Autour de « Stop Mitage », l’usage douteux des chiffres (long)

On parle beaucoup de chiffres dans la campagne sur l’initiative « Stop Mitage », mais pas toujours à bon escient. Un (long) décryptage.

Comme dans toute campagne de votation, les arguments chiffrés jouent un grand rôle dans le débat en cours autour de l’initiative populaire «Stopper le mitage – pour un développement durable du milieu bâti (initiative contre le mitage) », qui sera soumise au peuple le 10 février 2019. A l’appui de leur texte, on a entendu à maintes reprises les initiants, à l’exemple de Kevin Morisod dans ces pages même, se prévaloir d’une statistique officielle publiée en 2018 par l’Office Fédéral de la Statistique (OFS) faisant état d’une consommation du sol équivalant à 2’700 terrains de football en 2017, c’est-à-dire beaucoup trop : chaque jour ouvrable, dix terrains de football !

Or, cette affirmation n’est pas correcte. L’OFS a effectivement publié le 27 novembre 2018 un communiqué de presse concernant la Statistique de la Superficie, qui cite le même chiffre – un accroissement annuel de la surface bâtie en Suisse de 1’983 hectares, soit 2’700 terrains de football, mais qui s’applique à l’ensemble de la période 1983-2015, tout en ne concernant que deux-tiers du territoire, la statistique étant en cours de traitement. Ce relevé couvre donc une période de plus de trois décennies. Peut-on simplement reprendre ce chiffre moyen et l’appliquer tel quel à 2017 ? Il est permis d’en douter, pour plusieurs raisons.

Les vrais chiffres de la statistique de la superficie

Premièrement, qui va explorer la statistique de la superficie au-delà de ses communiqués de presse constate bien vite que cette enquête donne des résultats plus fins. La Statistique de la Superficie recense les usages du sol pour chacun des un peu plus de quatre millions d’hectares de notre pays, en parallèle avec la mise à jour de la carte nationale Swisstopo. La première enquête a été ainsi menée de 1979 à 1985, par convention ramenée à 1982, la seconde de 1992 à 1997 (1994), la troisième de 2004 à 2009 (2006) et nous sommes, on l’a déjà dit plus haut, à mi-chemin du dépouillement de l’enquête couvrant la période 2013-2018, ramenée à 2015. Dans un premier temps, nous pourrions déjà examiner la dynamique du territoire non pas sur les 33 ans couvrant 1982 à 2015, mais selon les périodes intermédiaires : 1982-1994, 1994-2006 et 2006-2015.

Ce faisant, on découvrirait donc qu’extrapolée à l’ensemble du pays, la croissance du domaine construit, qui s’élevait à 249’477 hectares en 1982, fut de 2’706 hectares par an entre 1982 et 1994, de 2’163 hectares entre 1994 et 2006, et de 2’046 hectares entre 2006 et 2015, date à laquelle 326’312 hectares étaient dévolus aux surfaces bâties. Ramenée à la population du pays, la consommation du sol est passée de 388 m2 par habitant en 1982 à 405 m2 en 2006, pour redescendre à 388 m2 en 2015 : c’est dire que si le pays s’étalait plus que de raison dans les années 1980, 1990 et la première moitié des années 2000 compte tenu de sa croissance démographique, depuis 2006 le processus s’est inversé : nous sommes désormais dans un régime de densification qui a rattrapé en 9 ans les excès commis lors des 24 années précédentes.

Deuxièmement, et surtout, toutes ces évolutions se sont produites avant 2015. Or, ces dernières années, de profonds changements constitutionnels et législatifs ont impacté le domaine de l’utilisation du sol : acceptation le 11 mars 2012 de l’initiative Weber sur les résidences secondaires, acceptation un an plus tard de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) révisée, sous pression déjà d’une initiative sur le paysage, entrée en vigueur de la LAT révisée le 1er mai 2014, et de la Lex Weber le 1er janvier 2016. On est en droit de penser que ce changement de contexte légal a eu un effet majeur sur notre consommation du sol.

Or, sur cela, la Statistique de la Superficie ne peut rien dire : elle n’aura de résultats concernant l’évolution de l’usage du sol en Suisse après l’entrée en vigueur de ces lois qu’au milieu des années 2020. En clair : afin de pouvoir conclure sur l’efficacité ou non des deux dispositions précitées en se servant de la Statistique de la Superficie, il va falloir attendre au moins 2023. C’est politiquement impossible. Pour qui veut avoir une réponse plus rapide, il va falloir faire autrement. Et moins précis.

Une croissance minime de la zone à bâtir depuis 2007

Une première possibilité nous est donnée par l’Office du Développement Territorial (ARE), qui tient depuis 2007 une Statistique Suisse des Zones à Bâtir du pays, mise à jour en 2012 et 2017. Selon ces chiffres, il y avait en Suisse 232’038 hectares classés en zone à bâtir en 2017, soit 3’419 de plus qu’en 2012 ou une croissance annuelle de 684 hectares, correspondant à 930 terrains de football – on est loin des 2’700 indiqués par les initiants. Et paradoxalement, on avait fait encore mieux avant : entre 2007 et 2012, on n’ajoutait que 418 hectares à la zone à bâtir chaque année – 570 terrains de football. Le résultat final en est que là aussi, la Suisse se densifie : chaque habitant du pays avait à sa disposition 298 m2 de zone à bâtir en 2007. En 2017, ce chiffre est passé à 274 m2.

On nous objectera à raison que la zone à bâtir ne contient pas tous les terrains consacrés à la construction – elle n’en regroupe qu’un peu plus de 71%: elles ne contiennent pas les surfaces dévolues aux transports, et par ailleurs on construit (un peu) hors zone à bâtir. Dans le même temps, on pourrait rétorquer que toutes les zones à bâtir ne sont pas construites, et que de toute façon, l’initiative contre le mitage ne s’attaquant qu’aux zones à bâtir, les observer pour elles-mêmes a un sens évident. Mais surtout, la période couverte par cette évolution se situe pile à cheval sur la période des grands changements législatifs entrés en vigueur entre 2014 et 2016, et que donc elle tombe sous le même couperet que la Statistique de la Superficie : elle ne peut pas vraiment nous dire, de manière univoque, ce qui se passe depuis l’entrée en vigueur de la LAT révisée et de la Lex Weber. Pour cela, il faudra attendre la Statistique Suisse des Zones à Bâtir de 2022, qui sera publiée en 2023. Retour à la case départ.

Une croissance des hectares habités désormais réduite au cinquième de celle de la population

Une autre possibilité nous est offerte par le service GEOSTAT de l’OFS. Depuis le recensement de 1990, ce service fournit des géodonnées recensant l’ensemble des hectares qui contiennent au moins un bâtiment habitable, ainsi qu’en parallèle l’ensemble des hectares effectivement habités. Cette statistique existe pour les recensements de la population et des bâtiments de 1990 et 2000, et annuellement, au travers de la Statistique de la Population, depuis 2010. Cette base n’est pas parfaite pour l’usage que nous voulons en faire : il suffit d’un bâtiment dans un hectare pour que cet hectare intègre la statistique, qui donc surestime assez nettement le domaine bâti, comme on le verra plus loin – mais elle a l’avantage de nous donner une photo actuelle de l’évolution du domaine bâti, tout en nous permettant de différencier entre hectares bâtis et hectares habités – soit entre résidences principales et secondaires.

Selon cette manière d’attaquer le problème, on constate que malgré le fait que les géodonnées surestiment nettement la taille de la surface bâtie par rapport à la Statistique de la Superficie – 389’400 hectares abritant des logements dont 342’600 habités, contre 326’300 hectares en surfaces bâties et 232’100 classés en zone à bâtir – l’estimation de la croissance du bâti via cette donnée est assez bonne : entre 1990 et 2017, le domaine bâti progresserait en moyenne de 1’700 hectares par année – un peu moins que les 2’100 hectares de la Statistique de la Superficie sur la même période, mais c’est normal : cette dernière inclut les surfaces de transports et les surfaces humanisées comme les décharges ou les gravières. Et de toute façon, on n’a pas mieux.

Selon cette mesure, la partie dévolue à l’habitat principal a cru de manière très modérée. La densification a lieu depuis 1990: cette année-là, on trouvait 21,8 habitants par hectare habité ; ce chiffre est passé à 22,3 en 2000, puis à 23,3 en 2010 et à 24,6 en 2017. Entre 1990 et 2013, sous le régime de l’ancienne LAT, la croissance du nombre d’hectares habités fut en moyenne de 1160 unités par an – une croissance quatre fois moindre que celle de la population. Depuis le 1er janvier 2014, ce chiffre est descendu à 790 hectares par an, ce qui représente une décrue complémentaire de plus de 30% – et un rythme qu’on retrouve d’ailleurs dans la Statistique Suisse des Zones à Bâtir. En un mot comme en cent, la LAT nouvelle mouture a un effet mesurable, et le rythme de croissance des surfaces habitées s’établit actuellement à un cinquième de celui de la croissance de la population.

L’explosion des résidences secondaires et le bien-fondé de la Lex Weber

Il n’en va pas de même pour les résidences secondaires. En 1990, près de 10% des hectares occupés par un logement n’étaient pas habités à l’année : 33’600 hectares, une surface plus grande que le canton de Genève, étaient uniquement occupés par des logements secondaires. Et depuis, ça ne s’est pas arrangé : si les années 1990, marquées par la crise, ont été sobres, les années 2000 ont vu 6’900 hectares s’ajouter au stock des hectares à résidences secondaires, ce qui représentait plus du tiers de la croissance totale du domaine bâti – pour des logements ne servant même pas à héberger la croissance de la population.

L’initiative Weber débarqua donc dans un cadre où les surfaces uniquement dévolues aux résidences secondaires avaient augmenté de presque 20% en onze années à peine, passant de 34’600 hectares en 2000 à 41’300 fin 2011. Son acceptation provoqua, paradoxalement, une bouffée de constructions nouvelles, une ribambelle de propriétaires se dépêchant d’obtenir les permis nécessaires avant que le couperet ne tombe le 1er janvier 2016. Le résultat est extrêmement lisible dans les statistiques : de fin 2011 à fin 2016, pas moins de 7’900 hectares ont été ajoutés en stock, la majorité (5’300 ha) en 2015 et 2016 – un classique effet d’aubaine se répercutant jusqu’à échéance des permis de construire. En 2017, première année montrant l’effet de la Lex Weber, seuls 360 hectares ont été ajoutés au nombre des hectares de résidences secondaires : c’est 85% de moins que la croissance des deux années précédentes, et 50% de moins que la croissance annuelle d’avant 2012. La Lex Weber aura donc eu un double effet : d’abord un gigantesque effet d’aubaine réalisant en trois ou quatre ans une partie des potentiels à bâtir des prochaines décennies, puis une baisse massive de la croissance du nombre d’hectares dévolus aux résidences secondaires.

Reste que désormais, 49’600 hectares sont uniquement dévolus aux résidences secondaires : c’est pratiquement une fois et demie le stock de 1990. Durant la décennie en cours, les résidences secondaires ont représenté bien plus de la moitié des surfaces nouvellement consommées par l’habitat : 8’100 des 13’900 hectares nouvellement inclus dans les hectares bâtis l’étaient en effet en résidences secondaires uniquement. La Lex Weber est clairement venue modérer une expansion excessive de ces dernières.

En conclusion : des instruments qui semblent fonctionner

On l’a dit, la situation statistique de l’utilisation du sol n’est pas idéale dans le débat qui nous occupe jusqu’au 10 février 2019 : les sources sont assez diverses, celle qui est communément utilisée pour mesurer notre consommation du sol ne pourra pas nous fournir de réponses avant plusieurs années, et les autres sources de données n’ont pas été créées pour cela et sont donc ici quelque peu détournées de leur but. Mais tout de même, avec toutes ces cautèles, on relèvera que les données semblent converger sur plusieurs points.

Le premier est que dans l’ensemble, la politique de densification fonctionne : selon toutes les statistiques utilisées, la croissance du domaine bâti habité est trois, quatre, jusqu’à cinq fois plus faible que celle de la population. La politique de densification joue donc son rôle pratiquement à perfection, puisque jusqu’à 80% du chemin demandé par les initiants, à savoir le gel des zones à bâtir, est déjà effectué aujourd’hui.

Ensuite, l’effet de la nouvelle LAT sur la modération de la consommation des surfaces semble avéré, puisque la croissance des hectares habités a diminué de plus de 30% depuis 2014, date de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, et qui estime à environ 1’000 terrains de football annuels désormais la consommation du sol en faveur du bâti habité – loin des 2’700 avancés par les initiants.

On note enfin un effet extrêmement marqué de l’entrée en vigueur de la Lex Weber – qui est venue corriger un problème spécifique mais extrêmement fort – celui de l’étalement des résidences secondaires, lequel a peut-être contribué à tendre l’ensemble du débat sur l’étalement urbain, tant son importance numérique semble énorme dans l’évolution des surfaces bâties – il y a là certainement matière à étude: à quel point la croissance des résidences secondaires a-t-elle in fine masqué la relative modération de l’étalement urbain proprement dit?

Pierre Dessemontet

Pierre Dessemontet est docteur en géographie économique. Fondateur et codirecteur de MicroGIS, une société active dans l’analyse spatiale, il est également député au Grand Conseil vaudois, et vice-président du Parti Socialiste Vaudois.

2 réponses à “Autour de « Stop Mitage », l’usage douteux des chiffres (long)

  1. Merci à vous Monsieur Dessemontet pour cette analyse qui nous ouvre les yeux sur le vrai problème qui n’a rien à voir avec les zones à batir mais qui, par le biais de l’ignorance, a mis ces dernières au centre de la scène.
    Je trouve regrettable que nos citoyens n’effectuent pas de recherches approfondies comme vous l’avez fait avant de lancer des initiatives qui portent le peuple à devoir voter inutilement et je souhaite que toute la population Suisse s’en rende compte.
    Sur ce, je vous souhaite une agréable soirée.
    Meilleures salutations.

  2. Pour commencer, il me tient à cœur de remercier Pierre Dessemontet pour son travail critique. Il est extrêmement important que chacun et chacune soit critique à l’énoncé ou à la lecture de chiffres, en particulier, lors de la formation de son opinion sur une initiative fédérale, qui vise donc, en ajoutant des articles de loi, à nous protéger des usurpateurs, des puissants , des trompeurs, des usages irresponsables de nos ressources ou de techniques, de l’exclusion de telle ou telle minorité, etc. – en bref à nous rapprocher du bien commun. Ainsi, une analyse comme celle de Pierre D., avec son fil rouge et toute l’humilité de la sincérité, est précieuse de raisonnement.
    À la lecture de ce (long – je l’aurais préféré encore plus), on se sent empreint d’une certaine gêne vis-à-vis de l’initiative, et si, par malheur, l’on avait été convaincu par l’un des arguments propagandistes, tel que celui des surfaces – en terrains de foot ou non – bétonnées annuellement, citées en introduction dans « Autour de Stop Mitage, […] », effectivement nombreux dans le domaine, la déconstruction relativement efficace des faits effectuée n’aura pas manqué de nous faire prendre du recul. Les jeunes verts et leur inexpérience en cette matière (Stop Mitage étant leur première initiative), en prennent de la graine et c’est pourquoi je propose de poursuivre l’analyse de l’article et d’élever le débat à des principes plus philosophiques (ce qui, nous rapprochant de l’origine grecque de nos démocraties, ne manquera pas d’être bénéfique ; ou du moins n’en doutons point).

    S’il apparaît pour certain-e-s que la politique est un sport de combat, tel une boxe anomique, où, à tout moment, votre ami, confortablement assis dans les gradins, peut vous lancer lâchement et mollestement sa chaussure au visage, alors que vous étiez dans l’effort ultime, il me semble cependant que cette vision comporte de nombreux vices et je ne peux m’empêcher d’en souligner quelques-uns, puisque d’actualité dans les réflexions élevées de nos compatriotes français (ou tout du moins, chez les gilets jaunes). S’il est un principe démocratique difficilement contestable, mais pourtant très négligé, c’est la supériorité de la diversité, de la mixité des points de vue sur un avis non disputé. Déjà, en 1859, dans son ouvrage, « de la Liberté », John Stuart Mill prenait acte : « toute idée qui prétend au statut de vérité doit pouvoir être débattue ». En effet, une idée couchée sur le papier, mais abandonnée en tant que telle, soumise à aucun expertise ou vision autre que celle de son auteur, manque de profondeur, de résilience, de concision, de pertinence et s’avère donc piètre contribution pour la quête du bien commun, de la vérité, du moins pire, …(choisissez ce qui vous plaît). Il semble évident à qui dispose d’un minimum d’esprit critique, que sa position ne tient que par son expérience et sa compréhension, et peut dont totalement manquer la réalité (remarquez que je prends le parti d’une réalité « unique », ce qui est débattu encore actuellement en philosophie, mais ne peut guère résister aux besoins du politique). Mis en face de son incapacité à trouver le bien commun isolément, chacun doit alors s’informer, débattre, lire, observer, vérifier, afin de pouvoir formuler un avis qui tienne le mieux compte de chaque source et de sa fiabilité respective. Voilà pourquoi je remercie Pierre Dessemontet : les jeunes verts n’ont pas eu la prudence épistémologique d’avancer prudemment leurs chiffres, une réponse était nécessaire. C’est souvent le cas du lecteur ou de la lectrice de quelque article à visée, ou démarche tout du moins, scientifique ou de recensement, tels que l’OFS ou la statistique de la superficie : pressé par le biais de confirmation, ille se réjouit d’avoir trouvé un chiffre qui influencera les gens qui n’ont pas son opinion et le reprend en enlevant toutes les précieuses et nécessaires pincettes et autres précautions dont l’auteur-e avait épinglé son travail, risquant d’influencer l’opinion des autres citoyen-ne-s de manière manipulatoire (non-conviviale aurait dit l’autre). Les raisons de ce manque de prudence sont à chercher dans les défauts de la structure du parti d’une part, et dans ceux de l’inexpérience. Ainsi, la campagne, telle que menée par les jeunes verts, est de l’ordre des autres campagnes portées par un parti, et de par la raison première de la création des partis (qui n’est me semble-t-il – et je peux me tromper – pas l’éclairage des citoyens lors des votations), fortement prompte aux dérives de propagande qui nuit à la recherche du bien commun , de par le manque de limitation (bonjour les campagnes financièrement démesurées d’économie suisse) et de précaution (typiquement l’usage douteux auquel le titre de l’article fait référence).
    Au-delà de cet aspect, que faut-il alors penser de Stop mitage ? Reprenons les conclusions de l’article et entamons le débat, puisqu’une idée pour accéder au rang de vérité doit pouvoir être débattue. Nos maigres sources (on ne peut pas tout avoir, bienvenue dans la complexité) montrent que l’accroissement de la surface à bâtir en Suisse diminue sur la période considérée (1982-2015), sur laquelle, de plus, on ne peut discerner les effets des 2 dernières votations sur l’aménagement du territoire (LAT et Weber..). Ainsi, il semble que comme toute bonne courbe concave, la surface totale de zone à bâtir va atteindre un maximum et décliner. Pourquoi ne pas prendre, dès lors, l’initiative en actant ce fait inexorable et ainsi, permettre d’aborder les changements à venir de manière sereine et constructive ? En effet, si les milieux de la construction sont les premiers à s’indigner de la « radicalité » de l’initiative, c’est probablement qu’ils n’ont pas acté la situation actuelle. Pour faire un rappel presque trivial, la Suisse est un pays neutre depuis 1815, et n’a, depuis 1515, plus effectué d’actions militaires à volonté expansionniste. Dès lors, il semble que la surface totale du pays ne devrait pas évoluer de manière signifiante. Ensuite, en jetant un premier coup d’œil aux statistiques de l’OFS, on constate que la répartition territoriale schématique entre zones à bâtir, zones agricoles, forêts et zones improductives argumente en faveur de stop mitage.
    En effet, chaque zone a ses contraintes spécifiques : l’exemple le plus évident est la protection de la forêt. Une telle loi impose des contraintes sur la surface forestière, qui ne peut pas diminuer. Ainsi, avec une surface totale constante, une surface improductive peu amenée à changer (lacs et rivières ont tendances à augmenter, glaciers à baisser), la forêt qui augmente ou reste constante, on constate que le terme bâti-agricole reste constant ou diminue. L’ouverture d’une nouvelle zone à bâtir se fait donc au dépens (directement ou non) de l’agriculture. Est-ce vraiment ce qu’on veut ? Quel serait le gros risque derrière stop mitage, puisque les textes déjà en présence paraissent suffisants ? Un jour ou l’autre, la construction telle qu’on la connait actuellement en Suisse doit finir.
    Je ne suis pas un ardent défenseur du texte puisque n’ayant pu participer à son écriture et à la réflexion sur le thème. C’est un texte qui a des défauts, mais je saisis mal comme contre argumenter au fait que la taille de la suisse n’augmentera pas dans les prochaines années et qu’acter une protection indirecte de nos terres agricoles via une remise en cause de l’ouverture souvent irréfléchie (du moins en Valais) de nouvelles zones à bâtir. Ce texte aurait été une belle possibilité de reconversion de l’industrie du bâtiment vers des modifications plus sobre énergétiquement avec de très bonnes propriétés socio-économiques (transition vers une industrie du bois, notamment).
    Je réponds tardivement, mais j’espère susciter de l’intérêt.
    Amicalement

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