L’UE et ses inversions de perspective sur la Suisse

1 octobre 202212 octobre 2022 François Schaller 12 commentaires

Commentaire des passages-clés de l’entretien des journalistes Lise Bailat et Arthur Grosjean avec Petros Mavromichalis, ambassadeur de l’Union Européenne à Berne (1).

LB et AG – L’UE est-elle toujours vexée que la Suisse ait jeté à la poubelle l’accord institutionnel?

Petros Mavromichalis – L’Union européenne n’est pas vexée. Elle ne comprend pas qu’après tant de décennies de négociations, de concessions faites à la Suisse, on en soit arrivé à cette impasse. Mais notre porte reste ouverte. Il y a eu des rencontres entre Ignazio Cassis et de nombreuses personnalités de haut niveau de l’UE. (…)

« L’Union Européenne ne comprend pas qu’on en soit arrivé là »… il s’agit sans doute d’une manière de parler. En réalité, comme la suite du texte l’atteste abondamment, le Conseil européen et la Commission « comprennent » fort bien ce qui s’est passé. Puisque l’ambassadeur revient une nouvelle fois sur cette « incompréhension », prenons (encore une fois) la peine d’expliquer, au risque de tout autant nous répéter : la Suisse a tracé avec l’UE une « voie » bilatérale qui devait mener progressivement vers une intégration de niveau Espace économique européen (EEE), phase théoriquement transitoire à l’adhésion complète. Cet objectif a été abandonné en 2005 par le Conseil fédéral (puis formellement en 2016 avec le retrait de la demande d’adhésion). Il a bien fallu constater en effet que l’opinion publique n’évoluait pas comme prévu dans le sens d’une adhésion, ni même d’une adhésion au seul EEE.

Les gouvernements et parlements successifs se sont pourtant obstinés à continuer de négocier sur les mêmes bases politiques, en particulier le volet institutionnel demandé par la Commission. Cette grave erreur de la part de la Suisse ne pouvait mener qu’à la situation actuelle : un projet d’accord institutionnel longuement élaboré, ouvrant expressément (dans sa déclaration politique conjointe) sur une subordination rapide et par étapes de l’ensemble du droit économique, social et environnemental. Ce qui devait arriver est ensuite arrivé : les partis gouvernementaux se sont réveillés et n’en ont pas voulu.

Un pays comme la Suisse ne va pas se remettre du jour au lendemain d’une aussi monumentale bévue. Sa « classe » politico-médiatique n’est même pas encore en mesure de reconnaître et d’analyser ce qui s’est vraiment passé. L’idée que le projet d’accord institutionnel n’a buté que sur de « petits » problèmes d’approfondissement de la libre circulation des personnes, voire d’aides d’Etat, est encore très présente dans les narratifs.

LB et AG – On a l’impression, comme le dit Livia Leu (secrétaire d’Etat aux affaires européennes), que l’UE joue la montre et qu’il ne se passe rien.

PM – Vous plaisantez, j’espère? Nous attendons patiemment depuis quinze ans de résoudre les problèmes institutionnels. L’UE ne joue pas la montre mais attend qu’on lui propose des solutions crédibles.

En effet. C’est plutôt la Suisse qui donne l’impression de temporiser, malgré l’urgence continuellement agitée par des lobbys et mouvements politiques. Il s’agit surtout d’une affaire intérieure, bien que les élections de 2023 ne soient probablement qu’un alibi de procrastination. Les années qui s’annoncent sans solution institutionnelle subordonnante permettront de mieux se rendre compte dans quelle mesure la Suisse peut survivre, voire davantage, en dehors de la “voie” bilatérale sanctuarisée. L’accord entre égaux juridiques conclu par l’Union Européenne avec le Royaume-Uni, qui comprend un volet institutionnel paritaire, change de toute manière l’environnement du dossier en ayant créé un important précédent.

Le royaume est très différent de la Suisse, beaucoup plus libéral par exemple (pour s’en tenir aux clichés), mais les arguments catastrophistes des remainers au moment du Brexit étaient en gros les mêmes qu’en Suisse s’agissant de s’accrocher à la voie bilatérale et à sa nouvelle étape institutionnelle. La différence est évidemment qu’en cas d’effondrement économique, social ou environnemental dans les cinq ou quinze ans, il serait beaucoup plus difficile pour le Royaume-Uni de revenir dans l’UE. Le Royaume-Uni s’est en quelque sorte condamné à réussir, ce qui n’est pas sans intérêt vu de Suisse (ou les tergiversations n’en finissent pas).

Cela dit, il est bien normal que l’UE « attende qu’on lui propose des solutions crédibles ». Dans ce genre de situation, la partie qui prend l’initiative devient demandeuse et se met en position d’infériorité. Or la Suisse, de son côté, a déjà beaucoup concédé depuis trente ans (2), ce qui ne lui laisse guère de marge de manœuvre.

LB et AG – La Suisse a fait une proposition. Elle veut régler les aspects institutionnels de manière verticale, accord après accord. Ce n’est pas crédible?

PM – Le diable est dans les détails. Veut-on vraiment des règles différentes accord par accord? On serait alors dans une situation aussi compliquée qu’aujourd’hui. Quelles exceptions veulent les Suisses? Ce n’est toujours pas très clair.

Ce ne sont pas des détails. L’argument de la complexité de la situation pour Bruxelles a quelque chose de désopilant lorsque l’on fait abstraction de la Suisse, et que l’on pense à ce qui se passe actuellement en Europe. L’ambassadeur donne peut-être dans le second degré. La Commission Européenne emploie quelque 30 000 fonctionnaires (60 000 pour l’ensemble des institutions européennes). Combien sont affectés à la gestion du cas suisse et de ses petites complications ?

LB et AG – La Suisse veut des exceptions concernant la protection des salaires, et éviter des abus à l’aide sociale.

Prenons les éléments de réponse les uns après les autres :

PM – Ces craintes sont-elles justifiées ? A noter que l’ambassadeur pose la question sans y répondre.

PM – L’UE lutte aussi contre le dumping vu que le niveau salarial est différent selon les pays. Que fait l’UE pour lutter contre le dumping salarial ? A notre connaissance, rien. Ou rien d’efficace. Ce serait d’ailleurs contraire à l’esprit de la libre circulation des personnes (salariés et indépendants), instituée en Europe par le Traité sur l’Union européenne de février 1992. Cette liberté fondamentale, qui met le travail et les salaires sur le même plan que les capitaux, les marchandises et les services, avait explicitement et officiellement pour finalité économique de créer un seul marché des “ressources humaines”. Ce qui devait précisément réduire les écarts salariaux entre pays membres par effet de dumping. A tel point que certains Etats « avancés » ont dû introduire des salaires minimaux (ce dont les Suisses ne veulent pas) (3).

PM – Quant aux prestations sociales, qu’est-ce qui vous fait croire que des ressortissants européens viendraient massivement profiter de l’aide sociale? Rien de très concret en effet. Il s’agit d’une intuition reposant sur un certain bon sens (si l’on ose dire). Qu’est-ce qui faisait croire aux Suisses, dans les années 1990, que la libre circulation des personnes allait provoquer une immigration européenne nette de l’ordre de 30 000 personnes par an en moyenne (sans parler du travail frontalier), alors que les prévisions scientifiques et officielles ne dépassaient pas les 8000 ? Rien non plus. Heureusement, cette immigration, qui n’avait nullement besoin d’accord sur la libre circulation des personnes pour se réaliser, a bénéficié à la Suisse. Malheureusement, ce genre de prévision fantaisiste a en revanche perdu toute crédibilité. Et l’on ne voit pas en quoi le fait de pouvoir bénéficier des mêmes prestations sociales de longue durée après seulement trois mois de séjour bénéficierait au pays d’accueil.

PM – Une étude d’Avenir Suisse conclut d’ailleurs que le coût ne serait pas très important. Nous pensons que M. Mavromichalis est mal inspiré de se référer à une étude d’Avenir Suisse, think tank libéral financé par les grandes multinationales, pour convaincre les syndicats que l’adoption du droit de la nationalité européenne dans le cadre de la libre circulation des personnes n’aurait pas d’effet significatif sur les systèmes sociaux et finances publiques en Suisse.

PM – La Suisse est pleine de médecins allemands, formés en Allemagne pour un coût de 170’000 euros. S’il s’agit de cela, alors parlons également des milliers d’étudiants européens formés chaque année gratuitement dans les hautes écoles en Suisse.

PM – Il y a un manque criant d’infirmières en Rhône-Alpes. Pourquoi? Parce qu’elles travaillent toutes dans les cantons de Genève et Vaud. Et de quoi parle-t-on ici? De l’hypothétique type qui serait au chômage et qu’il faudrait mettre à la porte après cinq ans. C’est ce qui fâche l’UE. On a l’impression que la Suisse veut le beurre, l’argent du beurre et les faveurs de la laitière. Il n’est guère question en réalité « de chômeurs qu’il faudrait mettre à la porte après cinq ans », mais de ressortissants européens qui découvriraient que les prestations sociales de base en Suisse, qu’ils y aient travaillé ou non, sont plus intéressantes qu’en Roumanie ou qu’ailleurs dans l’UE. Ce que l’ambassadeur explique ici, c’est que si les Suisses « bénéficient » d’infirmières françaises (ce n’est pas nous qui genrons), payées bien davantage qu’en France, ils doivent également accueillir des sans-emplois en mal de bonne couverture sociale de base. Il ne faut pas s’étonner que la gauche syndicale et le Parti populaire ne veuillent pas entendre parler de ce genre de nivellement par le bas. Ni qu’une partie significative des libéraux, au sens large, y voient un risque de déstabilisation des équilibres socio-économiques en Suisse.

LB et AG – Vous profitez aussi de la Suisse. La balance commerciale penche en votre faveur et on fournit à des ressortissants de l’UE des centaines de milliers d’emplois.

PM – Tout à fait, c’est gagnant-gagnant! On parle ici de problèmes, mais les relations entre l’UE et la Suisse sont très bonnes. Il n’y a aucun pays au monde avec lequel nous ayons autant d’accords, autant de valeurs communes. Si nos citoyens viennent chez vous, et vice versa, c’est qu’ils se sentent bien.

On retiendra surtout que « les relations entre l’UE et la Suisse sont très bonnes ».

LB et AG – Pourquoi faire pression alors?

PM – Il ne s’agit pas de faire pression. Nous ne sommes pas obligés de poursuivre un modèle de participation à notre marché intérieur qui ne nous convient pas. Absolument. Sauf que la Suisse ne « participe » pas au grand marché, à part dans quelques rares domaines : libre circulation et accord sur le transport aérien essentiellement. On peut ajouter, hors marché proprement dit, Schengen/Dublin. « Participation » (plutôt qu’« accès ») est pris ici au sens très européen de reprise automatique du droit de l’UE. Le problème, c’est que Bruxelles a tendance à considérer que la Suisse est censée « participer » à tout, sauf nombreuses et importantes exceptions destinées à disparaître. Comme l’a regretté récemment la secrétaire d’Etat Livia Leu, de retour de Bruxelles, la Commission fait comme si la Suisse faisait partie de l’UE et qu’il fallait juste avancer dans l’élimination des nombreuses exceptions à l’aide d’une formule institutionnelle. Rien de tel que cette inversion de perspective pour entretenir un dialogue de sourds. L’UE veut que la Suisse participe, la Suisse aimerait simplement avoir de bons accès sectoriels au marché, sur une base de réciprocité, comme le Royaume-Uni ou le Canada en réalité (même si le sectoriel y est moins accentué), en tenant compte en plus de son hyperproximité au centre du continent. Les importants accords de commerce et de coopération conclus par l’UE avec le Royaume-Uni ou le Canada ne sont-ils pas chapeautés par un volet institutionnel ?

PM – En 1999, lorsque nous avons signé les premiers accords bilatéraux, la Suisse avait déposé une demande d’adhésion. Aujourd’hui, c’est différent. Voilà qui ne manque ni de cohérence, ni de pertinence. Ces nouvelles conditions remettent forcément en cause la première série d’accords sectoriels, dans leur esprit tout au moins. On pourrait même admettre en droit international que les deux parties ne sont plus tenues par ces accords, tant les intentions qui les ont motivés n’existent plus. La fameuse « clause guillotine » en particulier, imposée par Bruxelles, qui lie les traités entre eux pour rendre la dynamique d’intégration irréversible, n’a plus vraiment de sens : il n’y a plus d’adhésion en perspective, plus de dynamique idéologique.

PM – Nous ne voulons plus de cette approche sélective. Tant que les questions institutionnelles ne seront pas réglées, nous ne progresserons pas. Nous le disons depuis des années. Quelle approche « sélective » au juste ? Celle qui consiste à pouvoir choisir dans quels domaines la Suisse est prête à subordonner a priori son droit au droit européen ? La réponse vient trois questions plus loin… mais c’est assez confus, pour ne pas dire contradictoire :

LB et AG – La Suisse veut des accords sectoriels, l’UE un accord global. Les discussions vont-elles traîner encore dix ans?

PM – Ce que nous voulons est assez simple: là où la Suisse participe à notre marché intérieur, elle doit respecter nos règles. Nous ne voulons pas de passe-droit. Nous voulons une solution globale. Cela ne sert à rien de nous dire: «On va reprendre vos règles dans le domaine de l’électricité mais pas pour la libre circulation des personnes. » La première partie de la réponse relève précisément de l’approche sélective (respecter les règles là où l’accord sectoriel prévoit leur reprise automatique). La seconde revient à dire au contraire que si la Suisse s’engage à subordonner un secteur particulier au droit européen, elle doit le faire dans tous les domaines. C’est précisément sur cette voie-là que l’Accord institutionnel aurait dû avancer par étapes. Avec, en ligne de mire, l’intégration économique, sociale et environnementale complète de facto. Ce qui allait peut-être faire un jour de l’adhésion, en fin de processus, une question purement formelle. Jusqu’à ce que le projet d’Accord institutionnel soit rejeté par Berne, l’UE n’avait jamais renoncé à la stratégie de l’engrenage (ratchet et spillover) théorisée par Jacques Delors, le dernier des « pères » de l’Europe (4). Petros Mavromichalis donne l’impression que l’UE ne veut plus de cette approche, parce qu’elle a compris que les Suisses ne s’y plieraient jamais, mais qu’elle ne parvient pas à s’en départir. Ce changement de paradigme a d’ailleurs tout autant de difficultés à s’imposer en Suisse.

LB et AG – Chacun campe sur ses positions. Que faut-il pour que ça bouge?

PM – On véhicule cette image fausse en Suisse que l’UE ne fait pas de concessions. Dans les négociations sur l’accord-cadre, l’UE avait fait des concessions majeures: participation de la Suisse aux processus de décision, possibilité d’être exemptée du respect des règles moyennant compensation au cas où le peuple suisse les aurait rejetées, la création d’un tribunal arbitral pour trancher les différends. Si en plus on veut retirer la libre circulation du champ d’application d’un futur accord, il ne restera rien. L’UE s’est pliée en quatre pour satisfaire la Suisse, et ce n’est pas nous qui avons claqué la porte. Nous sommes ouverts à une approche sectorielle à condition que les problèmes soient résolus partout. Comprenne qui pourra dans cette dernière phrase. Pour le reste, c’est l’inversion classique de perspective : la Suisse est considérée comme un Etat intégré, mais auquel l’UE aurait fait d’énormes concessions. A noter tout de même que le tribunal arbitrale prévu par le projet d’Accord institutionnel était une phase intermédiaire entre le différend et sa résolution par la Cour européenne de justice (la Cour de la partie adverse). Il nous semble également abusif d’affirmer que le projet d’accord institutionnel prévoyait une participation de la Suisse aux processus de décision (processus législatifs européens si nous comprenons bien).

Retour sur les deux questions contournées :

LB et AG – Certes, mais pourquoi punir la Suisse sur le programme scientifique Horizon Europe alors que vous acceptez la Turquie ou Israël?

PM – La Turquie est un pays candidat à l’adhésion et Israël est couvert par la politique de voisinage. M. Mavromichalis est effectivement un adepte du second degré, et il s’agit là d’une réponse d’anthologie. Alors ne nous gênons pas : l’adhésion de la Turquie à l’UE est une pure fiction dont la réalisation requerrait d’énormes changements préalables dans l’UE. L’approbation de tous les Etats membres ne serait-elle pas nécessaire ? Or, après la Grèce, la France, sans laquelle rien ne peut se faire d’important, est certainement l’Etat européen le plus opposé à l’adhésion de la Turquie. Le nouveau venu serait sensiblement plus peuplé qu’elle, avec le risque que le Saint Empire franco-germanique devienne un Saint Empire turco-germanique. Et que la France soit reléguée au rang des Etats fondateurs, mais un peu secondaires comme l’Italie. La France, qui se considère comme une « grande nation » vouée au leadership européen (Macron), a d’ailleurs introduit en 2005 une disposition constitutionnelle prévoyant un référendum obligatoire si la Turquie devait adhérer. Sans parler des oppositions en Turquie même. La candidature de la Turquie est toutefois maintenue formellement des deux côtés pour des raisons géopolitiques (par rapport à la Russie en particulier). Cela dit, loin de nous l’idée que la pleine association de la Turquie aux programmes de recherche européens est illégitime, ou simplement une mauvaise chose.

LB et AG – Donc vous êtes plus voisin avec Israël qu’avec la Suisse?

PM – Israël fait partie de la politique de voisinage à laquelle la Suisse n’a pas souhaité s’associer.

La Politique européenne de voisinage (PEV), dont il n’est à peu près jamais question en Suisse, a été élaborée par étapes depuis les années 1990. Elle couvre aujourd’hui quinze Etats non-candidats à l’adhésion. Une partie d’entre eux sont situés à l’Est de l’Europe, une autre dans le bassin méditerranéen. Il s’agit officiellement d’ « une politique bilatérale entre l’UE et chaque pays partenaire, qui s’accompagne d’initiatives de coopération régionale : le Partenariat oriental et l’Union pour la Méditerranée » (5).

Il semble assez étrange d’entendre l’ambassadeur de l’UE affirmer que la Suisse n’a pas « souhaité » s’y associer. S’associer à quoi ? Au Partenariat oriental, ou à l’Union pour la Méditerranée ? A quel moment n’a-t-elle pas souhaité s’associer ? En tout état de cause, considérer le Royaume-Uni et la Suisse comme de « simples » voisins de l’UE paraîtrait vite incongru (surtout dans le cas de la Suisse, complètement enclavée). Il s’agit plutôt, disons… d’hyper-voisinage. Soit dit en passant, l’un des principaux défauts de la politique européenne de la Suisse est de n’être pas parvenue dès le départ à séparer clairement les questions commerciales et de coopération (agriculture, homologations industrielles, etc), des questions spécifiques de voisinage (circulation des personnes, accord sur les transports terrestres, etc).

PM – La Suisse n’est pas exclue, elle n’est pas pleinement associée (aux programme scientifique Horizon Europe). C’est exact, et l’opinion publique a tendance à l’oublier en Suisse.

PM – (…) Cette image d’une UE méchante qui punit la Suisse est très éloignée de la réalité.

LB et AG – Mais l’équivalence boursière, Horizon Europe, ce sont quand même des punitions!

PM – Ce n’est pas une punition mais une décision de notre part de ne pas poursuivre l’approche sélective. Inaudible. La fin de l’équivalence boursière a été explicitement présentée par le président Jean-Claude Juncker comme une mesure destinée à faire pression sur les Suisses (un « bâton » selon ses propres termes, rapportés par le Financial Times). La non-association à Horizon Europe relevait ouvertement – et relève encore – de la même intention. Le Royaume-Uni en est également privé pour n’avoir pas, selon l’UE, complètement respecté les arrangements sur l’Irlande.

PM – Je vais vous donner un exemple de vraie punition: pendant des décennies, on vous a cassé les pieds avec les problèmes liés au secret bancaire et vous nous avez ignorés. Pas tout à fait quand même. Toutes les négociations sur les Accords bilatéraux II ont été dominées par les concessions que la Suisse étaient prêtes à faire en matière de secret bancaire, et qui ont donné l’important Accord sur la fiscalité de l’épargne de 2004. La coopération judiciaire portant sur des montants d’une certaine importance fonctionnait déjà depuis longtemps.

PM – Après, un autre partenaire est arrivé avec son gros bâton, a administré des amendes en milliards de dollars et la Suisse a très vite fait volteface. Audible, mais très inexact. Il est fait allusion aux Etats-Unis après la crise financière de 2008, qui accentuaient leurs exigences d’extraterritorialité du droit américain dans le reste du monde. L’affaire UBS a en effet ouvert une brèche. Le secret bancaire fiscal devenait de moins en moins tenable dans le cadre de procédures pénales transfrontalières. La Suisse ne l’a vraiment abandonné qu’en 2015 (six ans plus tard) dans le cadre de l’OCDE et de l’échange automatique de renseignements fiscaux entre cent Etats (dont ceux de l’UE).

LB et AG – Vous voulez faire comme les États-Unis?

PM – Non, justement pas. Mais il n’y a pas de droit de la Suisse à participer à Horizon Europe ou à obtenir l’équivalence boursière d’office. Non, il n’y a pas de droit de la Suisse à participer à Horizon Europe, et l’UE a parfaitement le droit de l’accorder à une quinzaine d’autres Etats non-membres. Même si c’est contraire à la clause de la nation la plus favorisée, fondement du multilatéralisme que l’UE prétend vouloir favoriser dans le monde (plutôt que les purs rapports de force). C’est un peu différent dans le cas de l’équivalence boursière, puisqu’il s’agissait d’un accord financier basé sur la réciprocité, que la Commission Européenne a unilatéralement et ouvertement suspendu à titre de rétorsion.

PM – La Suisse nous regarde parfois comme papa et maman qui auraient donné des bonbons à tous leurs enfants sauf à elle. Mais elle n’est pas membre, elle n’est plus candidate à l’adhésion, ne fait pas partie de l’Espace économique européen. Ce sont des choix souverains de la Suisse.

On a bien compris. On a aussi compris que l’UE n’était pas vexée des choix souverains de la Suisse.

(…)

LB et AG – Pourra-t-on compter sur la solidarité européenne si on vient à manquer de gaz cet hiver?

PM – Absolument. Je pense que la solidarité entre voisins est importante. On l’a vu pendant le Covid. Nous avons soigné les patients des uns et des autres. L’UE a reconnu le certificat Covid de la Suisse. Quand c’est urgent, quand il y a péril en la demeure, la Suisse pourra toujours compter sur l’UE et vice versa, je pense.

Nous espérons que M. Mavromichalis pense juste, sans savoir avec certitude si c’est aussi le point de vue de Conseil européen et de la Commission. Nous pensons de notre côté, et depuis longtemps, qu’il est en général préférable que la Suisse dépende le moins possible de l’UE dans des domaines que certains qualifieront de « stratégiques » (marché du travail et marché de l’électricité en particulier). Parce que la solidarité, c’est un peu comme l’éthique ou la culture : moins il y en a, plus on l’étale.

* * *

(1) (24Heures et Tribune de Genève du 24 septembre). Voir aussi notre commentaire d’une précédente interview de Petros Mavromichalis dans Le Temps du 21 juin 2021. https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/06/26/lambassadeur-mavromichalis-ue-comprend-il-vraiment-le-dossier-suisse/

(2) La Suisse a même « offert » à l’UE d’importantes ouvertures sans aucune exigence de réciprocité : dans les produits financiers par exemple, ou encore le principe du Cassis de Dijon. En matière de libre échange, l’une des seules contreparties restantes serait d’adhérer à l’Union douanière européenne (suppression des contrôles frontaliers sur les marchandises), comme l’a fait la Turquie, mais avec de redoutables effets déflationnaires sur un marché intérieur survalorisé (rétrécissement prévisible de l’emploi). Le Royaume-Uni est pour sa part sorti de l’Union douanière, ce qui explique la difficile transition encombrant ses postes frontières.

(3) Rejeté à trois contre un lors d’un vote populaire en 2014.

(4) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/ voir l’annexe.

(5) https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/170/la-politique-europeenne-de-voisinage La Suisse est théoriquement et indirectement couverte par la PEV en tant que membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE). (La Norvège n’est plus candidate à l’adhésion, l’Islande et le Liechstenstein ne l’ont jamais été).

Calmy-Rey l’ésotérique

31 juillet 20221 août 2022 François Schaller 15 commentaires

Initiative populaire en préparation… il va bientôt falloir débattre sérieusement de la sainte neutralité suisse. On ne peut pas dire que l’ancienne cheffe des Affaires étrangères ait contribué à clarifier les choses dans l’interview donnée mercredi au Temps (27 juillet)*.

Cet entretien est à l’image de son livre publié l’an dernier sous le titre « Pour une neutralité active »** : alambiqué et difficile à suivre. La neutralité y apparaît comme une sorte de substance à base de juridisme stratifié. Une notion identitaire vague à force de complexité, de plus en plus insaisissable, plébiscitée néanmoins dans les sondages (comme le secret bancaire jusqu’à son dernier jour). Une matière qui devrait être réinterprétée continuellement, à grands renforts de contorsions notionnelles, jusqu’au reniement pur et simple, comme dans le cas de la guerre russo-ukrainienne. Et à condition de pouvoir proclamer d’autant plus fort, en toutes circonstances, son importance vitale pour la Suisse et la paix dans le monde. La neutralité nous a été donnée, il est de notre devoir d’en faire quelque chose, de la renouveler, de la perpétuer envers et contre tout. Venant de Micheline Calmy-Rey, on comprend surtout qu’il s’agit de protéger les institutions et carrières internationales basées à Genève, ce qui est tout à fait honorable. Mais est-ce bien nécessaire d’en arriver là ?

L’interview porte sur le projet d’initiative populaire des milieux conservateurs, visant une neutralité «intégrale et permanente» à inscrire dans la Constitution, ainsi définie : le Conseil fédéral renonce à toutes sanctions économiques, sauf celles décidées par les Nations Unies. Il rend en revanche impossible le contournement par la Suisse de sanctions imposées par d’autres Etats.

Extraits commentés (soit les passages clés, le reste se contentant de considérations politiciennes anti-UDC) :

(…) Quel serait le problème?

Lorsque l’agresseur est un membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies doté du droit de veto, ce dernier est impuissant. Dans le cas de l’Ukraine, la Suisse n’aurait pas pu reprendre les sanctions de l’UE, mais seulement choisir quelques mesures pour éviter leur contournement. Ce texte restreint la marge de manœuvre du Conseil fédéral dans l’application de notre politique étrangère et dans la défense de nos intérêts.

De quelle marge de manœuvre s’agit-il dans le cas de la guerre en Ukraine ? Quelle a été la marge de manœuvre du Conseil fédéral dans la reprise ou non des sanctions de l’UE ? Nulle à inexistante. Une inscription dans la Constitution lui eût peut-être permis de se référer à quelque chose pour résister aux pressions dix minutes de plus.

Et à quelle « défense de nos intérêts » se réfère l’ancienne conseillère fédérale ? Des intérêts économiques en premier lieu, la Suisse pouvant alors faire elle-même l’objet de rétorsions de la part de l’Union Européenne et des Etats-Unis. Les initiants ont précisément l’air de se moquer de ces intérêts-là. Leur reprocher de faire de la neutralité un « business model qui ne dit pas son nom » (expression reprise dans le titre de l’article), référence à la « neutralité profiteuse » chère à la gauche (qui a toujours détesté l’idée même de neutralité), montre à quel point la discussion est actuellement embrouillée.

Sur le fond, une position de réserve politique eût d’ailleurs été défendable, renvoyant les deux parties dos à dos. L’agression russe est bien entendu inacceptable sur tous les plans, mais les Etats-Unis, l’Union Européenne et l’OTAN portent une lourde responsabilité dans l’enchaînement des maladresses géostratégiques qui ont exacerbé le sentiment national russe au-delà des limites. Un statut de neutralité imposé à l’Ukraine – comme il l’a été à la Suisse en 1815 – aurait peut-être permis d’éviter l’immense gâchis qui nous accable. C’est ce que demandait la Russie. Les Etats tampons ont d’ailleurs souvent été des Etats heureux.

(…) En quoi la neutralité «intégrale» se distingue-t-elle du concept de neutralité «active» que vous défendez?

La neutralité a toujours pris des formes diverses, tant sa pratique a évolué au cours du temps. Aujourd’hui, la neutralité active se fonde sur le droit international et sur le multilatéralisme qui caractérise notre monde. C’est celle d’un juge, et non pas une neutralité partisane prenant position pour ou contre un pays. Elle se fonde sur le respect du droit international, des conventions internationales et des droits humains. Elle permet donc de réagir et de prendre des sanctions lorsque ceux-ci sont violés de manière crasse comme en Ukraine.

Oui, mais on ne saisit toujours pas pourquoi les sanctions économiques, qui sont un acte de guerre, s’imposent dans le cas de l’Ukraine, mais pas dans d’innombrables autres cas de violation du droit international, des conventions et des droits humains. Ce que l’on a compris, c’est que le Conseil fédéral ne voulait pas appliquer de sanctions contre la Russie, mais qu’il a admis que les dommages politiques et surtout économiques d’une telle politique ne seraient pas assumables. L’Union Européenne et les Etats-Unis ne l’auraient pas accepté. Dans ces conditions, à quoi bon ratiociner sur la neutralité ?

En reprenant les sanctions, la Suisse n’a-t- elle pas pris parti contre la Russie, comme le prétend Christoph Blocher?

Il est faux de prétendre qu’en s’abstenant de recourir aux sanctions, on ne prend pas parti.

Euh… alors pourquoi ne pas prendre parti sans recourir au sanctions, comme l’ont fait quelque cent cinquante Etats dans le monde (en se contentant de condamner l’agression russe aux Nations-Unies)? La réponse est évidente : des rapports de force ne permettent pas actuellement à la Suisse de faire bande à part sur ce genre de dossier. Comme on pouvait s’y attendre, sa position a immédiatement été instrumentalisée par le président des Etats-Unis : « Même la Suisse inflige des sanctions à la Russie » (1er mars). On pense aussitôt au « même la Suisse a renoncé au secret bancaire fiscal » du début des années 2010. C’est dire s’il ne reste rien de la neutralité. Sauf un terme, un pur cliché constitutif de l’image de la Suisse dans le monde. On le voit, il y a peut-être quelque chose à reconstruire ici pour la promotion de la paix, mais sur des bases forcément différentes.

(…) Si la Suisse avait procédé ainsi, elle se serait rangée aux côtés de l’agresseur russe. En tant que petit pays ne pouvant pas faire jouer les rapports de force, elle se devait de sanctionner cette violation du droit international. Rappelez-vous que son renoncement à des sanctions contre l’Afrique du Sud a été considéré comme une prise de position. Cela dit, l’interprétation de la neutralité diffère d’un cas à l’autre. Ce ne sont pas toujours les mêmes Etats qui violent le droit international. En 2003, les Etats-Unis ont envahi l’Irak en l’absence d’une résolution de l’ONU. La Suisse avait alors appliqué le droit de la neutralité. Il est à mon sens important d’éviter un alignement systématique de la Suisse sur un régime de sanctions particulier pris en dehors du cadre de l’ONU. A défaut, le principe de neutralité serait vidé de son sens.

Comprenne qui pourra. Des pays beaucoup plus grands n’ont pas appliqué de sanctions contre la Russie, et de loin pas seulement des Etats voyous. Oui, la Suisse n’a pas appliqué de sanctions contre les Etats-Unis en 2003 – personne ne le lui demandait – mais elle l’a fait contre la Russie en 2022. N’est-ce pas justement ce genre de différence qui vide la neutralité de son sens ? Ne serait-ce pas plus simple de le reconnaître ? Tout en revendiquant aux Nations Unies, avec d’autres petits Etats, le droit de ne pas appliquer les sanctions économiques des grandes puissances (pour autant que l’on ne favorise pas leur détournement) ? Le droit international (Conventions de la Haye de 1907) précise que la première obligation d’un Etat neutre est de ne pas participer à la guerre. Qui, encore une fois, peut nier que les sanctions contre la Russie sont des actes de guerre ? En tout cas pas Micheline Calmy-Rey :

(…) Le centre droit veut collaborer davantage avec l’OTAN. Ne voyez-vous pas là un risque de perte de crédibilité pour notre neutralité?

(…) Lors du dernier sommet de l’OTAN, la Russie a été ouvertement déclarée ennemie, ce qui fait que l’OTAN est désormais engagée dans une confrontation avec la Russie. Ce qui était au départ un conflit local limité au Donbass et au statut de l’Ukraine est devenu non seulement une guerre extrêmement destructrice au cœur de l’Europe, mais aussi une guerre par procuration non déclarée entre l’OTAN et la Russie qui peut échapper à tout moment à tout contrôle. Il faut donc rester prudent dans la mesure où l’OTAN n’est plus une organisation à but purement défensif.

S’il y a un risque de confrontation militaire entre l’OTAN et la Russie, à quoi peut bien servir une neutralité qui ne consisterait pas à s’abstenir de prendre officiellement parti ? Suite à l’alignement sur les sanctions européennes, n’est-il pas compréhensible que les Russes – et le reste du monde – ne considèrent plus les Suisses comme neutres? Revendiquer une quelconque neutralité dans ces conditions passerait pour une pure bouffonnerie.

Que pensez-vous de la « neutralité coopérative » dont parle désormais Ignazio Cassis?

Cela ne change pas vraiment la pratique actuelle. Notre neutralité resterait armée et permanente. Mais elle pourrait s’élargir dans la collaboration avec des Etats partageant les mêmes valeurs que nous.

Intéressant. Quel genre d’Etats plus précisément ? Et quelles valeurs ? C’est ce que l’on aimerait savoir. En attendant, non contente de considérations de plus en plus creuses sur la neutralité, Micheline Calmy-Rey veut en étendre la portée :

(…) Actuellement, le droit de la neutralité ne s’applique qu’aux guerres interétatiques. Mais aujourd’hui, beaucoup de conflits sont des guerres par procuration ou des guerres civiles. Lorsque vous voyez que la Suisse peut livrer des armes en Arabie saoudite, qui est à la tête d’une coalition menant une guerre au Yémen, alors qu’elle ne peut pas en exporter en Ukraine, c’est qu’il y a un problème.

(…) Nous devons donc réactualiser le droit de la neutralité. Je milite pour que nous l’appliquions non seulement pour des guerres interétatiques, mais aussi pour des conflits par procuration ou pour des conflits civils. De plus, il apparaît aujourd’hui difficile d’articuler le concept de neutralité avec le cyberespace en l’absence d’une régulation internationale.

(…) Mon autre grande préoccupation concerne la faiblesse du multilatéralisme. Nous assistons à un retour des rapports de force dans les relations internationales. Si la guerre en Ukraine avait pour conséquence la constitution d’un nouveau bloc Chine-Russie, ce serait une défaite pour l’Occident. Et si quelques-uns d’entre nous ont pu un jour rêver d’une troisième superpuissance Europe, aujourd’hui ce rêve se brise.

Madame Calmy-Rey, ne pensez-vous pas que c’est l’archi-domination des Etats-Unis qui a laissé penser que les rapports de force avaient disparu ? Aujourd’hui, il n’y a pas seulement la Chine et la Russie. Deux tiers de l’humanité forment un nouveau bloc informel qui se lève contre l’hégémonie de l’Occident. Ce processus ne requiert pas forcément la multiplication de conflits armés (même si ce serait un miracle qu’il ne passe pas un jour ou l’autre par quelque accident nucléaire). Il n’est pas nécessaire non plus que la Suisse fasse semblant de n’appartenir à aucun bloc. Il faudra simplement trouver autre chose qu’une neutralité historique lessivée.

Avec son image dans le monde, et sa taille exactement médiane, la Suisse a un potentiel énorme d’alliances et de mobilisation du côté des Etats secondaires cherchant à s’émanciper des grandes et super-puissances. Selon l’expression consacrée, il ne peut s’agir pour la Suisse que d’un changement de paradigme. Quant “au rêve brisé de super-puissance Europe”, qui a surtout été nié jusqu’ici par les européistes (l’Europe n’était qu’un inoffensif projet de paix), les événements viennent rappeler qu’en matière de guerre et de paix, les super-puissances font en général plutôt partie des problèmes que des solutions.

* https://www.letemps.ch/suisse/micheline-calmyrey-linitiative-christoph-blocher-un-business-model-ne-dit-nom

** Micheline Calmy-Rey : « Pour une neutralité active – De la Suisse à l’Europe », Presses polytechnique et universitaires romandes, coll. Savoir Suisse, 2021. L’ancienne conseillère fédérale développe dans cet ouvrage l’idée incongrue qu’une neutralité de type suisse pourrait être adoptée et adaptée par l’Union Européenne.

Pour en finir avec la géopolitique

8 mars 202210 mars 2022 François Schaller 6 commentaires

Au-delà du conformisme et de l’alignement contraint sur la puissance, on aurait tort d’oublier les idéaux de la neutralité. La neutralité suisse en particulier*.

Il n’aura pas fallu grand-chose pour que la machine de Tinguely se remette en branle. La diplomatie russe qui s’enquiert de la position de la Suisse dans le conflit ukrainien. Ou Nathalie Loiseau qui évoque, avec sa morgue d’euro-députée française va-t-en guerre, ce que l’UE ne doit pas devenir par rapport à la Russie : « une grosse Suisse molle ». Débat national assuré et instantané sur ce qu’est, n’est pas, devrait ou ne devrait pas être la neutralité. L’occasion de constater une nouvelle fois qu’il y a, dans le champ politique, une neutralité de gauche et une neutralité de droite. Une sorte de tension permanente entre cynisme, pragmatisme et hypocrisie.

Bien qu’héritée d’un passé honnis, la neutralité demeure à gauche le seul moyen de se tenir à l’écart d’une alliance militaire atlantique dominée par les capitalistes américains et britanniques. Ce qui compte surtout, c’est que cette réserve n’empêche pas de désigner, condamner et sanctionner les méchants de ce monde. Tous ces Etats plus ou moins attardés qui mésestiment les droits humains. L’efficacité est nulle sur le plan politique et humanitaire, mais l’on comprend qu’il s’agit surtout de bonne conscience et de confort intérieur.

A droite, la légendaire neutralité est censée conférer une existence politique à la puissance économique. Elle sert en retour l’image des entreprises suisses sur cinq continents, ultime réalité d’une prospérité nationale et sociale enviée. Du gagnant-gagnant en boucle. Mais ce sont en premier lieu les organisations internationales localisées à Genève qui sont invoquées. Et la politique suisse des bons offices dans la résolution des conflits : est-ce approprié de faire des phrases sur le colonialisme israélien, comme tout le monde, si l’on a pour ambition de jouer un rôle singulier de médiateur au Moyen-Orient ? Etait-ce nécessaire d’adopter telles quelles les sanctions européennes contre la Russie dans le conflit ukrainien, pour être bien sûr d’apparaître sur la liste des « Etats inamicaux » aux yeux de Moscou ? Et laisser le président Macron, éminent Européen, si soucieux de la « place de la France dans le monde », discuter seul avec Poutine ?

On aurait tort cependant d’oublier les idéaux de la neutralité. Presque atteinte, jamais complètement assurée, la relative paix dans le monde ne représente-t-elle pas une conquête dans l’histoire de l’humanité ? Le fait que cette ère exceptionnelle d’apaisement soit probablement due à la dissuasion nucléaire ne change rien à une évidence aussi simple que platonique : si tous les Etats devenaient neutres, la guerre passerait pour une utopie. Dans l’absolu, le problème n’est pas la neutralité des neutres, mais bien la géopolitique. Cette propension des grandes puissances économiques et militaires à vouloir se partager le monde en zones d’influences.

Un quart des humains, chinois, américains, russes, français et britanniques, représentés de manière permanente au Conseil de sécurité des Nations Unies, avec droit de veto, bénéficient en quelque sorte du statut de terrien de première classe. Les Etats auxquels ils appartiennent s’arrogent la pleine légitimité de défendre leurs intérêts. Les autres peuvent aussi s’en prévaloir, mais en second seulement, à l’ombre d’un protecteur de préférence. Voilà où en est la grande histoire. Si cette épopée a un sens, qui irait au hasard de l’obscurité à la lumière, par rapport à ce que l’on appelle « progressisme » sans trop y penser, il y a forcément un moment – oui, dans longtemps, et alors ? – où la géopolitique devrait sembler aussi incongrue que les empires coloniaux dans la phase précédente.

Le neutralité suisse n’est pas qu’un encombrant reliquat du passé, à gérer au fil des événements et doctrines de circonstance. Les deux guerres mondiales du XXe siècle lui ayant insufflé l’endurance d’un insubmersible cliché, pourquoi ne pas s’en saisir pour rappeler à chaque occasion, avec un sourire si possible désarmant, que la géopolitique n’est pas une donnée anthropologique indéconstructible? Qu’elle ne sera peut-être pas une fatalité jusqu’à la fin des temps ?

C’est aussi dans cette optique que devrait finalement apparaître la maladroite candidature de la Suisse comme membre non-permanent du Conseil de Sécurité. L’opportunité de jouer les ingénus, pour un mandat de deux ans de toute manière décoratif (pour ne pas dire grotesque), et de faire entendre une nouvelle petite musique : le règne des grandes puissances intrigantes et ombrageuses est certainement un fait, la réalité du moment, mais il n’en s’agit pas moins d’une anomalie sur le plan de la morale et de la raison. Une absurdité idéalement destinée à disparaître dès que possible. En conviendront celles et ceux qui n’ont pas complètement déserté la dimension idéaliste constitutive du genre humain (semble-t-il) .

* Inspiré de l’article paru le 4 mars dans Paris Match Suisse.