Immigration européenne : le casse-tête du statu quo

La récente réunion bilatérale annuelle sur la libre circulation des personnes à Bruxelles  a donné deux communications radicalement différentes (Berne et Bruxelles). De quoi susciter quelques doutes sur l’apaisement actuel dans les relations. (Photo: Cornelia Lüthi, sous-directrice du Secrétariat d’État aux migrations, cheffe de délégation)

Relevée sur Twitter par Stephan Israël, correspondant du quotidien zurichois TagesAnzeiger à Bruxelles, cette tonalité inversée donne une idée précise et concrète du fossé séparant les points de vue suisse et européen. Le communiqué de presse du Secrétariat d’Etat aux migrations à Berne est distancé, foncièrement positif (1). Il n’évoque ni ne fait allusion à quelque problème que ce soit. La libre circulation des personnes telle que pratiquée depuis vingt ans convient aux deux parties, est-il proclamé avec insistance, bien qu’on puisse encore en améliorer la technicité.

Le texte mentionne sobrement la décision du Conseil fédéral d’appliquer la clause de sauvegarde portant sur l’immigration croate, une formalité (2). Il évoque des progrès dans la révision de l’annexe III de l’ALCP visant à reprendre « les développements du droit communautaire que sont, par exemple, la coopération administrative numérisée, les procédures de reconnaissance électroniques et le mécanisme d’alerte ». Question présentée comme purement technique, néanmoins sous-titrée « Révision dans le domaine de la reconnaissance des qualifications professionnelles » (ce n’est pas tout à fait rien).

Pour le reste, cinq paragraphes sur sept distillent des généralités apaisantes et encourageantes sur la libre circulation (au sens de libre accès réciproque aux marchés du travail et à la domiciliation).        

De son côté, le communiqué du Secrétariat général de la Commission européenne ne fait même pas allusion à ces petites mises à jour. Il regrette en revanche la clause de sauvegarde sur l’immigration croate, qu’il examinera pour la forme (mais de toute manière disproportionnée à ses yeux).

Le texte attaque ensuite frontalement sur le fond : l’ALCP n’est plus adapté à la situation générale en Europe, où la liberté de migration d’un Etat à l’autre a fait l’objet d’approfondissements importants depuis quinze ans. Le statu quo sur la libre circulation des personnes avec la Suisse, plébiscité en vote populaire il y a deux ans, n’est plus soutenable. Un changement d’ordre « structurel » est devenu nécessaire. Texte intégral commenté (traduit de l’anglais par nos soins) : 

25 novembre 2022. Le Comité mixte ordinaire de l’Accord sur la libre circulation des personnes UE-Suisse (ALCP) s’est tenu aujourd’hui pour sa 25e réunion (en présentiel hybride). Ce comité mixte est responsable de la gestion et de la bonne application de l’accord. Les deux parties ont échangé des points de vue et des informations sur des questions importantes liées à la mise en œuvre de l’ALCP en Suisse et dans l’UE.

L’UE a pris acte de la décision du Conseil fédéral du 16 novembre 2022 d’invoquer la clause de l’accord permettant une limitation quantitative de la libre circulation des personnes pour les ressortissants croates. Alors que le protocole de l’accord prévoit la possibilité d’utiliser cette clause jusqu’à la fin de la dixième année suivant son entrée en vigueur (1er janvier 2017), la Commission regrette cette décision et analysera les informations supplémentaires fournies lors de la réunion d’aujourd’hui.

En outre, l’UE note qu’un certain nombre de problèmes structurels entravent toujours le bon fonctionnement et la bonne application de la libre circulation des personnes entre l’UE et la Suisse, tels que l’absence de reprise dynamique d’éléments clés du droit de l’UE, ou des « mesures d’accompagnement » selon la terminologie suisse, que l’UE considère comme disproportionnées et discriminatoires.

Où l’on se rend bien compte de la place centrale de l’ALCP dans la relation bilatérale. Lorsqu’ils ont plébiscité la perpétuation de la libre circulation des personnes en septembre 2020, les Suisses pensaient que cet accord ne posait pas vraiment de problème dans la pratique, ce qui continue de se vérifier plus ou moins chaque année. Il ne semblait pas y avoir non plus de rapport avec l’Accord institutionnel (Insta) en attente de ratification (finalement abandonné quelques mois plus tard). Ils croyaient surtout que l’ALCP était nécessaire, voire suffisant, en soi et pour assurer les autres accords sectoriels avec l’UE.

Deux ans plus tard, le projet d’Accord institutionnel a été abandonné. L’UE constate néanmoins que l’ALCP est de toute évidence devenu obsolète. Cette invalidité préexistait en quelque sorte au projet d’Insta. Comme nous le verrons encore un peu plus bas, elle ne lui est pas liée. Si aucun accord institutionnel n’était jamais signé, le statu quo sur la libre circulation des personnes n’en resterait pas moins impossible.

C’est d’ailleurs ce que la Commission a toujours affirmé. Insta ou pas, le statu quo n’est pas envisageable à Bruxelles dans les relations avec la Suisse. Son secrétariat général affirme ici que « le bon fonctionnement et la bonne application de l’ALCP » requièrent de toute manière « une reprise dynamique d’éléments clés du droit de l’UE » (dynamique étant un euphémisme pour subordination automatique (3)).

De deux choses l’une : ou l’on poursuit l’intégration du marché du travail, commencée au début des années 2000, avec dispositif de reprises automatiques de droit européen non prévu au départ. Ou l’on renonce à cette libre circulation (rien à voir avec les contrôles aux frontières, qui relèvent de Schengen sur un mode déjà évolutif). Un statu quo ante rétablirait l’égalité de traitement entre ressortissants européens et extra-européens en Suisse, et réciproquement. Des aménagements dus à l’hyper-voisinage resteraient néanmoins envisageables (frontaliers en particulier).

En d’autres termes, la libre circulation au sens de libre établissement et accès aux marchés nationaux du travail a fait l’objet d’approfondissements importants en Europe. L’ALCP, qui ne prévoyait pas de subordination automatique au droit européen pertinent (le public ne l’aurait pas accepté en Suisse), doit maintenant changer de nature et s’y soumettre. En commençant par rattraper son retard. On pense évidemment à la très sensible Directive sur la citoyenneté européenne de 2004, qui fait partie de la libre circulation des personnes en Europe, et que les Suisses rejettent (4).

L’évocation des mesures d’accompagnement destinées en Suisse à protéger le marché du travail, en vigueur depuis vingt ans et devenues intouchables sur le plan de la politique intérieure (résistance des syndicats), en dit d’ailleurs long sur les intentions de Bruxelles : il ne s’agit pas de faire comme si l’ALCP pouvait continuer d’être appliquée comme elle l’est depuis 2002. Les mesures d’accompagnement à la libre circulation sont en principe interdites en Europe, bien que faisant l’objet d’une jurisprudence instable de la part de la Cour de justice. Elles ont été tolérées jusqu’ici dans le cas de la Suisse, mais ce laxisme n’est plus assumable.

Parallèlement, en ce qui concerne le fonctionnement du traité, l’UE est en désaccord avec la partie suisse sur plusieurs points, notamment sur la compatibilité de certaines règles du droit national et leur mise en œuvre avec l’accord sur la libre circulation des personnes, telles que les règles suisses sur l’expulsion automatique des délinquants étrangers ou sur les pratiques cantonales en matière d’octroi de titres de séjour aux citoyens de l’UE.

Le Secrétariat général de la Commission reste quelque peu allusif, ne souhaitant pas entrer dans le détail des désaccords. Il ne craint pas toutefois l’exhaustivité dans les matières jugées rédhibitoires : l’application de l’initiative populaire fédérale victorieuse de 2010 sur le renvoi des étrangers criminels en premier lieu. Les dispositions qui en découlent sont jugées incompatibles avec la libre circulation. Un Européen bénéficiant d’un permis d’établissement ne devrait pas pouvoir être expulsé après avoir purgé sa peine. Cette incompatibilité renvoie de nouveau au droit européen de la citoyenneté, considérée comme indissociable de la libre circulation.

Dans l’optique de la directive, les Européens ne peuvent plus être traités comme des étrangers par un Etat membre dans lequel ils se seraient domiciliés. La Commission estime que l’ALCP fait de la Suisse un membre comme les autres sous cet angle. L’évidence est telle à ses yeux que la citoyenneté n’a même pas été mentionnée dans le projet abandonné d’accord institutionnel. Le Conseil fédéral a dû, en fin de processus, demander que la Suisse soit explicitement dispensée de cette directive. L’UE a refusé d’entrer en matière.  

Les pratiques cantonales dont il est ensuite question concernent les restrictions migratoires et frontalières que certains cantons (Genève en premier lieu) ont mis en place plus ou moins formellement pour favoriser l’emploi indigène (préférence nationale) (5).

L’UE rappelle que tout Etat participant au marché intérieur de l’UE doit respecter les mêmes règles et obligations. C’est une question de fairness et de level playing field.

Au moment de fonder ce saisissant état des lieux, le texte introduit sans surprise le mot-clé de la position européenne depuis vingt ans : « participating ». Participer au marché intérieur européen. Participer au sens de « reprendre automatiquement les évolutions du droit communautaire », avec droit de regard sur leur élaboration. Dans quelle mesure la Suisse participe-t-elle au marché intérieur ? C’est à peu près nul. Oui : l’Accord sur le transport aérien (Bilatérales I). Pour le reste, des mises à jour interviennent d’un commun accord, qui peuvent être considérées comme des accords en soi. Ce qui permet parfois d’affirmer sans rire que la Suisse a plus de cent accords bilatéraux avec l’UE (alors qu’elle n’en a pas dix).   

Les Suisses, de leur côté, n’emploient jamais ce terme. Il ne s’agit pas pour eux de « participer » au marché, mais d’y « avoir accès » sur une base réciproque d’Etat à Etat. Dans quelle mesure ont-ils accès au marché intérieur ? Ce n’est guère mieux. Dans le domaine des marchandises, la Suisse ne fait pas partie de l’Union douanière. Les règles sont celles du Traité de libre-échange de 1972 et de l’OMC, avec leurs mises à jour. Les homologations automatiques à partir de la Suisse deviennent de plus en plus restrictives. Les entreprises s’adressent directement à des agences européennes.

Pas d’accès non plus au marché des services, en particulier financiers (banques, assurances, etc.). L’UE ne veut pas en entendre parler. Mouvements de capitaux : qu’en reste-t-il? La Suisse n’a plus d’équivalence boursière, l’UE l’a lui a retirée. Difficile d’entendre que ce faible niveau d’accès, pour une participation à peu près inexistante, requiert des alignements législatifs pareils. Quant au marché du travail, on ne sait plus très bien de quel fouillis il s’agit. N’inclut-il pas aujourd’hui le droit de la citoyenneté, les prestations sociales, le droit pénal, avec expulsion ou non des délinquants ? Quel sera son périmètre dans dix ans ?

Les problèmes structurels mentionnés ci-dessus devront être résolus par des moyens crédibles. Dans le cadre des négociations sur un accord institutionnel entre l’UE et la Suisse – finalement abandonnées par la partie suisse – l’UE a fait des propositions concrètes à cet égard. Le Conseil fédéral suisse a proposé une nouvelle approche. L’UE examine attentivement ces propositions en vue de trouver des solutions concrètes et structurelles aux problèmes identifiés au fil des années dans le fonctionnement de cet accord.

Le Conseil fédéral discute, mais il n’a pas proposé en réalité de nouvelle approche. Le changement de perspective requis dans les relations avec l’UE est tel qu’il faudra probablement de nouveaux éléments clés, de grands événements peut-être pour avancer dans une direction acceptable et praticable.

En attendant, la confrontation démonstrative et stérile entre idéologues et pragmatiques semble encore avoir de beaux jours devant elle. Face à la rhétorique de la Commission, le Secrétariat d’Etat à la migration ne dit qu’une chose dans son communiqué : pourquoi remettrait-on l’Accord de libre-circulation des personnes en question, puisqu’il garde tout son sens en convenant à tout le monde dans sa pratique quotidienne ? Un naturalisme totalement inaudible de l’autre côté de la barrière technocratique. A moins que le communiqué belliqueux du Secrétariat général de la Commission ne soit qu’un tissu de fanfaronnades destiné à intimider ses interlocuteurs.

*   *   *

(1)  https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-91940.html

(2) Le Protocole III de l’accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l’Union européenne (ALCP) prévoit une ouverture progressive sur dix ans de l’accès au marché suisse du travail par les ressortissants croates à partir de 2017. Des contingents peuvent être mis en place lorsque l’immigration et le travail détaché atteignent un certain niveau. Les contingents avaient été supprimés pour cette année (2022), ils seront réintroduits en 2023.

(3) La subordination du droit suisse au droit européen serait automatique au sens « d’a priori ». Il y aurait ensuite des modalités plus ou moins formelles et praticables dans l’automaticité, ce qui autorise l’emploi du terme « dynamique ».
Voir : https://www.centrepatronal.ch/actualites/economie-exterieure/accord-institutionnel-reprise-dynamique-droit-europeen/
On voit qu’il s’agit de rendre possible l’automaticité par rapport au système suisse, ce qui alimenterait une confrontation permanente sur des questions d’application. C’est ce qui se passe dans les Etats membres, avec recours fréquents à la Cour européenne de Justice.

(4) https://www.rts.ch/info/suisse/12171271-la-directive-sur-la-citoyennete-europeenne-un-des-points-qui-fachent-dans-laccordcadre.html  

(5) https://www.rts.ch/info/regions/geneve/11108053-a-geneve-la-preference-cantonale-fait-son-entree-dans-le-secteur-prive.html

L’UE et ses inversions de perspective sur la Suisse

Commentaire des passages-clés de l’entretien des journalistes Lise Bailat et Arthur Grosjean avec Petros Mavromichalis, ambassadeur de l’Union Européenne à Berne (1).

LB et AG – L’UE est-elle toujours vexée que la Suisse ait jeté à la poubelle l’accord institutionnel?

Petros Mavromichalis – L’Union européenne n’est pas vexée. Elle ne comprend pas qu’après tant de décennies de négociations, de concessions faites à la Suisse, on en soit arrivé à cette impasse. Mais notre porte reste ouverte. Il y a eu des rencontres entre Ignazio Cassis et de nombreuses personnalités de haut niveau de l’UE. (…)

« L’Union Européenne ne comprend pas qu’on en soit arrivé là »… il s’agit sans doute d’une manière de parler. En réalité, comme la suite du texte l’atteste abondamment, le Conseil européen et la Commission « comprennent » fort bien ce qui s’est passé. Puisque l’ambassadeur revient une nouvelle fois sur cette « incompréhension », prenons (encore une fois) la peine d’expliquer, au risque de tout autant nous répéter : la Suisse a tracé avec l’UE une « voie » bilatérale qui devait mener progressivement vers une intégration de niveau Espace économique européen (EEE), phase théoriquement transitoire à l’adhésion complète. Cet objectif a été abandonné en 2005 par le Conseil fédéral (puis formellement en 2016 avec le retrait de la demande d’adhésion). Il a bien fallu constater en effet que l’opinion publique n’évoluait pas comme prévu dans le sens d’une adhésion, ni même d’une adhésion au seul EEE.

Les gouvernements et parlements successifs se sont pourtant obstinés à continuer de négocier sur les mêmes bases politiques, en particulier le volet institutionnel demandé par la Commission. Cette grave erreur de la part de la Suisse ne pouvait mener qu’à la situation actuelle : un projet d’accord institutionnel longuement élaboré, ouvrant expressément (dans sa déclaration politique conjointe) sur une subordination rapide et par étapes de l’ensemble du droit économique, social et environnemental. Ce qui devait arriver est ensuite arrivé : les partis gouvernementaux se sont réveillés et n’en ont pas voulu.

Un pays comme la Suisse ne va pas se remettre du jour au lendemain d’une aussi monumentale bévue. Sa « classe » politico-médiatique n’est même pas encore en mesure de reconnaître et d’analyser ce qui s’est vraiment passé. L’idée que le projet d’accord institutionnel n’a buté que sur de « petits » problèmes d’approfondissement de la libre circulation des personnes, voire d’aides d’Etat, est encore très présente dans les narratifs.              

LB et AG – On a l’impression, comme le dit Livia Leu (secrétaire d’Etat aux affaires européennes), que l’UE joue la montre et qu’il ne se passe rien.

PM – Vous plaisantez, j’espère? Nous attendons patiemment depuis quinze ans de résoudre les problèmes institutionnels. L’UE ne joue pas la montre mais attend qu’on lui propose des solutions crédibles.

En effet. C’est plutôt la Suisse qui donne l’impression de temporiser, malgré l’urgence continuellement agitée par des lobbys et mouvements politiques. Il s’agit surtout d’une affaire intérieure, bien que les élections de 2023 ne soient probablement qu’un alibi de procrastination. Les années qui s’annoncent sans solution institutionnelle subordonnante permettront de mieux se rendre compte dans quelle mesure la Suisse peut survivre, voire davantage, en dehors de la “voie” bilatérale sanctuarisée. L’accord entre égaux juridiques conclu par l’Union Européenne avec le Royaume-Uni, qui comprend un volet institutionnel paritaire, change de toute manière l’environnement du dossier en ayant créé un important précédent.

Le royaume est très différent de la Suisse, beaucoup plus libéral par exemple (pour s’en tenir aux clichés), mais les arguments catastrophistes des remainers au moment du Brexit étaient en gros les mêmes qu’en Suisse s’agissant de s’accrocher à la voie bilatérale et à sa nouvelle étape institutionnelle. La différence est évidemment qu’en cas d’effondrement économique, social ou environnemental dans les cinq ou quinze ans, il serait beaucoup plus difficile pour le Royaume-Uni de revenir dans l’UE. Le Royaume-Uni s’est en quelque sorte condamné à réussir, ce qui n’est pas sans intérêt vu de Suisse (ou les tergiversations n’en finissent pas).

Cela dit, il est bien normal que l’UE « attende qu’on lui propose des solutions crédibles ». Dans ce genre de situation, la partie qui prend l’initiative devient demandeuse et se met en position d’infériorité. Or la Suisse, de son côté, a déjà beaucoup concédé depuis trente ans (2), ce qui ne lui laisse guère de marge de manœuvre.

LB et AG –  La Suisse a fait une proposition. Elle veut régler les aspects institutionnels de manière verticale, accord après accord. Ce n’est pas crédible?

PM – Le diable est dans les détails. Veut-on vraiment des règles différentes accord par accord? On serait alors dans une situation aussi compliquée qu’aujourd’hui. Quelles exceptions veulent les Suisses? Ce n’est toujours pas très clair.

Ce ne sont pas des détails. L’argument de la complexité de la situation pour Bruxelles a quelque chose de désopilant lorsque l’on fait abstraction de la Suisse, et que l’on pense à ce qui se passe actuellement en Europe. L’ambassadeur donne peut-être dans le second degré. La Commission Européenne emploie quelque 30 000 fonctionnaires (60 000 pour l’ensemble des institutions européennes). Combien sont affectés à la gestion du cas suisse et de ses petites complications ?  

LB et AG –  La Suisse veut des exceptions concernant la protection des salaires, et éviter des abus à l’aide sociale.

Prenons les éléments de réponse les uns après les autres :

PM – Ces craintes sont-elles justifiées ? A noter que l’ambassadeur pose la question sans y répondre. 

PM – L’UE lutte aussi contre le dumping vu que le niveau salarial est différent selon les pays. Que fait l’UE pour lutter contre le dumping salarial ? A notre connaissance, rien. Ou rien d’efficace. Ce serait d’ailleurs contraire à l’esprit de la libre circulation des personnes (salariés et indépendants), instituée en Europe par le Traité sur l’Union européenne de février 1992. Cette liberté fondamentale, qui met le travail et les salaires sur le même plan que les capitaux, les marchandises et les services, avait explicitement et officiellement pour finalité économique de créer un seul marché des “ressources humaines”. Ce qui devait précisément réduire les écarts salariaux entre pays membres par effet de dumping. A tel point que certains Etats « avancés » ont dû introduire des salaires minimaux (ce dont les Suisses ne veulent pas) (3).

PM – Quant aux prestations sociales, qu’est-ce qui vous fait croire que des ressortissants européens viendraient massivement profiter de l’aide sociale? Rien de très concret en effet. Il s’agit d’une intuition reposant sur un certain bon sens (si l’on ose dire). Qu’est-ce qui faisait croire aux Suisses, dans les années 1990, que la libre circulation des personnes allait provoquer une immigration européenne nette de l’ordre de 30 000 personnes par an en moyenne (sans parler du travail frontalier), alors que les prévisions scientifiques et officielles ne dépassaient pas les 8000 ? Rien non plus. Heureusement, cette immigration, qui n’avait nullement besoin d’accord sur la libre circulation des personnes pour se réaliser, a bénéficié à la Suisse. Malheureusement, ce genre de prévision fantaisiste a en revanche perdu toute crédibilité. Et l’on ne voit pas en quoi le fait de pouvoir bénéficier des mêmes prestations sociales de longue durée après seulement trois mois de séjour bénéficierait au pays d’accueil.

PM – Une étude d’Avenir Suisse conclut d’ailleurs que le coût ne serait pas très important. Nous pensons que M. Mavromichalis est mal inspiré de se référer à une étude d’Avenir Suisse, think tank libéral financé par les grandes multinationales, pour convaincre les syndicats que l’adoption du droit de la nationalité européenne dans le cadre de la libre circulation des personnes n’aurait pas d’effet significatif sur les systèmes sociaux et finances publiques en Suisse.

PM – La Suisse est pleine de médecins allemands, formés en Allemagne pour un coût de 170’000 euros. S’il s’agit de cela, alors parlons également des milliers d’étudiants européens formés chaque année gratuitement dans les hautes écoles en Suisse.

PM – Il y a un manque criant d’infirmières en Rhône-Alpes. Pourquoi? Parce qu’elles travaillent toutes dans les cantons de Genève et Vaud. Et de quoi parle-t-on ici? De l’hypothétique type qui serait au chômage et qu’il faudrait mettre à la porte après cinq ans. C’est ce qui fâche l’UE. On a l’impression que la Suisse veut le beurre, l’argent du beurre et les faveurs de la laitière. Il n’est guère question en réalité « de chômeurs qu’il faudrait mettre à la porte après cinq ans », mais de ressortissants européens qui découvriraient que les prestations sociales de base en Suisse, qu’ils y aient travaillé ou non, sont plus intéressantes qu’en Roumanie ou qu’ailleurs dans l’UE. Ce que l’ambassadeur explique ici, c’est que si les Suisses « bénéficient » d’infirmières françaises (ce n’est pas nous qui genrons), payées bien davantage qu’en France, ils doivent également accueillir des sans-emplois en mal de bonne couverture sociale de base. Il ne faut pas s’étonner que la gauche syndicale et le Parti populaire ne veuillent pas entendre parler de ce genre de nivellement par le bas. Ni qu’une partie significative des libéraux, au sens large, y voient un risque de déstabilisation des équilibres socio-économiques en Suisse.

LB et AG –  Vous profitez aussi de la Suisse. La balance commerciale penche en votre faveur et on fournit à des ressortissants de l’UE des centaines de milliers d’emplois.

PM – Tout à fait, c’est gagnant-gagnant! On parle ici de problèmes, mais les relations entre l’UE et la Suisse sont très bonnes. Il n’y a aucun pays au monde avec lequel nous ayons autant d’accords, autant de valeurs communes. Si nos citoyens viennent chez vous, et vice versa, c’est qu’ils se sentent bien.

On retiendra surtout que « les relations entre l’UE et la Suisse sont très bonnes ».

LB et AG –  Pourquoi faire pression alors?

PM – Il ne s’agit pas de faire pression. Nous ne sommes pas obligés de poursuivre un modèle de participation à notre marché intérieur qui ne nous convient pas. Absolument. Sauf que la Suisse ne « participe » pas au grand marché, à part dans quelques rares domaines : libre circulation et accord sur le transport aérien essentiellement. On peut ajouter, hors marché proprement dit, Schengen/Dublin. « Participation » (plutôt qu’« accès ») est pris ici au sens très européen de reprise automatique du droit de l’UE. Le problème, c’est que Bruxelles a tendance à considérer que la Suisse est censée « participer » à tout, sauf nombreuses et importantes exceptions destinées à disparaître. Comme l’a regretté récemment la secrétaire d’Etat Livia Leu, de retour de Bruxelles, la Commission fait comme si la Suisse faisait partie de l’UE et qu’il fallait juste avancer dans l’élimination des nombreuses exceptions à l’aide d’une formule institutionnelle. Rien de tel que cette inversion de perspective pour entretenir un dialogue de sourds. L’UE veut que la Suisse participe, la Suisse aimerait simplement avoir de bons accès sectoriels au marché, sur une base de réciprocité, comme le Royaume-Uni ou le Canada en réalité (même si le sectoriel y est moins accentué), en tenant compte en plus de son hyperproximité au centre du continent. Les importants accords de commerce et de coopération conclus par l’UE avec le Royaume-Uni ou le Canada ne sont-ils pas chapeautés par un volet institutionnel ?

PM – En 1999, lorsque nous avons signé les premiers accords bilatéraux, la Suisse avait déposé une demande d’adhésion. Aujourd’hui, c’est différent. Voilà qui ne manque ni de cohérence, ni de pertinence. Ces nouvelles conditions remettent forcément en cause la première série d’accords sectoriels, dans leur esprit tout au moins. On pourrait même admettre en droit international que les deux parties ne sont plus tenues par ces accords, tant les intentions qui les ont motivés n’existent plus. La fameuse « clause guillotine » en particulier, imposée par Bruxelles, qui lie les traités entre eux pour rendre la dynamique d’intégration irréversible, n’a plus vraiment de sens : il n’y a plus d’adhésion en perspective, plus de dynamique idéologique.              

PM – Nous ne voulons plus de cette approche sélective. Tant que les questions institutionnelles ne seront pas réglées, nous ne progresserons pas. Nous le disons depuis des années. Quelle approche « sélective » au juste ? Celle qui consiste à pouvoir choisir dans quels domaines la Suisse est prête à subordonner a priori son droit au droit européen ? La réponse vient trois questions plus loin… mais c’est assez confus, pour ne pas dire contradictoire :

LB et AG –  La Suisse veut des accords sectoriels, l’UE un accord global. Les discussions vont-elles traîner encore dix ans?

PM – Ce que nous voulons est assez simple: là où la Suisse participe à notre marché intérieur, elle doit respecter nos règles. Nous ne voulons pas de passe-droit. Nous voulons une solution globale. Cela ne sert à rien de nous dire: «On va reprendre vos règles dans le domaine de l’électricité mais pas pour la libre circulation des personnes. » La première partie de la réponse relève précisément de l’approche sélective (respecter les règles là où l’accord sectoriel prévoit leur reprise automatique). La seconde revient à dire au contraire que si la Suisse s’engage à subordonner un secteur particulier au droit européen, elle doit le faire dans tous les domaines. C’est précisément sur cette voie-là que l’Accord institutionnel aurait dû avancer par étapes. Avec, en ligne de mire, l’intégration économique, sociale et environnementale complète de facto. Ce qui allait peut-être faire un jour de l’adhésion, en fin de processus, une question purement formelle. Jusqu’à ce que le projet d’Accord institutionnel soit rejeté par Berne, l’UE n’avait jamais renoncé à la stratégie de l’engrenage (ratchet et spillover) théorisée par Jacques Delors, le dernier des « pères » de l’Europe (4). Petros Mavromichalis donne l’impression que l’UE ne veut plus de cette approche, parce qu’elle a compris que les Suisses ne s’y plieraient jamais, mais qu’elle ne parvient pas à s’en départir. Ce changement de paradigme a d’ailleurs tout autant de difficultés à s’imposer en Suisse.

LB et AG –  Chacun campe sur ses positions. Que faut-il pour que ça bouge?

PM – On véhicule cette image fausse en Suisse que l’UE ne fait pas de concessions. Dans les négociations sur l’accord-cadre, l’UE avait fait des concessions majeures: participation de la Suisse aux processus de décision, possibilité d’être exemptée du respect des règles moyennant compensation au cas où le peuple suisse les aurait rejetées, la création d’un tribunal arbitral pour trancher les différends. Si en plus on veut retirer la libre circulation du champ d’application d’un futur accord, il ne restera rien. L’UE s’est pliée en quatre pour satisfaire la Suisse, et ce n’est pas nous qui avons claqué la porte. Nous sommes ouverts à une approche sectorielle à condition que les problèmes soient résolus partout. Comprenne qui pourra dans cette dernière phrase. Pour le reste, c’est l’inversion classique de perspective : la Suisse est considérée comme un Etat intégré, mais auquel l’UE aurait fait d’énormes concessions. A noter tout de même que le tribunal arbitrale prévu par le projet d’Accord institutionnel était une phase intermédiaire entre le différend et sa résolution par la Cour européenne de justice (la Cour de la partie adverse). Il nous semble également abusif d’affirmer que le projet d’accord institutionnel prévoyait une participation de la Suisse aux processus de décision (processus législatifs européens si nous comprenons bien).

Retour sur les deux questions contournées :

LB et AG – Certes, mais pourquoi punir la Suisse sur le programme scientifique Horizon Europe alors que vous acceptez la Turquie ou Israël?

PM – La Turquie est un pays candidat à l’adhésion et Israël est couvert par la politique de voisinage. M. Mavromichalis est effectivement un adepte du second degré, et il s’agit là d’une réponse d’anthologie. Alors ne nous gênons pas : l’adhésion de la Turquie à l’UE est une pure fiction dont la réalisation requerrait d’énormes changements préalables dans l’UE. L’approbation de tous les Etats membres ne serait-elle pas nécessaire ? Or, après la Grèce, la France, sans laquelle rien ne peut se faire d’important, est certainement l’Etat européen le plus opposé à l’adhésion de la Turquie. Le nouveau venu serait sensiblement plus peuplé qu’elle, avec le risque que le Saint Empire franco-germanique devienne un Saint Empire turco-germanique. Et que la France soit reléguée au rang des Etats fondateurs, mais un peu secondaires comme l’Italie. La France, qui se considère comme une « grande nation » vouée au leadership européen (Macron), a d’ailleurs introduit en 2005 une disposition constitutionnelle prévoyant un référendum obligatoire si la Turquie devait adhérer. Sans parler des oppositions en Turquie même. La candidature de la Turquie est toutefois maintenue formellement des deux côtés pour des raisons géopolitiques (par rapport à la Russie en particulier). Cela dit, loin de nous l’idée que la pleine association de la Turquie aux programmes de recherche européens est illégitime, ou simplement une mauvaise chose.

LB et AG – Donc vous êtes plus voisin avec Israël qu’avec la Suisse?

PM – Israël fait partie de la politique de voisinage à laquelle la Suisse n’a pas souhaité s’associer.

La Politique européenne de voisinage (PEV), dont il n’est à peu près jamais question en Suisse, a été élaborée par étapes depuis les années 1990. Elle couvre aujourd’hui quinze Etats non-candidats à l’adhésion. Une partie d’entre eux sont situés à l’Est de l’Europe, une autre dans le bassin méditerranéen. Il s’agit officiellement d’ « une politique bilatérale entre l’UE et chaque pays partenaire, qui s’accompagne d’initiatives de coopération régionale : le Partenariat oriental et l’Union pour la Méditerranée » (5).

Il semble assez étrange d’entendre l’ambassadeur de l’UE affirmer que la Suisse n’a pas « souhaité » s’y associer. S’associer à quoi ? Au Partenariat oriental, ou à l’Union pour la Méditerranée ? A quel moment n’a-t-elle pas souhaité s’associer ? En tout état de cause, considérer le Royaume-Uni et la Suisse comme de « simples » voisins de l’UE paraîtrait vite incongru (surtout dans le cas de la Suisse, complètement enclavée). Il s’agit plutôt, disons… d’hyper-voisinage. Soit dit en passant, l’un des principaux défauts de la politique européenne de la Suisse est de n’être pas parvenue dès le départ à séparer clairement les questions commerciales et de coopération (agriculture, homologations industrielles, etc), des questions spécifiques de voisinage (circulation des personnes, accord sur les transports terrestres, etc).

PM – La Suisse n’est pas exclue, elle n’est pas pleinement associée (aux programme scientifique Horizon Europe). C’est exact, et l’opinion publique a tendance à l’oublier en Suisse.    

PM – (…) Cette image d’une UE méchante qui punit la Suisse est très éloignée de la réalité.

LB et AG – Mais l’équivalence boursière, Horizon Europe, ce sont quand même des punitions!

PM – Ce n’est pas une punition mais une décision de notre part de ne pas poursuivre l’approche sélective. Inaudible. La fin de l’équivalence boursière a été explicitement présentée par le président Jean-Claude Juncker comme une mesure destinée à faire pression sur les Suisses (un « bâton » selon ses propres termes, rapportés par le Financial Times). La non-association à Horizon Europe relevait ouvertement – et relève encore – de la même intention. Le Royaume-Uni en est également privé pour n’avoir pas, selon l’UE, complètement respecté les arrangements sur l’Irlande.  

PM – Je vais vous donner un exemple de vraie punition: pendant des décennies, on vous a cassé les pieds avec les problèmes liés au secret bancaire et vous nous avez ignorés. Pas tout à fait quand même. Toutes les négociations sur les Accords bilatéraux II ont été dominées par les concessions que la Suisse étaient prêtes à faire en matière de secret bancaire, et qui ont donné l’important Accord sur la fiscalité de l’épargne de 2004. La coopération judiciaire portant sur des montants d’une certaine importance fonctionnait déjà depuis longtemps.   

PM – Après, un autre partenaire est arrivé avec son gros bâton, a administré des amendes en milliards de dollars et la Suisse a très vite fait volteface. Audible, mais très inexact. Il est fait allusion aux Etats-Unis après la crise financière de 2008, qui accentuaient leurs exigences d’extraterritorialité du droit américain dans le reste du monde. L’affaire UBS a en effet ouvert une brèche. Le secret bancaire fiscal devenait de moins en moins tenable dans le cadre de procédures pénales transfrontalières. La Suisse ne l’a vraiment abandonné qu’en 2015 (six ans plus tard) dans le cadre de l’OCDE et de l’échange automatique de renseignements fiscaux entre cent Etats (dont ceux de l’UE).

LB et AG – Vous voulez faire comme les États-Unis?

PM – Non, justement pas. Mais il n’y a pas de droit de la Suisse à participer à Horizon Europe ou à obtenir l’équivalence boursière d’office. Non, il n’y a pas de droit de la Suisse à participer à Horizon Europe, et l’UE a parfaitement le droit de l’accorder à une quinzaine d’autres Etats non-membres. Même si c’est contraire à la clause de la nation la plus favorisée, fondement du multilatéralisme que l’UE prétend vouloir favoriser dans le monde (plutôt que les purs rapports de force). C’est un peu différent dans le cas de l’équivalence boursière, puisqu’il s’agissait d’un accord financier basé sur la réciprocité, que la Commission Européenne a unilatéralement et ouvertement suspendu à titre de rétorsion.    

PM – La Suisse nous regarde parfois comme papa et maman qui auraient donné des bonbons à tous leurs enfants sauf à elle. Mais elle n’est pas membre, elle n’est plus candidate à l’adhésion, ne fait pas partie de l’Espace économique européen. Ce sont des choix souverains de la Suisse.

On a bien compris. On a aussi compris que l’UE n’était pas vexée des choix souverains de la Suisse. 

(…)

LB et AG – Pourra-t-on compter sur la solidarité européenne si on vient à manquer de gaz cet hiver?

PM – Absolument. Je pense que la solidarité entre voisins est importante. On l’a vu pendant le Covid. Nous avons soigné les patients des uns et des autres. L’UE a reconnu le certificat Covid de la Suisse. Quand c’est urgent, quand il y a péril en la demeure, la Suisse pourra toujours compter sur l’UE et vice versa, je pense.

Nous espérons que M. Mavromichalis pense juste, sans savoir avec certitude si c’est aussi le point de vue de Conseil européen et de la Commission. Nous pensons de notre côté, et depuis longtemps, qu’il est en général préférable que la Suisse dépende le moins possible de l’UE dans des domaines que certains qualifieront de « stratégiques » (marché du travail et marché de l’électricité en particulier). Parce que la solidarité, c’est un peu comme l’éthique ou la culture : moins il y en a, plus on l’étale.    

*   *   *

(1) (24Heures et Tribune de Genève du 24 septembre). Voir aussi notre commentaire d’une précédente interview de Petros Mavromichalis dans Le Temps du 21 juin 2021. https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/06/26/lambassadeur-mavromichalis-ue-comprend-il-vraiment-le-dossier-suisse/

(2) La Suisse a même « offert » à l’UE d’importantes ouvertures sans aucune exigence de réciprocité : dans les produits financiers par exemple, ou encore le principe du Cassis de Dijon. En matière de libre échange, l’une des seules contreparties restantes serait d’adhérer à l’Union douanière européenne (suppression des contrôles frontaliers sur les marchandises), comme l’a fait la Turquie, mais avec de redoutables effets déflationnaires sur un marché intérieur survalorisé (rétrécissement prévisible de l’emploi). Le Royaume-Uni est pour sa part sorti de l’Union douanière, ce qui explique la difficile transition encombrant ses postes frontières.         

(3) Rejeté à trois contre un lors d’un vote populaire en 2014.

(4) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/ voir l’annexe.

(5) https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/170/la-politique-europeenne-de-voisinage La Suisse est théoriquement et indirectement couverte par la PEV en tant que membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE). (La Norvège n’est plus candidate à l’adhésion, l’Islande et le Liechstenstein ne l’ont jamais été).

 

 

 

 

Calmy-Rey l’ésotérique

Initiative populaire en préparation… il va bientôt falloir débattre sérieusement de la sainte neutralité suisse. On ne peut pas dire que l’ancienne cheffe des Affaires étrangères ait contribué à clarifier les choses dans l’interview donnée mercredi au Temps (27 juillet)*.  

Cet entretien est à l’image de son livre publié l’an dernier sous le titre « Pour une neutralité active »** : alambiqué et difficile à suivre. La neutralité y apparaît comme une sorte de substance à base de juridisme stratifié. Une notion identitaire vague à force de complexité, de plus en plus insaisissable, plébiscitée néanmoins dans les sondages (comme le secret bancaire jusqu’à son dernier jour). Une matière qui devrait être réinterprétée continuellement, à grands renforts de contorsions notionnelles, jusqu’au reniement pur et simple, comme dans le cas de la guerre russo-ukrainienne. Et à condition de pouvoir proclamer d’autant plus fort, en toutes circonstances, son importance vitale pour la Suisse et la paix dans le monde. La neutralité nous a été donnée, il est de notre devoir d’en faire quelque chose, de la renouveler, de la perpétuer envers et contre tout. Venant de Micheline Calmy-Rey, on comprend surtout qu’il s’agit de protéger les institutions et carrières internationales basées à Genève, ce qui est tout à fait honorable. Mais est-ce bien nécessaire d’en arriver là ? 

L’interview porte sur le projet d’initiative populaire des milieux conservateurs, visant une neutralité «intégrale et permanente» à inscrire dans la Constitution, ainsi définie : le Conseil fédéral renonce à toutes sanctions économiques, sauf celles décidées par les Nations Unies. Il rend en revanche impossible le contournement par la Suisse de sanctions imposées par d’autres Etats.

Extraits commentés (soit les passages clés, le reste se contentant de considérations politiciennes anti-UDC) :

(…) Quel serait le problème? 

Lorsque l’agresseur est un membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies doté du droit de veto, ce dernier est impuissant. Dans le cas de l’Ukraine, la Suisse n’aurait pas pu reprendre les sanctions de l’UE, mais seulement choisir quelques mesures pour éviter leur contournement. Ce texte restreint la marge de manœuvre du Conseil fédéral dans l’application de notre politique étrangère et dans la défense de nos intérêts.

De quelle marge de manœuvre s’agit-il dans le cas de la guerre en Ukraine ? Quelle a été la marge de manœuvre du Conseil fédéral dans la reprise ou non des sanctions de l’UE ? Nulle à inexistante. Une inscription dans la Constitution lui eût peut-être permis de se référer à quelque chose pour résister aux pressions dix minutes de plus.

Et à quelle « défense de nos intérêts » se réfère l’ancienne conseillère fédérale ? Des intérêts économiques en premier lieu, la Suisse pouvant alors faire elle-même l’objet de rétorsions de la part de l’Union Européenne et des Etats-Unis. Les initiants ont précisément l’air de se moquer de ces intérêts-là. Leur reprocher de faire de la neutralité un « business model qui ne dit pas son nom » (expression reprise dans le titre de l’article), référence à la « neutralité profiteuse » chère à la gauche (qui a toujours détesté l’idée même de neutralité), montre à quel point la discussion est actuellement embrouillée.    

Sur le fond, une position de réserve politique eût d’ailleurs été défendable, renvoyant les deux parties dos à dos. L’agression russe est bien entendu inacceptable sur tous les plans, mais les Etats-Unis, l’Union Européenne et l’OTAN portent une lourde responsabilité dans l’enchaînement des maladresses géostratégiques qui ont exacerbé le sentiment national russe au-delà des limites. Un statut de neutralité imposé à l’Ukraine – comme il l’a été à la Suisse en 1815 – aurait peut-être permis d’éviter l’immense gâchis qui nous accable. C’est ce que demandait la Russie. Les Etats tampons ont d’ailleurs souvent été des Etats heureux.

(…) En quoi la neutralité «intégrale» se distingue-t-elle du concept de neutralité «active» que vous défendez?

La neutralité a toujours pris des formes diverses, tant sa pratique a évolué au cours du temps. Aujourd’hui, la neutralité active se fonde sur le droit international et sur le multilatéralisme qui caractérise notre monde. C’est celle d’un juge, et non pas une neutralité partisane prenant position pour ou contre un pays. Elle se fonde sur le respect du droit international, des conventions internationales et des droits humains. Elle permet donc de réagir et de prendre des sanctions lorsque ceux-ci sont violés de manière crasse comme en Ukraine.

Oui, mais on ne saisit toujours pas pourquoi les sanctions économiques, qui sont un acte de guerre, s’imposent dans le cas de l’Ukraine, mais pas dans d’innombrables autres cas de violation du droit international, des conventions et des droits humains. Ce que l’on a compris, c’est que le Conseil fédéral ne voulait pas appliquer de sanctions contre la Russie, mais qu’il a admis que les dommages politiques et surtout économiques d’une telle politique ne seraient pas assumables. L’Union Européenne et les Etats-Unis ne l’auraient pas accepté. Dans ces conditions, à quoi bon ratiociner sur la neutralité ?

En reprenant les sanctions, la Suisse n’a-t- elle pas pris parti contre la Russie, comme le prétend Christoph Blocher? 

Il est faux de prétendre qu’en s’abstenant de recourir aux sanctions, on ne prend pas parti.

Euh… alors pourquoi ne pas prendre parti sans recourir au sanctions, comme l’ont fait quelque cent cinquante Etats dans le monde (en se contentant de condamner l’agression russe aux Nations-Unies)? La réponse est évidente : des rapports de force ne permettent pas actuellement à la Suisse de faire bande à part sur ce genre de dossier. Comme on pouvait s’y attendre, sa position a immédiatement été instrumentalisée par le président des Etats-Unis : « Même la Suisse inflige des sanctions à la Russie » (1er mars). On pense aussitôt au « même la Suisse a renoncé au secret bancaire fiscal » du début des années 2010. C’est dire s’il ne reste rien de la neutralité. Sauf un terme, un pur cliché constitutif de l’image de la Suisse dans le monde. On le voit, il y a peut-être quelque chose à reconstruire ici pour la promotion de la paix, mais sur des bases forcément différentes.   

(…) Si la Suisse avait procédé ainsi, elle se serait rangée aux côtés de l’agresseur russe. En tant que petit pays ne pouvant pas faire jouer les rapports de force, elle se devait de sanctionner cette violation du droit international. Rappelez-vous que son renoncement à des sanctions contre l’Afrique du Sud a été considéré comme une prise de position. Cela dit, l’interprétation de la neutralité diffère d’un cas à l’autre. Ce ne sont pas toujours les mêmes Etats qui violent le droit international. En 2003, les Etats-Unis ont envahi l’Irak en l’absence d’une résolution de l’ONU. La Suisse avait alors appliqué le droit de la neutralité. Il est à mon sens important d’éviter un alignement systématique de la Suisse sur un régime de sanctions particulier pris en dehors du cadre de l’ONU. A défaut, le principe de neutralité serait vidé de son sens.

Comprenne qui pourra. Des pays beaucoup plus grands n’ont pas appliqué de sanctions contre la Russie, et de loin pas seulement des Etats voyous. Oui, la Suisse n’a pas appliqué de sanctions contre les Etats-Unis en 2003 – personne ne le lui demandait – mais elle l’a fait contre la Russie en 2022. N’est-ce pas justement ce genre de différence qui vide la neutralité de son sens ? Ne serait-ce pas plus simple de le reconnaître ? Tout en revendiquant aux Nations Unies, avec d’autres petits Etats, le droit de ne pas appliquer les sanctions économiques des grandes puissances (pour autant que l’on ne favorise pas leur détournement) ? Le droit international (Conventions de la Haye de 1907) précise que la première obligation d’un Etat neutre est de ne pas participer à la guerre. Qui, encore une fois, peut nier que les sanctions contre la Russie sont des actes de guerre ? En tout cas pas Micheline Calmy-Rey :

(…) Le centre droit veut collaborer davantage avec l’OTAN. Ne voyez-vous pas là un risque de perte de crédibilité pour notre neutralité?

 (…) Lors du dernier sommet de l’OTAN, la Russie a été ouvertement déclarée ennemie, ce qui fait que l’OTAN est désormais engagée dans une confrontation avec la Russie. Ce qui était au départ un conflit local limité au Donbass et au statut de l’Ukraine est devenu non seulement une guerre extrêmement destructrice au cœur de l’Europe, mais aussi une guerre par procuration non déclarée entre l’OTAN et la Russie qui peut échapper à tout moment à tout contrôle. Il faut donc rester prudent dans la mesure où l’OTAN n’est plus une organisation à but purement défensif.

S’il y a un risque de confrontation militaire entre l’OTAN et la Russie, à quoi peut bien servir une neutralité qui ne consisterait pas à s’abstenir de prendre officiellement parti ? Suite à l’alignement sur les sanctions européennes, n’est-il pas compréhensible que les Russes – et le reste du monde – ne considèrent plus les Suisses comme neutres? Revendiquer une quelconque neutralité dans ces conditions passerait pour une pure bouffonnerie.

Que pensez-vous de la « neutralité coopérative » dont parle désormais Ignazio Cassis?

Cela ne change pas vraiment la pratique actuelle. Notre neutralité resterait armée et permanente. Mais elle pourrait s’élargir dans la collaboration avec des Etats partageant les mêmes valeurs que nous.

Intéressant. Quel genre d’Etats plus précisément ? Et quelles valeurs ? C’est ce que l’on aimerait savoir. En attendant, non contente de considérations de plus en plus creuses sur la neutralité, Micheline Calmy-Rey veut en étendre la portée :

(…) Actuellement, le droit de la neutralité ne s’applique qu’aux guerres interétatiques. Mais aujourd’hui, beaucoup de conflits sont des guerres par procuration ou des guerres civiles. Lorsque vous voyez que la Suisse peut livrer des armes en Arabie saoudite, qui est à la tête d’une coalition menant une guerre au Yémen, alors qu’elle ne peut pas en exporter en Ukraine, c’est qu’il y a un problème.

(…) Nous devons donc réactualiser le droit de la neutralité. Je milite pour que nous l’appliquions non seulement pour des guerres interétatiques, mais aussi pour des conflits par procuration ou pour des conflits civils. De plus, il apparaît aujourd’hui difficile d’articuler le concept de neutralité avec le cyberespace en l’absence d’une régulation internationale.

(…) Mon autre grande préoccupation concerne la faiblesse du multilatéralisme. Nous assistons à un retour des rapports de force dans les relations internationales. Si la guerre en Ukraine avait pour conséquence la constitution d’un nouveau bloc Chine-Russie, ce serait une défaite pour l’Occident. Et si quelques-uns d’entre nous ont pu un jour rêver d’une troisième superpuissance Europe, aujourd’hui ce rêve se brise.

Madame Calmy-Rey, ne pensez-vous pas que c’est l’archi-domination des Etats-Unis qui a laissé penser que les rapports de force avaient disparu ? Aujourd’hui, il n’y a pas seulement la Chine et la Russie. Deux tiers de l’humanité forment un nouveau bloc informel qui se lève contre l’hégémonie de l’Occident. Ce processus ne requiert pas forcément la multiplication de conflits armés (même si ce serait un miracle qu’il ne passe pas un jour ou l’autre par quelque accident nucléaire). Il n’est pas nécessaire non plus que la Suisse fasse semblant de n’appartenir à aucun bloc. Il faudra simplement trouver autre chose qu’une neutralité historique lessivée.

Avec son image dans le monde, et sa taille exactement médiane, la Suisse a un potentiel énorme d’alliances et de mobilisation du côté des Etats secondaires cherchant à s’émanciper des grandes et super-puissances. Selon l’expression consacrée, il ne peut s’agir pour la Suisse que d’un changement de paradigme. Quant “au rêve brisé de super-puissance Europe”, qui a surtout été nié jusqu’ici par les européistes (l’Europe n’était qu’un inoffensif projet de paix), les événements viennent rappeler qu’en matière de guerre et de paix, les super-puissances font en général plutôt partie des problèmes que des solutions.

* https://www.letemps.ch/suisse/micheline-calmyrey-linitiative-christoph-blocher-un-business-model-ne-dit-nom

** Micheline Calmy-Rey : « Pour une neutralité active – De la Suisse à l’Europe », Presses polytechnique et universitaires romandes, coll. Savoir Suisse, 2021. L’ancienne conseillère fédérale développe dans cet ouvrage  l’idée incongrue qu’une neutralité de type suisse pourrait être adoptée et adaptée par l’Union Européenne.   

Réponse aux directeurs de la formation et de la recherche

Les conseillers d’Etat romands viennent de publier une lettre ouverte au Conseil fédéral pour le sensibiliser à l’urgence… « d’être dans Horizon Europe » (le programme septennal de recherche subventionnée de l’Union Européenne). Etait-ce une bonne idée?

Les signataires: Cesla Amarelle (VD), Crystel Graf (NE), Anne Emery-Torracinta (GE), Christine Häsler (BE), Olivier Curty (FR), Christophe Darbellay (VS) et Martial Courtet (JU).
Texte intégral de la lettre ouverte :
https://www.24heures.ch/la-suisse-doit-etre-dans-horizon-europe-793007446505
https://www.tdg.ch/la-suisse-doit-etre-dans-horizon-europe-793007446505

Cette lettre est parue mercredi dernier dans 24Heures et la Tribune de Genève. Elle se présente comme un « appel solennel à trouver la clé d’une relation nouvelle et apaisée avec l’Union Européenne (qui permette aux hautes écoles suisses de poursuivre leur contribution décisive à la prospérité nationale) ». Disons d’emblée qu’il semble assez étrange que des conseillers d’Etat, fussent-ils romands et amateurs d’actualité, pensent que le gouvernement ne fait pas déjà ce qu’il est possible pour atteindre ces deux objectifs (association de la Suisse au programme-cadre Horizon Europe et relation apaisée avec Bruxelles).

A quoi cette lettre ouverte est-elle vraiment destinée ? Ne sert-elle pas d’abord à montrer au puissant lobby de la recherche publique (les hautes écoles elles-mêmes) que l’impuissance cantonale sur ce dossier ne dispense pas de faire du bruit ? Il ne sera pas dit que les directeurs cantonaux de la formation ont assisté sans rien dire, ni rien faire, à la non-association prolongée de la Suisse au programme-cadre Horizon Europe.

Si l’on fait abstraction de cette hypothèse électoraliste trop facile, que l’on s’élève à l’échelle fédérale et au dossier politique lui-même, la démarche n’en donne pas moins l’impression d’aller exactement en sens inverse de ce qu’elle est censée rechercher.

Alors voyons cela. Point un : des Etats bien moins intégrés que la Suisse dans l’UE (dont Israël, puissance significative sur le plan scientifique et technologique*), sont mieux lotis dans Horizon Europe (avec un statut d’associé). Le traitement d’extrême défaveur réservé à la Suisse, ouvertement contraire à l’esprit des relations bilatérales depuis trente ans, est destiné à faire pression sur l’opinion et les partis politiques pour que Berne cède aux exigences institutionnelles générales de Bruxelles. Selon l’expression consacrée sur tout le continent, jamais démentie par les dignitaires européens, la recherche et les chercheurs suisses ont été « pris en otage » par la Commission européenne.

Point deux : après avoir finalement rejeté un accord institutionnel négocié sur de mauvaises bases depuis le début de la décennie 2010, prévoyant la subordination progressive et accélérée du droit économique, social et environnemental au droit européen** (une dynamique irréversible susceptible de déchirer les partis politiques et impossible à faire passer en vote populaire), le Conseil fédéral est en phase d’approche pour de nouvelles négociations. Comme dans tout processus de ce genre, le pire serait de se montrer trop pressé. C’est pourtant ce que fait la Suisse, comme l’indiquait encore le compte-rendu du Temps d’hier de la visite de la secrétaire d’Etat Livia Leu à Bruxelles. Est-ce la bonne stratégie? En tout état de cause, une lettre ouverte comme celle de ces messieurs-dames est exactement ce qui conforte l’UE dans l’idée que la recherche est un otage parfait. Plus la Suisse cherche à ne pas se mettre en position de faiblesse, plus la science alarme le pays sur les heures sombres qui l’attendent.     

Le nouveau cycle de négociation, dont personne ne sait aujourd’hui où il conduira (les positions de départ sont très éloignées), va selon toute vraisemblance durer plusieurs années. Les chances que l’otage soit relâché avant la fin du programme-cadre, qui court jusqu’en 2027, paraissent dès lors très mince. Demander au gouvernement de conclure quelque chose d’ici la fin de l’année (autant dire n’importe quoi qu’on exigera de lui), pour espérer obtenir une pleine association avant terme, est-ce bien réaliste ? Tout ce que Berne pourrait faire serait de suggérer à Bruxelles de cesser de prendre la recherche en otage… voilà où l’on en est.

Rhétorique borderline

La rhétorique de cette lettre ouverte paraît en plus limite sous l’angle de la bonne foi. Son principal argument (pour ne pas dire le seul) est en fait celui des grandes organisations économiques, que l’on entend d’ailleurs beaucoup moins depuis que Berne s’est brouillée avec Bruxelles et que l’industrie suisse tarde à s’effondrer : une mise en garde « solennelle » contre les effets négatifs prévisibles sur la « prospérité », la « qualité de vie élevée de la population ». Autant d’avantages dus au fait que la Suisse est dotée de l’économie « la plus innovante depuis onze ans ». Pénaliser la recherche et l’innovation, c’est en fin de compte s’en prendre au niveau de vie des Suisses.

Eculé, le procédé consiste aussi à assimiler l’ensemble de l’innovation technologique et économique à la recherche dans les hautes écoles. En réalité, les investissements publics dont il est question ne représentent pas 2% de l’ensemble des fonds alloués à la recherche et développement en Suisse (R&D). Publique, mais surtout privée (***).

En admettant que les écoles ne puissent plus du tout participer à des programmes de recherche académique dans le cadre de Horizon Europe, l’effet macro-économique ne serait certainement pas nul, mais à coup sûr insignifiant. Or ce n’est même pas le cas : les entités de recherche vont pouvoir prendre part à deux tiers environ des programmes (estimation forcément pessimiste des intéressés). Leurs contributions ne seront plus financées par le pot commun de Bruxelles, mais directement par Berne. Tout le monde l’a compris, sauf apparemment les conseillers d’Etat romands en charge de la formation et de la recherche.

A ce sujet, le texte n’évite pas non plus le biais très classique consistant à faire comme si l’argent de la recherche européenne revenant à des équipes suisses était jusqu’ici tombé du ciel, et qu’on allait en être privé. Alors qu’il s’agit d’abord d’un financement suisse forfaitaire, calculé par rapport au PIB, transitant par le fonds communautaire. Au fil des programmes-cadres, la Suisse a reçu à peu près autant qu’elle a donné, et donné autant qu’elle a reçu. La question du bilan contributif ne va simplement plus se poser.

Une pleine association à Horizon Europe eût bien sûr été préférable, mais l’Europe n’en veut pas tant que la Suisse refuse de se soumettre. Il faudra non seulement faire avec, ou plutôt sans, mais surtout faire mieux. Les signataires ont raison de rappeler que l’ouverture de la recherche sur le monde (dont l’Europe fait partie) est « une dimension essentielle pour la circulation du savoir et, très concrètement, pour attirer à nous les meilleurs talents ». Il ne suffit pas d’offrir les salaires les plus élevés d’Europe, ce qui n’est de loin pas sans compter. Encore faut-il cultiver un état d’esprit positif, pour ne pas dire conquérant, plutôt que défensif et bureaucratique. C’est comme cela que la Suisse est devenue une référence mondiale sur le plan de la recherche et de l’innovation. Bien avant de s’en remettre à l’Union Européenne.

* https://ec.europa.eu/info/news/israel-joins-horizon-europe-research-and-innovation-programme-2021-dec-06_en

** Voir sur le site de la Confédération: “Accord institutionnel Suisse–UE : document explicatif” B.7. (pdf)

*** Une note non datée du Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation (Sefri) indique 1,5%. 

Précédents articles de ce blog sur le thème des hautes écoles suisses

et des programmes-cadres européens

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/04/28/acces-au-marche-europeen-4-ce-que-vaut-laccord-sur-la-recherche/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/10/31/suisse-et-programmes-europeens-de-recherche-le-drole-de-drame/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/03/30/alleingang-dans-la-recherche-lallemagne-fait-de-la-resistance/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/06/25/la-suisse-ejectee-dhorizon-europe-recherche-cinq-idees-fausses/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/07/15/represailles-contre-la-suisse-didier-queloz-vous-avez-tellement-raison/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2022/05/06/horizon-europe-recherche-suisse-et-royaume-uni-sinstallent-dans-lalternatif-durable/

 

 

   

 

 

           

 

 

 

 

     

          

 

Modèle britannique pour la Suisse : la fin d’un tabou ?

Accord économique global, de partenariat, de coopération, peu importent les termes. Ce que l’Union Européenne souhaite de toute évidence à ce stade, c’est un accord avec la Suisse comme avec le Royaume-Uni ou le Canada. Sans subordination automatique, étendue et progressive au droit communautaire puisque les Suisses n’en veulent pas. En plus intégré toutefois, pour des raisons d’hyper-voisinage. En Suisse même, la référence britannique sert de moins en moins de repoussoir. (Adapté du texte paru le 15 décembre dans les pages Débats du Temps).

Six mois après le rejet de l’Accord institutionnel avec l’Union Européenne, est-ce bien raisonnable d’en appeler continuellement à une stratégie de substitution immédiate de la part du Conseil fédéral ? Ne serrait-ce pas plutôt souhaitable qu’il prenne le temps d’identifier avec certitude ce qui pourrait faire l’objet d’un consensus suffisant dans les partis gouvernementaux ? C’est appraremment ce qui est en train de se passer.

On voit mal Berne (re)faire des propositions à Bruxelles sans s’être soigneusement assuré des soutiens internes nécessaires au moment de négocier et de finaliser. Or l’agitation des lobbies autour de ce dossier, de surcroît très émotionnel de toutes parts, requiert qu’on lui laisse le temps de la décantation. Sa perception, complètement figée jusqu’ici, semble d’ailleurs sur le point d’évoluer.

La difficulté d’un deuil

Le plus difficile en Suisse, c’est de faire le deuil de la « voie » bilatérale tracée dans les années 1990. Comme le confirmait encore l’ambassadeur de France à Berne dans une récente édition de la NZZ, l’Union Européenne n’en veut plus: « Les accords bilatéraux sectoriels ont vu le jour à une autre époque. La Suisse se rapprochait de l’UE sans en être membre. Les accords bilatéraux étaient conçus comme une étape intermédiaire vers l’adhésion, mais ils sont devenus une solution provisoire permanente. Aujourd’hui, cette ambiguïté a disparu. (…) Soyons honnêtes : la Suisse s’est éloignée de l’Europe ces dernières années. (…) Le Brexit a été un choc pour l’UE, qui a également affecté les relations avec la Suisse. De plus, la situation géopolitique est plus tendue et l’Union est devenue plus défensive. » Quelques jours auparavant, c’est l’ambassadeur de l’UE elle-même à Berne qui usait d’une formule abondamment consacrée à propos de la voie bilatérale sans accord cadre : « Il n’est pas acceptable que la Suisse soit un passager clandestin de l’UE. » On ne pouvait être plus clair.

L’adhésion à l’Espace économique (EEE) ou à l’Union Européenne étant plus difficile encore à faire passer dans l’opinion que l’Accord institutionnel avorté, il reste au moins une solution : un « Accord global de commerce et de coopération » inspiré du modèle britannique. Ce tabou semble être tombé – du côté de Genève contre toute attente – avec l’interview de Nicolas Levrat dans Le Temps du 3 décembre dernier. « Soyons réalistes, déclarait le directeur du Global Studies Institute de l’Université, l’un des hauts lieux de l’establishment de politique étrangère en Suisse: proposons aux Européens, à l’image de ce qu’ils ont conclu avec le Royaume-Uni, un comité politique de haut niveau qui, tous les ans ou tous les deux ans, se réunisse et statue sur l’état des accords bilatéraux. Ouvrons cette discussion. »

Ouvrons cette discussion

En revanche, les autres propositions récentes émanant d’experts ou de parlementaires favorables à des reprises automatiques de droit européen dans certains domaines seulement, ne faisaient toujours pas référence à un accord global de type britannique. Il n’était question que de gouvernance par secteur. C’est pourtant cette fragmentation de l’institutionnel dont les Européens ne veulent plus entendre parler depuis au moins dix ans. Alors pourquoi refuseraient-ils à leur troisième partenaire économique le style de gestion globale et sectorielle qu’ils ont consenti au quatrième, la Grande-Bretagne ?

Il ne s’agirait évidemment pas d’appliquer tel quel le contenu des relations euro-britanniques. La Suisse n’a pas de problème de pêche, mais un degré de voisinage avec l’Europe sensiblement plus élevé que le Royaume-Uni. Elle applique Schengen/Dublin et le libre accès réciproque aux marchés du travail, ce qui n’est pas le cas des Britanniques. Elle a déjà seize accords bilatéraux éprouvés qui conviennent en gros aux deux parties… un traité de libre-échange à l’ancienne, une centaine de mises à jour jusqu’en 2018.

Les Britanniques associés à Horizon Europe

De leur côté, les Britanniques sont pleinement associés à Horizon Europe*. Sans même parler du reste, ils bénéficient de facilités d’homologation des produits dans l’industrie pharmaceutique, la chimie ou encore les composants organiques. Leur « Accord de commerce et de coopération » entre égaux juridiques fait 1400 pages. Davantage que le volume cumulé du Traité de 1972 (15 pages), des accords bilatéraux Suisse-UE et de l’accord institutionnel abandonné. Rien n’y est figé pour l’éternité. D’autres accords sectoriels, des approfondissements et simplifications seront toujours possibles. Autant dire que le moment semble venu de s’intéresser à cette approche réaliste, plutôt que d’en faire une espèce de repoussoir embarrassé. C’est peut-être aussi ce qui est en train de se passer à Berne, l’air de rien, sans évoquer le modèle britannique, pour ne pas braquer les traditionnels phobiques d’une insularité largement fantasmée.

* La pleine association a été suspendue entre-temps par Bruxelles, comme mesure de rétorsion dans le dossier irlandais. 

Quand les Suisses se réveillent

YVES ZUMWALD. Les rapports de l’autorité fédérale de régulation du marché de l’électricité (Elcom), et les déclarations récentes du président de la Confédération sur les risques de pénurie ont marqué les esprits. Entretien de background avec le président exécutif de Swissgrid*. (Paru sur le site de Paris-Match Suisse le 19 nov.)

La directive européenne Clean Energy Package (2019) sera intégrée dans les
législations nationales le 1er janvier 2025. Au moins 70% des capacités d’exportation de courant de chaque pays devront être réservées aux autres Etats membres. Quel problème l’Union Européenne cherche-t-elle au juste à résoudre ?

Les objectifs de réduction des émissions de CO2 sont en train de modifier la géographie de la production d’électricité. En Allemagne par exemple : jusqu’ici, la production avait principalement lieu au sud. Avec les immenses parcs d’éoliennes de plaine, et surtout offshore, elle est en train de se déplacer vers le nord. Elle sera de plus en plus décentralisée sur l’ensemble du continent, avec des connexions plus nombreuses pour fluidifier les transits. Il s’agit toujours de transférer les surplus temporaires entre régions momentanément excédentaires, et d’autres qui sont demandeuses selon les heures, les jours et les saisons. C’est surtout la gestion en temps réel qui est en cause, minute par minute. Elle s’ajoute à la planification des capacités du réseau, avec des exigences de transport plus élevées.

Des Etats historiquement exportateurs comme la France et l’Allemagne vont probablement devenir importateurs nets, avec des échanges toujours plus considérables. Or il y a actuellement des effets de congestion importants dans les réseaux de transport, qui n’ont pas été dimensionnés pour ces changements. La Commission européenne cherche à inciter les membres de l’UE à investir rapidement, non seulement dans la production propre, dans tous les sens du terme, mais aussi dans les infrastructures de transport. Parce que l’on sait que les nouvelles réalisations peuvent prendre beaucoup de temps. Il s’agit de sécuriser l’approvisionnement dans cette longue transition. On ne peut guère reprocher à l’Union de vouloir accorder la priorité à ses Etats membres. A ses yeux, sans accords avec la Suisse, le Portugal ou la Finlande devront pouvoir se servir avant elle dans les surplus européens.    

30% d’exportations éventuellement disponibles pour les Etats tiers…  s’agit-il d’un plancher global, sur un an par exemple, dont le dépassement serait constatable à posteriori ? Ou cette limite sera-t-elle infranchissable ?

Il est important de mentionner que le calcul de type «carnet du lait», 100% moins 70% égal 30%, n’a pas de sens en l’occurrence. Le critère des 70% du Clean Energy Package prévoit que les gestionnaires de réseaux devront mettre à disposition au moins 70% de leur capacité d’interconnexion pour les échanges transfrontaliers. Des mesures de redispatching seront désormais mises en place pour palier à d’éventuelles surcharges des réseaux nationaux.

Les capacités frontalières ne sont pas toujours utilisées selon les échanges planifiés. Prenons un exemple : un producteur français d’électricité vend en Allemagne. Il fixera un chemin direct en utilisant une capacité de réseau entre la France et l’Allemagne. Dans la réalité, une partie du courant cherche un chemin via les pays voisins, y compris la Suisse. Ces flux pèsent sur les capacités frontalières, sans apparaître dans la transaction commerciale prévue. Si ces flux d’électricité deviennent trop importants, ils « bouchent » les lignes frontalières et réduisent ainsi la capacité disponible pour le commerce. De plus, en Suisse, nous devons dans certaines circonstances utiliser de l’énergie de réglage pour maintenir la stabilité du réseau. Il y aura donc de facto moins de 30% à disposition pour la Suisse. 

En ordre de grandeur, que représentent aujourd’hui les importations suisses en provenance d’Europe par rapport aux capacités d’exportation de l’Union ?

La Suisse exporte normalement du courant en été et dépend des importations en hiver. Durant la période hivernale, la nuit, la Suisse importe jusqu’à 40% de ses besoins en électricité. Le rapport entre cela et les capacités d’exportation de l’UE ne dépend pas seulement de l’infrastructure du réseau, mais aussi des capacités de production. Lorsqu’il n’est pas possible de produire suffisamment d’énergie électrique, parce qu’il n’y a pas de vent et que le rayonnement solaire est trop faible par exemple, la question se pose de savoir si un pays voisin exporte encore vers la Suisse, ou s’il couvre d’abord la demande nationale. C’est pourquoi nous devrions pouvoir produire plus d’énergie en Suisse en hiver.  

D’après les contacts que vous avez, quel est l’état d’esprit des opérateurs des Etats limitrophes de la Suisse par rapport à cette directive ?

Nous travaillons très bien avec nos partenaires européens. Dans notre métier comme dans bien d’autres, nous cherchons l’efficacité hors de la politique. Mais si elle intervient, alors nous faisons au mieux avec cette contrainte. La politique européenne a ses raisons.

Et quel est l’état d’esprit de vos interlocuteurs hors Union Européenne ? Au Royaume-Uni par exemple, qui se retrouve sur le même plan que la Suisse ? Bien que l’Accord de commerce et de coopération EU-UK, signé en fin d’année dernière, prévoit l’ouverture de discussions en vue d’éviter des pénuries en Grande-Bretagne.

Le Royaume-Uni n’est pas enclavé comme la Suisse, ni au centre du dispositif de transport continental, en particulier Nord-Sud. La Suisse a quarante-et-une interconnexions avec ses voisins, et c’est un pays de transits. La Grande-Bretagne en a cinq avec l’UE, la Turquie trois. La pression n’est pas du tout la même. Les Britanniques travaillent aussi actuellement sur une connexion sous-marine avec la Norvège. Ils ont surtout un potentiel énorme d’éoliennes offshore que la Suisse n’a pas du tout. Notez que les connexions extérieures de l’UE ont aussi tendance à se développer. Bruxelles les encourage. L’Italie a par exemple un projet avec l’Afrique du Nord, la Grèce avec Israël.

Quelle différence entre l’Accord Suisse-UE sur l’électricité, dont la finalisation a été suspendue par la Commission en 2018, et les accords « techniques » que vous négociez avec les Etats limitrophes ?

Swissgrid ne négocie pas avec des Etats, mais avec des gestionnaires de réseaux de transport. Nous sommes le seul opérateur en Suisse, mais il y en quatre rien qu’en Allemagne. Nous avons d’ailleurs finalisé récemment un accord avec les Italiens, nos premiers partenaires, avec lesquels nous discutons depuis deux ans. Ces contrats de droit privé doivent ensuite être validés par les entités nationales de régulation, puis par l’UE. C’est long, complexe et parfois aléatoire. Les accords techniques ne sont pas une alternative à l’accord suspendu sur l’électricité. Il s’agit d’éléments partiels, qui ne concernent pas la solidarité européenne générale dans l’approvisionnement en cas de pénuries. Ni l’accès aux données européennes centrales permettant de planifier et d’anticiper dans les meilleures conditions. L’UE nous a aussi privés de cet accès en nous excluant du couplage des marchés.

Le Conseil fédéral a annoncé cet été un futur nouveau projet de libéralisation plus avancée du marché de l’électricité en Suisse, dont le principe avait été refusé en vote populaire (2002). Est-ce en vue d’une relance de l’accord avec l’UE ? La structure actuelle du marché suisse n’avait pourtant pas empêché cet accord lorsqu’il a été suspendu en 2018 pour d’autres raisons.

Je ne peux pas répondre à cette question. La politique de l’UE cherche à faire en sorte qu’il n’y ait plus de différences de prix de l’électricité sur le continent. Qu’il n’y ait plus qu’un prix de marché pour les utilisateurs finaux, d’où la libéralisation de ce marché à l’échelle européenne. Je dirais que la directive de 2019, dont nous parlons ici, cherche surtout à faire en sorte que les surcoûts dus à des problèmes de transport ou de production soient payés par les Etats qui ont des insuffisances dans leurs infrastructures. De manière à les inciter à investir.

La Suisse n’est pas vraiment concernée par cet objectif.

Non, mais la situation actuelle montre qu’il est quand même urgent d’investir. Surtout dans la production. Les incertitudes de la politique européenne sont clairement une incitation à augmenter notre autonomie par rapport à l’UE. Je crois d’ailleurs que la prise de conscience a enfin eu lieu. On sait toutefois que si la Suisse n’a qu’un unique transporteur, l’une des difficultés vient de ce qu’elle compte 650 sociétés de distribution et de production! Tout cela ne change rien au fait que nous avons absolument besoin d’un accord rapide sur les questions de transport.

*Swissgrid est le gestionnaire du réseau suisse de transport d’électricité (environ 7000 kilomètres de lignes à très haute tension). Ses actionnaires sont les opérateurs de la distribution et de la production d’électricité, détenus essentiellement par des collectivités publiques (cantons et villes). 

 

Suisse-UE : les limites de la résistance légale

ANDREAS ZIEGLER. Le professeur de droit international à l’Université de Lausanne évalue les différentes voies judiciaires parfois évoquées s’agissant de la crise et des différends entre Suisse et Union Européenne. Les options sont restreintes, risquées et difficiles à pratiquer. Swissgrid s’est pourtant lancée, et Swissmedtech l’envisage sérieusement. C’est ce que l’on appelle « résistance légale » du côté de Zurich et de Berne. Que faut-il en penser ?(D’abord paru sur le site de Paris-Match Suisse)

FS –  La Direction générale de l’énergie à Bruxelles a ordonné aux exploitants de réseaux européens d’électricité d’exclure la Suisse de la plateforme d’échange permettant d’assurer la stabilité des réseaux. Swissgrid, gestionnaire du réseau suisse, contrôlé indirectement par les cantons et grandes communes, a introduit un recours auprès de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE). Il s’agit de faire annuler cette décision. Pourquoi ne pas réagir de cette manière aux autres mesures de rétorsion venant de l’UE depuis 2018 ?

AZ – Il s’agit d’un cas très particulier. Swissgrid tente de faire reconnaître que son éviction dans ces circonstances va à l’encontre de dispositions législatives européennes. Cette plainte de Swissgrid se référe exclusivement au droit européen, elle n’aurait aucun sens autrement. Elle a pour but de faire annuler une décision qui n’aurait pas respecté le droit européen. Saisir ainsi la CJUE est à la portée des Etats tiers, et même des entités ou personnes privées.

Quelles sont les chances d’obtenir gain de cause ?

Elles ne sont pas nulles, mais tout de même assez faibles. Le marché de l’électricité est libéralisé en Europe, ce qui en fait une matière plutôt économique. Or, sur les questions économiques, la Cour européenne a tendance à laisser des marges d’interprétation et de manœuvre assez larges à la Commission.

Peut-on imaginer d’autres recours auprès la CJUE, dans d’autres domaines sensibles actuellement ? Non-association au programme de recherche Horizon Europe par exemple, alors que quinze Etats tiers sont associés ? Non-renouvellement de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM), ou encore non-adhésion à l’Agence de l’UE pour les chemins de fer ? Autant de partenariats mis à jour à plusieurs reprises jusqu’ici, puis menacés par rétorsion à partir de 2018 ?

La problématique des chemins de fer ressemble à celle de l’électricité, mais dans un domaine moins libéralisé. Quoi qu’il en soit, il faudrait encore une fois que la Suisse ou ses opérateurs ferroviaires puissent agir par rapport à une disposition du droit européen qu’ils estimeraient ne pas être respectée. Ce serait forcément technique, avec un résultat qui pourrait aussi indisposer la Suisse en réduisant ses marges de manœuvre dans de futures discussions.

Quant à la recherche, Erasmus+ et l’ARM, il s’agit de partenariats et de coopérations sans éléments juridiques par rapport auxquels il serait possible d’agir par voie judiciaire. Ce qui n’exclut pas qu’un juriste trouve quand même un lien par la suite. Mais il s’agit vraiment de politique. Proclamer que ces mesures de rétorsion, suite à l’abandon du projet d’Accord institutionnel, vont à l’encontre des règles et intérêts de l’UE, n’est guère recevable. Sur le plan du droit international, l’UE peut librement prendre des mesures politiques qui lui pèsent dans l’immédiat, mais qu’elle considère comme positives à plus long terme.

L’European Medtech Association a demandé un avis de droit au cabinet international Sidley, et les conclusions sont claires : la Commission ne peut pas se contenter de notes informelles pour vider un traité international de son contenu (l’ARM en l’occurrence). La manière dont les choses se passent sont aussi contraires à certaines règles de droit international à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Pourquoi ne pas le faire valoir dans des procédures ordinaires de règlement des différends ?

C’est effectivement envisageable, mais l’OMC ne va se prononcer que sur le respect de ses propres règles. Alors que les ARM n’y sont pas explicitement soumis. Et contrairement à la CJUE, son organisme de règlement des différends ne peut être saisi que par des Etats membres de l’OMC. Il faudrait donc que ce soit la Confédération qui agisse. Sur un plan forcément très technique là encore, comme le fait ressortir le rapport Sidley.

Or, si la Suisse a certainement eu des différends commerciaux dans le passé, elle n’a pratiquement jamais jugé qu’il était opportun de recourir à l’OMC pour les trancher. Engager des poursuites judiciaires dans des conflits diplomatiques n’est apparemment pas dans la mentalité suisse. Même si l’option existe en réserve, comme un possible recours ultime. Là encore, il s’agit de maintenir un climat de confiance, de conserver toutes ses marges de manœuvres dans la discussion.

Les îles Féroé, qui ne font pas partie de l’UE, ont pourtant recouru à l’OMC sur des questions de quotas de pêche. Avec un certain succès pour l’instant.   

Il y a aussi une question de proportionnalité. Lorsque les Iles Féroé se tournent vers l’OMC, tout le monde comprend tout de suite l’importance de l’enjeu pour les Féroïens. C’est moins évident pour l’instant s’agissant de l’industrie medtech en Suisse. Les entreprises suisses devront simplement homologuer leurs produits en Europe plutôt qu’en Suisse, ce qu’elles font déjà largement si l’on en croit leur organisation sectorielle. Il faudra voir comment les choses évolueront par la suite dans l’industrie des machines en général.

La Suisse est un Etat enclavé dans l’UE, sans accès à la mer. Elle a des relations commerciales, mais aussi et surtout des problèmes de voisinage, les deux étant souvent imbriqués (transports terrestres, énergie, etc). Cette situation crée un profond déséquilibre dans les rapports de force. Les Nations Unies ne sont-elles pas là pour intervenir en cas d’abus de position dominante ? Pourquoi la Suisse ne porterait-elle pas devant l’Assemblée générale ou la Cour internationale la manière dont elle est traitée actuellement par l’Union Européenne ?

Soyons clairs : il s’agit à ce stade d’une question purement théorique, pour ne pas dire académique ! Et il y a là encore un problème de proportionnalité. Les Nations Unies sont très complexes et éminemment politiques. L’Assemblée générale est une tribune sans portée juridique. Ce n’est pas non plus l’endroit idéal pour que la Suisse aille se plaindre des mauvais traitements de Bruxelles. Il en faudrait beaucoup plus. Il en est de même de la Cour internationale de justice à La Haye. Elle traite surtout de cas bien plus lourds, de questions de frontières en particulier. Et puis n’oublions pas que l’Union Européenne ne fait pas partie en tant que telle des Nations Unies. La Suisse devrait d’abord s’assurer de la volonté de vingt-sept Etats membres de l’UE de s’en aller discuter devant la Cour. Ce ne serrait guère praticable.

L’UE discrimine la Suisse par rapport à d’autres Etats tiers. Ne sont-ils pas une quinzaine à avoir le statut d’associé dans Horizon Europe ? Ou encore plusieurs à avoir des ARM avec l’UE ? N’y a-t-il pas en droit international un principe d’égalité donnant le droit d’obtenir ce que les autres obtiennent dans des conditions plus ou moins semblables ?

Vous pensez à la clause de la nation la plus favorisée. En tant que principe, ce n’est pas vraiment déterminant, et rarement évoqué. Il s’agit bien d’une clause, c’est-à-dire qu’elle n’est effective que si elle explicitée dans des traités. Ce qui n’est pas le cas dans les accords dont nous parlons ici. L’UE pourra toujours traiter ses partenaires de manière différenciée, en faisant simplement valoir que les conditions cadres ne sont pas tout à fait les mêmes dans chaque cas.

Milliard de cohésion : la Suisse et son problème de ligne rouge

Les débats parlementaires sur le déblocage de la contribution suisse à la cohésion européenne vont reprendre jeudi (30 septembre). Pressé par le lobby scientifique, le Conseil fédéral veut aller vite. Il a des arguments. Et ensuite, si la désescalade ne se produit pas sur d’autres dossiers? Où se trouve le seuil de « résistance légale » ? Explication de texte.

“Prendre la science en otage n’est pas une bonne idée.”
Guy Parmelin, HandelsZeitung 27 sept. 2021

Dans son message du 11 août dernier, le Conseil fédéral précisait les raisons pour lesquelles il souhaitait que le parlement renonce au blocage de la deuxième contribution de quelque 1,3 milliard de francs à la cohésion européenne (“milliard de cohésion”) : « Par la mise en œuvre rapide de la contribution, le Conseil fédéral entend relancer la dynamique des relations avec l’UE après la cessation des négociations sur un accord institutionnel. Il souhaite ainsi engager un processus devant permettre des avancées dans d’autres dossiers en cours avec l’UE, dans l’optique d’une poursuite de la voie bilatérale. Enfin, le déblocage de la contribution souligne que la Suisse reste un partenaire fiable de l’UE. Dans le même temps, le Conseil fédéral continuera de veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discriminations de la part de l’UE et ne soit pas traitée différemment d’autres pays tiers, notamment dans les procédures d’équivalence. (1)» 

“Relancer la dynamique des relations avec l’UE”

Mieux vaut être deux pour cela, et la Commission européenne ne donne aucune espèce de garantie par rapport à une tentative de désescalade venant de Berne. Elle y met même une certaine mauvaise volonté. Avec le Brexit, la volte-face institutionnelle des Suisses le 26 mai dernier est perçue comme une double humiliation. Côté suisse, sensible aux rapports de force et aux menaces, on comprend surtout qu’il s’agit en première urgence du processus d’association au programme de recherche subventionnée Horizon Europe (2021-2027). Il faut renoncer à l’embargo sur ces fonds pour espérer débloquer le dossier de la recherche, ultra-sensible sur le plan intérieur. Voilà pour le premier degré.

Le statut d’associé dans la recherche publique a pourtant a été accordé à une quinzaine d’autres Etats tiers. On voit mal que la Suisse ne puisse pas l’obtenir une fois levé l’obstacle du milliard de cohésion. Ce contretemps ne procède-t-il pas surtout d’un mauvais concours de circonstances? Avec deux questions de principe qui s’affrontent : bloqués à Berne par le parlement, suite aux premières représailles européennes en 2019, ces fonds unilatéraux de solidarité sont considérés à Bruxelles comme un dû (2). Or les Suisses estiment aussi que leur association à Horizon Europe est un dû : la clause de la nation la plus favorisée en droit international parle pour Berne. Il n’y a aucune raison que le Royaume-Uni, Israël, la Turquie, la Géorgie ou encore le Montenegro puissent être associés, mais pas la Suisse.

C’est dire si le premier à faire une concession dans cette affaire pourrait en retirer un léger avantage stratégique. C’est ce sur quoi table le Conseil fédéral. En droit international, il y a les méchants et les gentils. Les Suisses veulent faire partie des gentils, et être reconnus comme tels. C’est un peu dans leur génétique. Le problème, c’est que les élèves modèles sont rarement appréciés du reste de la classe.

“Après la cessation des négociations sur un accord cadre”

Le Conseil fédéral a certainement pesé et soupesé ses mots. Il ne dit pas « que la Suisse a abandonné » les négociations sur l’Accord cadre institutionnel (InstA), comme le formule en général l’opinion publique. On comprend la nuance : bien avant le 26 mai dernier, tout ce que Bruxelles et les capitales européennes comptaient de dignitaires interrogés à ce sujet affirmaient que l’InstA était bouclé, et qu’il ne pouvait être question côté européen de reprendre des négociations. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral s’est contenté de demander des « éclaircissements » en 2019, et non une « renégociation » de certains points (3). Moins encore une prolongement des négociations.

Les éclaircissements ont été obtenus : après le Brexit, l’UE ne veut plus faire d’ exceptions (opting out) dans l’application du droit européen pertinent par des Etats tiers associés (les membres de l’EEE ou la Suisse dans le cadre d’un accord institutionnel bilatéral). Seule une petite marge d’interprétation semblait possible s’agissant des aides d’Etat, ce qui n’impliquait pas une réouverture des négociations (4).

Ce genre de reniement historique s’avère évidemment problématique par rapport
au système et à la culture politique suisse.

Il est donc exact que les négociations ont « cessé ». En 2018 précisément (et définitivement), avant que le Conseil fédéral ouvre une procédure de consultation sur leur résultat. Il est juste également d’affirmer que le gouvernement a « abandonné ». Il n’a toutefois pas abandonné les négociations, comme on l’entend ou le lit chaque jour, mais l’InstA lui-même (5).

Cette nuance est de taille en politique intérieure, parce que l’abandon de l’InstA revient à désavouer rétrospectivement les mandats de négociation et les négociateurs des périodes Burkhalter (chef des Affaires étrangères de 2012 à 2017) et précédentes. Les Conseils fédéraux successifs depuis 1993 en d’autres termes, dominés par la démocrate-chrétienne Doris Leuthard sur ce dossier entre 2006 et 2018. La présence de la libérale-radicale Karin Keller-Sutter depuis 2018 a largement contribué à modifier la trajectoire. Ce genre de « reniement » historique correspond peut-être aussi à une évolution des mentalités. Suite aux premières représailles de l’UE en particulier (2018), ce qui s’avère évidemment problématique par rapport au système et à la culture politique suisse.

A noter aussi, dans le registre des clichés inamovibles, qu’il est faux d’affirmer que le Conseil fédéral a souverainement « ignoré » le parlement en ne lui soumettant pas l’InstA avant de l’abandonner. Ce sont les partis gouvernementaux, abruptement divisés sur la question, qui n’ont pas voulu d’un débat politique redouté sur le plan de leur cohésion interne (6).

“Permettre des avancées dans d’autres dossiers en cours”

Comprendre : d’autres dossiers que la mise en place d’un éventuel cadre institutionnel. Au-delà du déblocage d’urgence du processus d’association à Horizon Europe, on pense :
– à l’accord gelé sur l’électricité (qui doit sécuriser les importations suisses en hiver);
– aux homologations industrielles, faisant également l’objet de représailles de la part de l’UE;
– à certaines urgences sanitaires.

Le choix de la Suisse pour l’avion de combat américain F-35 et les événements
de ces derniers jours dans le Pacifique (alliance AUKUS avec le Royaume-Uni mais sans la France) ne vont pas contribuer pas à détendre l’atmosphère.

Sous ces différents angles, le déblocage du « milliard de cohésion » est de toute évidence nécessaire, mais il ne suffira pas. L’Union Européenne veut d’abord des engagements sur l’institutionnel de la part des Suisses, comme ce fut le cas avec le Royaume-Uni pour un éventuel Brexit deal : subordinations du droit suisse au droit européen en premier lieu, puis Cour de justice européenne dans le règlement des différends. Elle ne les a finalement pas obtenus de la part des Britanniques. Un échec personnel considérable pour le négociateur français Michel Barnier, dont l’UE a dû s’accommoder. La Suisse fait un peu les frais de cette déconvenue. Son choix pour l’avion de combat américain F-35, et les événements géopolitiques de ces derniers jours dans le Pacifique (alliance AUKUS avec la Grande-Bretagne mais sans la France) ne vont pas contribuer pas à détendre l’atmosphère.

” Dans l’optique d’une poursuite de la voie bilatérale”

Le Conseil fédéral ne ferme aucune porte en jouant de manière un peu caricaturale sur l’ambivalence de cette « voie » bilatérale » en tant que formulation rigidifiée et passe-partout. Au sens strict, celui des années 1990, il s’agit de la voie bilatérale menant progressivement à la subordination juridique contraignante de niveau Espace économique européen (EEE = UE + Norvège, Islande, Liechtenstein). Puis à l’adhésion complète à l’Union par la suite.

La Norvège ayant entre-temps abandonné toute perspective d’adhésion, une extension sémantique s’est produite en Suisse (beaucoup moins en Europe) vers l’équivalence entre « voie bilatérale » (bilaterale Weg) et simple « bilatéralisme ».  On parle encore de « voie » aujourd’hui, pour donner l’illusion d’une continuité apaisante par rapport aux années 1990, mais cette voie ne mène plus nulle part depuis longtemps. Elle est au contraire présentée comme servant à ne jamais devoir s’intégrer à des niveaux comparables à l’EEE ou à l’UE. Les Européens ont d’ailleurs fini par barrer cette fausse « voie » si énervante, consistant à leurs yeux à engranger le beurre et l’argent du beurre. Ils exigent aujourd’hui la ligne directe et sans alternative vers la subordination du droit. Comme ils l’ont vainement exigé du Royaume-Uni pendant près de quatre ans.

Le milliard de cohésion n’est pas déterminant aux yeux des Européens.
Le vrai préalable à tout “progrès” dans la relation, c’est la subordination du droit.
Comme ils l’ont vainement exigé du Royaume-Uni pendant plus de quatre ans. 

Faut-il au contraire que la Suisse se contente de « bilatéralisme » (sans orientation idéologique ni “voie”), négociant au coup par coup des accords sectoriels, sans parallélisme non plus (clauses guillotine) ? Ou qu’elle envisage et revendique d’emblée un accord plus global de coopération et de partenariat, sur un pied d’égalité juridique, dans le registre de ce que l’UE a finalement conclu avec le Royaume-Uni (son quatrième partenaire économique après la Suisse), le Canada ou encore l’Australie ? Telle est la question. On voit mal le Conseil fédéral la trancher seul dans son coin, avant de communiquer ses états d’âme, comme semblent pourtant le demander des parlementaires estimant sinon ne pouvoir se prononcer en connaissance de cause sur le déblocage ou non du foutu milliard (7).

Il s’agit en tout état de cause d’une simple « optique », d’une « vision », mais elle est cruciale. C’est à elle que les Européens renvoient régulièrement, et fort à propos lorsqu’ils affirment « que la Suisse doit maintenant décider et dire ce qu’elle veut » (8). Les choses ont pu paraître relativement simples et évidentes au début des années 1990, dans l’euphorie et l’urgence européistes de la fin de la Guerre froide, mais elles le sont beaucoup moins aujourd’hui. Surtout après le Brexit. Les Suisses ont de quoi se sentir un peu moins seuls et un peu plus libres. Et si l’intégration devait quand même se poursuivre en mode institutionnel, alors pourquoi ne pas adhérer tout de suite à l’EEE ?

On voit tout aussi mal que ce dilemme puisse être dissipé sans une, ou plusieurs consultations populaires. Référendums, initiatives, comment tout cela va-t-il se mettre en place ? Les considérations partisanes pèseront certainement sur l’issue du processus. Hors SVP/UDC, souverainiste avec constance, le premier parti gouvernemental parvenant éventuellement à trouver une unité sur ce dossier jouera à coup sûr un rôle déterminant.

On voit tout aussi mal que ce dilemme puisse être dissipé sans une,
ou plusieurs consultations populaires.

Référendums, initiatives, comment tout cela va-t-il se mettre en place ?

En attendant, le statu quo bilatéral donnera ces prochaines années des indications sur la capacité de résilience de l’économie et du système social dans un environnement de probable érosion des accords Bilatéraux I. Ces sept traités n’avaient pas du tout été acceptés en mai 2000 dans cette perspective. Toute mauvaise nouvelle à court terme sera interprétée par les soumissionnistes comme une démonstration de l’incapacité à survivre hors cadre juridique européen, comme ce fut le cas de 1993 à 2003 par rapport aux accords bilatéraux en préparation (9).

“Le déblocage de la contribution souligne que la Suisse reste un partenaire fiable de l’UE.”

C’est sans doute le plus important aux yeux du Conseil fédéral, saisi d’ailleurs dans la phrase la plus courte de ce paragraphe programmatique. Avant de « rester » un partenaire fiable, encore faut-il l’avoir été. La Suisse a-t-elle manqué de fiabilité jusqu’ici ? On pourrait le penser sachant que le gouvernement a abandonné, unilatéralement et sur le plan formel, un projet d’accord que ses négociateurs avaient pourtant finalisé sur mandat impératif. Mais n’est-ce pas un risque inhérent aux étapes de ratification de tous les traités internationaux entre Etats à régimes parlementaires ? Cette confirmation politique revient en principe aux législatifs. Puis au corps électoral en Suisse. On peut dire en ce sens que le Conseil fédéral a refusé de signer, au sens de « ratifier » un accord dont les députés ne voulaient pas débattre. Un rare procédé qui n’a pratiquement pas été contesté en termes de constitutionnalité.

Ce genre de situation n’est d’ailleurs pas exceptionnel à l’échelle du monde. Toutes proportions gardées, et bien que comparaison ne soit pas raison, l’Union Européenne et les Etats-Unis ont abandonné plusieurs fois unilatéralement d’interminables négociations pour un Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), dont certains aspects importants étaient pourtant bouclés. Signé en 2016, l’Accord économique et commercial global entre l’UE et le Canada est en partie seulement appliqué depuis 2017, sans jamais avoir été pleinement ratifié côté européen. La question de la fiabilité de ces partenaires a sans doute été soulevée dans la littérature juridique, mais on ne peut pas dire qu’elle ait été un sujet d’actualité.

S’agissant de la « contribution » de cohésion elle-même, considérée comme un geste de solidarité lorsqu’elle fut approuvée par le corps électoral en 2006, on peut évidemment se demander quel est encore son sens dans la politique européenne de la Suisse. La balance commerciale bénéficiaire de plus ou moins vingt milliards de francs par an en faveur de l’UE n’est-elle pas une compensation suffisante au simple droit de commercer avec le continent? Ce à quoi elle semble servir aujourd’hui dans l’esprit du public ? Cette deuxième contribution a cependant été validée par le parlement en 2016, et la possibilité d’un référendum n’a pas été saisie. La question de fond est donc réglée.

Il s’agit d’un pesant pari sur l’avenir.
D’un déplacement peut-être habile du fardeau de la bonne foi vers Bruxelles.

Autre question par rapport à la fiabilité : la libération du milliard aurait-elle lieu sans l’espoir d’un déblocage réciproque et urgent de la procédure d’association à Horizon Europe ? Certainement pas, ou en tout cas pas maintenant. Cette contribution se profile du coup comme un droit d’entrée dans les programmes publics de recherche. Le montant peut paraître en ce sens exorbitant, sachant qu’il viendra s’ajouter à fonds perdus à une contribution ordinaire probable de quelque six milliards de francs. Sachant également que les hautes écoles peuvent déjà participer à la plupart des programmes sans statut d’association. Il ne faudra pas s’attendre non plus à des témoignages de gratitude de la part du lobby académique.

On comprend que le Conseil fédéral cherche à positiver une position arrêtée dans des circonstances aussi chaotiques, sans aucun concours du partenaire européen dont la propre fiabilité est devenue sérieusement problématique depuis 2018 (voir plus bas). Il s’agit d’un pesant pari sur l’avenir. D’un déplacement peut-être habile du fardeau de la bonne foi vers Bruxelles. Il serait simplement moins aisé pour la Commission européenne, et pour ses importants relais sur le plan intérieur, de faire passer la Suisse pour un partenaire non fiable. Le Conseil fédéral estime donc que ce transfert de mauvaise conscience et d’image négative vaut bien un milliard. En plus des autres avantages évoqués, non divisibles ni chiffrables individuellement.

Dans le même temps, le Conseil fédéral continuera de veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discriminations de la part de l’UE et ne soit pas traitée différemment d’autres pays tiers, notamment dans les procédures d’équivalence”

Le gouvernement évoque ici le problème de ligne rouge que la Suisse a depuis 2018 face à l’Union Européenne, à ses comportements ombrageux et à son manque de crédibilité. L’équivalence boursière était-elle conditionnée à la finalisation de l’InstA ? Et appliquée à titre provisoire, comme on a pu le lire plus tard ? Difficile à dire. Cette « faveur » a en tout cas été accordée à d’autres Etats tiers. Sa résiliation fut clairement une rétorsion, un moyen de pression sur la Suisse, comme le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker l’a lui-même présentée. Que la Suisse riposte semblait dès lors dans assez naturel. Bruxelles ne s’y attendait certainement pas, n’ayant jamais discerné quelque chose ressemblant à une ligne rouge du côté de Berne (10).

Que peut faire le gouvernement pour « veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discrimination de la part de l’UE » ? Qu’a-t-il fait, que fait-il aujourd’hui face aux représailles plus récentes ? A part débloquer la contribution suisse à la cohésion européenne ? Pour que l’UE, comme le suggère délicatement les persifleurs, soit plus unie et plus forte au moment de discriminer les Suisses ?

L’association refusée des chercheurs à Horizon Europe, alors qu’une quinzaine d’autres Etats tiers l’ont obtenue, est aussi contraire à l’esprit du traité bilatéral sur la recherche (Bilatérales I). Avant cela, le blocage par la Commission européenne des négociations sur un Accord sur l’électricité, commencées en 2007 sans aucun rapport avec un éventuel volet institutionnel ultérieur, était également un pur abus de position dominante. La Suisse n’a pas réagi. A-t-elle seulement protesté ? Personne ne s’en souvient.

Abandon par Bruxelles des négociations sur l’énergie électrique:
la Suisse n’a pas réagi. A-t-elle seulement protesté? Personne ne s’en souvient.

Sans doute moins dommageable, la non-accréditation de la société suisse SQS s’agissant d’homologation européenne dans les technologies médicales, alors qu’aucun Etat membre européen ne s’y était opposé à l’issue d’une consultation de Bruxelles (11), ne correspond non plus à l’esprit, ni à la lettre de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM, Bilatérales I). Une simple mise à jour de cet ARM par rapport au nouveau règlement européen sur les dispositifs médicaux eût été possible. Ou se fût même imposé, sachant que les Accords bilatéraux I et II ont subi des dizaines de mises à jour de ce genre depuis leur application (dont la somme représente en fait les mystérieux « cent-vingt accords bilatéraux » dont il est souvent questions dans les débats politiques) (12).

Alors que feront le Conseil fédéral et le parlement si l’Union Européenne ne s’en tient pas à ces rétorsions déjà cumulatives ? Que la tentative de désescalade échoue ? A quoi le gouvernement aura-t-il « veillé » au juste ? Telle est l’autre question. C’est sur terrain-là que l’on attend maintenant des clarifications. Mais les autorités suisses peuvent-elles raisonnablement dévoiler leurs intentions ?

ANNEXE

A quand la résistance légale ?

Dans son édition du 1er août dernier, la NZZ am Sonntag thématisait le caractère notoirement illégal, sur le plan du droit international public, des mesures de rétorsion prises après le 26 mai dans le domaine des technologies médicales. Les autres représailles s’avèrent également problématiques sous cet angle.

L’administration fédérale, qui regorge de juristes, en est évidemment consciente. Il s’agit toutefois d’une sorte de tabou en Suisse. « Il n’est pas dans notre tradition d’engager des poursuites judiciaires en cas de conflit diplomatique », a précisé un haut fonctionnaire à la NZZ. Bien que l’option reste ouvert en tant que dernier recours. L’Union européenne le sait également. L’éventualité d’une « résistance légale » de la part de la Confédération figure certainement parmi les éléments soumis aux Etats membres s’agissant d’adopter la bonne attitude envers les Suisses.

Alors pourquoi ne pas saisir l’Organisation mondiale du commerce (OMC),
avec son mécanisme de règlement des différends ?

L’industrie des machines (Swissmem) s’est déjà adressée au Conseil fédéral pour l’enjoindre de ne pas laisser faire sur le dossier des medtechs. Le précédent pourrait de toute évidence inciter l’UE à élargir ses discriminations. Pourquoi ne pas saisir l’Organisation mondiale du commerce à Genève (OMC), et son mécanisme de règlement des différends ? La NZZ rappelle le cas des îles Féroé, qui ont des accords bilatéraux avec l’Union. Elles ont été malmenées par Bruxelles sur des questions de pêche en 2013, avec sanctions à l’appui. Les Féroïens ont aussitôt porté le cas devant l’OMC. L’UE ne s’est-elle pas tout de suite ouverte à un compromis ?

La Suisse n’est évidemment pas un petit archipel volcanique autonome par rapport à la couronne danoise. Mais à quoi sert d’être membre des Nations-Unie et de l’OMC, si c’est pour subir des traitements basés sur de purs rapports de force, contre lesquels ces organisations multilatérales ont précisément été conçues ? Sans même se permettre de protester publiquement ?

Ne pas saisir ces voies de recours, qui sont aussi des caisses de résonnance, laisse en plus tout le terrain de la communication aux dignitaires et aux médias européens. Un suivi un peu attentif des dossiers permet de se rendre compte à quel point ils ne ratent aucune occasion de faire passer les Suisses pour des concurrents déloyaux, avec des arguments reposant la plupart du temps sur des informations très partielles et partiales.

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(1) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-84668.html

(2) Voir ATS, ou par ex.: https://www.rts.ch/info/suisse/12228427-le-conseil-federal-enterre-laccordcadre-avec-lunion-europeenne.html

(3) Voir ATS, ou par ex.: https://www.letemps.ch/suisse/accord-institutionnel-suisse-demande-clarifications-lue

(4) Voir par ex.: https://www.letemps.ch/suisse/accordcadre-suisseue-trois-points-poussent-limpasse

(5) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-83705.html

(6) Voir par ex.: https://www.swissinfo.ch/fre/relations-bilatérales_l-accord-cadre-entre-la-suisse-et-l-ue-se-hâte-lentement/46237932
ou: https://www.lenouvelliste.ch/articles/suisse/europe-les-partis-font-l-autruche-408680 sur l’ancienneté du problème.

(7) Voir par ex.: https://www.24heures.ch/le-milliard-de-cohesion-est-lobjet-dun-chantage-politique-121707462046

(8) Voir par ex.: https://www.24heures.ch/dialoguer-avec-lue-ne-resoudra-pas-les-problemes-selon-leffler-708023264997

(9) Le think tank libéral proche des multinationales “Avenir Suisse” a aussitôt commencé avec un “Observatoire de l’érosion”: https://www.avenir-suisse.ch/fr/publication/monitoring-erosion/

(10) Plutôt que de fixer de claires limites à l’intégration, les Suisses ont plutôt eu tendance à accorder aux Européens des avantages unilatéralement, dont ils se sont ainsi privés en tant que contreparties possibles dans des négociations. Voir le libre accès des produits financiers européens au marché suisse, sans perspective de réciprocité actuellement. Ou encore l’adoption unilatérale du principe du Cassis de Dijon en 2009, sous l’impulsion de la conseillère fédérale Doris Leuthard.

(11) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/02/28/swiss-medtech-exportations-ok-importations-danger/

(12) https://www.eda.admin.ch/dam/europa/fr/documents/publikationen_dea/accords-liste_fr.pdf

(13) https://nzzas.nzz.ch/wirtschaft/die-schweiz-traut-sich-nicht-gegen-eu-zu-klagen-ld.1638300

Suisse-UE: en attendant la fin des représailles

La publication trimestrielle UBS Outlook Suisse consacre son édition de juillet à la politique européenne (*). Très instructif sur la manière dont les Alémaniques ressentent l’après-Accord institutionnel avorté (InstA) : plus problématique dans le sens importation qu’exportation. Tout semble fait à Bruxelles pour que la libre circulation des personnes revienne au premier plan. Sans parler d’électricité.

( D’après l’article paru le lundi 19 juillet sur le site allnews.ch )

L’édition est titrée La Suisse a-t-elle besoin de l’Union européenne ? Ce qui en fait a priori une caricature de tautologie rhétorique. La Suisse a évidemment besoin de l’UE, ce que personne ne conteste. A part peut-être une fraction de moins de 0,5% de citoyens portés sur des délires autarciques. La formulation renvoie cependant au cœur même d’une vulgate argumentative invoquant la subordination du droit suisse au droit européen : à quoi bon y résister, connaissant les rapports de force et sachant que la Suisse ne peut se passer de son voisinage ? Poser la question, c’est donc y répondre.

Ce titre semble conçu pour dissuader la lecture, ce que le contenu ne mérite certainement pas. Il n’y a pas d’élément factuel nouveau, mais la version française donne une idée de la manière dont les Alémaniques perçoivent actuellement la question européenne : beaucoup plus ouverte et moins émotionnelle qu’en Suisse romande. Sous la signature du bâlois Alessandro Bee, les économistes d’UBS font un petit point de situation distancé. Alors que la relation avec l’UE, précisent-ils, « semble indéterminée comme rarement auparavant ». 

Premier constat : les risques par rapport à l’accès des exportations au marché européen, archi-dominants dans les débats paroxystiques de ces dernières années, sont à peine évoqués. Oui, le marché européen restera la première destination des exportations suisses. Même si elle est en déclin par rapport aux autres (Asie -Amérique). L’économie suisse d’exportation aura toujours besoin de clients européens. Voilà.

Homologations industrielles: surmontable

Il n’est plus question nulle part d’accès « privilégié » au marché européen. Tout au plus de « sécurité d’accès » en phase de protectionnisme croissant dans le monde développé. Disons qu’il aura fallu du temps, avec quelques démonstrations précises et chiffrées, pour se rendre enfin compte que l’accès dit « privilégié » est proprement dérisoire rapporté au PIB. Il ne porte pratiquement que sur les lieux et procédures d’homologation industrielle.

Tout se passe à la lecture de cette note comme s’il apparaissait aujourd’hui que les entreprises dont l’ambition est d’exporter vers le marché unique doivent être capables d’homologuer leurs produits et systèmes dans le marché unique. Surtout si c’est moins cher et plus rapide qu’en Suisse. On s’en rendra peut-être mieux compte lorsque la phase de ressentiment et de rétorsions sera passée.

De son côté, l’Union semble en passe d’intégrer le nouvel environnement. A l’issue de la rencontre d’hier entre Johannes Hahn et le conseiller fédéral Ignazio Cassis, le commissaire européen a précisé dans un tweet que la relation Suisse-UE restait importante. Il n’est plus question de relation privilégiée. On peut supposer que Cassis aura parlé avec Hahn de la fin des rétorsions européennes initiées en 2014, et de la nécessité de sortir de cette dynamique destructrice avant d’envisager l’avenir sur de nouvelles bases. La Commission et le Parlement européens devraient rédiger un rapport au second semestre à l’attention du Conseil européen (des Etats).      

Si la Suisse reste sur sa ligne de fermeté, Bruxelles va bien finir par renoncer aux représailles pour normaliser ses relations avec le troisième partenaire économique de l’UE (avant le Royaume-Uni). Situé de surcroît au cœur de sa géographie, ce qui requiert de distinguer politique commerciale et « simple » politique de voisinage. L’UE l’a fait avec le Royaume-Uni précisément, en accordant même des facilités d’homologation dans la pharma, les biotechs ou encore les spécialités chimiques.            

Les deux thèmes sensibles retenus par UBS vont plutôt dans le sens inverse. Ils renvoient en fait à des problèmes d’importation. La libre circulation des personnes en premier lieu, salariés et indépendants. C’est-à-dire l’immigration européenne active et le travail frontalier. Puis la sécurité d’approvisionnement dans le domaine énergétique. En relation avec l’Accord sur l’électricité, que les Européens ont bloqué en décrétant qu’il était subordonné à l’InstA. Ce n’était d’ailleurs pas le cas au départ, c’est-à-dire en 2007 lorsque les négociations se sont engagées. Si les Suisses ont créé de l’insécurité juridique en abandonnant l’InstA, après deux ans de consultations, on peut dire que l’UE ne s’en est pas privé dans la séquence précédente. En beaucoup plus précipité.

Libre circulation du travail: le retour

A propos de libre circulation des personnes (LCP), indépendants et salariés en premier lieu, plébiscitée l’an dernier en vote populaire: les économistes d’UBS ont certainement raison de mentionner ce qui apparaît à ce stade comme une discrète évidence : « Pour le moment, la LCP reste en vigueur dans le cadre des accords bilatéraux ; cependant, on peut douter que l’électorat continuera de la soutenir si de son côté l’UE laisse expirer d’autres pans des accords.» Comme elle a affirmé vouloir le faire, peut-on ajouter. Référence à l’ « érosion » programmée d’accords que l’UE affirme ne plus vouloir mettre à jour. Là encore, il n’y a guère d’enjeu économique que sur l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM). Dans le domaine des technologies médicales en particulier. Ce n’est pas anecdotique, mais pour le moins gérable.

Ajoutons encore au raisonnement d’UBS que l’équation est transposable sur le plan juridique. Les Suisses soutiennent la LCP pour avoir l’ARM. L’un étant lié à l’autre par un parallélisme juridique nommé « guillotine » dans les Accords bilatéraux I. Si l’ARM est vidé de sa substance par Bruxelles, la Suisse est légitimée à vider de sa substance la LCP (à défaut de résilier formellement l’accord).

L’élément déclencheur pourrait évidemment venir d’une initiative du parti populaire UDC. Il pourrait aussi s’agir de mesures de sauvegarde plus ou moins partielles, ou complètes, décidées unilatéralement à Berne. En cas de ralentissement économique durable par exemple. Si la variable d’ajustement de l’immigration européenne s’adaptait trop lentement à un marché du travail devenu récessif.

S’agissant des effets économiques d’une réduction ou suspension de la libre circulation du travail, UBS tombe assez facilement dans les travers préférés du plus vieux débat de politique européenne en Suisse. En particulier l’idée que les entreprises ne pourraient plus « importer » de compétences en provenance d’Europe. Comme si les Suisses allaient cesser de pouvoir « déporter » des Européens dans des camps de travail. En réalité, la Suisse n’a absolument pas besoin de LCP pour accueillir toutes les compétences et talents dont elle a besoin. Les risques de pénurie de personnes actives à l’échelle du continent, dus au vieillissement en particulier, ont le même poids avec ou sans LCP.    

Il est dès lors possible de voir les choses autrement. Sans LCP, et toutes choses égales par ailleurs, l’immigration européenne ne cesserait pas. Le marché du travail serait simplement régulé par une politique d’immigration plus autonome, comme dans cent soixante Etats dans le monde (très compétitifs et prospères pour certains).  

Cette autonomie aurait à coup sûr un coût administratif pour les entreprises, avec quelques lenteurs dans l’attribution des permis de travail. Ce qui finirait par paraître globalement aussi gérables que les privilèges perdus de l’ARM. On peut aussi imaginer un nouvel accord de régulation réciproque par métier, sur le modèle des Etats-Unis, du Mexique et du Canada par exemple (ALENA et ACEUM).

Il est vrai qu’une politique migratoire autonome et moins contrainte, c’est-à-dire plus « libérale » selon la terminologie d’UBS, n’offrirait pas le niveau de stabilité juridique de la LCP. Serait-ce si dramatique? Pour mémoire, le principe de libre circulation avait été plébiscité dans les années 1990 par les partenaires sociaux dans la perspective d’une future intégration économique et sociale dans l’UE. Mais également en fonction d’intérêts bien compris :
– la droite économique y voyait un moyen de surmonter les réticences de la droite conservatrice s’agissant de supprimer les contingents d’immigration européenne (pourtant jamais atteints depuis les années 1980) ;
– la gauche syndicale un moyen de relancer ses adhésions (de nouveaux résidents ou frontaliers).
Non exclusive, cette  motivation de la gauche n’a pas changé aujourd’hui. La droite économique ne devrait plus avoir de craintes non plus : l’idée que l’immigration est une bonne chose tant qu’elle n’agit pas durablement sur les taux de chômage est très largement, et profondément implantée dans l’opinion publique (voir le vote de septembre 2020). Elle n’a plus besoin de LCP. Seule une petite partie de l’UDC et certains microcosmes décroissants sont susceptibles de s’y opposer sérieusement.

La régulation plus autonome de l’immigration européenne ne sonnerait pas forcément la fin des mesures d’accompagnement, auxquelles la gauche est à juste titre très attachée.    Elle présenterait même un avantage économique et social non négligeable. L’immigration globale (Europe-monde) étant de toute manière limitée tacitement pour raisons politiques, avec un effet de substitution, la provenance européenne pourrait être cette fois modulée à la baisse et à l’avantage du monde. L’immigration extra-européenne est aujourd’hui sévèrement restreinte. N’a-t-elle pas diminué de 20% en moyenne annuelle depuis l’application complète de la LCP en 2007 ? Il s’agit certainement d’un appauvrissement sur le plan des cultures du travail.

Cette tendance est en contradiction avec la globalisation des entreprises suisses, hautes écoles et autres entités internationalisées. Autant d’institutions requérant idéalement une diversité linguistique et culturelle étendue bien au-delà des limites du continent. L’élargissement au monde accentuerait les avantages comparatifs de la place industrielle et de services.

Contrairement à ce que suggère Alessandro Bee, il est rarement nécessaire de maîtriser tout de suite une langue nationale pour travailler en anglais ou dans des activités à faibles qualifications. Aucun pays au monde n’a d’ailleurs investi autant dans l’acculturation des nouveaux arrivants de toutes provenances et conditions sociales. A noter par surabondance que des requérants d’asile en état statutaire de travailler ne le peuvent pas, parce que les Européens en ont le droit et doivent être servis en premier sur le marché de l’emploi. Ce n’est pas optimal sous l’angle des budgets sociaux.

Revenons à UBS, qui évoque aussi le potentiel inexploité des filières domestiques sur le marché du travail. Il y est question de l’employabilité des femmes, envisagée comme l’une des alternatives possibles à une pénurie de ressources humaines européennes. Mentionnée comme solution incitative, le développement des garderies a pourtant atteint aujourd’hui un niveau relativement élevé. Le stade suivant porterait sur leur gratuité, ce qui ne figure pas vraiment à l’agenda politique. Les partis gouvernementaux n’ont pas l’air d’estimer qu’un alourdissement des budgets publics produirait les effets économique et sociaux souhaités.

Autre alternative partielle évoquée : le relèvement de l’âge de la retraite. Cette mesure figure dans des programmes politiques depuis plus de quinze ans. Une initiative populaire a été déposée pour le relever à soixante-six ans. Les oppositions seront largement réparties sur l’éventail politique. Un sondage M.I.S Trend parmi les entreprises suisses avait d’ailleurs montré, dans les années 2010, que les directions d’entreprise y étaient elles-mêmes opposées à près de 70%.

Le piège de l’électricité

La révolution énergétique dans laquelle le monde et la Suisse se sont engagés cherche à combiner au mieux pragmatisme et grands objectifs idéologiques. UBS fait un point clair et panoramique de la situation et des scénarios envisageables localement. Le propos aboutit à ce constat que l’on peut qualifier de consensuel : la fin programmée du nucléaire et des sources d’énergies fossiles, trop rapide par rapport à la montée en puissance du tout électrique renouvelable, va en principe créer de graves pénuries de courant dans les années 2030. En Europe comme en Suisse. On peut cependant prévoir que la dépendance au marché européen sera plus élevée qu’aujourd’hui. De l’ordre de 30% de la consommation d’énergie brute, avec des pointes de 40% en hiver. La Suisse aura besoin de l’Union Européenne, ce qu’il fallait démontrer.   

Le développement s’arrête là, mais il n’est pas difficile de prolonger. Des accords techniques sur l’interconnexion des réseaux seront toujours possibles au nom des politiques de voisinage. Ce ne sera toutefois pas le cas dans la gestion et le partage de la pénurie. Britanniques et suisses ne seront approvisionnés que lorsque les Etats membres l’auront été. Il faut se faire à l’idée que cette réalité communautaire ne va pas évoluer avant longtemps. Il n’y aura probablement pas d’accord sur l’électricité en ce sens-là.

La Suisse est en quelque sorte condamnée à devoir augmenter son autonomie énergétique. La consommation devrait diminuer de 30%, ce qui n’effraie pas grand-monde, mais c’est la production d’électricité d’origine solaire qui représente la clé du succès. Il faut de toute évidence que la politique énergétique de la Suisse soit redéfinie en tenant compte de cette urgence. Les politiques publiques basées sur le binôme « taxes et interdictions » n’obtiennent plus d’adhésion. Les orienter davantage sur la voie de l’investissement et de l’endettement, en mode beaucoup plus volontariste, offrirait peut-être de nouvelles perspectives. En tout état de cause, la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga et le conseiller fédéral Ueli Maurer ne semblent plus être les bonnes personnes à la tête des deux départements de l’Energie et des Finances.

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(*) https://www.ubs.com/global/en/wealth-management/chief-investment-office/market-insights/regional-outlook/2021/ubs-outlook-switzerland-july-fr.html

 

 

 

           

Représailles contre la Suisse: Didier Queloz, vous avez tellement raison

Adapté d’un échange de tweets avec le Nobel de physique, découvreur d’exoplanètes, qui va quitter l’Université de Genève pour rejoindre une équipe dédiée aux recherches sur les origines de la vie à l’Ecole polytechnique de Zurich.

A kill of perspectives? Vous exagérez. Les chercheurs et innovateurs peuvent participer dans la plupart des cas. Le financement viendra de Berne directement au lieu de passer par Bruxelles (1). Comme en 2014-2016.    

L’association à Horizon Europe est officiellement suspendue tant que le parlement bloque la participation de la contribution suisse de plus d’un milliard de francs à l’élargissement (?!) de l’UE.

Cette contribution a été suspendue tant que l’UE continuait de son côté de ne pas reconnaître l’équivalence boursière avec la Suisse. Une représaille de l’époque Juncker par rapport aux lenteurs de ratification de l’Accord-cadre institutionnel subordonnant progressivement le droit suisse au droit européen, aujourd’hui abandonné.

Il n’y a pourtant aucun lien juridique entre l’Accord sur la recherche de 1999 (Bilatérales I) et le projet avorté d’Accord cadre institutionnel, comme le confirmait en décembre 2019 le commissaire européen Johannes Hahn, ancien ministre des sciences et de la recherche de la République d’Autriche (2).

Cette mauvaise nouvelle pour la recherche subventionnée et l’innovation en Suisse relève donc de la pure rétorsion politique. Il faudra attendre la désescalade pour sortir de ces comportements de grande puissance ombrageuse. Ou plutôt de cour d’école.

Parallèlement, un accord d’association d’application transitoire immédiate a été conclu par Bruxelles avec le Royaume-Uni, Israël, la Turquie, l’Ukraine, l’Albanie, l’Arménie, la Bosnie, les îles Féroé, la Géorgie, le Kosovo, la Moldavie, la Serbie, la Tunisie, le Monténégro, le Maroc ou encore la Macédoine du Nord.

La science et les scientifiques suisses sont de toute apparence pris en otage. Bruxelles les instrumentalise pour qu’ils appellent au secours, émeuvent l’opinion publique et fasse évoluer la politique européenne de la Suisse dans le sens souhaité par l’Union.  

Vous avez raison, Monsieur Queloz, l’attitude de Bruxelles est déprimante.

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(1)https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/06/25/la-suisse-ejectee-dhorizon-europe-recherche-cinq-idees-fausses/

(2) https://www.srf.ch/news/schweiz/neues-zu-horizon-europe-die-schweiz-soll-kuenftig-zahlen-was-ihre-forscher-erhalten