C’est la question que l’on se pose inévitablement à la lecture de l’excellente « Stratégie de politique extérieure 2020-2023 » publiée le 29 janvier. Côté positif : les fonctionnaires qui l’ont élaborée ont prouvé qu’ils n’ont rien perdu des qualités qui caractérisent le Département depuis des décennies, malgré les errances de gouvernance des deux dernières années. Côté négatif : elle souligne de manière criarde ces errances. On ne peut dès lors s’empêcher de se demander si la mission des auteurs ne fut pas d’élaborer un papier prenant le contre-pied systématique de la politique, ou plutôt de la non-politique menée depuis deux ans, tant il constitue un virage à 180°, comme un retour aux valeurs éprouvées de la politique étrangère de la Suisse, que M. Cassis avait voulu jeter par-dessus bord. Pour faire court : la nouvelle stratégie efface en quelques coups de crayons deux ans de « cassisme » ! C’est comme si elle ramenait aux affaires d’un coup de baguette magique Micheline Calmy-Rey, Didier Burkhalter et leurs prédécesseurs ! Très beau, sans doute trop, car une stratégie qui ne serait pas mise en œuvre aurait autant d’utilité qu’un GPS désactivé.
Contradictions
PAIX ET SECURITE : Cette première priorité thématique tombe dans le champ des compétences du DFAE et illustre de manière criarde le fossé entre ce qui ne pourraient être que les vœux pieux de cette nouvelle stratégie et les faits.
Selon la stratégie, en entrant au Conseil de Sécurité, « la Suisse s’engage et contribue de manière crédible à l’ordre international pacifique régi par les règles de l’instance multilatérale ». Or encore tout récemment, le « Plan Trump » de paix israélo-palestinien a été publié. En reconnaissant plus d’un demi-siècle d’occupation de territoires par la force, il constitue un déni de « l’ordre international régi par le Conseil de Sécurité » que la Suisse s’engage à défendre. Le DFAE a réagi timidement et a pris garde de ne pas rappeler aux Etats-Unis le respect des résolutions du Conseil de Sécurité, dont la Résolution 242, qui exigent le retrait d’Israël des territoires occupés. La question est dès lors légitime : une fois au Conseil de Sécurité, le DFAE entend-il défendre à la fois sa stratégie et le respect de l’ordre international ou poursuivre une politique peu cohérente et louvoyante ? Dans le deuxième cas, l’argent du contribuable pourrait être mieux engagé.
S’agissant du respect des droits de l’homme et de la démocratie, la stratégie annonce que « la Suisse s’engage pour la consolidation de l’universalité des droits de l’homme au sein d’institutions comme le Conseil des droits de l’homme de l’ONU à Genève (…) en prêtant une attention particulière aux groupes les plus vulnérables » et que « cette lutte résolue pour la liberté et la démocratie signifie également prendre des risques ». Or dans les faits, le DFAE s’est abstenu de soutenir une résolution du Conseil des Droits de l’Homme demandant à l’Arabie Saoudite de libérer les femmes emprisonnées pour délit d’opinion. Il en est allé de même avec une déclaration onusienne dénonçant les détentions massives d’Ouïgours par la Chine. Dans ces deux cas, il y a une claire contradiction entre la « prise de risque », que la stratégie appelle de ses vœux, et la réalité !
En matière de migrations et de réfugiés, la stratégie écrit que la Suisse cherchera à résoudre ces questions en « s’appuyant sur les instruments internationaux », notamment « les règles de droit souple (soft law) », ainsi qu’en « soutenant la protection durable des réfugiés dans les régions de premier accueil ». Dans les faits toutefois, M. Cassis et le DFAE ont abandonné leur ambassadeur à New York, qui avait négocié avec succès l’Accord sur les migrations. Ils ont aussi participé au lynchage de Pierre Krähenbühl, Directeur suisse de l’UNRWA qui soutient précisément les réfugiés sur place, avant que ce dernier n’ait été blanchi des accusations portées contre lui !
Concernant la politique de sécurité, la stratégie note que les priorités suisses sont « la réduction des risques liés aux armes nucléaires et le désarmement nucléaire ». Dans la réalité, M. Cassis refuse de suivre l’injonction du Parlement de signer et ratifier le « Traité d’interdiction des armes nucléaires » (TIAN), bébé de la diplomatie onusienne de la Suisse. Je n’y reviens pas et rappelle mes Blogs y relatifs : https://blogs.letemps.ch/georges-martin/2019/03/08/agissez-contre-la-bombe-madame-la-secretaire-detat/ . Dans le domaine des armes conventionnelles enfin, la Stratégie souligne la priorité de la Suisse pour « l’interdiction des mines antipersonnel ». Or, le DFAE n’a pas réagi à la récente décision de l’administration Trump de remettre en service cette arme inhumaine .
PRIORITES GEOGRAPHIQUES : également compétences du DFAE, elles illustrent tout autant les contradictions entre stratégie et réalité. Sans entrer dans les détails, quelques exemples significatifs :
Europe du Sud-Est, Europe de l’Est et régions limitrophes : la stratégie identifie Russie et Turquie comme pays prioritaires. Alors que « la question kurde » et « l’engagement de la Turquie dans des opérations militaires dans la région » sont mentionnés, rien n’est dit sur ce qui pourrait être nommé « l’engagement de la Russie dans des opérations militaires en Ukraine ». Rappeler la position de la Suisse par rapport à l’occupation illégale de la Crimée – position d’ailleurs identique à celle de l’ONU – ne devrait en rien affecter le fait que « la Suisse est appréciée pour son impartialité ».
Afrique subsaharienne : la stratégie mentionne avec raison « le Sahel comme zone d’exacerbation de la crise humanitaire nourrissant les conflits ». Or, le pays prioritaire identifié sur le continent africain est l’Afrique du Sud. On peut dès lors se demander pourquoi se concentrer sur le pays le plus éloigné du nôtre, alors que manifestement le risque le plus urgent posé au flanc sud de l’Europe provient de la déstabilisation de la zone saharo-sahélienne. Le fait que l’Afrique du Sud soit « membre du G20 » semble avoir joué un rôle décisif dans ce choix, mais cela devait-il constituer le critère principal ?
Proche et Moyen-Orient et Afrique du Nord : la stratégie adopte une approche de nature thématique et fait dès lors réapparaître les contradictions avec la politique menée par le DFAE. Ainsi, « la nécessité d‘offrir des perspectives, notamment aux femmes » est à mettre en relation avec l’absence de soutien susmentionnée à la résolution du Conseil des Droits de l’Homme sur l’Arabie Saoudite. De même, « l’engagement de la Suisse à la protection sur place des réfugiés » contredit le lâchage de l’UNRWA.
Asie-Pacifique : la stratégie mentionne « l’engagement de la Suisse en faveur d’une réduction des risques posés par les armes nucléaires et de l’amélioration du respect des droits de l’homme ». Pourquoi dès lors ne pas adhérer au TIAN ? La Suisse a en effet déclaré, en 2010 déjà, que « l’arme nucléaire viole sans exception les principes fondamentaux du droit international humanitaire et qu’il faut la mettre hors-la-loi au moyen d’une nouvelle convention ». Concernant la Chine, il est indiqué que notre pays cherchera à « tirer le meilleur parti de la Belt and Road Initiative pour les intérêts de l’économie suisse tout en insistant sur le respect des valeurs et des règles universelles en termes de durabilité sur les plans économique, social et écologique au profit des pays cibles ». Belle ambition qu’il faudra mesurer à l’aune de la position du Conseil Fédéral par rapport à l’Initiative sur les multinationales responsables. Concernant l’Inde, la stratégie mentionne « les nombreuses questions en politique intérieure soulevées par des tendances souverainistes », mais passe comme chat sur braise sur la position du DFAE par rapport à la loi sur la nationalité qui discrimine des millions de musulmans.
Amériques : la stratégie identifie notamment la priorité de « collaborer avec les États-Unis afin de renforcer une architecture de sécurité mondiale fondée sur des règles ». Cet objectif souligne a contrario l’approche actuelle très naïve et servile du DFAE, qui fait les yeux doux à l’administration Trump dans l’espoir illusoire de reconnaissance.
Irréalisme
Concernant la PROSPERITE, la DURABILITE et la NUMERISATION, autres priorités de la stratégie, une question s’impose : quelle est la place du DFAE ? Mise à part la Coopération au Développement, la part qui revient au DFAE dans ces priorités est en effet quasi inexistante. Que l’on parle « d’économie ; de système monétaire, financier et commercial mondiaux ; d’accords économiques et financiers ; de formation, de recherche et d’innovation ; de climat ; d’eau ; de politique énergétique ; de politique de santé, de cyber diplomatie, … », le DFAE n’a ni la compétence ni le personnel pour mener des politiques dans ces domaines. Ce sont d’autres Départements et Offices qui sont compétents.
Si la stratégie pose correctement le diagnostic elle ne propose aucune solution pour remédier à la situation :« la clé du succès de la politique extérieure réside dans l’affectation de collaboratrices et collaborateurs qualifiés, possédant le bon profil et les compétences appropriés et placés au bon endroit… afin d’assurer une présence optimale à l’étranger et d’avoir un réseau extérieur exemplaire du point de vue de son efficacité ». Cela ne reflète pas en effet la politique du personnel des deux dernières années, qui ont vu de nombreux collaboratrices et collaborateurs quitter le département.
Conclusion
A ce stade, le DFAE aurait donc beaucoup de difficultés à traduire dans les faits au moins trois des quatre priorités thématiques d’une stratégie qui est censée être mise en œuvre dès cette année!
Or, en l’absence de mise en œuvre, elle risque de rejoindre au cimetière des éléphants tous les documents produits par l’administration avant elle. Malgré son excellence, elle ne peut en effet par elle-même offrir la garantie d’être mise en œuvre. Seul le Chef du Département peut l’offrir! Or, au cours des deux dernières années, le DFAE nous a transformés en chats échaudés. Nous craignons l’eau froide de ses contradictions, de ses incohérences et de ses déclarations irréalistes. Contrairement à ses prédécesseurs, qui parlaient peu de stratégie mais faisaient de la politique, M. Cassis s’en va aujourd’hui par monts et par vaux avec, sous le bras, « sa stratégie powerpointisée ». Cela n’est pas pour nous rassurer. Ce n’est pas sur ses talents de marketeur qu’il sera jugé mais sur sa détermination à appliquer la feuille de route et les principes élaborés par ses diplomates, dont généralement il se méfie, reclus dans la tour d’ivoire que lui a construit sa garde rapprochée. Les mois qui viennent donneront déjà des indications. Très vite nous saurons si le DFAE se contentera d’être un super Think tank ou si on lui donnera la possibilité de façonner et de peser sur l’action de la Suisse dans le monde. Deux ans d’absence, de contradictions et d’incohérences c’est long…trop long !