Démocratie et coronavirus: le dilemme des temps de guerre

Lors de chaque crise majeure revient invariablement la question rituelle : la conduite des opérations exigée par les circonstances est-elle compatible avec une vie démocratique normale et, si oui, jusqu’à quel point ? Que ce soit en France ou à Genève, à propos de leurs élections municipales respectives, la question est lancinante : doit-on suspendre le scrutin ou la démocratie doit-elle braver le péril ? En Suisse, la perspective de la votation cruciale du 17 mai agite les esprits. Il est beaucoup fait référence ces jours à une situation digne d’une période de guerre. Viola Amherd ou Emmanuel Macron n’ont cessé de le répéter, à juste titre. Et la pandémie actuelle renvoie inévitablement à la grippe espagnole de 1918. Mais quel sort fut réservé à la démocratie helvétique entre 1914 et 1918 ?

Lorsque sonne le tocsin de la mobilisation générale en août 1914, belligérants et neutres sont persuadés que la guerre sera courte. Il faudra attendre les désillusions des âpres batailles du printemps suivant pour réaliser que le confit durera longtemps. En Suisse, où l’ « union sacrée », pour reprendre le terme forgé en France, le « Burgfrieden » des germanophones, règne, des élections fédérales sont prévues en octobre 1914. Bien que la mauvaise humeur soit grande envers les radicaux qui monopolisent les centres du pouvoir fédéral, un accord est toutefois scellé : les élections auront lieu mais sans campagne, dans une sorte d’acceptation du statu quo.

Sauf dans trois cantons : Uri, Tessin et Genève, où les récentes querelles liées à la Convention du Gothard ont laissé des traces. Cette convention prévoyait des avantages non négligeables en faveur des Italiens et des Allemands, lésés par la nationalisation du tunnel, sur le réseau ferroviaire suisse. Le Conseil fédéral a fait pression sur les Chambres pour leur arracher leur accord. La pilule passe mal dans les cantons fédéralistes romands, même chez les radicaux, inféodés au gouvernement. A Genève, deux conseillers nationaux radicaux qui avaient suivi la décision du parti national seront sanctionnés et ne seront pas réélus…

Mais si les élections ont lieu, et il en sera de même pour celles de 1917 (les législatures duraient alors trois ans), qu’en est-il de la démocratie directe ? Depuis le début de la guerre, le Conseil fédéral a été nanti des pleins pouvoirs et peut légiférer dans une grande quiétude, intervenant à tour de bras dans la vie économique du pays. Il publiera plus des milliers d’ordonnances entre 1914 et 1921. Les Chambres ont vu leurs prérogatives fortement restreintes et n’exercent qu’un contrôle distant sur l’activité du gouvernement. De cette réalité découlera l’impression, très largement partagée en Suisse latine, que le pouvoir civil a de fait abdiqué devant le pouvoir militaire. Circonstance aggravante : le commandement militaire est connu pour sa germanophilie exacerbée. Romands et Tessinois sont inquiets. Le Suisse se retrouvera à plusieurs reprises au bord de l’implosion.

Mais le contexte guerrier du temps expulse-t-il l’acte démocratique dans les limbes de la poésie ? Le peuple est convoqué aux urnes 25 octobre 1914 pour donner son avis sur un sujet peu polémique : l’adoption d’une justice administrative, largement adoptée. La question surgit véritablement en décembre 1914, alors qu’arrive sur le pupitre des Chambres un projet de fixation des tarifs voyageurs des CFF. Le fait que le Parlement se soit volontairement amputé de ses pouvoirs de contrôle empêche-t-il le peuple de se prononcer sur les questions fondamentales ? Le rédacteur en chef de la Gazette de Lausanne et conseiller national Edouard Secrétan ne cache pas sa colère : nos institutions ne peuvent-elles fonctionner qu’en temps de paix ? Au moindre danger, cet édifice s’effondrera-t-il « comme une façade sans consistance » ? Il ne sera pas écouté. Le Conseil national tenu par les radicaux valide le « passage en force » souhaité par les autorités.

La question rebondit l’année suivante alors que la guerre devient un gouffre financier. Comment renflouer les caisses publiques ? L’idée d’un impôt fédéral, à la fois direct et progressif mais provisoire, s’impose. Les socialistes y voient une première étape vers un impôt fédéral permanent et les autres y souscrivent par devoir patriotique. Le Conseil fédéral pourrait légalement esquiver le verdict populaire. Bien que certains chefs radicaux le poussent à faire preuve d’autorité, il rechigne pourtant à contourner les voies démocratiques. Le sujet est à ses yeux trop important pour ne puiser sa légitimité que dans les pleins pouvoirs. C’est bien joué de sa part. Sa foi dans la sagesse populaire sera récompensée et l’impôt sera accepté, le 6 juin 1915, par 94,3% des voix…

Le peuple aura encore l’occasion de s’exprimer à trois reprises. La guerre s’enlise, les finances s’enfoncent. En novembre 1916, les socialistes, qui réclament toujours une impôt fédéral permanent, lancent une initiative demandant son inscription dans la Constitution. Le Conseil fédéral, conscient qu’il a besoin de nouvelles sources de revenus, préfère opter pour un droit de timbre, qui sera accepté de peu par le peuple le 13 mai 1917. L’ambiance s’assombrit sur la Suisse, coincée entre des puissances en guerre et les récriminations envers le Conseil fédéral, toujours accusé de se laisser dicter sa politique par l’Etat-major de l’armée, s’accumulent. L’initiative socialiste sera refusée le 26 juin 1918, mais à une courte majorité et trois cantons l’ont acceptée. En 1918, la pauvreté et la disette sont à l’ordre du jour dans le pays. Néanmoins, son caractère définitif et antifédéraliste lui a été fatal.

Le peuple s’exprimera une dernière fois avant la fin des hostilités, le 13 octobre 1918, sur la représentation proportionnelle. Serpent de mer de la politique suisse depuis le début du siècle, elle est ardemment réclamée par les partis opposés aux radicaux, qui s’accrochent au système majoritaire, qui leur garantir leur prééminence au Conseil national. Deux fois déjà, il l’ont emporté. Un nouveau projet a pu être ajourné au début de la guerre, in extremis. Mais les radicaux, arrimés à un strict respect de pleins pouvoirs de plus en plus impopulaires, ne peuvent plus reculer. Comme prévu, la proportionnelle est acceptée. Les premières élections selon ce système auraient dû avoir lieu en octobre 1920. Mais la grève générale de 1918 bouscule les agendas. Parmi les concessions faites par le Conseil fédéral figure un avancement d’une année des premières élections à la proportionnelles. Et de nouveau comme prévu, en 1919, les radicaux seront les grands perdants de l’opération, leur hégémonie sur la vie politique suisse touche à son terme…

Nous sommes aujourd’hui dans une guerre sanitaire et non militaire. Les virus n’ont que faire de la neutralité… Le report de la votation du 17 mai au moins de juin, par exemple, n’apparaîtrait pas foncièrement scandaleux…

Olivier Meuwly

Olivier Meuwly

Docteur en droit et ès lettres, Olivier Meuwly est auteur de plusieurs ouvrages portant sur l'histoire suisse, l'histoire des partis politiques et l'histoire des idées. Auteur notamment d'une biographie du Conseiller fédéral Louis Ruchonnet (1824-1893) et de l'ouvrage: «La droite et la gauche: Hier, aujourd'hui, demain». Essai historique sur une nécessité structurante (2016). Son dernier livre: "Une histoire de la démocratie directe en Suisse" (2018).

Une réponse à “Démocratie et coronavirus: le dilemme des temps de guerre

  1. Monsieur,

    Le report de la votation ne paraîtrait, en effet, pas scandaleux mais le conseil fédéral a-t-il vraiment intérêt à repousser cette votation?
    En partant du principe que l’objet principal est l’initiative contre la libre circulation des personnes et que le conseil fédéral souhaite son rejet, passons en revue quelques scénarios. Le lecteur est libre d’estimer la probabilité de réalisation de ceux-ci.
    1. La votation a lieu comme prévu, en mai. Malgré le climat anxiogène, l’initiative est refusée. Le conseil fédéral sort gagnant mais l’UDC conteste la légitimité du scrutin au vu des circonstances, reclame un nouveau vote (qui n’est évidemment pas organisé) et relance une initiative similaire dans la foulée, en se posant en défenseuse des droits populaires bafoués.
    Sa base électorale est remontée à bloc pour quelques années. C’est une victoire à la Phyrrus pour le CF.
    2. Le scrutin est organisé, le climat ambiant permet à l’initiative de passer de justesse. Le CF est battu et les éventuelles conséquences économiques peuvent, en partie, être mise sur le compte du virus, pas loin d’être idéal pour les initiants.
    3. La votation est repoussée à l’automne. L’épidémie n’a pas fait trop de morts, l’économie n’a pas trop souffert tout juste faut-il financer les aides d’urgence. Le conseil fédéral sort renforcé de la crise. Les initiants peuvent tout de même argumenter que c’est la fermeture des frontières qui a permis de contenir le virus et que l’on encore souffert sans libre circulation. De plus certaines voix, reprochent au CF d’avoir repousser la votation, et dénoncent un déni de démocratie. L’un dans l’autre les chances de l’initiative sont les mêmes qu’avant l’émergence du virus.
    4. Le scrutin est repoussé, la crise sanitaire a été contennue mais l’économie a souffert. Quelques milliers de PME et indépendants ont fait faillite, quelques dizaines de milliers d’emplois détruits. L’économie fait un procès en alarmisme au CF qui sort plutôt affaibli. Les initiants ont beau jeu de critiquer la lenteur de réaction du CF. Si les frontières avaient été fermées tout de suite… De plus, quelques dizaines de millieurs de chômeurs supplémentaires avant une votation sur la libre circulation c’est toujours bon à prendre. Le CF est dans une moins bonne position qu’en mai.
    5. La votation est repoussée, la crise sanitaire ne peut pas être controllée. Le CF doit annoncer plusieurs centaines de décès liés au virus, les mesures d’exception ont été maintenues longtemps, l’économie est durement touchée. Le chômage a bondi. Plusieurs conseillers fédéraux ont du démissionner. Les initiants font campagne sur la fermeture des frontières qui n’a pas eu lieu, sur les élites qui ne se soucient pas du peuple. Le CF est dans une position nettement moins bonne qu’avant l’épidemmie.
    Il est clair que le conseil fédéral n’est pas le seul acteur d’une votation comme celle-ci, mais lui seul à le pouvoir de décider du calendrier, il s’agit donc de se demander qu’elle est la meilleure solution de son point de vue.
    Honnêtement, je ne pense pas qu’il y ait de bonne option. La situation actuelle affaiblira, dans tous les cas, la position du conseil fédéral. D’une votation tous contre l’UDC qui aurait du être relativement facile à gagner, on est passer à une situation où il sera difficile d’obtenir un oui net à la libre circulation des personnes. Ce qui semble est l’objectif du conseil fédéral.

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