Modification du droit des sanctions : le Parlement fait fausse route

Il y a un an à peine, le Conseil des Etats adoptait largement la nouvelle loi sur les embargos. But de la réforme : permettre au Conseil fédéral de sanctionner l’Ukraine, afin de donner un semblant de neutralité lors d’une reprise des mesures occidentales contre la Russie. Impacté par l’actualité, ce débat démontre une conduite à l’aveugle qui affaiblit la position internationale de notre pays. 

Depuis 2003, la loi sur les embargos[1] constitue la base légale sur laquelle se fonde le Conseil fédéral pour appliquer des sanctions. Alors que le droit international l’oblige à mettre en œuvre les sanctions décrétées par l’ONU, la loi fédérale précitée lui permet également de reprendre les sanctions mises en place par l’OSCE ou ses « principaux partenaires commerciaux » – comprenez l’Union européenne. En d’autres termes, il n’y a pas de base légale dans la loi fédérale pour décider de sanctions autonomes et les mettre en œuvre.

En 2014, bricolage juridique pour sanctionner la Russie et l’Ukraine

Alors que la Suisse se bornait jusqu’alors à reprendre les sanctions prononcées par les entités susmentionnées, le Conseil fédéral a décidé pour la première fois le 26 mars 2014 de préférer à une telle reprise l’adoption des « mesures nécessaires pour empêcher que les sanctions imposées par l’UE soient contournées via le territoire de la Suisse[2] ».

Toutefois, pour préserver un semblant de neutralité, la Suisse ne pouvait appliquer les diverses interdictions de commerce uniquement à l’encontre de la Russie, mais devait les étendre à l’Ukraine. Problème : la loi sur les embargos ne permet que la reprise de sanctions, en l’occurrence celles de l’UE, et ces dernières ne visaient que la Russie. C’est donc en s’appuyant sur la norme constitutionnelle de « sauvegarde des intérêts du pays[3] » que le Conseil fédéral a étendu – temporairement – ces mesures coercitives à l’Ukraine.

C’est afin de rendre durablement possible un tel mécanisme que le gouvernement a proposé la modification de la loi sur les embargos actuellement débattue au Parlement[4]. Entre temps, l’invasion russe a changé la donne.

2022, année des réactions émotionnelles aux conséquences durables

Le 28 février, le Conseil fédéral a largement abandonné la posture qui était la sienne à peine quelques mois plus tôt au sujet de la neutralité. De fait, en reprenant les sanctions de l’UE contre une seule partie au conflit, il a rompu avec la pratique qui avait fait ses preuves jusqu’à présent.

Surtout, la Commission de politique extérieure du Conseil national vient de déposer une motion chargeant le Conseil fédéral de « présenter une politique cohérente, globale et indépendante » en matière de sanctions[5]. Par ce texte, la Commission déclare que « la simple application des sanctions de l’UE ne suffit plus ». Entre autres revendication, elle souhaite que le Conseil fédéral évalue dans quelle mesure il peut et doit agir de manière autonome.

La tendance est désormais aux sanctions à tout-va, dirigées de moins en moins souvent contre des Etats et largement dépendantes des relations économiques et politiques qu’entretiennent l’UE (et in fine les Etats-Unis) avec les entités ou les pays ciblés.

Avancer à tâtons, c’est aller contre les intérêts de la Suisse… et du monde

S’il est trop tôt pour donner des réponses définitives à toutes les questions soulevées par les discussions actuelles concernant la loi sur les embargos – il nous faut notamment attendre la fin des travaux du Conseil fédéral sur les lois dites Magnitski – il est déjà possible de constater certaines des erreurs commises par nos représentants.

Premièrement, les lignes directrices en matière de relations internationales se doivent d’être crédibles et réfléchies. Cette maxime devrait être particulièrement prisée en matière de mesures coercitives prises à l’égard d’entités étrangères. Pourtant, nos autorités semblent naviguer à l’aveuglette, en enchaînant les décisions contradictoires en l’espace de quelques mois.

Deuxièmement, la capacité de la Suisse à être perçue comme un terrain neutre, apte à accueillir des négociations de Paix et à offrir ses bons offices, dépend de la prévisibilité de sa neutralité[6]. Force est de constater que l’interprétation branlante que le gouvernement fait de sa propre neutralité péjore fortement la capacité du pays à se proposer comme terre de négociations. Les chances que nous participions à l’avènement durable de la Paix et à la résolution précoce des conflits en pâtit.

Le courage, c’est de garder son sang-froid

Finalement, en abandonnant toute la retenue et le sang-froid nécessaires pour exercer une politique réellement neutre, on condamne la Suisse à se ranger dans un camp. A prendre part au conflit. C’est pourtant précisément en temps de guerre qu’il est essentiel de résister à cette tentation ! Bien sûr, notre instinct belliqueux tend à nous impliquer : « contre les crimes de guerre, il ne faut pas rester indifférent ». « Tout de même, ces massacres ». « On ne peut être neutre face à une agression ».

Mais en agissant de manière ferme uniquement lorsque cela va dans l’intérêt du bloc occidental, on choisit la politisation des principes du droit international et on s’égare. L’essence même de la neutralité est d’être permanente – autrement, elle n’a plus de sens. En abandonnant cette position de raison, la Suisse est condamnée à jouer une partition géopolitique allant contre ses intérêts et contre les intérêts de la Paix et de la stabilité mondiale.

Quel rôle voulons-nous jouer ? Reprendre des sanctions – qui ne changeront strictement rien à l’issue de la guerre et ne sauveront pas une vie – ou offrir une voie vers la résolution des conflits et, à terme, vers le dialogue, la réconciliation et la réparation ? La première solution est à la portée de n’importe qui. La seconde était une particularité précieuse de notre pays, que nos représentants semblent avoir oubliée à l’appel de la guerre…

[1] RS 946.231.

[2] Message du Conseil fédéral concernant la modification de la loi sur les embargos, 13 décembre 2019, p. 626.

[3] Article 184 al. 3 de la Constitution fédérale.

[4] 19.085 Loi sur les embargos. Modification.

[5] 22.3395 Pour une politique de sanctions cohérente, globale et indépendante.

[6] Rapport du Conseil fédéral sur la neutralité, 29 novembre 1993, p. 5.

Doubler le milliard de cohésion : une erreur stratégique majeure

Après la validation du versement inconditionnel d’un second milliard durant la session parlementaire d’automne, la commission de politique extérieure du Conseil national a détonné dans la presse avec une proposition pour le moins cavalière : le versement n’ayant pas eu l’effet escompté sur les négociations, les commissaires proposent de… doubler la mise. Il s’agit d’une erreur stratégique que l’on peut résumer en trois mots : infondée, inopportune, inefficace.

Revenons tout d’abord sur les faits. C’est après la chute du mur de Berlin que la Suisse a décidé, sur une base volontaire, de financer des projets de coopération ponctuels. Le but était de soutenir les États membres du bloc soviétique qui « ont émergé de plusieurs décennies de régime communiste dans un état de dévastation économique, sociale et environnementale impressionnant »[1]. Outre les versements traditionnels d’aide au développement, la Suisse a déboursé entre 1991 et 2002 près de 700 millions pour soutenir la transition de l’économie planifiée à l’économie libre.

La nature de cette contribution a changé quelque peu au début des années 2000. La Suisse a été conviée par Bruxelles à participer à la politique de cohésion de l’Union européenne pour les nouveaux pays membres. Concrètement, refusant tout automatisme et tout lien avec les accords bilatéraux, Berne a consenti à verser un milliard de manière volontaire.

L’UDC – entre autres milieux – a alors lancé un référendum, craignant que les versements ne s’enchainent et ne s’automatisent, mais le peuple finissait par valider le généreux don. Le Conseil fédéral n’avait-il pas promis que cette contribution serait faite « en toute autonomie », « sur une période de dix ans » et qu’elle ne créerait « pas d’obligations pour la Suisse à l’égard de futurs membres de l’UE »[2] ?

La contribution de 2021 est un échec

En 2018, le Conseil fédéral est revenu à la charge : la Suisse devrait verser une seconde contribution d’un milliard en faveur de la cohésion européenne. Encore une fois, la nature volontaire de ce cadeau était explicite : « la Suisse octroie sa deuxième contribution de manière autonome. Cette contribution ne présente aucun lien direct avec d’autres dossiers européens »[3]. Le milliard n’était toujours pas perçu comme une condition quelconque à l’accès au marché européen ou comme un prérequis à quelque négociation que ce soit.

Le Parlement a alors validé le don, tout en y ajoutant des conditions sous la pression de l’UDC : rien ne serait payé tant que l’Union européenne maintiendrait des mesures discriminatoires à l’égard de la Suisse (comme la non-reconnaissance de l’équivalence boursière ou la mise à l’écart du programme Horizon).

Coup de théâtre l’automne dernier, lorsque la majorité parlementaire est revenue sur ses conditions, décidant de tenter un coup de poker : octroyer une contribution financière inconditionnelle à l’UE afin de la voir revenir à la table des négociations sous les meilleurs auspices. Pourtant, malgré le coûteux revirement helvétique, l’Union européenne a rapidement exprimé aux négociateurs suisses que rien n’allait changer. Chou blanc, donc.

Une erreur stratégique infondée…

C’est dans ce contexte que la commission de politique extérieure du Conseil national a proposé, lors de sa séance du 22 novembre, de faire passer la seconde contribution de 1,3 à 2 milliards de francs en contrepartie d’une intégration entière dans les programmes Horizon et Erasmus.

Une telle idée est juridiquement infondée car, comme nous l’avons vu, il n’existe aucun lien entre les contributions suisses et les divers programmes de l’UE. Alors qu’une suspension du milliard était une bonne carte en main suisse, proposer un versement supplémentaire pour débloquer les questions européennes, c’est reconnaître le tour de force de l’UE selon lequel un ticket d’entrée est désormais nécessaire à la Suisse pour participer – un cas unique, alors que les autres Etats peuvent y accéder gratuitement.

Quant à Erasmus+, rappelons ici que c’est la Suisse qui a décidé renoncer au programme, estimant que le rapport entre les investissements et les retours lui était défavorable. A la suite du retrait Suisse en 2014, le nombre d’échanges a battu plusieurs records successifs et les coûts à la charge de notre pays ont été historiquement bas. Quitter Erasmus fut une stratégie gagnante sur tous les plans.

…inopportune…

Nous l’avons vu, il n’y a pas de lien entre les contributions autonomes, volontaires et non-liées que la Suisse peut consentir librement d’une part et les programmes internationaux de recherche et d’études d’autre part. En proposant de faire dépendre les seconds de l’augmentation des premières, la majorité de la commission tire une balle dans le dos de nos négociateurs. La Suisse serait ainsi le seul pays au monde qui devrait payer un ticket d’entrée pour pouvoir discuter de ces accords.

Pire : des parlementaires de gauche comme de droite reprennent désormais à leur compte la rhétorique européenne – toujours fermement refusée par le Conseil fédéral jusque-là – selon laquelle un versement au titre de la cohésion serait un prérequis à l’accès au marché européen et à la table des négociations.

… et inefficace

En plus d’être infondé et inopportun, le doublement du milliard est proprement inefficace. L’UE a déjà fait connaître sa position selon laquelle le renouveau des accords passera par le règlement de la question institutionnelle, d’une manière ou d’une autre. La seule chose que cette augmentation pourrait amener, c’est une réouverture de certaines discussions avec nos voisins de Bruxelles.

Certes, mais il s’agirait d’une perception deux fois erronées. Erronée sur sa base : en politique internationale, les bons espoirs et versements inconditionnels sont à peu près aussi fiables que la lecture dans le marc de café. Erronée sur ses effets ensuite : l’octroi en automne du milliard (non-doublé) sans condition visait aussi le retour des négociations. Cela n’a pas fonctionné, l’UE ne pouvant que se réjouir de voir la Suisse céder l’un de ses atouts sans contrepartie.

Il est regrettable que l’aveuglement idéologique d’une partie de la classe politique conduise à de tels non-sens – l’Union européenne doit certainement se pincer pour y croire. Cette manière de faire fonde un dangereux précédent qui compliquera durablement notre position : désormais, si le Parlement venait à refuser une contribution supplémentaire tombée du ciel, nos voisins pourraient l’interpréter comme un acte malveillant qui réduirait à néant toute la bonne volonté affichée en automne.

 

[1] Votations du 26 novembre. Une histoire de milliard, Le Temps, 30 octobre 2006, https://www.letemps.ch/opinions/votations-26-novembre-une-histoire-milliard.

[2] Votation populaire du 26 novembre 2006, Explications du Conseil fédéral (brochure de votations).

[3] Message du Conseil fédéral  du 28 septembre 2018 relatif à une deuxième contribution de la Suisse.