Modification du droit des sanctions : le Parlement fait fausse route

Il y a un an à peine, le Conseil des Etats adoptait largement la nouvelle loi sur les embargos. But de la réforme : permettre au Conseil fédéral de sanctionner l’Ukraine, afin de donner un semblant de neutralité lors d’une reprise des mesures occidentales contre la Russie. Impacté par l’actualité, ce débat démontre une conduite à l’aveugle qui affaiblit la position internationale de notre pays. 

Depuis 2003, la loi sur les embargos[1] constitue la base légale sur laquelle se fonde le Conseil fédéral pour appliquer des sanctions. Alors que le droit international l’oblige à mettre en œuvre les sanctions décrétées par l’ONU, la loi fédérale précitée lui permet également de reprendre les sanctions mises en place par l’OSCE ou ses « principaux partenaires commerciaux » – comprenez l’Union européenne. En d’autres termes, il n’y a pas de base légale dans la loi fédérale pour décider de sanctions autonomes et les mettre en œuvre.

En 2014, bricolage juridique pour sanctionner la Russie et l’Ukraine

Alors que la Suisse se bornait jusqu’alors à reprendre les sanctions prononcées par les entités susmentionnées, le Conseil fédéral a décidé pour la première fois le 26 mars 2014 de préférer à une telle reprise l’adoption des « mesures nécessaires pour empêcher que les sanctions imposées par l’UE soient contournées via le territoire de la Suisse[2] ».

Toutefois, pour préserver un semblant de neutralité, la Suisse ne pouvait appliquer les diverses interdictions de commerce uniquement à l’encontre de la Russie, mais devait les étendre à l’Ukraine. Problème : la loi sur les embargos ne permet que la reprise de sanctions, en l’occurrence celles de l’UE, et ces dernières ne visaient que la Russie. C’est donc en s’appuyant sur la norme constitutionnelle de « sauvegarde des intérêts du pays[3] » que le Conseil fédéral a étendu – temporairement – ces mesures coercitives à l’Ukraine.

C’est afin de rendre durablement possible un tel mécanisme que le gouvernement a proposé la modification de la loi sur les embargos actuellement débattue au Parlement[4]. Entre temps, l’invasion russe a changé la donne.

2022, année des réactions émotionnelles aux conséquences durables

Le 28 février, le Conseil fédéral a largement abandonné la posture qui était la sienne à peine quelques mois plus tôt au sujet de la neutralité. De fait, en reprenant les sanctions de l’UE contre une seule partie au conflit, il a rompu avec la pratique qui avait fait ses preuves jusqu’à présent.

Surtout, la Commission de politique extérieure du Conseil national vient de déposer une motion chargeant le Conseil fédéral de « présenter une politique cohérente, globale et indépendante » en matière de sanctions[5]. Par ce texte, la Commission déclare que « la simple application des sanctions de l’UE ne suffit plus ». Entre autres revendication, elle souhaite que le Conseil fédéral évalue dans quelle mesure il peut et doit agir de manière autonome.

La tendance est désormais aux sanctions à tout-va, dirigées de moins en moins souvent contre des Etats et largement dépendantes des relations économiques et politiques qu’entretiennent l’UE (et in fine les Etats-Unis) avec les entités ou les pays ciblés.

Avancer à tâtons, c’est aller contre les intérêts de la Suisse… et du monde

S’il est trop tôt pour donner des réponses définitives à toutes les questions soulevées par les discussions actuelles concernant la loi sur les embargos – il nous faut notamment attendre la fin des travaux du Conseil fédéral sur les lois dites Magnitski – il est déjà possible de constater certaines des erreurs commises par nos représentants.

Premièrement, les lignes directrices en matière de relations internationales se doivent d’être crédibles et réfléchies. Cette maxime devrait être particulièrement prisée en matière de mesures coercitives prises à l’égard d’entités étrangères. Pourtant, nos autorités semblent naviguer à l’aveuglette, en enchaînant les décisions contradictoires en l’espace de quelques mois.

Deuxièmement, la capacité de la Suisse à être perçue comme un terrain neutre, apte à accueillir des négociations de Paix et à offrir ses bons offices, dépend de la prévisibilité de sa neutralité[6]. Force est de constater que l’interprétation branlante que le gouvernement fait de sa propre neutralité péjore fortement la capacité du pays à se proposer comme terre de négociations. Les chances que nous participions à l’avènement durable de la Paix et à la résolution précoce des conflits en pâtit.

Le courage, c’est de garder son sang-froid

Finalement, en abandonnant toute la retenue et le sang-froid nécessaires pour exercer une politique réellement neutre, on condamne la Suisse à se ranger dans un camp. A prendre part au conflit. C’est pourtant précisément en temps de guerre qu’il est essentiel de résister à cette tentation ! Bien sûr, notre instinct belliqueux tend à nous impliquer : « contre les crimes de guerre, il ne faut pas rester indifférent ». « Tout de même, ces massacres ». « On ne peut être neutre face à une agression ».

Mais en agissant de manière ferme uniquement lorsque cela va dans l’intérêt du bloc occidental, on choisit la politisation des principes du droit international et on s’égare. L’essence même de la neutralité est d’être permanente – autrement, elle n’a plus de sens. En abandonnant cette position de raison, la Suisse est condamnée à jouer une partition géopolitique allant contre ses intérêts et contre les intérêts de la Paix et de la stabilité mondiale.

Quel rôle voulons-nous jouer ? Reprendre des sanctions – qui ne changeront strictement rien à l’issue de la guerre et ne sauveront pas une vie – ou offrir une voie vers la résolution des conflits et, à terme, vers le dialogue, la réconciliation et la réparation ? La première solution est à la portée de n’importe qui. La seconde était une particularité précieuse de notre pays, que nos représentants semblent avoir oubliée à l’appel de la guerre…

[1] RS 946.231.

[2] Message du Conseil fédéral concernant la modification de la loi sur les embargos, 13 décembre 2019, p. 626.

[3] Article 184 al. 3 de la Constitution fédérale.

[4] 19.085 Loi sur les embargos. Modification.

[5] 22.3395 Pour une politique de sanctions cohérente, globale et indépendante.

[6] Rapport du Conseil fédéral sur la neutralité, 29 novembre 1993, p. 5.