Bienvenue dans l’après-27 septembre : l’autre clause guillotine

Il ne sera pas possible non plus de dire non à l’accord institutionnel. Sous peine de devoir abandonner la voie bilatérale. Les étapes suivantes de l’intégration sont déjà programmées, et soumises au même dilemme.      

Libre circulation du travail, accord institutionnel. Prenons un peu de recul par rapport aux épisodes qui nous accaparent : l’objectif officiel de l’Union Européenne est d’homogénéiser le droit européen et le droit suisse dans d’importants domaines économiques, fiscaux, sociaux et environnementaux. A sens unique, comme le suggère aisément le rapport de force. La Cour Européenne de justice interprétant en dernier recours le droit européen en Suisse.

Homogénéisation à un niveau d’approfondissement destiné à écarter a priori tout soupçon de « concurrence déloyale » de la part de l’ « hypervoisin » suisse. Cette approche des relations internationales repose sur un double principe archaïque de proximité et d’extraterritorialité du droit, dans l’esprit des politiques traditionnelles de puissance.

Les Britanniques, qui ne veulent plus être un « protectorat » de l’Union européenne franco-allemande (ils savent de quoi ils parlent), résistent pour l’instant. A entendre le Conseil fédéral, la Suisse, malgré les apparences, aurait également les moyens politiques de dire non à chaque étape d’intégration dans l’après-27 septembre (1). Sur l’accord institutionnel pour commencer. Le voudra-t-elle, le pourra-t-elle encore si l’UE redevient menaçante, alignant représailles et rétorsions ? La faiblesse de la Suisse par rapport au Royaume Uni, c’est qu’elle semble incapable de fixer une limite à l’intégration législative. Les Européens le voient.

La faiblesse de la Suisse par rapport au Royaume Uni, c’est qu’elle semble incapable de fixer une limite à l’intégration législative. Les Européens le voient.

Voilà pour les tenants et aboutissants d’une situation que les microcosmes économiques et politiques refusent d’admettre. Tout se passe pourtant depuis 2005 (abandon de l’objectif d’adhésion du Conseil fédéral) comme si la Suisse menait un combat retardateur par rapport à l’UE. Qui, elle, n’a jamais renoncé à l’intégration institutionnelle irréversible de son troisième partenaire économique (quatrième aujourd’hui derrière le Royaume-Uni).

Le Conseil fédéral n’a jamais demandé non plus que le Conseil européen, ou la France et l’Allemagne, déclarent solennellement que l’intégration complète de la Suisse n’était plus un objectif. Ce ne serait probablement pas possible sur le plan politique. La finalité pour les Suisses devient dès lors que l’UE finisse par se décourager de l’extrême lenteur du processus. (Il y a aussi des parlementaires à Berne pour espérer vainement, depuis des années, que l’Union se disloque et que la Suisse retrouve ainsi, et sans coup férir, ses marges de manœuvre et sa dignité.)  

Deux issues à ce combat retardateur sont envisageables :

1 : L’Union Européenne réalise que les temps ont changé, et que sa politique suisse obstinée est perdante-perdante. Elle renonce à la poursuivre, sans pour autant dénoncer les acquis commerciaux, qui lui sont très favorables. Le climat de confrontation étant apaisé, la Suisse aurait la possibilité de demander l’abrogation de la sinistre clause guillotine sur les Accords bilatéraux I (élément central de la dynamique d’intégration par effets d’engrenage et de cliquet) (2).

Cette perspective est évidemment fort peu probable. L’Union Européenne ne donne pas actuellement l’impression d’être une grande puissance bienveillante avec des voisins immédiats, qu’elle considère comme faisant partie de son intégrité territoriale identitaire. Passe encore pour l’île britannique, mais pas la Suisse au milieu de sa géographie continentale.

2 : La Commission s’impatiente, multipliant les menaces, comme c’est le cas depuis plusieurs années (à propos de l’Accord institutionnel toujours pas ratifié en Suisse). Ou encore : l’Accord institutionnel est refusé par le Conseil fédéral, le Parlement, ou trébuche en vote populaire. Ce qui met conseil, commission et parlement européens hors d’eux.

Selon la manière dont les choses se seraient entre-temps passées du côté de la Grande-Bretagne, il est alors possible à probable que ce soit Bruxelles qui finisse par renoncer à la voie bilatérale d’intégration de la Suisse. Dénonçant les Accords bilatéraux I, libre circulation des personnes comprise. « Reléguant » ainsi la Suisse parmi les Etats tiers (rétorsion ultime de son point de vue). Avec des arrangements urgents de voisinage, comme avec la Grande-Bretagne, pour que les Européens n’aient pas trop à subir de cette situation avant d’éventuelles (re)négociations sectorielles. Non concernée par l’accord institutionnel, la participation à l’Espace Schengen ne serait pas remise en cause, pour des raisons pratiques et de sécurité évidentes en Europe. 

De la vraisemblance d’un retournement

A suivre l’actualité d’assez près, ce scénario de crise ne semble pas si extrême. Il était évoqué l’an dernier par certains interlocuteurs des médias suisses du côté de Bruxelles. Certes anonymes, sans que l’on puisse très bien savoir s’il s’agissait seulement d’une intimidation de plus. Evoqué par certains commentateurs également, avant que la focalisation sur l’initiative de limitation suspende toute considération sur l’Accord institutionnel (fin de l’année dernière).

Divers éléments discernables et récents suggèrent aussi que la perspective de reléguer plus clairement le Royaume-Uni et la Suisse parmi les Etats tiers est assez tendance dans les étages de Berlaymont. Ils portent en particulier sur la participation au programme européen de recherche 2021-2027, et à Erasmus+ (qui n’a rien à voir avec les Accords bilatéraux I). Deux domaines subventionnés très accessoires sur plan économique, mais hyper-sensibles parmi les leaders d’opinion.

L’Europe franco-allemande a suffisamment de difficultés avec les Etats surendettés, le groupe de Visegrad et les Etats frugaux sans devoir encore s’escrimer sur la solidarité contrainte avec des non-cotisants. Perçu comme privilégié et déloyal, le statut intermédiaire de la Suisse n’est pas bien vécu, en particulier par la France et les autres Etats surendettés. Y mettre fin ne serait pas un drame, au contraire.

I have a dream

Autant l’idée d’en finir avec la voie bilatérale semblait insoutenable en Suisse pendant la double campagne pour ou contre la libre circulation du travail (2014 et 2020), autant son abandon par les Européens eux-mêmes créerait probablement un formidable choc vertueux. Un peu comme lorsque Bruxelles, ombrageuse et maussade, a pris une mesure de rétorsion avec la fin de l’équivalence boursière, il y a deux ans. Piquées au vif, l’économie suisse et la sphère politique s’empresseraient de relativiser l’importance des Accords bilatéraux I guillotinés, dont l’inconsistance cesserait d’être taboue.

Le pays tout entier s’adapterait résolument et avec fierté à cette nouvelle situation, comme lors de la récente crise sanitaire. Les velléités vindicatives de l’UE atteindraient assez vite leurs limites, surtout du côté de l’Allemagne et de sa périphérie. L’image de la Suisse s’améliorerait sensiblement en Europe, avec des perspectives nouvelles de partenariats désidéologisés, du type de ceux que l’UE négocie avantageusement dans le monde. Les considérations commerciales et de voisinage cesseraient enfin d’être mélangées. L’incertitude, l’instabilité et les démêlés continuels avec Bruxelles seraient progressivement relégués au rang des mauvais souvenirs.

Il ne s’agit pas de prétendre que ce tournant serait facile ni rapide. La nouvelle voie offrirait toutefois davantage de visibilité, dans la mesure où les Suisses pourraient développer une politique européenne plus centrée sur leurs propres aspirations et intérêts économiques, sociaux et environnementaux. Plusieurs modèles OCDE très différents les uns des autres montrent que cette option est praticable sur le plan industriel : le Canada, le Japon, la Corée, Taiwan, l’Australie, le Chili… et bien d’autres références économiques moyennes en développement déjà avancé, qui ne veulent pas homogénéiser leurs conditions cadres intérieures avec celles d’une superpuissance dominatrice vouée au protectionnisme par la taille.

L’autre clause guillotine

A noter qu’une nouvelle clause guillotine est contenue dans l’Accord institutionnel lui-même. Dans ses explications du 7 décembre 2018, le Conseil fédéral la présente ainsi : « Clause de dénonciation : en cas de dénonciation de l’accord institutionnel, les accords existants ne cesseront pas directement de s’appliquer. Les deux parties devront se consulter pendant trois mois afin de trouver une solution sur la poursuite de ces accords. Si les parties ne devaient pas s’accorder dans un délai de trois mois après l’ouverture de ces consultations, les accords soumis cesseraient également de s’appliquer six mois après. » (3)

On comprend que les « accords existants » sont les cinq Accords bilatéraux I couverts par l’accord institutionnel. Dont la libre circulation des personnes (la recherche et les marchés publics n’étant pas concernés). Bien entendu, cette clause guillotine ne serait juridiquement valable que si l’Accord institutionnel était ratifié et appliqué (avant d’être dénoncé). Sur le plan politique cependant, il semble évident que cette disposition reviendrait aussi, a fortiori,  à annuler les Accords bilatéraux I si le projet d’Accord institutionnel devait être abandonné ces prochains mois sans alternative agréée par l’UE.

Cette remarque vient rappeler que ce sont les Européens qui ont insisté pour institutionnaliser des Accords bilatéraux I qui, à leurs yeux, ne sont plus applicables en dehors d’une telle dynamique. Les Européens savent où ils en sont, et ce qu’ils font. La voie bilatérale n’a de sens pour eux que si elle permet d’avancer jusqu’au niveau d’intégration de l’Espace économique européen (EEE) au moins. Si ce n’est pas le cas, ou à un rythme sans intérêt, autant laisser tomber. Et attendre que la question de l’adhésion complète à l’UE, ou à l’Espace économique revienne au premier plan en Suisse. 

Les refrains reviennent toujours

L’argumentaire des organisations économiques, du gouvernement et du Parlement sera donc probablement le même s’agissant de l’accord institutionnel que pour la libre circulation des personnes et sa clause guillotine : c’est cela ou rien. C’est-à-dire l’acceptation ou la lame qui s’abat sur la voie bilatérale. Il n’y aura toujours pas de plan B. Et si l’accord institutionnel passe, il en sera certainement de même par la suite, lorsqu’il s’agira d’avancer selon la feuille de route contenue dans la Déclaration politique conjointe accompagnant l’Accord institutionnel. En particulier l’intégration de l’accord commercial de 1972 dans l’ordre juridique européen (4).

Quant à la directive sur la citoyenneté européenne, elle comprend un élément lié à la libre circulation des personnes pour lequel les Suisses, à coup sûr, n’obtiendront pas non plus d’exception : les Européens pourront dépendre de l’aide sociale en Suisse dès trois mois de séjour. Y compris s’ils ont l’intention d’y passer une année pour trouver un emploi (délai auquel ils ont droit).

Avec sa voie bilatérale d’intégration, la Suisse s’est mise dans une position où elle ne peut plus dire non à quoi que soit sans “risquer” de redevenir un Etat tiers comme les autres. Le dilemme est donc simple et clair. S’intégrer jusqu’à l’adhésion, non comprise ou comprise avec un statut spécial, ou alors dire non. Dans les deux cas, le plus tôt sera le mieux.

A quoi bon vouloir ni l’un ni l’autre pendant des décennies, alors que tout indique que ce ne sera pas possible éternellement ? Parce que l’on espère que quelque chose va se produire en Europe qui fera durer cette position en dedans et en dehors, avec le beurre et l’argent du beurre ? Il serait vraiment bien que les Suisses aient à voter tous les dix ans sur une éventuelle adhésion complète, de manière qu’il puisse y avoir de temps en temps un débat national permettant de lever le nez et de mieux comprendre ce que l’on fait. On a vu lors des votes de 2014 et 2020 que ce n’était pas le cas.

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(1) Karin Keller-Sutter en particulier, dans l’émission Infrarouge du 9 septembre (RTS). En 2000, lors de la campagne politique pour l’acceptation des Accords bilatéraux I, les partisans de ces accords (dont l’UDC) affirmaient déjà qu’il serait possible de dire non à d’éventuels développements par la suite. ( https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/03/10/voie-bilaterale-les-suisses-nauront-jamais-la-paix/ ).

(2) Effets d’engrenage (spillover) et de cliquets (ratchets), à propos d’une doctrine stable remontant Jean Monnet et Jacques Delors : voir nos articles « Généalogie de la libre circulation des personnes » et « Généalogie de la voie bilatérale ». https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/11/genealogie-de-la-libre-circulation-des-personnes/   https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

(3) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-73292.html

(4) https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/InstA-Erlaeuterungen_fr.pdf Paragraphes B.7. et B.8.

    

 

    

 

 

François Schaller

François Schaller

Philo, hist, théol, anthropo, science po, éco. Ancien de la Presse Riviera-Chablais et de L’Hebdo à Lausanne, rédacteur en chef de PME Magazine à Genève dans les années 2000 (groupe Axel Springer), de L’Agefi dans les années 2010 (Quotidien de l’Agence économique et financière), François Schaller pratique depuis 1992 un journalisme engagé sur la politique européenne de la Suisse. Les fondamentaux: Généalogie de la libre circulation des personnes https://cutt.ly/1eR17bI Généalogie de la voie bilatérale https://cutt.ly/LeR1KgK

4 réponses à “Bienvenue dans l’après-27 septembre : l’autre clause guillotine

  1. Intéressant, mais d’où vient cette idée absurde d’une clause guillotine ? Un accord doit par définition être ouvert pour pouvoir, le cas échéant, être adapté ?

  2. Merci pour l’excellent questionnement que vous amenez au lendemain de la confirmation par le peuple suisse de la libre circulation des personnes avec l’UE. L’accord-cadre qui se profile maintenant pourrait en effet aboutir à une forme d’adhésion à froid, sans plus vraiment d’autre choix que celui d’une adaptation passive, plus ou moins rapide, à une nécessité dont on discernerait toujours plus mal les contours.
    Mais, dans ce contexte, se réclamer comme vous le faites d’un “souverainisme non identitaire” m’apparaît contre-productif, susceptible de sensiblement troubler et affaiblir votre propos. Car comment bien négocier, à l’interne comme à l’externe du pays, sans pouvoir affirmer une identité forte, même si complexe et traversée de tensions et de contradictions.
    Ma proposition: souverainisme pragmatique, ouvert et créatif !

    1. Merci de votre commentaire.
      Oui, pragmatique, ouvert, créatif et surtout résolu.
      Le “non identitaire” est une qualification plus méthodologique par rapport à une approche de recherche, d’analyse et de synthèse inscrite dans une perspective historique et politique, mais décantée d’une dimension identitaire trop instable sur le plan des données et de la rationalité.
      L’identitarisme n’est pas nié, il est mis entre parenthèses. La suissité n’est pas qu’une abstraction, mais c’est une notion bien trop subjective (à la première personne du pluriel) pour ne pas devenir envahissante et perturbante.
      Je laisse aux européistes et à l’identitarisme des valeurs et de la grandeur européennes le soin de thématiser la communauté de destin qui identifie la Suisse à l’Europe franco-allemande élargie. Je ne dis pas que cela n’a aucun sens, mais c’est un peu comme en médecine: il faut aussi pouvoir comprendre et agir sans tenir compte du plaisir, de la douleur ou même de l’instinct de survie.
      Bien à vous

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