Piste pour la politique d’immigration 1: Des quotas “vieux style” ?

Le nouvel article constitutionnel sur l’immigration voté le 9 février 2014 est flou et laisse une marge de manœuvre politique considérable. Des propositions de tous bords cherchent à le concrétiser. Nous allons en proposer une évaluation systématique sur ce blog. Penchons-nous d’abord sur la remise en place de la politique de quotas menée de 1970 à 2002[1]. Il est frappant de constater que cette période n’a pas fait l’objet d’une évaluation scientifique. De nombreuses recherches historiques et un bilan d’ensemble restent à faire, mais plusieurs enseignements peuvent être tirés de cette expérience de plus de 30 ans[2] :

1. Effet confirmé sur les flux. Comme nous l’avons montré dans un blog précèdent, il faut reconnaître que ce système a eu un effet sensible sur les flux d’immigration de travail: le nombre d’entrées en Suisse a décliné et le solde migratoire s’est infléchi. La demande de main-d’œuvre étrangère a dépassé l’offre durant une bonne partie de la période et la répartition à l’intérieur du pays ne s’est donc pas faite par le marché. Les contingents ont par contre eu peu d’effet sur la population étrangère qui a continué de croître. Les contingents ne portaient en effet que sur les travailleurs et non sur le regroupement familial. C’est par un processus de négociation avec les administrations cantonales, les entreprises et les partenaires sociaux que l’administration fédérale a répartis les quotas annuels. Ce processus suivait trois phases. Dans un premier temps, l’administration préparait un projet d’ordonnance. Elle procédait ensuite à une consultation. Sur la base de ces prises de position, l’ordonnance était remaniée, puis transmise au Conseil fédéral pour entrer en vigueur le 1^er novembre de chaque année.  Dès 1990 les contingents ont cependant été accrus sous la pression des milieux économiques dans une proportion telle qu’ils n’ont plus été entièrement utilisés et sont devenus largement inopérants.

2. Système très compliqué. La répartition entre les entreprises au niveau des cantons s’est fait le plus souvent par des commissions tripartites réunissant les autorités cantonales, les syndicats et les organisations patronales. Parfois, les cantons transmettaient une partie de leurs compétences aux communes, en particulier aux grandes villes. Cette complexité a rendu le pilotage et l’évaluation très difficiles. Au niveau des entreprises, il était nécessaire de démontrer, pour chaque demande individuelle, que les conditions d’entrées étaient remplies (en particulier qu’il n’était pas possible de recruter sur le marché du travail national). Le critère de priorité sur  le marché du travail pour les résidents était en effet appliqué à l’échelle individuelle.

3. Rigidification géographique du marché du travail. La mobilité des étrangers devait être restreinte puisque les contingents étaient octroyés par canton. Ils ne pouvaient donc changer de poste qu’après un an et n’avaient pas le droit de travailler dans un autre canton ou d’exercer une autre profession qu’après trois ans. Une étude des migrations internes des étrangers publiée en 1991 par Giorgio Dhima montre que, si beaucoup d’étrangers sont entrés en Suisse via les quotas octroyés aux régions périphériques, ils tendaient ensuite – malgré les restrictions – à migrer vers les cantons centraux et économiquement plus aisés où ils rencontraient souvent des difficultés d’intégration sur le marché du travail car leur recrutement n’était pas basé sur les besoins de ces régions.

4. Inéquité entre régions et branches. Tous les acteurs n’étaient pas placés sur un pied d’égalité dans le processus de préparation des contingents. On peut penser que les multiples contacts informels qui avaient lieu durant la première phase d’élaboration avantageaient les représentants des cantons et des organisations patronales ayant le plus de poids. On peut penser aussi que certaines branches économiques ont bénéficié de « droits acquis » dans les négociations.

5. Situations de conflits et frein à la collaboration. Le souhait de s’approprier des quotas conduisait les branches et régions à consacrer des ressources au lobbying et à faire pression sur l’administration aux dépens de la collaboration interrégionale et entre branches. Les cantons périphériques étaient en outre mécontents de voir « leurs étrangers » les quitter vers des régions plus attractives et exigeaient un flux continu de nouveaux immigrants.

6. Effets pervers sur les retours. L’hypothèse n’a pas été évaluée en Suisse mais la littérature internationale suggère que les freins rigides à l’immigration tendent à dissuader les immigrants présents sur le territoire de rentrer dans leur pays (p.ex. à la retraite ou en cas de chômage) en raison de la crainte de perdre tout droit  au séjour. La conséquence paradoxale peut-être une augmentation de la population issue de l’immigration.

7. Suboptimalité économique. Pour de nombreux économistes, le système des contingents a conduit au recrutement d’une main-d’oeuvre faiblement qualifiée ce qui a nuit, à long terme, à la modernisation du système de production suisse et posé des problèmes d'intégration. Ainsi, pour Straubhaar et Fisher en 1994 (p. 145): « tout bien considéré, les bénéfices économiques de la politique d’immigration suisse liée au marché du travail se sont avérés insignifiants dans le passé ». Ce bilan très noir mériterait un examen plus approfondi mais il illustre les difficultés d'une substitution d'une gestion étatique à la liberté de choix des employeurs.

8. Difficultés de recrutement. Même si, durant les trente années considérées, les employeurs suisses ont toujours trouvé des candidats à l'immigration, la fragilité des droits de séjour accordés à parfois dissuadés les gouvernements des pays d'origine et certains travailleurs eux-mêmes d'envisager un départ vers la Suisse. Le Conseil fédéral est bien conscient de se danger avant la mise en place des contingents et note en 1964 « Nous devons nous rendre compte en définitive que les travailleurs étrangers (…) sont devenus un facteur indispensable de notre vie économique. Notre politique d’admission future ne pourra se borner à freiner l’entrée de nouveaux travailleurs ; elle devra tendre dans une mesure accrue à garder et à assimiler la main-d’oeuvre qui a fait ses preuves ». Cette voie se révélera difficile. Ainsi l'immigration italienne s'est progressivement tarie ce qui a obligé la Suisse à recruter dans des régions géographiques de plus en plus éloignées (Portugal, Yougoslavie, Turquie).

9. Contraintes des relations internationales. Les contraintes extérieures ont joué un rôle important durant la période et la politique migratoire de la Suisse n'a jamais été autonome. Ainsi en 1965, les besoins de main-d'oeuvre obligent déjà la Suisse à concéder à l'Italie la transformation automatique du permis de saisonniers en permis annuel après 5 saisons. Cette concession sera ultérieurement accordée aux autres pays d'émigration ce qui constituera une brèche majeure mais inévitable dans le système de contingentement.  

En conclusion, on peut citer le chef du service des migrations internationales du BIT M. Abella : « un modèle de quotas d’immigration totalement flexible, tel que celui adopté par la Suisse dans les années soixante-dix, permet incontestablement à l’Etat d’accueil de disposer d’un instrument supplémentaire de politique conjoncturelle, tout en gardant le contrôle sur l’effectif total de la population étrangère. L’expérience suisse montre cependant que le contexte international, les relations avec les pays d’origine ainsi que la politique intérieure permettent rarement d’atteindre pleinement ces objectifs à long terme. »[3].

A la lumière de l'expérience historique que nous venons de relater, la réintroduction d’un système de quota sur le modèle historique pour remplacer la libre-circulation avec l'Union européenne semble une fausse piste. Elle rappelle l'incantation pathétique de Winnie dans Oh les beaux jours : "Le vieux style ! le vieux style…".

 

 

Nb. cette évaluation est susceptible d'être développée et modifiée. Etat au 8 avril 2014.

 

Blattner, N., and G. Sheldon. 1989. Foreign labour, growth and productivity: the case of Switzerland. In European factor mobility: trends and consequences, eds. I. Gordon and A. P. Thirlwall, 148-165. London: MacMillan.

Dhima, G. 1991. Politische Ökonomie der schweizerischen Ausländerregelung : eine empirische Untersuchung über die schweizerische Migrationspolitik und Vorschläge für ihre künftige Gestaltung. Chur: Rüegger.

Flückiger, Y. 2005. Le changement du contexte économique international et les transformations du marché du travail. In Histoire de la politique de migration, d'asile et d'intégration en Suisse depuis 1948, ed. H. Mahnig, 377-403. Zurich: Seismo.

Golder, S. M., and T. Straubhaar. 1999. Empirical findings on the Swiss migration experience. Bonn: IZA [Institute for the Study of Labor].

Niederberger, J. M. 1982. Die politisch-administrative Regelung von Einwanderung und Aufenthalt von Ausländern in der Schweiz : Strukturen, Prozesse, Wirkungen. In Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland und in der Schweiz : Segregation und Integration : eine vergleichende Untersuchung, eds. H.-J. Hoffmann-Nowotny and K.-O. Hondrich, 11-123. Frankfurt: Campus.

Piguet, E., and H. Mahnig. 2000. Quotas d'immigration: l'expérience suisse. In Cahiers de Migrations Internationales (ILO/BIT), 1-42. Genève: International Labour Office / Bureau International du Travail – Service des migrations internationales.

Piguet, E. 2006. Economy versus the people ? Swiss immigration policy between economic demand, xenophobia  and international constraint. In Dialogues on Migration Policy eds. M. Giugni and F. Passy, 67-89. Oxford: Lexington Books.

Piguet, E. 2013. L'immigration en Suisse – soixante ans d'entrouverture (3^e édition mise à jour). Lausanne: Presses polytechniques romandes – Collection "Le Savoir Suisse".

Sheldon, G. 2001. Foreign labor employment in Switzerland: less is not more. Swiss political science review  7 (1):104-112.

Sheldon, G. 2003. L'impact de la main-d'oeuvre étrangère sur les salaires relatifs et la croissance en Suisse. In Les Migrations et la Suisse, eds. H.-R. Wicker, R. Fibbi and W. Haug, 322-354. Zurich: Seismo.

Straubhaar, T., and G. Dhima. 1991. Von der Migrationsinnenpolitik zur Migrationsaussenpolitik : Analyse der Auswirkungen der heutigen Ausländerpolitik – Perspektiven und Vorschläge für ihre künftige Weiterentwicklung. Basel: Wirtschaftswissentschafliches Zentrum der Universität Basel.

Straubhaar, T., and P. A. Fischer. 1994. Economic and social aspects of immigration into Switzerland. In European migration in the late twentieth century : historical patterns, actual trends, and social implications, eds. H. Fassmann and R. Münz, 127-148. Aldershot: E. Elgar.

Straubhaar, T., and R. Weber. 1993. Qualitative Aspekte der Einwanderung in die Schweiz : eine Strukturanalyse auf der Basis der Verbrauchserhebung 1990. Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 129 (3):313-330.