La question de l’effectif des demandeurs d’asile qui se présentent en Europe semble essentielle dans le contexte actuel de « crise migratoire », tant pour des raisons de logistique d’accueil que pour éviter des récupérations politiques infondées sur le thème de l’invasion ou du déferlement. La réponse n’est cependant pas aisée, même si certains organismes internationaux comme L’OIM ou FRONTEX se profilent en présentant leurs chiffres, parfois à l’unité près. 

C’est FRONTEX – l’agence européenne de surveillance des frontières – qui s’est récemment trouvée au cœur d’une polémique en affirmant que 710'000 migrants avaient franchi les frontières de l’UE durant les 9 premiers mois de 2015 contre 282'000 sur l’ensemble de l’année 2014.

Un chercheur de l’Université de Birmingham a immédiatement mis le doigt sur un piège classique des statistiques de migration dans lequel est tombé FRONTEX: le double comptage. Ainsi la route des Balkans implique au moins deux entrées dans l’UE: l’une entre la Turquie et la Grèce, l’autre entre la Serbie et la Hongrie ou la Croatie. FRONTEX avait additionné ces entrées sans sourciller, ce qu’elle a ensuite admis en bas de page de son communiqué de presse révisé.

L’information a eu un certain succès dans les médias qui en ont souvent conclu que les chiffres de la « crise migratoire » étaient exagérés. « Le Matin » de mercredi 21 octobre titrait ainsi en une « Les chiffres sont gonflés » tandis que le TJ de la RTS  rapportait aussi l'erreur. Le fait que les médias cherchent à mieux comprendre le dessous des chiffres est en soi à saluer mais, dans ce cas précis, la conclusion est hâtive. Si le double comptage par FRONTEX présente un risque de surestimation, d’autres caractéristiques de sa méthode vont en sens inverse. Ainsi les passages « véritablement » clandestins sont par définition ignorés car les données proviennent des gardes-frontières des pays membres.

De manière générale les comptages basés sur les détection/appréhension aux frontières sont problématiques, car ils sont influencés par l’intensité des contrôles. Le problème est le même avec les statistiques des douanes suisses sur les « séjours illégaux ». Les statistiques des demandes d’asile effectivement déposées sont – sans être parfaites – plus fiables, car elles supposent un acte administratif officiel et on peut, en général, éviter les doubles comptages grâce au système EURODAC. On doit constater à cet égard que les chiffres d’EUROSTAT ne sont pas très éloignés des 710'000 de FRONTEX. Ainsi en incluant la Suisse et la Norvège (UE+) mais en ne comptant que les demandes d’asile déposées pour la première fois, on atteint environ 730'000 demandes entre janvier et septembre 2015 dans l’UE+.

Ceci n’empêche pas que les méthodes de comptage de FRONTEX doivent être révisées en ce qui concerne les entrées sur le territoire  mais montre qu’en termes d’ordres de grandeur de la crise migratoire, 700'000 aujourd’hui et – au rythme actuel – peut-être 1 million de demandes d'asile à la fin de l’année n’est pas exagéré. Cela reste très peu en comparaison de la population de l’UE (0.2%) mais si ces demandes sont concentrées dans quelques pays cela devient beaucoup.

Le Conseil fédéral a décidé vendredi 18 septembre de s’associer au premier programme de répartition de 40'000 demandeurs d'asile mis sur pied par l’Union européenne en accueillant jusqu’à 1500 personnes déjà enregistrées en Italie ou en Grèce. Cette décision est à saluer grandement à l’heure où de nombreux états européens renâclent à faire preuve de solidarité.

Le Communiqué de presse précise cependant que le nombre des personnes admises à ce titre sera déduit du contingent de 3000 personnes à protéger dont l’accueil a été décidé en mars 2015.

Cette soustraction est problématique car elle concerne deux populations complètement différentes. Les 1500 places déjà promises concernaient des réinstallations durables de réfugiés particulièrement vulnérables accueillis via le HCR en provenance des zones de conflits (survivants de tortures, victimes de graves persécutions politiques, femmes, enfants et personnes âgées menacées, personnes handicapées ou nécessitant un traitement médical particulier, personnes particulièrement menacées en raison de leur orientation sexuelle, etc.).

Les 1500 relocalisations qui les remplacent concernent des personnes qui feront encore l’objet d’une procédure d’asile, dont les motifs de demander la protection sont encore inconnus et qui seront peut-être à terme renvoyées de Suisse.

Les plus vulnérables sont donc les perdants de la générosité pusillanime de la Suisse et il serait souhaitable que la relocalisation – par ailleurs nécessaire – des demandeurs d’asile déjà en Europe ne se fasse pas à leurs dépens.

Incapables pour des raisons financières ou physiques de se déplacer vers l’Europe, ceux que l’on appelle les réfugiés de contingent ont trop souvent dans l’histoire été oubliés lors d’arrivées importantes de demandeurs d’asile en Europe. Ainsi au cours des années 1990, face à l’arrivée de demandeurs d’asile des Balkans, le Conseil fédéral avait déjà suspendu l’admission de contingents. Ce n’est qu’avec la crise syrienne qu’il avait signalé sa volonté de reprendre des programmes de réinstallation durable immensément nécessaire.

Le président de la Commission européenne vient de demander une répartition entre les pays de l'UE de 160'000 demandeurs d'asile en fonction d'une clé contraignante basée à 40% sur la population, à 40% sur la richesse (PIB), à 10% sur le nombre de demandes d'asile déjà reçues ou de réfugiés réinstallés et à 10% sur le taux de chômage. Le but de ce transfert de populations serait de soulager les pays particulièrement concernés par l'afflux de demandeurs d'asile. Les calculs présentés par l'UE n'incluent pas la Suisse même si cette dernière a manifesté son intention d'étudier la possibilité de s'associer à l'opération.

En 2014, la population suisse équivalait à 1.6% de celle de l'UE, tandis que son PIB équivaut à 3.6%. Sur cette base, en tenant compte d'un taux de chômage très faible mais d'une accueil relativement important de demandeurs d'asile ces dernières années, on peut estimer la part de la Suisse à environ 3%. L'effectif des demandeurs d'asile supplémentaires accueillis en Suisse dans le cadre de l'action d'urgence demandée par la Commission européenne devrait donc se monter approximativement à 4'800. Un chiffre relativement modeste qui représente moins d'un quart des demandes d'asile reçues en 2014 et un un dixième de celles reçues en 1999 durant la guerre au Kosovo. Le chiffre pourrait certes augmentenr si certains pays de l'UE décidaient de ne pas s'associer aux efforts ou si l'effectif total des personnes à protéger au sein de l'UE venait à augmenter, mais il reste somme toute modeste au vu de l'ampleur de la crise et des efforts déjà consentis par certains états, en Europe ou à proximité des zones de conflits.

 

 

La crise de l'asile est bien réelle en Europe mais certains chiffres n'aident pas à appréhender ce défi. Ainsi celui de 800'000 demandes d'asile attendues en 2015 par l'Allemagne a été diffusé par de nombreux médias dont le Courrier international , Le Monde, Le TEMPS, etc… Observatrice des discours sur les réfugiés, la géographe Cristina del Biaggio a relevé l'étrangeté de ce quasi doublement de la prévison allemande pour 2015.

Il s'agit en fait d'un classique effet de glissement médiatique : le ministre  de l'intérieur (Thomas de Maizière) a d'abord articulé ce chiffre comme un maximum ("bis zu") dans une intervention télévisée. Le chiffre figure ensuite (sans "bis zu") dans un graphique de Die Welt avant d'être repris en boucle et de devenir le chiffre officiel des prévisions allemandes… mais au vu du nombre de demandes déposées jusqu'ici en Allemagne, il faudrait pour atteindre 800'000 en 2015 que d’ici la fin de l’année on recense encore plus de 500'000 arrivées soit plus de 4000 par jours… Des chiffres qui dépassent les maxima enregistrés ces derniers jours…

 

De leur côté, plus au fait des subtilités des prépositions allemandes, la RTS et 20 minutes avaient prudemment titrés "jusqu'à 800'000"…

La Commission européenne souhaite mettre en place une clé de répartition des demandes d’asile et les autorités suisses se sont prononcées en faveur d’une telle répartition.

Il est vrai qu’un « burden-sharing » ou « responsability-sharing »[1] visant à répartir les tâches de procédure et d’assistance est un prérequis important pour une future politique coordonnée répondant au défi de l’asile et des naufrages en méditerranée.

A l’heure actuelle pourtant le nombre de demandes d’asile traitées varie de manière spectaculaire selon les pays. Ainsi au sein de l’UE, près des deux tiers des 570’820 demandes d’asile 2014 ont été enregistrées dans quatre pays seulement : l’Allemagne, la Suède, l’Italie et la France tandis que de grands pays comme l’Espagne, ou la Pologne n’accueillaient que quelques milliers de candidats à l’asile, d’autres comme le Portugal quelques centaines…

La question de quelle clé de répartition appliquer est évidemment politiquement sensible[1]. Plusieurs études ont déjà proposé différentes formules[2] et simulé leurs conséquences mais leurs calculs n’incluaient jusqu'ici jamais la Suisse. Quatre critères sont souvent évoqués: la superficie, la population, la prospérité économique (PIB) et le taux de chômage. 

Le premier critère a récemment eu les faveurs de l’UDC ce qui se comprend aisément. La petite taille du territoire national en comparaison des autres pays d’Europe (0.93%) va dans le sens d’une diminution de l’accueil, mais ce critère est peu raisonnable. La géographie de la population a démontré depuis plus d'un siècle que la superficie n’est pas un critère pertinent pour déterminer un optimum de population[3]. Il est absurde de considérer que l’accueil des réfugiés est une question de mètres carrés de territoire…

La taille de la population semble un critère déjà plus raisonnable. Si les 592’930 demandes d’asile déposées dans l’UE-28 et en Suisse en 2014 avaient été réparties au prorata de la population, la Suisse aurait dû accueillir 8983 demandeurs d’asile contre 22’110[1] en réalité. La population reste cependant un indicateur très discutable de la capacité d’accueil. Un pays riche devrait logiquement contribuer plus. Si le PIB est pris comme référence, l’accueil en Suisse devient beaucoup plus équilibré. Ainsi en proportion du PIB, 19'069 demandes d’asile auraient dû être acceptées en 2014. Si l’on ajoute une pondération reflétant le taux de chômage, la situation s’inverse et la Suisse devrait accueillir un peu plus de requérants qu’elle ne le fait actuellement.

Conclusion à tirer de ces chiffres : la Suisse est certes plutôt un bon élève en matière d’accueil, mais elle n’a rien d’un héros au vu de sa prospérité. Si elle veut honorer sa tradition humanitaire, elle peut encore largement ouvrir ses portes. En partenariat avec le reste de l’Europe.

 

 

Ce papier est une mise à jour résumée de Piguet, E. 2014. "Ewropa ta'solidarjetà !" – Pour une répartition équitable des responsabilités. Terra Cognita – Revue suisse de l'intégration et de la migration, 46-51.

 

L’Office fédéral de la statistique vient d’annoncer qu’en 2013, 2,4 millions des 6,8 millions d’adultes vivant en Suisse sont issus de la migration. Ce chiffre est considérable. Il fait de la Suisse – bien qu’elle ait longtemps voulu l’ignorer et le nie peut-être encore – un grand pays d’immigration à l’image du Canada ou de l’Australie, loin devant tous les autres pays européens et les USA.

Notre graphique de la proportion de personnes nées hors du pays – basé sur une définition différente de celle de l'OFS mais permettant la comparaison internationale – montre que seules les économies pétrolières peu peuplées du Golfe et les pays accueillant des vagues de réfugiés comme la Jordanie comptent plus de résidants nés hors de leurs frontières que la Suisse. Il n'y a que Singapour et Hong-Kong, petites économies très dynamiques et très prospères (!) jouant à plein la carte de la globalisation (!), pour rivaliser avec la Suisse par leur ouverture aux immigrants.

L’immigration représente donc une composante majeure de la société Suisse. Comment expliquer qu’un pays qui, jusqu’au 19e siècle, avait plutôt l’émigration pour tradition soit devenu un exceptionnel espace d’accueil et de brassage à l’échelle mondiale ?

Un premier facteur explicatif est d’ordre économique. Le besoin de main-d’oeuvre a été l’élément déclencheur majeur de l’immigration dès la fin du XIXe siècle puis dans les années 50 et 60. Encore aujourd’hui, les niveaux record d’immigration enregistrés ces dernières années s’expliquent par la prospérité et le faible taux de chômage. D’autres facteurs ont cependant joué leur rôle : la position centrale en Europe et l’importance des bassins de populations situés dans les pays proches ont grandement facilité le recrutement. La taille du pays a aussi eu son effet. Plus un territoire est exigu plus la proportion de ses résidents venant de l’extérieur est par définition élevée. Enfin, plus récemment, la Suisse a accueilli un effectif non négligeable de personnes fuyant des situations de violence ou de persécution politique. Comme le dit – au sujet de la France – le beau titre d’un ouvrage posthume des historiens Lucien Febvre et François Crouzet récemment retrouvé « Nous sommes des sang-mêlés » !

 

 

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Ce texte est une mise à jour d'un chapitre de l'ouvrage "L'immigration en Suisse – 60 ans d'entrouverture", PPUR, Le Savoir Suisse, 2013

Personnes issues de la migration selon l'OFS : personnes dont les deux parents sont nés à l’étranger ainsi que les étrangers et les personnes naturalisées dont au moins un des parents est né à l’étranger.

Seuls les pays de plus d'un million d'habitants figurent dans le graphique. En Europe, la proportion de personnes nées à l'étranger est plus élevée dans des pays tels que le Luxembourg, Monaco, etc…

Le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), symptomatiquement situé à Malte aux avant-postes de l’UE, vient de publier son rapport annuel.

On y trouve entre autre les chiffres relatifs au principal instrument de coopération migratoire actuellement en vigueur dans l’UE, l’accord de Dublin. La Suisse a ratifié cet accord[1] dont la troisième mouture (Dublin III) est en discussion au parlement.

Contrairement à d’autres instruments de politique migratoire européenne encore balbutiants comme le Fonds Asile Migration Intégration (FAMI)[2], Dublin n’est pas un mécanisme de solidarité entre les Etats plus ou moins concernés par l’arrivée de migrants. Son but est d’empêcher qu’une requête d’asile puisse être déposée successivement dans plusieurs pays. L’objectif est donc d’éviter une charge administrative et un rallongement indéfini des procédures. Dublin se veut évidemment aussi dissuasif, il n’est plus possible à un requérant débouté d’échapper à un rapatriement en choisissant un autre pays d’exil.

Le principe de Dublin est simple: une demande d’asile est traitée dans le premier pays où le requérant a séjourné légalement ou dans lequel – cas le plus fréquent – il est entré sans papiers valables. Des exceptions sont faites pour des raisons familiales : un requérant arrivé en Suisse via l’Italie peut déposer sa demande en Suisse s’il y a des proches.

N’étant pas un mécanisme de solidarité, Dublin fait immanquablement des « gagnants » et des « perdants » parmi les pays d’accueil[3] : certains sont contraints de réadmettre des demandeurs d’asile qui avaient quitté leur territoire, d’autres peuvent s’éviter des procédures en renvoyant les requérants dans un pays de transit. En croisant les chiffres publiés par l’EASO et Eurostat avec ceux de l’Office fédéral des migrations il est possible juger du sort de la Suisse à cet égard.

Le verdict est sans appel. On constate en premier que la Suisse renvoie beaucoup plus de demandeurs d’asile via Dublin qu’elle ne doit en accepter. Ainsi en 2013, la Suisse a transféré 4165 personnes tandis qu’elle n’en « reprenait » que 751. La différence entre ces deux chiffres – 3414 – équivaut au « bénéfice net de Dublin ». L’Italie reçoit la grande majorité des transferts suisses (2527 contre 8 (sic.) en sens inverse…), ce qui s’explique par sa position géographique en première ligne sur la route des migrations. Il en va de même pour l’Espagne, en deuxième position avec 401 transferts de Suisse (1 seul en sens inverse…). On notera que suite aux jugements de la CEDH et du TAF, la Suisse ne renvoie plus que très exceptionnellement des demandeurs d’asile vers la Grèce.

Le bénéfice net de Dublin pour la Suisse est connu et l’Office fédéral des migrations ne manque pas de s’en féliciter chaque année, tout comme le Conseil fédéral dans un récent rapport[4]. Ce qui est moins connu est la position occupée par la Suisse dans l’ensemble du système, en comparaison des 30 autres pays associés à Dublin (cf. graphique).

Graphique 1: Requérants d’asile renvoyés vers un autre état « Dublin » (15 pays avec + de 50 transferts)

 

«il n’y aura (…) rien à objecter à l’afflux des étrangers, mais à condition seulement que ceux-ci ne songent pas à s’établir»… C’est un peu en ces termes que, ces dernières semaines, beaucoup d'acteurs politiques ont cru trouver la solution permettant de mettre en œuvre la limitation de l’immigration voulue par une majorité des Suisses le 9 février dernier tout en garantissant à l’économie suisse une main-d’œuvre suffisante. L’idée est simple: ne pas considérer comme immigrants au sens de l’article 121a «contre l’immigration de masse» les personnes auxquelles sont accordés des permis de moins d’une année et les faire ainsi échapper aux contingents d’immigration tout en évitant, du fait des séjours temporaires, les difficultés d’intégration et la pression sur les infrastructures reprochées à la libre-circulation. Considérés comme des travailleurs de passage, les titulaires de tels permis sont supposés ne pas souhaiter de regroupement familial dont on devrait donc pouvoir les priver afin d’éviter les coûts de scolarisation et d’intégration qui en découlent. Certains milieux économiques sont d'autant plus favorables à cette solution qu’elle flexibilise le marché du travail et constitue une sorte de période d’essai rallongée durant laquelle l’employeur peut décider s’il tente d’obtenir un permis durable contingenté ou s’il remplace l’employé par un nouvel immigrant fraichement débarqué et peut être moins regardant sur les niveaux de salaire et les conditions de travail…

Cette solution miracle a cependant un gout de déjà-vu: de fait, la citation ci-dessus date de 1924 !  Elle émanait à l’époque du Message du Conseil fédéral au parlement dans le contexte de la préparation de la loi sur le séjour et l’établissement des étrangers qui sera promulguée en 1931 et qui a présidé à la politique migratoire jusqu’aux années 1990 (cf. Mahnig 2005 p. 144) ! Ce modèle de rotation ou de "Gastarbeiter" fondé sur les courts-séjour par le biais du travail saisonnier (Plus de 150'000 entrées annuelles de saisonniers encore en 1990 !) a été largement critiqué, comme nous l’avons montré dans un billet récent. D’autres critiques peuvent être ajoutées à la liste dès qu’il est question de remettre en vigueur les courts séjours et la limitation du regroupement familial dans un contexte international profondément transformé par la globalisation.

Une première critique tient à la non prise en compte par ce modèle de la compétitivité de la Suisse comme pays d’immigration. Déjà dans les années soixante, la Suisse devait pratiquer un recrutement actif pour obtenir de la main d’œuvre et elle a dû élargir progressivement l’aire géographique de provenance de l’Italie, à l’Espagne puis à la Turquie, au Portugal et à la Yougoslavie. Depuis lors, les conditions de la migration ont radicalement changé et la compétition entre les pays d’accueil est devenue féroce. S’il serait sans doute relativement aisé de recruter à nouveau une main-d’œuvre peu qualifiée pour de courts séjours sans regroupement familial, cela tient en partie à la conjoncture européenne particulièrement maussade. En cas de reprise en Europe du Sud, il sera nécessaire d’aller recruter dans des pays plus éloignés. Pour ce qui est de la main d’œuvre plus qualifiée, on peut d’ores et déjà affirmer que des limitations des durées de séjour et des restrictions au regroupement familial seraient un handicap majeur pour la Suisse. Un récent et excellent reportage de Temps Présent intitulé "Cherche main-d'oeuvre à tout prix" sur le recrutement des infirmières est édifiant, de même qu’une étude australienne publiée en 2014 dans l’une des principales revues internationales d’étude des migrations et intitulée « Attracting and Retaining Globally Mobile Skilled Migrants ».

Une deuxième critique est que la Suisse a déjà largement recours aux permis de courte durée en complément à l’immigration durable. Ainsi une étude effectuée pour la Commission fédérale des migrations a montré que plus de 75’000 personnes séjournent déjà en moyenne en Suisse avec des permis de moins d’une année, sans compter ni les travailleurs détachés qui effectuent des missions en restant employés par des entreprises étrangères, ni les ressortissants de l’UE qui travaillent en Suisse pour moins de 90 jours et ne sont pas soumis à autorisation, ni les frontaliers. L’existence de cette main-d’œuvre temporaire montre que les employeurs suisses ont  déjà très bien compris l’intérêt qu’ils peuvent lui trouver et y ont recours autant que possible. Il serait certainement difficile d’en augmenter encore le poids au détriment de l’immigration durable si cette dernière était limitée.

Une troisième critique porte sur la thèse selon laquelle des séjours de courte durée constituent une charge moins importante pour la société d’accueil qu’une immigration plus durable. Cette thèse est loin d’être avérée et ne s’est pas vérifiée pour les saisonniers des années soixante. L’expérience de pays qui – comme les monarchies pétrolières du Golfe – pratiquent à large échelle le recrutement temporaire de main d’œuvre montre bien la difficulté d’accueillir dans des conditions acceptables des dizaines de milliers de jeunes célibataires sans perspectives de séjour. Pour la Suisse, une telle politique serait en contradiction avec la plupart des objectifs de la politique d’intégration qui prône l’apprentissage de la langue et les contacts entre immigrants et autochtones.

Enfin deux derniers arguments doivent être considérés. D’une part un modèle de court séjour comme unique voie d’immigration non-contingentée flanqué de restrictions au regroupement familial a très peu de chance d’être accepté par l’Union européenne dans le cadre des renégociations des accords bilatéraux qui s’annoncent. D’autre part et indépendamment des intérêts à court terme de la Suisse, le problème éthique et humain lié aux permis de courte durée n’est pas anodin. Les nombreux films et témoignages des années de recrutement saisonnier montrent qu’un retour à ce système serait pour la Suisse une régression peu compatible avec une société démocratique et respectueuse des droits humains.

 

Commission fédérale des étrangers (CFE). 1988. Problèmes humains et sociaux rencontrés par les saisonniers étrangers : analyse de la situation et ébauches de solutions. Information / CFE (17):29-57.

Mahnig, H. 2005. Histoire des politiques d'immigration, d'intégration et d'asile en Suisse. Zurich: Seismo (p. 144).