La subsidiarité: une notion mal comprise

Le principe de subsidiarité est en vogue. Souvent brandi comme remède miraculeux pour contrer les dégâts provoqués par la centralisation, est-il toujours appliqué à bon escient ? En gros, il prévoit que l’échelon supérieur de toute organisation humaine laisse aux étages inférieurs le soin d’effectuer les tâches que ceux-ci seront plus à même d’effectuer.

Il provient de la doctrine sociale de l’Eglise. Organisme hautement centralisé, subordonné à un monarque absolu que l’on appelle le pape, l’Eglise a rapidement réalisé que le respect de la personne humaine qu’elle prônait se trouvait en porte à faux avec la structure dont elle s’était dotée. Tout Etat centralisé ne menace-t-il pas l’autonomie d’un individu qui ne peut connaître d’autre soumission que celle à l’égard de Dieu ?

Généreux dans son énoncé, le principe de subsidiarité recèle toutefois un vice, qui n’apparaît pas forcément au premier regard. Dès qu’est affirmé le droit des entités intermédaires à assumer elles-mêmes les missions pour lesquelles elles sont les mieux équipées, immédiatement surgit une apparente analogie avec la notion de fédéralisme, si familière aux oreilles helvétiques. L’article 5 de la Constitution fédérale de 1999 s’y réfère d’ailleurs explicitement.

Pourtant, cette délégation de pouvoirs que sous-tend le subsidiarité est -elle aussi aisée ? Tocqueville a magistralement expliqué combien l’Etat moderne, penchant vers l’égalité, rechignait par nature à affaiblir le centre, jugé apte à maîtriser l’ensemble,  au profit de sa périphérie. Or que propose la subsidiarité sinon un hypothétique transfert de compétences vers des structures qui restent totalement arrimées à un centre titulaire de la réalité du pouvoir ?

En réalité, le fédéralisme, quoi que suggère la Constitution, ne correspond pas à la définition de la subsidiarité. Cette dernière relève du bon vouloir du centre, alors que le fédéralisme part de la base, comme le prouve la construction de la Suisse. Ce sont les collectivités fondatrices de la Confédération qui décident s’il semble bon de céder des prérogatives à l’entité supérieure qu’elles ont créée. La double majorité cantons-peuple appelée à sanctionner tout transfert de compétence à la Confédération en atteste.

Le pouvoir originel demeure entre les mains des cantons. La Constitution fédérale se dévoile ainsi, et d’abord, comme un répertoire des  activités qu’il a paru opportun d’organiser, à un moment donné, à un niveau de pouvoir supérieur, au-delà des particularismes régionaux.

Les deux logiques sont différentes, voire fondamentalement opposées. Il est vrai cependant que la Suisse, dans son fonctionnement actuel peaufiné au fil des décennies, peut donner une image biaisée du fédéralisme « authentique » que nous venons de décire succinctement.

Avec le temps, une centralisation rampante s’est mise en marche, entraînant une migration massive de compétences de l’étage cantonal à l’étage fédéral. Il en a résulté un fort enchevêtrement de compétences, que le Conseil fédéral tente, à intervalles réguliers, d’épurer…

Dans les faits s’est installé un fédéralisme dit de coopération, où cantons et Confédération procèdent le plus souvent à un partage de compétences, à travers des modifications de la Constitution ou, plus insidieusement, à travers la législation courante ou la simple action administrative. Les cantons, par les conférences intercantonales ou les concordats, conservent néanmoins les moyens de maîtriser leur destin.

Mais il y a plus important. Le fédéralisme, et contrairement à la subsidiarité, est davantage qu’un système institutionnel. C’est une culture politique qui parvient à penser l’action individuelle et collective au-delà d’un centre qui se contenterait, en définitive, de distribuer des compétence aux échelons inférieurs de la structure politique considérée.

Le fédéralisme, de par son histoire, irradie l’ensemble du système constitutionnel de la Suisse. Flanqué de la démocratie semi-directe que nous connaissons et du système dit de milice, il ramène le pouvoir de décision de base à l’individu.

Mais ce pouvoir, qui part du « petit » pour se hisser vers le « grand », ne peut s’exercer que si chaque acteur assume ses responsabilités : le citoyen qui vote sur des sujets dont il n’est pas spécialiste ; l’individu qui agit dans plusieurs domaines en parallèle, glissant du politique à l’économique en passant par l’associatif ; le canton qui résiste à la tentation agréable de se délester de compétences lourdes à porter en se cachant derrière la prétendue évidence d’une rationalité centralisatrice rarement démontrée.

Fédéralisme, démocratie semi-directe, milice : autant de principes parfois exposés à une vive critique. Mais on ne peut les analyser qu’en les considérant  comme les éléments intrinsèquement liés d’une approche globale de la politique, à laquelle la subsidiarité est étrangère.

 

Olivier Meuwly

Olivier Meuwly

Docteur en droit et ès lettres, Olivier Meuwly est auteur de plusieurs ouvrages portant sur l'histoire suisse, l'histoire des partis politiques et l'histoire des idées. Auteur notamment d'une biographie du Conseiller fédéral Louis Ruchonnet (1824-1893). Son dernier ouvrage: «La droite et la gauche: Hier, aujourd'hui, demain». Essai historique sur une nécessité structurante. Editions Slatkine, 2016.

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