Lex Netflix : une erreur à ne plus répéter

Ce dimanche 15 mai, la Suisse vote sur la “Lex Netflix”. Pour Darius Farman, co-directeur du foraus, la campagne s’est notamment cristallisée autour du bien-fondé d’un quota de 30 % de films européens sur les plateformes de streaming, mais sans jamais aborder une vérité qui dérange : ce débat a lieu six ans trop tard. 

 

La fixation d’un quota de 30 % de films européens, une des mesures phares de la “Lex Netflix”, est en réalité une reprise “dynamique” du droit de l’UE qui ne dit pas son nom (vu la mauvaise presse de ce concept dans notre politique européenne, on peut imaginer pourquoi).

 

Si le Conseil fédéral s’est bien gardé d’évoquer ce détail délicat, dans la campagne comme dans la brochure officielle, d’autres ont judicieusement mis en lumière l’origine de ce quota : la directive européenne en matière de services de médias audiovisuels. L’alignement de la législation suisse avec cette directive s’explique aisément : il s’agit d’une condition sine qua non pour une éventuelle participation future de la Suisse au programme “Europe créative” de l’UE, d’intérêt pour l’industrie audiovisuelle suisse.

 

Le silence de la Suisse

Rétrospective : en 2015, l’UE a organisé une consultation publique en vue de la révision de la directive. Puis, la Commission européenne a lancé sa proposition législative en 2016. En 2018, l’Union a adopté la directive révisée avec application fixée pour 2020.

 

En 2017, l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège – comme la Suisse, des Etats non membres de l’UE mais coopérant étroitement avec celle-ci – ont arrêté et communiqué leur position sur la révision de cette directive. En 2020, ils ont entrepris les démarches pour son application.

 

Et la Suisse ? Depuis son éviction du programme “Europe créative” en 2014 en raison du conflit lié à l’initiative contre l’immigration de masse, le Conseil fédéral est resté favorable à une réintégration et même un approfondissement de la participation suisse dans ce programme, au prix d’une reprise de la directive de l’UE. Pourtant, le gouvernement n’a pas thématisé la révision de cette directive en 2016-18, quand bien même il apparaissait très probable qu’il faille un jour reprendre ces règles – y compris le fameux quota.

 

Une campagne qui a raté sa cible

Aujourd’hui, le quota de 30 % est une donnée immuable du débat. On peut bien polémiquer contre son bien-fondé, ergoter sur le seuil, quelle importance puisque cette discussion a lieu six ans trop tard ? Sur ce point, le débat se réduit à un choix binaire : consentir à reprendre telle quelle la législation de l’UE pour participer au programme “Europe créative”, ou y renoncer. Or, ce débat-là a été inaudible.

 

Une erreur à ne plus répéter

Quelle que soit l’issue du scrutin le 15 mai, une leçon s’impose : il convient de débattre au moment opportun. Eût-on voulu questionner le bien-fondé d’un quota que cette discussion eût dû être menée en 2016, lors des négociations européennes sur la directive, par lesquelles la Suisse aurait dû se sentir concernée. En 2022, si le motif pour la reprise de ce quota est la perspective d’une association future à un programme européen, cet argument doit être présenté comme tel ; nos autorités doivent avoir le courage de la vérité.

 

Il est frappant de constater à quel point l’autre scrutin européen du 15 mai, le référendum sur Frontex, souffre du même problème de désynchronisation. Face à un choix à prendre ou à laisser, les citoyen·ne·s suisses ont raté l’occasion de débattre du fond entre 2015 et 2018, lors de la genèse de ce nouveau règlement européen que la Suisse savait avec certitude devoir reprendre, en vertu de son accord d’association à l’espace Schengen/Dublin.

 

A la source de ces défaillances, au moins un facteur est identifiable : un manque d’informations sur les propositions législatives de l’UE susceptibles d’être reprises par la Suisse. Ce déficit informationnel nuit à la qualité de notre démocratie, puisqu’il reporte le débat et la mobilisation politiques d’une phase à une autre ; de celle où la législation peut encore être influencée (même si cela est moins évident pour un Etat non membre de l’UE) à une autre, ultérieure, où ne subsiste plus qu’une décision binaire, reprendre ou rejeter, avec les conséquences que cela implique.

 

Un observatoire de la voie bilatérale comme possible solution

Pour pallier ce déficit à l’avenir, un “Observatoire de la voie bilatérale” pourrait être établi par l’Administration fédérale. Basé sur le modèle de l’Observatoire de la libre circulation des personnes, qui a fait ses preuves, cet organe serait chargé d’étudier et communiquer les derniers développements de la politique de l’UE et leur pertinence pour la voie bilatérale – sur la base des informations que recueillent déjà de nombreuses officines fédérales, à l’instar de la Mission suisse auprès de l’UE. Un tel dispositif pourrait contribuer à réduire les désynchronisations entre les débats transeuropéens et internes à la Suisse, et par là, améliorer la qualité de notre démocratie.

 

Léger problème : un tel dispositif risque de révéler au grand jour l’ampleur de la reprise du droit de l’UE par la Suisse. Or, dans le contexte actuel de politisation extrême de nos relations avec l’Union, qui est prêt à dévoiler cette hypocrisie de la politique suisse ? Et à qui cela profiterait-il ?

 

 

Darius Farman est co-directeur du foraus. Titulaire de deux Masters en sciences politiques et économiques de l’ETH Zurich et du Collège d’Europe, il a travaillé auparavant pour le Centre suisse des études sur la sécurité et le think tank économique Avenir Suisse. Membre du foraus depuis 2015, il est particulièrement intéressé par les enjeux associés à la construction européenne.

 

 

Quels objectifs pour les sanctions contre la Russie ?

Alors que les sanctions internationales sont devenues la principale réponse occidentale à l’invasion russe de l’Ukraine, Jan Lepeu, chercheur auprès du foraus et de l’Institut universitaire européen, revient sur la question de l’utilité et l’efficacité des sanctions internationales.

 

L’agression russe de l’Ukraine a remis au centre du jeu diplomatique un instrument de plus en plus prisé par les démocraties occidentales, les sanctions internationales. Ce n’est pas exagérer que d’estimer que les sanctions prises contre la Russie sont d’une ampleur sans précédent. S’il existe des pays qui sont sous le coup de régimes de sanctions encore plus strictes (notamment la Corée du Nord et l’Iran), ainsi que des économies plus imposantes sanctionnées (notamment la Chine), l’imposition d’un régime de sanctions si conséquent contre un pays membre du G20 provoque une perturbation des flux économiques et financiers inédite. Et cela à la fois pour le pays sanctionné, les « sanctionneurs » et les pays-tiers.

 

Les sanctions internationales et leurs usages

L’étude de l’histoire des sanctions internationales rappelle que les sanctions modernes sont nées de la transposition en temps de paix d’outils de guerre. Et plus précisément d’un outil de ‘guerre totale’ comme elle se développe à partir du XIXe siècle. Ce niveau de sanctions est un outil indiscriminé touchant à la fois l’État russe, ainsi que les oligarques proches du pouvoir, mais aussi le pouvoir d’achat des ménages, et notamment l’accès à des biens de première nécessité. Ces mesures étant particulièrement douloureuses à la fois pour l’émetteur, mais aussi pour les populations civiles, se pose nécessairement la question de leur efficacité. Or c’est ici que les difficultés commencent.

 

Le recours massif aux sanctions suite à l’invasion armée de l’Ukraine n’est pas particulièrement étonnant. Il découle d’un usage toujours plus fréquent de la part des puissances occidentales de sanctions dites « unilatérales », prises en dehors du cadre onusien. Or, dans un contexte d’agression militaire sur le continent européen et des limitations imposées sur l’utilisation d’outils militaires par le risque d’une escalade nucléaire, les sanctions sont apparues comme l’un des principaux leviers d’action. Levier pour faire quoi, cependant, la question reste ouverte, comme l’a encore prouvé la fin de la tournée européenne de Biden, entre cacophonie et rétropédalage à la suite de la déclaration du président américain selon laquelle Poutine n’avait pas vocation à rester au pouvoir.

 

Si les sanctions internationales ont souvent des motifs évidents (violations graves et répétées des droits de l’homme, usage d’armes chimiques, agression interétatique armée dans le cas présent), leurs objectifs sont souvent au mieux mal définis. Les militaires planifient leurs opérations en fonction d’une doctrine, une théorie de la victoire permettant de penser l’utilisation de leurs forces afin d’atteindre des objectifs bien définis. Dans l’usage des sanctions internationales, les États sont souvent beaucoup moins explicites. Or cette question est centrale pour comprendre quelles sanctions devraient être adoptées et surtout dans quelles conditions elles pourraient être levées. Dans le contexte de l’invasion russe, ces questions sous-tendent, bien que rarement explicitement, la plupart des débats sur le bien-fondé des sanctions prises et la pertinence d’en prendre des supplémentaires.

 

Quelles fonctions pour les sanctions contre la Russie ?

Le premier rôle que les sanctions ont joué dans cette crise a peut-être été le plus clair : l’utilisation des sanctions, ou plutôt de la menace de sanctions, comme outil de dissuasion. Alors que la Fédération de Russie massait ses troupes autour de la frontière ukrainienne, l’Union européenne et les États-Unis préparaient des régimes de sanctions pour signaler qu’une attaque aurait un coût élevé, espérant ainsi décourager le Kremlin. Ce dernier a-t-il sous-estimé la détermination occidentale ou était-il simplement prêt à payer un tel prix ? Cela sera aux historiens de trancher, le fait est que cette utilisation des sanctions comme dissuasion a clairement échoué durant cette première phase.

 

Cet objectif de dissuasion ne semble pourtant pas être entièrement abandonné. Plusieurs capitales européennes semblent vouloir garder des options pour durcir le dispositif si l’armée russe franchit de nouvelles lignes rouges, notamment l’utilisation d’armes chimiques.  Là encore, il s’agirait d’une logique de dissuasion, maniant la menace de sanctions plutôt que les sanctions en tant que telles. Cependant, un bon nombre de sanctions sont déjà en place et elles répondent à d’autres logiques. Ici, il est important de distinguer les effets économiques des effets politiques. Dans la plupart des cas, les effets économiques des sanctions ne sont qu’un moyen, les véritables objectifs étant politiques.

 

L’idée est d’appliquer une pression sur certains groupes, ou la population en entier, pour que ces derniers provoquent le changement escompté. Encore faudrait-il savoir quel changement et au travers de quel mécanisme. On distingue habituellement soit un objectif de changement de politique par le pouvoir en place, soit directement un changement de régime. Transposé au cas russe, il s’agirait donc soit que le Kremlin mette de lui-même un terme à l’offensive, soit que le pouvoir de Poutine soit renversé. Or c’est là que l’ambiguïté des sanctions occidentales commence. Certains ont décrit l’objectif des sanctions comme étant de pousser le Kremlin à décider le retrait des troupes russes, alors que d’autres expliquent qu’elles visent à provoquer un soulèvement interne et la chute du gouvernement de Poutine. Ces deux objectifs semblent cependant au mieux présomptueux en l’état. Plus prosaïquement, on peut imaginer que ces sanctions auront principalement une fonction de monnaie d’échange le jour où les armes se tairont.

 

Il se peut cependant que l’effet premier recherché soit économique : enrayer la machine de l’invasion russe. Dans ce cas-là, peu importe si la pression exercée sur les acteurs politiques fonctionne, c’est la capacité de l’État russe à financer l’effort de guerre qui est directement visée, et notamment sa capacité à payer ses soldats et leur matériel. C’est notamment la logique qui préside à l’embargo sur les armes et certaines technologies. Cet argument a été aussi utilisé pour demander d’étendre les sanctions aux exportations d’énergies fossiles russes, ces dernières alimentant directement les caisses de l’État russe. Cependant, là aussi, un tel raisonnement peut paraître ambitieux, du moins à court terme, et la machine de guerre russe risque d’être limitée par le nombre de combattant·e·s et matériel disponibles avant de l’être par des considérations budgétaires.

 

Finalement, il est possible que ces sanctions aient principalement des objectifs moins terre-à-terre et visent tout d’abord à défendre un certain nombre de règles et de principes. Tout d’abord, l’aspect émotionnel ne saurait être négligé, tant les décideur·euse·s politiques évoluent dans un environnement de demandes d’action émanant à la fois de leurs opinions publiques et de la diplomatie ukrainienne. Cependant réduire cela à une réponse émotive, voire ingénue, oblitère le fait que la vigueur d’une norme dépende de la volonté de la défendre. Ainsi, laisser une violation si flagrante du principe de prohibition de l’emploi de la force impunie mettrait en doute encore davantage la tangibilité d’une telle norme et réduirait aussi sérieusement la crédibilité de l’Union européenne et des États-Unis comme acteurs régionaux. Plus concrètement, cela impactera l’appréciation de n’importe quel acteur tenté par une aventure similaire dans le futur, fût-il la Russie ou un autre.

 

Ne sort-on de l’ambiguïté qu’à son détriment ?

Pour l’instant, il semble que les « sanctionneurs » soient heureux de poursuivre tous ces objectifs à la fois dans une certaine ambiguïté. Cependant, plus le prix pour les économies occidentales sera lourd à payer, plus ces questions risqueront de devenir centrales dans le débat public. Les gouvernements risqueront alors de devoir apporter des réponses plus précises.

 

Diplomatiquement aussi, le flou entourant les objectifs des sanctions devra être clarifié pour envisager leurs levers. Une résolution possible du conflit à ce stade serait un accord de paix entre Kiev et Moscou. Celui-ci pourrait entériner un démembrement encore accru de l’Ukraine et nécessiterait probablement la levée au moins partielle des sanctions occidentales. Il s’agirait alors d’un dilemme cornélien : accepter tacitement des gains territoriaux russes par la force ou conserver une position maximaliste au risque de prolonger le conflit. Les uns pourront argumenter que les sanctions ont joué leur rôle en forçant Poutine au compromis, alors que les autres diront que cela serait accepter non seulement qu’on puisse violer allégrement le principe de non-agression, mais aussi qu’on puisse en tirer bénéfice. Il serait alors probable alors que la cohésion du front occidental s’en trouve ébranlée. L’ambiguïté actuelle permet de concilier les plus optimistes et les plus résignés, les plus maximalistes et les plus pragmatiques. Mais il est fort à parier que le temps les force à clarifier les stratégies à l’œuvre de part et d’autre.

 

 

Jan Lepeu est chercheur doctorant à l’Institut universitaire européen, spécialisé dans les sanctions internationales et la politique étrangère de l’Union européenne. Il est diplômé de la London School of Economics and Political Science (LSE) et du Collège d’Europe à Bruges. Il a également travaillé pour diverses organisations non-gouvernementales et internationales dans les secteurs de l’humanitaire et du commerce. Jan est également un membre actif du foraus.