La Suisse a mal à sa souveraineté. La pression internationale sur sa place financière, les limites « imposées » par le droit international et l’ombre menaçante de l’Union européenne mettent la Suisse sous tension. Les politiques de tout bord appellent à un regain de fierté afin de sauver la souveraineté. Mais que faut-il exactement sauver ? Et pourquoi la souveraineté est-elle si fondamentale pour notre pays ?

La souveraineté « carapace »

Pour la majorité des décideurs politiques, la souveraineté est un ensemble de droits inaliénables de notre pays. En vrac, le droit de choisir notre politique migratoire, le droit de sauvegarder le secret bancaire ou encore le droit d’assurer la sécurité par le biais d’une armée de milice. Ces droits visent à protéger notre liberté et notre indépendance de citoyens. Face aux pression, la réaction semble couler de source : il faut défendre avec ardeur chaque parcelle de souveraineté.

Cette conception de la souveraineté n’est pas fausse, mais elle ne permet de capter qu’une partie de la valeur de la souveraineté. Elle laisse penser que la souveraineté s’apparente à une « carapace » dont on enlèverait peu à peu les écailles de protection. Au final, la Suisse risque d’être nue, soumise à tous les dangers. Statique et défensive, cette souveraineté « carapace » fonctionne à la façon d’œillères : elle nous prive des outils permettant d’améliorer la position suisse.

Les objectifs et intérêts suisses au cœur d’une nouvelle approche

Nous devons réinvestir la souveraineté avec plus de potentialités : elle doit redevenir un outil au service de la Suisse, et non une source permanente de conflits et de blocages politiques. De manière dynamique et positive, la souveraineté pourrait être définie comme la capacité de la Suisse à poursuivre ses objectifs de manière efficace. La « sauvegarde » et la « protection » de la souveraineté cèdent leur place à une lecture tournée vers l’action. L’exercice de la souveraineté vise à atteindre nos objectifs et à maximiser nos intérêts.

Cette nouvelle façon de poser les termes du débat permet de distinguer clairement entre objectifs et compétences. D’une part, elle met en avant la capacité de la Suisse à déterminer librement quels objectifs elle souhaite poursuivre. Par voie démocratique, les citoyens doivent pouvoir choisir ces objectifs en toute indépendance.  D’autre part, elle désacralise l’exercice de la souveraineté. Au gré des situations et des alliances, certaines compétences peuvent être déléguées ou partagées afin d’être mises au service des objectifs choisis. Avec cette conception, on passe d’un modèle « carapace » à un modèle de souveraineté « stratégique ».

Sur le cas de la Cour européenne des droits de l’homme, cela signifie qu’il faut distinguer entre la décision suisse de poursuivre ses objectifs en ratifiant un traité et la délégation de certaines compétences. Primo, la Suisse a librement choisi d’adhérer à la Convention car elle estimait qu’une telle décision servait son intérêt. Lorsqu’elle fait ce choix, la Suisse prend en considération ses objectifs propres et immédiats, mais vise également à plus long terme, cherchant par exemple à assurer la paix et la stabilité en Europe. Secondo, sur la base de cette décision librement prise, la Suisse choisit de déléguer certaines compétences à la Cour de Strasbourg. Elle accepte notamment son contrôle sur la base de la Convention et s’engage à mettre en œuvre ses décisions. Selon la vision de la souveraineté « carapace », la Suisse a perdu des écailles ; pour la souveraineté « stratégique », la Suisse a exercé sa souveraineté et l’a mise au service de ses objectifs.  Pour l’une, la Suisse est perdante; pour l’autre, elle s’affirme et défend ses intérêts.

Une réflexion similaire s’applique au règlement des « questions institutionnelles » avec l’UE. La Suisse a l’occasion d’accepter librement un modèle de surveillance des accords bilatéraux. Elle estime que l’accès au marché européen représente son objectif clef. La Suisse peut alors tout à fait décider de manière légitime de déléguer certaines compétences à la Cour de Luxembourg. A nouveau, elle exerce sa souveraineté de manière stratégique.

Une souveraineté « stratégique » au service d’une Suisse libre

Que nous montrent ces exemples ? Ils nous permettent tout d’abord de mettre en exergue l’élément  clef de la souveraineté : la capacité de la Suisse à poursuivre les objectifs et intérêts qu’elle souhaite.  L’essentiel, c’est donc de souligner que la Suisse doit pouvoir faire un libre choix. Corollaire de ce libre choix, la Suisse devrait pouvoir choisir de revenir en arrière et de renoncer à un engagement. Par effet miroir, ce premier point fait apparaître deux dangers pour la souveraineté « stratégique ».  Premier danger : la Suisse ne choisit pas librement, mais sous une pression telle qu’elle s’apparente à une obligation. La pression des Etats-Unis ou de l’OCDE dans les dossiers chauds du moment pourrait s’apparenter à une situation de contrainte. Dans ce cas précis, il est correcte de dire que la souveraineté suisse comme liberté de choix est menacée. Deuxième danger : les engagements choisis par la Suisse ne peuvent être dénoncés. La Suisse perd alors sa capacité de faire machine arrière.

Ces exemples ont ensuite l’avantage de montrer clairement qu’une délégation de nos compétences afin de poursuivre nos objectifs n’équivaut pas à l’abandon de notre souveraineté. Bien à l’inverse, il s’agit de l’exercice de la souveraineté dans le but de garantir nos intérêts dans des circonstances qui évoluent sans cesse. Les « menaces » sur la souveraineté n’en sont que pour ceux qui défendent la version « carapace ». Pour tous les autres, la participation de la Suisse dans différentes instances internationales ne fait que refléter l’exercice de la souveraineté « stratégique ». Grâce à elle, la Suisse choisit et défend ses intérêts avec les moyens qu’elle estime les plus efficaces.

On savait que le dossier « immigration » pouvait provoquer quelques remous dans le dossier « Europe ». Les dernières votations sur la libre-circulation des personnes (extensions aux pays de l’Est et extension à la Bulgarie et Roumanie) avaient montré que le débat était mené sur le mode du « tout ou rien ». Sur fond de clause « guillotine », assurer la libre-circulation, c’était garantir les relations bilatérales avec l’UE.

La « fuite » au sujet des documents de négociations sur les questions institutionnelles a montré que la relation allait également dans l’autre sens : le dossier « Europe » pouvait faire du mal au dossier « immigration ». Il vaut la peine de s’arrêter un instant sur ce qui pourrait paraître au premier abord un coup de malchance doublé d’une communication un peu hasardeuse. C’est le Tages Anzeiger qui a le premier révélé les contours des propositions articulées par la Suisse et l’UE pour résoudre les questions institutionnelles, principalement la question du contrôle de l’interprétation et de l’application des accords bilatéraux. Le document évoque la possibilité d’appliquer la solution non seulement aux futurs accords, mais également aux accords existants. Une fois passé toutes ses conjonctions, le document fait semble-t-il références aux implications pratiques que pourrait avoir la solution retenue. C’est à ce moment là – après trois « si…si…si… » et autant d’occasions de mettre Berne et Bruxelles en bouteilles – que la question de la Directive citoyen et de son « tourisme » de l’Etat social apparaît.   

Pourquoi considérer que cet événement somme toute assez banal a-t-il fait du tort au dossier « immigration » ? La raison principale tient à la sensibilité de la question migratoire et à une certaine attitude face au monde politique. Alors que trois votations décisives pour la Suisse se profilent, cet imbroglio politico-médiatique va permettre d’associer libre-circulation et tourisme de masse sur les assurances sociales suisses. Rien de nouveau sous le soleil à strictement parler – sauf que cette fois-ci, le lien passe par un document officiel, objet de négociations entre la Suisse et l’UE. Et tant pis si le lien est hypothétique, distendu et même carrément faux, il existe. Et il existera politiquement au moment de débattre de l’avenir de la libre-circulation. Combien de rencontres dans les cafés et les salles communales de ce pays se termineront par une menace prononcée sur un ton prophétique : « De toutes façons, Berne a déjà prévu le reste. Tous les Européens vont débarquer et piller nos assurances sociales. » Je parierais volontiers que certains ténors de l’UDC ou d’Ecopop ont débouché une bonne cuvé pour fêter ce soutien inattendu. 

Quelles leçons faut-il tenir de cet « accident de parcours » ? Premièrement, la confirmation que les dossiers « Europe » et « immigration » sont inséparables, et ce dans les deux sens. Deuxièmement, la nécessité pour les Conseillers fédéraux en charge de ces dossiers de coordonner leurs actions et, surtout, leur façon de communiquer. Il n’est plus possible de considérer Mme. Sommaruga parlant (seulement) d’immigration et M. Burkhalter parlant (seulement) d’Europe. Il est grand temps de développer – ou de dévoiler – une stratégie englobant les deux objets. Troisièmement, l’obligation pour les partis politique d’adapter leur façon d’approcher ces deux dossiers. La « Schadensfreude » à l’égard de l’UE ne peut pas coexister longtemps avec une théorie de l’ « ouverture » à la libre-circulation. A défaut d’adopter une position cohérente, les dossiers pourraient lourdement chuter.

Johan Rochel

Comme le relevait Denis S. Miéville dans la presse dominicale, le premier discours d’envergure de politique européenne de Didier Burkhalter est passé largement inaperçu en Suisse romande. Prononcé en avril à l’occasion du Forum européen de Lucerne – l’une des rencontres les plus importantes pour tous les acteurs liés et/ou intéressés par les questions de politiques européenne – ce discours a posé les axes que le Conseiller fédéral souhaite poursuivre dans nos relations avec l’Europe. Alors que des décisions importantes dans le dossier européen sont imminentes, il vaut la peine de s’intéresser à ce discours pour ce qu’il traduit de la vision de Didier Burkhalter.

A mon sens, le point le plus important du discours se trouve être, paradoxalement, le relatif retrait de l’Union européenne (UE). Didier Burkhalter considère les défis du continent européen, à savoir tout ce qu’il convient d’intégrer dans le « projet européen ». Ce projet comprend bien sûr l’UE, mais il englobe également le Conseil de l’Europe et sa Convention européenne des droits de l’homme ou encore l’AELE. Au-delà des institutions et des accords internationaux, les valeurs européennes forment le socle intangible du projet. Selon les mots du Conseiller fédéral, ce projet européen repose sur deux idées fondamentales : une Europe capable d’agir et de s’engager pour les valeurs qui sont les siennes et une Europe de la diversité, consciente que son salut passe par la reconnaissance de sa pluralité.

Quelles implications pour la politique européenne suisse? L’idée revient avec force tout au long du discours : la Suisse est une partie intégrante de ce projet européen, de ces Europes des droits et des valeurs. Clairement, « la politique européenne suisse est plus qu’une politique centrée sur l’UE » [Europapolitik ist für die Schweiz mehr als nur EU-Politik].  Sur le plan de politique intérieure, cette vision d’un projet européen multidimensionnel – nota bene la seule vision qui tienne la route – permet d’éviter de focaliser toute l’attention sur l’UE et sur le récif politique d’une hypothétique adhésion. Cette vision élargie a l’avantage de rappeler que la Suisse n’est pas seule à chercher sa place dans ces Europes. La Norvège, mais également la Turquie ou même la Russie sont des pays proprement européens dans cette vision. Pour qui veut bien les chercher au bon endroit, la Suisse a donc des alliés potentiels au moment de négocier son intégration institutionnelle dans ses différentes dimensions du projet européen.

Les esprits chagrins tenteront de dénoncer une tentative de noyer le poisson de l’UE dans la mer européenne. Rien n’est plus faux et il est essentiel de redonner une version correcte des multiples acteurs en présence. Combien de citoyens confondent la Cour de justice de l’Union européenne (sise à Luxembourg) avec la Cour européenne des droits de l’homme (Strasbourg) ? Combien de fois lit-on simplement « la Cour européenne » ? Rendre au projet européen sa profondeur est devenu une mission politique de la plus haute importance. Les votations populaires à venir sanctionneront sa réussite ou son échec.

Néanmoins, et le discours de Didier Burkhalter le rappelle avec toute la clarté nécessaire, l’UE reste le partenaire privilégié de la Suisse. La Suisse se doit de tout mettre en oeuvre pour poursuivre de bonnes relations avec l’UE, assurant en priorité le meilleur accès possible au marché commun. Le Conseiller fédéral explique à ce titre qu’il faudra payer « un prix institutionnel » pour la « rénovation » de la voie bilatérale. Ce prix, c’est la résolution des délicates « questions institutionnelles » réglant les modalités d’application et de surveillance des accords entre la Suisse et l’UE. Les données de l’équation sont connues et les négociations au niveau technique devraient bientôt aboutir. La marmite politique commence à frémir. Dans ce contexte, la façon dont Didier Burkhalter pose les termes du débat offre d’intéressants éléments de réflexion.  

En matière de politique intérieure, le discours de Didier Burkhalter tente de rappeler deux fondamentaux. Premièrement, il explique que des négociations internationales de ce genre sont un échange : les partenaires « exigent » et « donnent » jusqu’à l’obtention d’une solution satisfaisante. La phrase choque par sa banalité et reflète l'état de la discussion politique. Il importe de prendre conscience que le climat de suspicion généralisée à l’égard de nos élus en matière européenne oblige un Conseiller fédéral à consacrer une partie de son discours programmatique à rappeler qu’une négociation, c’est donner et recevoir.

Deuxièmement, Didier Burkhalter tente avec intelligence de regagner du terrain sémantique en contestant une certaine vision de la souveraineté qui tend à s’imposer. Il rappelle ainsi fort à propos que la souveraineté, ce n’est pas de refuser tout compromis et d’avoir l’impression de s’être « soumis » à ses partenaires de négociations. Bien à l’inverse, la souveraineté renvoie à la capacité de la Suisse de prendre les bonnes décisions pour assurer sa prospérité et son indépendance. Deux valeurs qui ne peuvent être réalisées que dans une relation satisfaisante avec l’UE.  

Finalement, il est intéressant de noter que Didier Burkhalter lie la rénovation de la voie bilatérale à la question de la libre circulation des personnes. Cette libre circulation serait ainsi l’une « des clefs importantes pour le maintien de la voie bilatérale » [ein wichtiger Schlüssel zur Sicherung des bilateralen Wegs]. Le sujet est bien entendu brûlant en politique intérieure. Néanmoins, se pourrait-il que Didier Burkhalter évoque ce sujet pour signaler à l’UE que cette libre circulation serait une carotte de choix lorsque les négociations deviendront serrées ? Ou souhaite-il envoyer un appel au calme après l’activation de la clause de sauvegarde ? De manière intéressante, le Tages Anzeiger évoque aujourd’hui que les négociations sur les questions institutionnelles pourraient, au final, ne pas se limiter aux nouveaux traités mais également toucher aux traités existants et à leur interprétation. Amusant : l’accord qui serait alors le plus sensible en raison des différences entre la pratique européenne et la pratique suisse serait…la libre circulation des personnes. En clair: l'accord de libre circulation des personnes deviendrait un élément clef du débat sur les questions institutionnelles. Un véritable tapis dans une partie de poker où la Suisse jour gros. Décidément, les semaines à venir s’annoncent passionnantes.

Johan Rochel

Le Conseiller national zurichois Hans Fehr (UDC) ne manque jamais une occasion de dénoncer l’emprise des juges « étrangers » sur la Suisse. Je fais volontiers le pari qu’il a dû se frotter les mains en apprenant, le 16 avril dernier, que la Suisse avait été condamnée à la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg. Quelques minutes plus tard, il déclarait aux médias qu’il était temps que la Suisse dénonce la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et retrouve sa pleine souveraineté en matière d’expulsion d’étrangers criminels.

Dans le cas qui nous intéresse, les autorités suisses avaient décidé de renvoyer un Nigérian d’une quarantaine d’année condamné pour trafic de drogue. Cette décision avait été confirmée par le Tribunal fédéral. S'estimant lésé, l’homme s’est alors tourné vers Strasbourg en faisant valoir que la décision suisse violait son droit au respect de sa vie familiale (article 8 CEDH). Les 7 juges internationaux – y.c. la juge suisse Mme. Helen Keller – ont alors apprécié les différents éléments en présence, tentant de trouver un juste équilibre entre l’intérêt de la Suisse de renvoyer une personne jugée dangereuse (trafic de drogue), l’intérêt du Nigérian de rester en Suisse (notamment pour ses filles), et l’intérêt des enfants de grandir « avec » leur père. Au final, les juges ont décidé à 5 contre 2 que le renvoi serait disproportionné.

Que nous apprend ce jugement sur la valeur de la Convention européenne des droits de l’homme ? Premièrement, il rappelle le principe unique qui sous-tend la Convention : une personne soumise à la juridiction d’un Etat peut se retourner contre cet Etat et faire valoir ses droits. L’Etat n’est plus le seul maître à bord et les individus soumis à son autorité ont une opportunité d’exiger jugement et réparation. On ne souligne jamais assez l’amélioration des libertés que représente ce mécanisme unique. La CEDH est un outil au service des libertés individuelles de tous, citoyens comme étrangers, et elle fonctionne comme protection contre les abus de pouvoir étatiques.

Deuxièmement, ce jugement confirme que les questions décidées à Strasbourg sont difficiles et, systématiquement, très controversées. Comme dans ce cas d'expulsion, trouver un juste équilibre entre les différents intérêts est une tâche ardue, qui prête sans cesse le flanc à la critique. N’aurait-on pas dû décider autrement ? Même parmi les juges, le débat est difficile. Il suffit de lire les opinions dissidents des deux juges qui considéraient le renvoi proportionné pour s’en rendre compte. Attention toutefois: il serait très dangereux de remettre en question l’entier du système parce que, dans un cas comme celui-ci, on estime que les juges ont manqué un juste équilibre.

Troisièmement, la décision trouve un écho tout particulier dans les discussions sur la mise en œuvre de l’initiative « moutons noirs ». Les réactions à ce genre de jugements montrent la relative faiblesse du soutien politique pour la CEDH. Trop de personnes convaincues de sa valeur la considèrent – parfois naïvement – comme intouchable. Pourtant, l’idée de dénoncer la Convention n’est plus taboue et de nombreux politiciens réclament plus ou moins clairement ce pas funeste. Inlassablement, il faut rappeler que la Convention européenne des droits de l’homme est une protection de l’individu contre l’Etat, une meilleure sauvegarde des libertés contre l’arbitraire, une victoire des valeurs que la Suisse incarne contre les absolutismes. La Suisse ne devrait en aucun cas rejoindre la Biélorussie et sa triste dictature, seul pays européen qui ne soit pas partie à la Convention.

Johan Rochel

« Si seulement nous avions su » soupire un parlementaire en traversant la place fédérale en cette belle journée de juin 2014. Cette année, la chaleur estivale amène les premiers effluves de campagnes politiques sur l’immigration. Chacun aiguise ses armes, les propos se font durs et le climat politique se fait de plus en plus délétère. L’initiative Ecopop, l’initiative contre l’immigration massive et l’extension de la libre-circulation à la Croatie divisent plus que jamais l’opinion.

Depuis l’activation de la clause de sauvegarde en mai 2013, le climat politique a basculé. Il faut dire que les milieux nationalistes-conservateurs avaient joué une partie sans faute sur le plan tactique. L’activation de la clause de sauvegarde à l’ensemble des pays européens était venue couronner 10 ans de lutte acharnée contre les étrangers en Suisse et contre l’accord de libre circulation avec l’UE. D’une pierre deux coups : l’activation de la clause de sauvegarde confirmait premièrement que l’immigration en Suisse était un problème grave qui justifiait de sacrifier nos intérêts économiques et de se mettre à mal avec l’ensemble de nos partenaires européens. Et deuxièmement, elle laissait entendre que le retour des contingents était une solution praticable et intéressante pour la Suisse.

Attablé à la terrasse du Café fédéral pour une bière rafraichissante, notre parlementaire s’interroge : le jeu en valait-il la chandelle ? Tous reconnaissaient pourtant que la clause de sauvegarde ne changerait rien, qu’elle signifiait quelques milliers de permis de séjour en moins et qu’elle provoquerait un déplacement vers des permis de courte durée. Le tout pour une année seulement. Mais voilà, il s’agissait d’honorer une promesse faite au peuple et de calmer les esprits chagrins en vue des votations à venir. Notre parlementaire secoue doucement la tête. « Quelle erreur tactique ! Comment a-t-on pu être aussi naïf ? »

Alors que la libre circulation complète a été restaurée avec l’UE et que les campagnes de votation vont débuter, la décision du Conseil fédéral apparaît en effet bien étrange. Hier, la libre-circulation était mauvaise pour la Suisse et aujourd’hui, il s’agirait de l’étendre à la Croatie. Hier, les Européens mettaient la Suisse en danger, remplissaient ses trains, faisaient monter ses loyers et aujourd’hui, il s’agirait d’accueillir encore plus de monde. Hier, la libre-circulation était un mal nécessaire et aujourd’hui elle serait une bénédiction.

Les ombres s’allongent et une belle soirée commence. Au final, gouverner, n’était-ce pas prévoir ? Le Conseil fédéral et les partis qui s’engagent pour la prospérité d’une Suisse ouverte et entreprenante n’auraient-ils pas dû refuser de jouer la partition dictée par les promoteurs d’une Suisse de la fermeture ? N’auraient-ils pas dû aller au contact de la population pour discuter, yeux dans les yeux, des réalités de la migration et des effets nuls de la clause de sauvegarde et ainsi désamorcer les « peurs » de la population ? N’auraient-ils pas dû expliquer les tenants et aboutissants d’une Suisse au cœur de l’Europe, dépendante de ses bonnes relations avec ses partenaires politiques ?

La bataille sur les trois votations populaires à venir s’annonce difficile, pour ne pas dire impossible. Mais notre parlementaire veut y croire. Un travail de tous les instants l’attend pour espérer renverser la tendance. «  Si seulement nous avions su ». Il finit sa bière d’un coup sec et se lève, pressé de rattraper tout ce temps perdu.

Johan Rochel