s’est ensuite dissipée en Suisse malgré l’acceptation populaire très nette des Accords bilatéraux I et II. L’objectif d’adhésion de la Suisse à l’UE n’ayant toutefois nullement disparu en Europe, la voie bilatérale revêt encore aujourd’hui un sens complètement différent selon que l’on se trouve du côté de Bruxelles ou du côté de Berne.

Formalité bien comprise

Après les deux séries de traités intégratoires finalisés laborieusement sur plus d’une décennie, les Européens ont jugé à partir de 2005 qu’il était enfin temps de passer à la deuxième étape du bilatéralisme : la soumission progressive au droit européen, impliquant davantage de reprises automatiques sans participation à l’élaboration législative. A la manière de l’Espace économique: jusqu’à ce que la nécessité d’une pleine et entière participation apparaisse ensuite comme une étape supplémentaire allant de soi. Et que la Suisse puisse ensuite ouvrir la voie à la Norvège et aux membres de l’EEE, dont les réticences seraient plus faciles à ébranler. 

L’application des premiers accords bilatéraux sur plusieurs années montrait d’ailleurs clairement l’importance d’en adapter le contenu aux évolutions juridiques nombreuses et rapides en Europe. Il s’agissait dans le fond d’une simple optimisation des acquis. Le pragmatisme légendaire et avéré des Suisses n’allait certainement pas s’opposer à ce genre de formalité bien comprise. D’autant plus que Bruxelles n’était plus disposée à négocier quoi que ce fût avec la Suisse tant que ce cap ne serait pas franchi. 

Du sable dans les engrenages

Plusieurs événements sont toutefois venus perturber le bon déroulement des opérations. Le rejet en 2005 du projet de Constitution européenne par les électeurs français en premier lieu. Il allait passablement changer la dynamique communautaire. L’Europe franco-allemande élargie et ascendante de l’après-Guerre froide, qui avait culminé avec la création de l’euro, allait progressivement passer de l’euphorie absorbante à un état d’errance chronique et de motivations refroidies. Entre principe de réalité et ambitions contrariées, le grand projet national et identitaire européen s’est assez naturellement mis à reporter mauvaise humeur et ressentiment sur le voisin suisse enclavé.

En tant qu’électron libre, la Suisse allait être de plus en plus soupçonnée d’abus et de parasitage, apparaissant comme un « passager clandestin » du grand et glorieux marché continental intégré. Le fait contrariant que la balance commerciale fût largement en faveur des exportateurs européens vers la Suisse n’y changeait rien. Bilatéralisme ou non, les dix à vingt milliards de francs annuels de surplus devaient en quelque sorte être considérés comme un dû de la part des Suisses. Une contrepartie au privilège de pouvoir exporter dans le grand marché selon les règles de l’OMC, mais avec l’avantage de l’hyper-proximité. Il n’était en tout cas pas question de considérer la Suisse comme un client-roi.

Quand l’Europe va mal, tout va mal

Les effets du revers constitutionnel de 2005 en France sont une nouvelle fois venu confirmer une corrélation historique relativement forte depuis le XIXe siècle (et pas seulement dans le domaine économique) : lorsque l’Europe va bien, ses relations avec la Suisse vont bien. Lorsqu’elle va mal, les choses deviennent beaucoup plus difficiles. A partir de 2005, l’intégration institutionnelle croissante de la Suisse dans l’Union Européenne ne sera même plus présentée comme une option hautement souhaitable, mais comme une exigence incontournable assortie de menaces de rétorsions.

En Suisse, cet état d’esprit a sans surprise eu pour effet de réduire à presque rien ce qu’il restait d’europhilie et d’adhésionnisme. Anti-européen, le Parti populaire (UDC en français), dont les commentateurs scrutaient avec jubilation et depuis quinze ans les signes de déclin et d’effondrement (ça n’a pas changé), s’est au contraire durablement installé comme première formation et principale référence politique du pays.

Premières représailles

Le deuxième événement perturbateur du spillover intégratoire fut la victoire retentissante de l’initiative populaire contre la libre-circulation des personnes en 2014. Elle demandait que Berne reprenne le contrôle de l’immigration européenne. La pleine application du libre accès des ressources humaines continentales au petit marché suisse du travail à partir de 2007 avait aussitôt débouché sur un afflux près de dix fois supérieur aux prévisions formulées lors du vote de 2000 sur les Accords bilatéraux I.

Les effets positifs de cet écart spectaculaire sur la croissance du marché intérieur n’ont pas suffi à surmonter la crise de confiance du public envers ses institutions si peu prévoyantes. Partout dans le monde, l’ampleur des migrations s’avère d’ailleurs imprévisible en l’absence de politiques migratoires efficaces. Ce vote de défiance fut évidemment très mal pris à Bruxelles, suscitant aussitôt des représailles (programmes de recherche, erasmus, euromedia, etc.). 

Premier coup d’arrêt

En s’en prenant au cœur même de la mécanique d’intégration, cette première initiative populaire contre la libre circulation des personnes et ses développements potentiels (au sens de libre accès au marché du travail) portait un sérieux coup au bilatéralisme. Elle introduisait ni plus ni moins la volonté et la possibilité d’une rétrogradation. Même si le Parlement a jugé qu’elle n’était pas applicable en l’état, Bruxelles s’est alors mis à augmenter la pression pour tenter de sortir de cette mauvaise situation par le haut. Le forcing fut engagé pour obtenir enfin un accord institutionnel de reprise automatique du droit européen dans certains domaines, permettant d’entrer tout de même dans la deuxième phase de la voie bilatérale.

Fontaine by Jean Tinguely, 1980

L’irruption du Brexit

La troisième salve contre l’intégration européenne de la Suisse par voie bilatérale vint du Royaume-Uni. Le référendum de juin 2016 (Brexit) n’impliquait-il pas clairement la fin du libre accès des Européens au marché britannique du travail ? Cette rupture abrupte avec la libre circulation des personnes venait en plus d’un Etat membre non soumis aux accords de Schengen/Dublin. Elle ne fut jugée inapplicable ni par Londres ni par Bruxelles. Elle reflétait simplement la volonté des Britanniques de redevenir un simple Etat tiers par rapport à l’Europe franco-allemande et à son marché intérieur.

Accompagnée d’une sortie de l’Union douanière, cette rupture devait aussi permettre aux Britanniques de conclure leurs propres accords commerciaux dans le monde au gré des évolutions plus ou moins protectionnistes : une sensation forte d’ouverture après des décennies d’enfermement dans un grand marché aux contraintes économiques et politiques oppressantes. Cette libération n’excluait nullement que Londres et Bruxelles concluent par la suite des accords bilatéraux de libre-échange ou d’association d’Etat à Etat, mais sur un pied d’égalité juridique cette fois.

Le déni de Brexit

Quelques jours après le référendum britannique sismique et historique de juin 2016, l’ancienne conseillère fédérale et cheffe du Département des Affaires étrangères Micheline Calmy-Rey proclamait dans une interview l’urgence pour la Suisse d’attendre la conclusion des négociations de sortie entre Royaume-Uni et Union Européenne avant de poursuivre quelque discussion que ce fût avec Bruxelles. Elle ne fut pas entendue. Tout s’est passé ensuite comme si les milieux politiques ne voulaient pas voir à Berne que le Brexit avait fait bouger les rapports de force et modifié l’esprit des relations internationales en Europe.

Simple exercice diplomatique

Les deux ans d’attente et de tractations anglo-européennes de l’après-référendum britannique ont certainement interféré dans les discussions entre la Suisse et l’UE s’agissant d’accord institutionnel. De quelle manière au juste reste une thématique sujette à interprétation. Il est assez vite apparu toutefois que les négociations ressemblaient de plus en plus à un simple exercice diplomatique. Ni les concessions de détail ostensiblement arrachées par les négociateurs suisses, ni les exportations menacées par la mauvaise humeur et les représailles européennes en cas de refus n’allaient suffire à l’obtention d’une ratification populaire.

Pourquoi les Suisses accepteraient-ils sous la contrainte un nouveau palier dans leur intégration, alors que les Britanniques, bien plus avancés jusque-là, ont décidé souverainement de retourner d’un coup à la case départ ? Et de retrouver une liberté présentée depuis des décennies comme n’étant même plus envisageable ? Le fait de ne plus être seuls et à la traîne changeait évidemment la perception de la politique européenne en Suisse, et de la politique suisse à Bruxelles.

Les hauts fonctionnaires et négociateurs européens n’ont d’ailleurs pas attendu que la Suisse retire sa demande d’adhésion, ni le Brexit, pour se mettre à douter de l’avenir de la voie bilatérale. Cette voie encombrée d’obstacles par laquelle la Suisse procède à son rattrapage intégratoire avec une motivation et une lenteur devenues proprement décourageantes. Et si le Conseil et la Commission, comme Juncker, ne croient plus que la Suisse adhérera un jour à l’UE, la voie bilatérale n’a vraiment plus aucun sens pour les Européens. Il semblerait bien plus normal que le dossier suisse ressortisse à la Politique européenne de voisinage (PEV) plutôt qu’à la politique d’élargissement.  

L’attitude du Conseil fédéral décidant de mettre l’Accord institutionnel négocié défensivement et de haute lutte en consultation, plutôt que de le promouvoir solennellement devant le parlement et le public a fait le reste. Elle a exaspéré à Bruxelles. En Suisse, à part les organisations économiques prêtes à toutes les compromissions par le plus illusoire des gains de paix, qui peut penser aujourd’hui que la voie bilatérale mérite encore d’être défendue ?

Quatrième acte : l’apothéose

Le quatrième acte du grand drame bilatéral s’est joué en 2018. En pleine période estivale, l’Union syndicale suisse (USS) annonce qu’elle ne soutiendra pas l’Accord cadre institutionnel négocié avec l’UE. Ne représente-t-il pas une régression sur le plan social ? Adoption de la nouvelle directive européenne sur les travailleurs détachés, et remise en cause programmée de la protection des salaires garantis par les conventions collectives de travail. Le Parti socialiste, deuxième force politique du pays et dernière formation du Parlement à avoir laissé l’adhésion à l’UE dans son programme, s’aligne sans surprise à la rentrée sur son aile syndicale. Les dernières chances d’acceptation de l’Accord institutionnel par le corps électoral s’évaporent.

Les circonstances de ce spectaculaire changement de cap ne pouvaient pas mieux tomber pour le Parti socialiste. Après trois décennies de combat défensif face au Parti populaire sur la politique européenne, une année avant les élections fédérales, elles offraient les meilleures conditions pour un repositionnement jugé nécessaire depuis longtemps : il ne faut plus compter sur l’Union Européenne pour venir élargir ou approfondir le champ du social en Suisse, contre la volonté des Suisses de surcroît.

Vers la fin d’un cauchemar national

Ce nouveau terrain de manœuvre attend en plus le conseiller d’Etat vaudois et ancien président du gouvernement cantonal Pierre-Yves Maillard. Issu d’une famille ouvrière, syndicaliste à succès, ancien candidat au Conseil fédéral, poids lourd du PS, il a entre-temps été nommé à la tête de l’USS. Maillard a peut-être été européiste dans sa jeunesse, mais on ne l’a guère entendu défendre la libre circulation des personnes par la suite. Profiler l’Union syndicale suisse comme leader et modèle de défense des acquis sociaux et salariaux en Europe correspondrait bien à son envergure intellectuelle, à ses ambitieuses convictions et même à sa fibre patriotique. Or on ne voit pas très bien ce que la voie bilatérale, qui consiste à aligner les concessions humiliantes et sans fin, apporte sur ce plan.

L’expiration de ce cauchemar politique, dont les avantages économiques paraissent de plus en plus dérisoires, remettrait au contraire la question de l’adhésion à l’Union européenne au premier plan. En la subordonnant clairement à des avancées sociales concrètes, revendiquées sur le plan européen contre vents et marée. Dans le registre du compromis dynamique « à la vaudoise », on l’aura compris, référence faite aux spectaculaires avancées de Maillard dans ce domaine à l’échelle locale. La fin du bilatéralisme et des vaines soumissions à Bruxelles ne permettrait-elle pas en définitive à la gauche internationaliste de sauver la face et de reprendre l’offensive ?

La fin du bilatéralisme serait même un soulagement pour la droite économique, non européiste contrairement à toutes les droites économiques d’Europe depuis des décennies. Prisonnière d’un soumissionnisme dégradant, ne doit-elle pas défendre en permanence des accords présentés comme ultimes et générateurs de stabilité ? Alors que Bruxelles ne cesse d’y ajouter de nouvelles exigences sur le mode de l’engrenage ?

Les organisations économiques n’ont jamais été capables de chiffrer de manière convaincante les avantages du bilatéralisme pour l’industrie, les services et l’emploi. Ni globalement, ni surtout traité par traité, domaine par domaine. Elles se sont toujours contentées de corrélations de principe à interprétations multiples. Genre: l’économie suisse va mieux aujourd’hui que dans les années 1990, ce qui prouve que les accords bilatéraux sont nécessaires. Comme si l’économie suisse n’avait fait qu’économiser quelques centaines de millions de francs de coûts d’homologation par an à l’exportation pendant deux décennies. Comme s’il n’existait pas d’économies nationales très ouvertes et performantes dans le monde qui ne se seraient pas inféodées de la sorte à de grandes puissances. Certainement douloureux dans un premier temps, la fin du bilatéralisme permettrait surtout de restaurer les relations de la Suisse avec l’Union Européenne dans la durée, sur des bases assainies, égalitaires sur le plan juridique, bien plus stables et bien plus fécondes.

Revue de presse commentée  https://cutt.ly/ve5wzDI

Annexe

Ratchet et spillover : la stratégie d’engrenage commentée par Jacques Delors

Issue de l’approche fonctionnaliste des sciences humaines, en sociologie,  histoire et relations internationales en particulier, la notion de spillover effect a beaucoup été thématisée dans l’analyse de la formation des Etats-Unis au XIXe siècle, et des organisations internationales au XXe. Les pères fondateurs de l’Union Européenne (Jean Monnet et Robert Schuman en particulier) s’en sont explicitement inspirés dans les années 1940 et 1950. De même que Jacques Delors, président de la Commission européenne de 1985 à 1995, initiateur de l’Espace économique européen et de la voie dite « bilatérale » pour la Suisse. Dans une allocution de 1991 à l’International Institute for Strategic Studies de Londres, Delors évoquait ainsi la dynamique interne fondamentale de l’intégration communautaire :

« C’est pourquoi l’expression « marché commun », encore utilisée par certains, ne correspond plus à la réalité. Nous construisons une Communauté dont les Etats membres exercent, en commun, une partie de leur souveraineté, grâce à des politiques communes de plein exercice, comme l’agriculture ou la cohésion économique et sociale, ou bien partielles, comme les actions communes en matière de recherche et de technologie, dans le domaine de l’environnement ou bien encore au titre de la dimension sociale. Tels sont les fondements d’une Communauté qui, grâce à cela engendre aujourd’hui une union politique ; l’Union Européenne, comme l’Acte unique, en formule l’objectif.

Par un effet d’entraînement, qui est une des caractéristiques de l’ingénierie communautaire, nous sommes conduits à ouvrir de nouveaux chantiers, dont un est très lié à une conception globale de la sécurité. Il s’agit des conséquences de la libre circulation des personnes (ici au sens des déplacements transfrontaliers qui sera approfondi par Schengen, pas seulement au sens du libre accès des Européens aux marchés nationaux du travail, ndlr), de l’exigence d’une action commune ou, à tout le moins, d’une très étroite coordination, pour lutter contre ce qui menace la sécurité individuelle : la grande criminalité internationale, les trafics de drogue, les menaces terroristes… La solidarité, l’une des pierres angulaires du pacte européen, passe aussi par des initiatives politiques dans ce domaine, qui relève bien de la sécurité.

Toujours au titre de cet engrenage vertueux se profile l’Union économique et monétaire. Certes, sa réalisation pleine et entière nécessitera des transferts de souveraineté, notamment avec la création d’une Banque centrale européenne. Mais il s’agit moins d’un saut qualitatif que d’un mouvement entraîné par le succès du Système monétaire européen. On imagine aisément ce que représente pour la Communauté, dotée d’une monnaie unique, la possibilité de jouer un rôle majeur dans le domaine international, pour remédier aux facteurs de désordre qui peuvent perturber les marchés des changes et les marchés financiers. En pesant de tout son poids pour une plus grande stabilité monétaire – ce qui implique des responsabilités mondiales pour la monnaie européenne –  en plaidant pour une meilleure allocation des ressources financières entre pays riches et pays pauvres, la Communauté apportera une contribution significative au renforcement de la sécurité dans le monde. Mais, là aussi, répétons-le, non sans accepter les contraintes d’une responsabilité mondiale lucidement assumée.»

(Texte intégral dans « Le Nouveau Concert européen », Odile Jacob, 1992)

Adhésionnistes et soumissionnistes : ne pas confondre

S’opposer à l’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne depuis trente ans, mais dire oui à tout ce que demande Bruxelles pour ne pas risquer de représailles ? Allez comprendre où peut bien mener cette politique. 

L’adhésionnisme des années 1990 : une chimère insensée, mais tout à fait respectable… Les adhésionnistes proclamaient à l’époque que la Suisse était complètement européenne sur le plan géographique, historique, culturel, économique. Qu’elle devait donc s’associer pleinement à l’œuvre européenne de paix, de consolidation et de rayonnement de ses valeurs (surtout héritées des Lumières). Ce romantisme de premier degré s’est raréfié dans les années 2000, mais il n’a pas disparu.

L’Union Européenne s’est ensuite présentée beaucoup plus clairement comme un simple projet de puissance, après des décennies d’intimidations et de chantage à la guerre : « Si vous n’êtes pas européiste, vous serez personnellement responsable du retour des guerres en Europe », s’entendait-on dire en substance. Aujourd’hui, la paix n’est plus guère évoquée dans la justification existentielle de l’UE.

C’est la puissance qui l’emporte. On peut même dire qu’elle est seule à subsister : il est crucial que l’Europe pèse dans les affaires du monde, qu’elle puisse tenir tête à la Chine, aux Etats-Unis, à la Russie, rivaux et ennemis plus ou moins réels ou potentiels, voués à s’affronter. Recyclé tous azimuts, ce vieux leitmotiv de l’anti-péril jaune est devenu la raison d’être de l’Union. Même l’Allemagne et la France prises séparément deviendraient insignifiantes sans la puissance en devenir de l’UE. Les adhésionnistes d’aujourd’hui pensent ainsi qu’en adhérant, les Suisses s’élèveraient à la superpuissance européenne, politique, économique, technologique et bientôt militaire.

De plus en plus minoritaire, cette approche n’en a pas moins traversé toute les crises de crédibilité depuis la fin des années 1980. En faire la critique relève autant du fait que du droit. Les Suisses partagent bien des valeurs avec les Européens, mais apparemment ni la volonté de puissance ni son apologie. Ni par rapport à elle-même sur le plan identitaire : la Suisse s’est historiquement constituée contre les grandes puissances européennes. Ni surtout par rapport à 136 autres Etats et à leurs ressortissants: la Suisse symbolise dans le monde la possibilité et l’espérance de succès ne reposant précisément pas sur la puissance démographique et politique. Pouvoir prospérer sans devoir se soumettre aux grandes puissances, ne devrait-ce pas relever d’une sorte de droit naturel ? Il s’agit sans doute d’un idéal inatteignable dans son intégralité, mais s’en rapprocher devrait faire partie de la bienséance géostratégique la plus élémentaire. Y renoncer équivaut sous cet angle à une sorte d’abdication.

L’idolâtrie des rapports de force

Les soumissionnistes, eux, ne s’intéressent guère à ces questions de contenu historique, politique et philosophique. D’autant moins que la perception commune de l’Union Européenne ne parvient pas à se placer au-dessus d’une rhétorique triviale de double exclusion qui la rend insaisissable : jugée bien trop à droite (antisociale) par la gauche, et bien trop à gauche (technocratique) par la droite. Alors seuls comptent les rapports de force. Tout se passe même comme  si c’était simplement sur le plan des gains escomptés, de paix et de tranquillité en particulier, qu’il s’agissait actuellement pour la Suisse de se déterminer. 

Les soumissionnistes d’aujourd’hui peuvent avoir été les adhésionnistes d’hier. Certains n’ont d’ailleurs pas renoncé à leur idéal. D’autres se comportent comme de simples soumissionnistes. C’est le cas des organisations économiques en Suisse. Alors qu’elles n’ont jamais soutenu l’adhésion, ce qui représente tout de même une belle exception à l’échelle européenne, elles considèrent paradoxalement le rapport de force avec l’Union Européenne comme une fatalité à laquelle il est inutile de s’opposer.   

Les moments fondateurs de cette tendance à l’abdication remontent aujourd’hui à trois décennies. Dans un article du 2 décembre 1989 intitulé « Partenaires inégaux », alors que l’Union soviétique s’évaporait et que l’axe franco-allemand élargi à la Communauté économique européenne (CEE) se positionnait comme nouvelle superpuissance de substitution, The Economist fixait en un condensé resté célèbre le nouveau paradigme européen s’agissant de l’Association européenne de libre-échange (AELE, dont la Suisse faisait partie) : c’est la Communauté européenne qui impose ses vues, sa volonté et sa stratégie de puissance ascendante, et non l’inverse. 

Dans son petit ouvrage de 1992 sur « La Suisse et l’Espace économique européen », l’historien europhile Pierre du Bois raconte par le menu comment les délégués suisses à l’AELE, qui montaient au front en juin 1990 dans l’intention de négocier une plateforme optimale de coopération avec l’Union Européenne en préparation, se sont vus remis brutalement en place par la Communauté pendant dix-huit mois. « Le rêve d’association entre égaux vole en éclat. A son corps défendant, la Suisse est amenée à concéder des pans entiers de souveraineté. »

Les Suédois et les Finlandais comprennent la leçon et se soumettent aussitôt. Effrayés par le chaos qui a surgi à l’Est du continent, ils déposent leur demande d’adhésion comme les Autrichiens deux ans plus tôt. Les gouvernements suisse et norvégien aussi. Les citoyens suisses refuseront cependant de justesse le premier pas de l’EEE. Les Norvégiens le franchiront, mais repousseront l’adhésion en 1994 par référendum. La poursuite de leur intégration à partir de l’EEE semble attendre celle des Suisses dans leur voie bilatérale.

La bienveillance sans fin

Inutile aux yeux des soumissionnistes de vouloir résister à l’UE lorsque l’on est planté au milieu de sa géographie, avec une démographie de surcroît insignifiante. Selon l’expression consacrée dans ce genre de circonstance, Bruxelles tiendra toujours le couteau par le manche. La victoire canonique de David contre Goliath n’est qu’une grossière mystification. La loi du plus fort peut bien concéder quelques illusions morales et juridiques momentanées, mais elle finit toujours par s’imposer. Il s’agit peut-être d’une perception très pessimiste de l’histoire, légitimant toutes les lâchetés et compromissions, mais les pessimistes ne finissent-ils pas toujours par avoir raison ?

Cette dynamique mentale régressive est vieille comme le monde, et l’on se rend mieux compte aujourd’hui que le fond du monde a peu changé dans cette affaire. A une époque plaçant la véritable richesse des nations dans leur capacité à exporter des biens et services innovants à l’échelle globale, le levier du protectionnisme économique remplace la politique de la canonnière des anciens empires coloniaux. L’Union Européenne n’obtiendra-t-elle pas toujours ce qu’elle demande en échange d’un accès jugé privilégié à son grand et glorieux marché intérieur ? Avec la libre circulation et leur voie bilatérale, les Suisses se sont malencontreusement enfermés dans cette funeste spirale. Bien qu’ils ne soient plus seuls à s’en plaindre puisque les Britanniques cherchent aussi à en sortir.

Tout le reste n’est que littérature

L’obstacle, ce sont les soummissionnistes. A leurs yeux, le seul moyen de mettre fin à l’insécurité juridique et à l’incertitude qui pèse sur l’industrie d’exportation et les multinationales, c’est d’accorder à l’UE ce qu’elle demande. Au fur et à mesure, sans que l’on voie très bien ce que l’UE pourrait encore demander que les organisations économiques oseraient refuser. Dire oui-oui pour préserver les exportations ? Pour ne pas contrarier Bruxelles inutilement ? Pour obtenir la paix et la stabilité ? Pour pouvoir en rester là ? C’était déjà ce que l’économie recommandait en 2000, lors du vote populaire sur les Accords bilatéraux I aux vertus pacifiantes desquelles tous les partis ont cru. Même l’UDC.

A une époque où l’objectif du Conseil fédéral était encore l’adhésion à l’Union Européenne, il s’agissait paradoxalement d’approuver ces accords pour pouvoir échapper à une adoption évolutive du droit européen. Et en rester là précisément. Et si l’UE en demande davantage par la suite ? « Nous serons libres d’accepter ou non ». Mais si nous ne nous montrons pas solidaires, « alors l’Union européenne pourrait commencer à nous faire payer cette attitude et à nous punir » (Peter Hasler le 3 mai dans L’Agefi, directeur du Vorort, futur economiesuisse). Voilà où en étaient déjà la voie bilatérale dans laquelle la Suisse et ses organisations économiques se sont fourvoyées. 

Aujourd’hui, les soumissionnistes donnent toujours autant l’impression d’être prêts à donner ce que l’Union Européenne demande, au fur et à mesure, pour obtenir quelques mois ou quelques années de répit. Par peur des représailles, et pour continuer de bénéficier d’un dérisoire accès privilégié au grand marché européen. Ce privilège dont on finit évidemment par se demander ce qu’il a de si privilégié pour justifier de devoir subir de pareilles intimidations et mesures vexatoires sur la recherche, les études, les homologations industrielles, l’équivalence boursière, l’approfondissement de la libre circulation, les reprises automatiques du droit européen  ou encore les services financiers… 

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