« C’est dorénavant à Berne qu’il sera décidé qui peut immigrer ou non (…) Le souverain a décidé aujourd’hui que l’immigration doit de nouveau être réglée au moyen de contingents. Le Conseil fédéral entend appliquer cette décision de manière rapide et conséquente ».
Ainsi s’exprimait la Conseillère fédérale Simonetta Sommaruga lors de la conférence de presse du Conseil fédéral l’après-midi du 9 février 2014, jour de l’acceptation de l’initiative contre l’immigration de masse sous la forme d’un nouvel article constitutionnel 121a.[1] Le PLR, alors dirigé par Philipp Müller, abonda dans le même sens : « Le parti s’engagera pour que l’initiative sur l’immigration de masse soit mise en œuvre correctement et sans retard ».
On conviendra que ces déclarations étaient sans ambiguïté aucune – pas de « mais » ou de « si ».
Puis, dans les mois qui suivirent, un accord assez général se fit progressivement jour dans les milieux économiques et dans la classe politique, UDC exceptée, pour donner la priorité au maintien intégral des accords bilatéraux avec l’UE, y compris celui sur la libre circulation des personnes – et donc pour escamoter le résultat de la votation du 9 février 2014.
La prétendue loi d’application du nouvel article constitutionnel 121a, loi adoptée en décembre 2016, se limite en effet à stipuler que « lorsque certains groupes de profession, domaines d’activités ou régions économiques enregistrent un taux de chômage supérieur à la moyenne, il y a lieu de prendre des mesures limitées dans le temps visant à favoriser les personnes enregistrées auprès du service public de l’emploi en tant que demandeurs d’emploi ». L’habitude s’est prise de baptiser ce mécanisme de « préférence indigène light ». A noter que ce mécanisme signifie en fait une nouvelle charge administrative pour les employeurs, une charge qui n’est pas négligeable du tout.
Quoi qu’il en soit, il n’est plus question de contingents alors que l’article constitutionnel les prévoit explicitement. Pas nécessaire d’être juriste pour voir que cette loi d’application est en réalité une loi de non application parfaitement hypocrite.
Le vote du peuple et des cantons du 9 février 2014 a ainsi été dégradé au rang d’une opération purement consultative dont on ne tiendra pas compte. Le constitutionnaliste Etienne Grisel, de l’Université de Lausanne, en a conclu qu’il s’agissait là d’un authentique « coup d’Etat »[2].
Néanmoins, on observe souvent, du côté du Conseil fédéral comme de certains parlementaires et politiciens, une certaine gêne au sujet de cette prétendue loi d’application et on se cherche donc des excuses. La plus fréquente de ces dernières consiste à dire qu’il est déjà arrivé que certaines initiatives soient appliquées de manière, mettons, élastique. Le cas cité le plus fréquemment est celui de l’initiative dite des Alpes adoptée en février 1994.
Il est vrai que le délai de dix ans prévu par cette initiative pour limiter le transit routier à travers les Alpes a été abandonné lors des négociations avec l’UE. A y regarder de plus près, on constate cependant que, loin de faire preuve de mauvaise volonté, les autorités s’efforcent d’appliquer cette initiative au mieux, mais qu’elles se heurtent à de sérieux obstacles pratiques comme, par exemple, la difficulté pour l’Etat de gérer ce qui est essentiellement un trafic privé à travers les Alpes. Il n’y a donc aucune commune mesure entre la mise en œuvre lente et difficile de cette initiative et la non application de celle sur l’immigration de masse. Il en va de même pour les autres cas souvent cités, comme l’initiative sur les résidences secondaires ou celle sur le renvoi des criminels étrangers.[3]
Le plus triste avec la non application de l’initiative contre l’immigration de masse est qu’on aurait très bien pu procéder autrement, à savoir : le Parlement fait honnêtement son travail et vote une loi d’application conforme au nouvel article constitutionnel, y compris un système de contingents. Puis, les milieux économiques et politiques qui accordent la priorité au maintien intégral des bilatérales lancent un référendum contre cette loi d’application, référendum qui aboutit du moment qu’on y aura mis les moyens, et le peuple doit se prononcer une nouvelle fois.
Il est fort possible que la loi aurait alors été refusée, signifiant que le peuple ne veut pas – ou ne veut plus – risquer un conflit avec l’UE, qu’il place les bilatérales au-dessus du contrôle de l’immigration et qu’il revient donc en arrière. Ou inversément si la loi est acceptée, mais dans un cas comme dans l’autre la question est tranchée sans équivoque et la démocratie directe est respectée au lieu d’être violée. (A noter que quelque chose d’analogue s’est passé jadis avec l’AVS : en référendum obligatoire, le principe de l’AVS a été adopté en 1925 à de fortes majorités du peuple et des cantons, mais la loi d’application de 1931, adoptée haut la main par les Chambres, sera refusée par le peuple).
Ce n’est malheureusement pas la première fois dans l’histoire de la démocratie directe suisse que des décisions du souverain ont été contournées, voire bafouées. Dans un livre à paraître[4], j’ai pu identifier, sur un total de 611 objets soumis à votation entre 1848 et 2015, quatorze cas de ce genre dont sept peuvent être considérés comme graves. Un exemple particulièrement crasse remonte à 1961 lorsqu’une hausse de 7 centimes du prix de l’essence est refusée nettement par le peuple. Trois mois plus tard, le Conseil fédéral décrète une hausse de 5 centimes, « qui passera à 7 centimes dans les plus brefs délais ». Cette désinvolture pour le moins choquante passera inaperçue des Chambres, lesquelles sont entièrement accaparées par l’affaire des Mirages.
On touche ici au principe le plus essentiel de la démocratie directe : les décisions du souverain doivent être appliquées – point barre. Sinon le système perd sa raison d’être : à quoi cela rime-t-il de consulter le peuple sur toute sorte de questions, en moyenne tous les quatre mois, si ensuite les autorités, la classe politique ou les milieux économiques s’arrangent pour escamoter des décisions qui ne leur conviennent pas ? On peut penser que nous avons là le danger le plus important pour le bon fonctionnement de la démocratie directe en Suisse – et non pas un défaut d’information de la part des votants comme on l’entend dire souvent (des recherches montrent que les votants sont en général suffisamment informés), ni non plus d’autres dangers comme les cas où le peuple répond en fait à une question autre que celle qui lui est posée (un seul cas important depuis 1848, celui de la votation sur les minarets).
Lorsque la volonté populaire est escamotée, le risque est que le peuple ne sera pas dupe et se vengera, en quelque sorte, à la première occasion qui se présentera. Ainsi, dans le cas de l’initiative sur l’immigration de masse, un retour de manivelle pourrait bien se produire lors de la votation à venir sur les « juges étrangers », surtout en Suisse alémanique où l’attachement à la démocratie directe est profond.
Pour prévenir tout malentendu : j’ai voté non le 9 février 2014, mais une majorité est une majorité, quelque mince qu’elle soit.
[1] Cette conférence de presse peut être visionnée à l’adresse :
https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/conferences-de-presse/2014/2/09_02_2014_934.html.
Voir aussi les déclarations sans ambiguïté de Mme Sommaruga lors d’une interview à la TSR en date du 20 juin 2014 et téléchargeable à l’adresse : http://www.rts.ch/info/suisse/5947703-retour-des-contingents-decide-apres-le-oui-a-l-initiative-du-9-fevrier.html.
[2] Voir son article dans Le Temps du 28 novembre 2016.
[3] Pour plus de détails, voir un livre intitulé « De la démocratie directe en Suisse », livre aujourd’hui achevé et dont j’espère qu’il sera publié dans quelques mois, si tout va bien.
[4] Voir la note précédente.