Triptyque pour les communes vaudoises, I/III: à quoi sert la péréquation?

En marge d’un débat sur l’introduction du taux d’imposition communal unique s’étant tenu au Grand Conseil vaudois à l’initiative du POP – et qui a donné le résultat attendu: refus de la droite, acceptation de la gauche, victoire à la première -, la discussion s’est étendue à l’ensemble de la problématique des relations entre canton et communes, du rôle et de l’autonomie de ces dernières, de leurs relations entre elles aussi. Sous l’angle financier et fiscal, de quoi alimenter un triptyque dont le premier volet est ici consacré à la péréquation et à son utilité. La péréquation, ça sert à quoi?

Lors du débat précité, trois questions essentielles sont revenues en boucle: la question de la justice fiscale et de la solidarité entre les communes, celle du rôle et des tâches des centres, et celle de l’autonomie communale. Nous reviendrons sur les deux dernières par la suite, mais pour le moment inaugurons cette série par la question de la solidarité financière entre les communes: la péréquation. A quoi sert-elle?

En guise de préambule, on entend beaucoup dire que les taux d’impôt communaux seraient proposés, en toute souveraineté, par les municipalités, et validés ou non, toujours en toute autonomie, par leurs conseils communaux ou généraux. C’est techniquement et institutionnellement vrai, mais de le reporter comme une vérité absolue faisant fi du contexte propre à chaque collectivité fait implicitement l’hypothèse que le taux d’imposition des communes résulte pour l’essentiel des politiques menées par leurs autorités. En d’autres termes, si le taux d’imposition de votre commune est élevé, c’est juste parce que vous avez élu des autorités qui dépensent – à l’inverse, si ce taux d’imposition est bas, c’est simplement parce que vos autorités sont économes. L’idée sous-jacente derrière cette affirmation est qu’il existerait donc un taux d’imposition “naturel” qui serait le même, ou à peu près, dans toutes les communes si elles délivraient les mêmes prestations à leur population. Et que donc, les disparités entre taux communaux sont uniquement dues aux différences de politiques menées par leurs autorités. Vos impôts sont chers? C’est de votre faute, vous n’aviez qu’à élire des gens plus regardants à la dépense!

C’est évidemment à peu près totalement faux, et pour une multitude de raisons, mais dont nous n’en développerons qu’une ici: l’existence de disparités fiscales entre les communes.

En effet, les communes ne partent pas toutes à égalité en matière de substance fiscale – en termes de richesse. Il existe des communes riches, et des communes pauvres. Les raisons en sont multiples, nous les avons par ailleurs maintes fois exposées, ici ou ailleurs. Pour rappel: historiquement et jusque dans les années 1950 en Suisse, les villes concentraient les richesses pendant que les communes rurales crevaient la misère, ce qui fut aussi à l’origine le lot des communes de banlieue – dont toute une kyrielle fit faillite par manque de ressources fiscales, jusque dans les années 1930. Mais depuis les Trente Glorieuses, le phénomène s’est partiellement inversé: plus mobiles, les classes moyenne et aisée ont eu tendance à sortir de ville, créant ainsi des poches de richesse dans les banlieues et plus tard dans les régions métropolitaines, alors que la pauvreté restait plutôt urbaine: les centres s’appauvrirent ainsi nettement, accompagnées des communes industrielles par suite de la désindustrialisation. Le phénomène se dispersa ensuite dans l’espace périurbain – les zones villas, les villages de campagne – sans que cette nouvelle géographie des revenus ne soit fondamentalement modifiée. Aujourd’hui, les villes sont donc sensiblement plus pauvres qu’avant, les régions métropolitaines nettement plus riches, particulièrement en banlieue et dans le périurbain, alors que les régions périphériques, qu’elles soient urbaines, industrielles ou rurales, sont restées modestes.

Ainsi, la richesse et la pauvreté des collectivités locales dépend aujourd’hui bien plus de cette évolution géographique que de l’action des politiques publiques – et il n’y a guère de doute que ces disparités sont structurelles. Cette géographie, souvent régionale d’ailleurs, de la richesse et de la pauvreté a par ailleurs plus d’un demi-siècle d’existence: elle s’est donc largement ancrée dans le territoire, et elle est très difficile à changer. Non qu’il n’y ait rien à faire, et toute municipalité confrontée à une assiette fiscale déficiente n’aura de cesse de l’améliorer – les moyens d’y parvenir peuvent différer, les paris pris aussi, mais l’objectif est toujours le même. Nous n’avons jamais croisé le moindre responsable politique louer la pauvreté de sa commune et chercher à la préserver – comme nous n’avons d’ailleurs jamais rencontré de responsable de commune riche mener des politiques visant à appauvrir sa collectivité. Mais la géographie et les structures sociales et territoriales établies de longue date ne se laissent pas bouger comme ça. Les communes pauvres aspirent à l’être moins, les communes riches à le rester – on comprend bien que rien de tout cela n’est facile et que tout prend du temps.

C’est dans ce cadre qu’on se retrouve avec des communes riches, et des communes pauvres. Dans le Canton de Vaud, c’est très régional: les communes riches se concentrent dans les districts de Morges et Nyon, au cœur de la métropole lémanique, les communes pauvres en périphérie de cette dernière, dans les districts d’Aigle, de Broye-Vully et du Nord Vaudois. Or, ces différences de revenus par habitant, parfois assez fortes – sans même parler des cas exceptionnels, on va facilement du simple au double autour de la moyenne cantonale, se retrouvent exacerbées au plan du revenu fiscal: dans ma commune d’Yverdon-les-Bains, un revenu net par habitant à 73% de la moyenne cantonale se traduit par une capacité fiscale (le point d’impôt par habitant) équivalente à tout juste 57% de cette moyenne cantonale. Cela signifie qu’à taux d’imposition égal, en ville d’Yverdon-les-Bains l’impôt rapporte une somme par habitant qui est inférieure de presque moitié à la moyenne de ce que perçoivent les communes du canton. L’effet est évidemment inversé dans les communes riches: ainsi à Aubonne, sur la Côte, un revenu moyen supérieur de 20% à la moyenne cantonale se traduit par une capacité fiscale supérieure de 50% à cette moyenne.

Pourquoi? Essentiellement, parce que notre imposition est progressive: les ménages à faible revenu paient peu d’impôts, et plus le revenu des ménages augmente, plus la part que ces ménages consacrent aux impôts est importante. De ce fait, toutes choses étant égales par ailleurs, un ménage pauvre rapporte beaucoup moins à sa collectivité qu’un ménage riche. Par suite, les communes qui concentrent les premiers se retrouvent avec une capacité fiscale plus faible que les communes qui concentrent les seconds. En d’autres termes, à taux d’imposition égal, une commune pauvre percevra moins d’impôts qu’une commune riche. Beaucoup moins.

Si maintenant ces deux communes souhaitent fournir les mêmes prestations au même prix à leur population, comme à taux d’impôt égal la commune pauvre dispose de moins de moyens que la commune riche, il en découle obligatoirement que pour accomplir les mêmes tâches, et donc disposer de la même somme, la commune pauvre devra fixer son taux d’impôt communal à un niveau supérieur à celui de la commune riche – et plus l’écart de revenus fiscaux est important entre les deux communes, plus leur différence de taux d’imposition sera forte afin de combler cette différence. Oui, mais si vous vous y prenez ainsi, vous poussez évidemment les ménages de la commune pauvre à déménager vers la commune riche. Scoop: les ménages riches sont plus mobiles que les ménages pauvres – ce sont donc les ménages riches qui vont quitter la commune pauvre pour aller s’installer dans la commune riche, les ménages pauvres restant de ce point de vue beaucoup moins enclins à déménager. Cela, évidemment, a tendance à accroître la différence de revenus entre nos deux communes, donc la différence de capacité fiscale, donc la différence de taux d’imposition: un vrai cercle vicieux, un renforcement des différences fiscales qui n’a strictement rien à voir avec les différences de politiques menées par les municipalités de nos deux communes – rappelez-vous: elles offrent exactement les mêmes prestations aux mêmes conditions.

Qu’on ne s’y trompe pas – cette petite démonstration est théorique, mais l’effet est on ne peut plus réel. Dans le Canton de Vaud, deux tiers des communes comportent un taux d’imposition communal supérieur à la moyenne cantonale: pour l’essentiel, des communes dont la capacité fiscale est inférieure à cette moyenne. A l’inverse, le tiers comportant un taux d’imposition plus bas que la moyenne est essentiellement composé de communes qui jouissent d’une capacité fiscale plus forte. Le taux d’impôt des communes pauvres est haut, celui des communes riches est bas.

A quoi sert la péréquation? En essence, à contrecarrer ce phénomène, et à réduire les différences de capacité de financement des communes qui ne sont dues qu’à des caractéristiques structurelles. Il est acceptable, et largement accepté, que toutes choses étant égales par ailleurs, une collectivité qui veut en faire plus que ses voisines paie pour cela, et ses contribuables avec elle. Mais il n’est pas acceptable que deux communes voulant offrir les mêmes prestations se retrouvent, pour des raisons structurelles, avec une capacité fiscale et par suite des taux d’imposition  largement différentes. Parce qu’en fait, c’est injuste.

Au-delà de tous les débats qu’elle suscite désormais, la péréquation intercommunale vaudoise remplit – partiellement, imparfaitement et avec une kyrielle de défauts certes – une tâche essentielle: assurer que quelque soient les conditions structurelles qui commandent la perception locale de l’impôt, une certaine justice règne entre les communes quant à leur capacité d’action effective sur le terrain, au service de leur population. Il faut donc en prendre le plus grand soin.

Pierre Dessemontet

Pierre Dessemontet est docteur en géographie économique, syndic d'Yverdon-les-Bains, député au Grand Conseil vaudois, et vice-président du Parti Socialiste Vaudois.

3 réponses à “Triptyque pour les communes vaudoises, I/III: à quoi sert la péréquation?

  1. Monsieur,
    Vos explications sont très intéressantes et montrent l’effort que les communes avec un taux d’impôt élevé doivent faire pour le réduire. En bon consommateur, nous choisissons d’acheter nos produits pour la meilleure qualité au meilleur prix. C’est ce que font les contribuables neuchâtelois lorsqu’ils changent de canton pour avoir une fiscalité plus basse. Pourquoi les produits chinois inondent l’Europe, parce qu’ils sont meilleur marché.
    La Suisse romande a des taux d’impôts plus élevés que la Suisse allemande pour la classe moyenne; s’il n’y avait pas la barrière de la langue, je suis certains que cette classe moyenne déménagerait dans un canton Suisse allemand.
    Il serait intéressant pour les lecteurs du Temps que vous fassiez une comparaison détaillée des dépenses de votre commune avec par exemple, Zürich, Stans ou Hergiswil canton de Nidwald.
    J’invite tous les lecteurs à consulter les statistiques de charge fiscale sur le site de la confédération :
    https://swisstaxcalculator.estv.admin.ch/#/home

    Au plaisir ce vous lire et meilleures salutations.

    1. Bonjour,

      Alors sur le fond on peut suivre votre raisonnement – ceci étant, le Canton de Berne a une fiscalité très proche de celle des cantons romands sans que cela ne provoque une fuite des bernois vers des cantons fiscalement plus avantageux – il y a d’autres paramètres qui entrent en ligne de compte, et en premier lieu le coût et la disponibilité du logement – qu’on constate aussi sur Vaud: impossible pour un jeune couple qui démarre dans la vie de s’installer dans nombre de communes de la Côte, pour cette exacte raison. Pour le reste malheureusement les systèmes fiscaux et de comptabilité publique diffèrent énormément entre les cantons, ainsi d’ailleurs que les attributions canton-communes, ce qui rend toute comparaison directe extrêmement difficile quant aux prestations offertes à la population. De manière générale, la Suisse orientale fiscalise moins sa population, mais elle offre également moins de prestations.

  2. Bonjour,
    Vous indiquez que “les ménages pauvres restant de ce point de vue beaucoup moins enclins à déménager”. Le déménagement n’est pas une question de niveau de richesse (ou de pauvreté), mais de coût. On ne déménage pas pour économiser entre zéro et 100 francs annuels d’imposition communale. D’ailleurs vous l’expliquez correctement ensuite en indiquant que les gens choisissent leur domicile également en fonction du coût du logement, surtout si cela n’a pas d’impact sur leur facture fiscale.
    Ce que vous expliquez est un phénomène naturel de concurrence contre celui de monopole. Si on n’est pas content, on “vote avec ses pieds”. Et heureusement que, en Suisse, la concurrence fiscale permet encore de maintenir une pression sur nos gouvernements pour ne pas augmenter continuellement les impôts (ou les prix), un phénomène qui est naturel en cas de monopole.
    Donc, vous vous battez pour imposer un système de monopole, alors que – pour le bien des consommateurs – il faudrait plutôt se battre pour un système de concurrence saine.

    Néanmoins cette concurrence n’est de loin pas parfaite car le vrai sujet se pose surtout pour les impôts cantonaux, bien trop élevés sur le canton de Vaud. Il est malheureusement difficile pour les Vaudois (et les Romands de manière générale) de profiter d’une concurrence saine car justement, elle est entourée de régions qui entretiennent des pressions fiscales élevées (France et Berne) et différents facteurs (notamment les écoles des enfants, la langue mais aussi la distance géographique avec son travail) restent des facteurs limitant pour le déménagement fiscal.
    Si un jour le canton de Berne diminue fortement ses impôts, le jeu des dominos s’engagera à travers toute la Romandie. Mais je crains malheureusement que ce jour n’arrivera pas de sitôt.

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