L’initiative pour les glaciers a abouti

L’initiative pour les glaciers a été déposée à la Chancellerie fédérale le 27 novembre. En 7 mois environ, plus de 112’000 signatures auront été récoltées. Dans l’attente de la décision formelle de la Chancellerie fédérale, on peut donc considérer d’ores et déjà considérer que cette initiative a abouti.

Comme son titre complet l’indique (“pour un climat sain (initiative pour les glaciers)”), cette initiative populaire tend à ce que la Constitution fédérale consacre expressément un article au climat, qui aurait la teneur suivante :

 

Art. 74a Politique climatique

1 Dans le cadre de leurs compétences, la Confédération et les cantons s’engagent, en Suisse et dans les relations internationales, pour limiter les risques et les effets du changement climatique.

2 Pour autant que des gaz à effet de serre d’origine humaine soient encore émis en Suisse, leurs effets sur le climat doivent être durablement neutralisés au plus tard dès 2050 par des puits de gaz à effet de serre sûrs.

3 Plus aucun carburant ni combustible fossiles ne sera mis en circulation en Suisse à partir de 2050. Des exceptions sont admissibles pour des applications pour lesquelles il n’existe pas de substitution technique et pour autant que des puits de gaz à effet de serre sûrs situés en Suisse en neutralisent durablement les effets sur le climat.

4 La politique climatique vise un renforcement de l’économie et l’acceptabilité sur le plan social et utilise en particulier des instruments de promotion de l’innovation et de la technologie.

 

Le texte vise donc en particulier la neutralité carbone d’ici à 2050. A cette date, plus aucune source d’énergie fossile ne pourra en principe être mise en circulation en Suisse. L’initiative incite également la Confédération et les cantons à agir en matière climatique, dans le cadre de leurs compétences respectives. Enfin, cette initiative énonce les objectifs de la politique climatique.

L’initiative comporte également une disposition transitoire impartissant un délai de 5 ans à compter d’un éventuel vote positif pour que la législation de mise en œuvre soit adoptée. Il est également prévu que cette législation énonce des objectifs intermédiaire, afin que la réduction des gaz à effet de serre intervienne au moins de manière linéaire, et règle les instruments nécessaires dans ce but.

Ce n’est pas la première initiative populaire portant sur la question climatique à avoir recueilli les 100’000 signatures nécessaires à son aboutissement. En février 2008, l’initiative populaire “pour un climat sain” avait été déposée à la Chancellerie fédérale. Son texte était plus court que celui de l’initiative pour les glaciers, et ses objectifs moins importants. Le but visé était une diminution, dans un délai fixé à 2020, des émissions de gaz à effet de serre résultant de l’activité humaine produites en Suisse d’au moins 30% par rapport au volume qu’elles atteignaient en 1990 :

 

Art. 89a (nouveau) Protection du climat

1 La Confédération et les cantons mènent une politique climatique efficace. Ils veillent à ce que les émissions de gaz à effet de serre résultant de l’activité humaine produites en Suisse diminuent d’au moins 30 pour cent d’ici à 2020 par rapport au volume qu’elles atteignaient en 1990. La Confédération fixe des objectifs intermédiaires.

2 La législation d’exécution se réfère à l’art. 89, al. 2 à 4; elle met l’accent sur l’efficacité énergétique et les nouvelles énergies renouvelables.

 

Le peuple et les cantons n’ont pourtant jamais été appelés à se prononcer sur cette première initiative. Elle a en effet été retirée à la suite de la révision totale de la loi sur le CO2. Cette même loi fait actuellement l’objet d’une nouvelle procédure de révision totale (quelque peu mouvementée) au Parlement.

Après l’imposition des couples mariés, la RFFA ?

Alors que le Tribunal fédéral a, il y a quelques semaines, annulé la votation de 2016 sur l’initiative populaire sur l’imposition des couples mariés, c’est maintenant la votation du 19 mai sur la RFFA qui est contestée. Le POP vaudois l’avait annoncé avant la votation : si le peuple devait accepter la RFFA, un recours serait déposé auprès du Conseil d’Etat vaudois. Ce weekend, la section de La-Chaux-de-Fonds du POP neuchâtelois a annoncé vouloir en faire de même auprès du Conseil d’Etat neuchâtelois.

La raison de ces recours? Une violation alléguée du principe de l’unité de la matière. Celui-ci impose qu’un rapport intrinsèque existe entre les différentes parties d’un projet soumis au vote. La personne appelée à voter ne devrait en effet pas se retrouver dans la situation où elle serait favorable à une partie et s’opposerait à une autre partie d’un même objet, qui seraient sans lien l’une avec l’autre. Cette situation l’empêcherait d’exprimer valablement son vote.

Si la Constitution fédérale mentionne expressément le principe de l’unité de la matière en ce qui concerne les révisions de la Constitution, ce principe est applicable également lorsque les citoyennes et citoyens se prononcent sur une loi fédérale. Il découle en effet dans la garantie des droits politiques ancrée à l’art. 34 Cst., qui a pour but de protéger “la libre formation de l’opinion des citoyens et des citoyennes et l’expression fidèle et sûre de leur volonté” (al. 2). Il est admis toutefois que le principe soit appliqué de manière plus souple pour une loi que pour une révision constitutionnelle.

En ce qui concerne la RFFA, le respect du principe de l’unité de la matière a fait débat. L’OFJ a conclu dans un rapport de mai 2018 que “lier les nouvelles réglementations sur l’imposition des entreprises avec celles sur le financement de l’AVS constitue, a n’en point douter, un cas limite”. Selon les opposants qui ont annoncé les recours, on serait ainsi au-delà du cas limite.

Une fois les recours déposés auprès des gouvernements cantonaux, ceux-ci auront 10 jours pour se prononcer. L’affaire pourra ensuite éventuellement être portée devant le Tribunal fédéral.

Si ces autorités venaient à considérer que le projet ne respectait pas l’unité de la matière, le scrutin serait-il automatiquement annulé ? Non ; de manière générale, une irrégularité en matière de votation ou d’élection ne mène pas forcément à cette issue. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les autorités de recours doivent encore arriver à la conclusion que cette irrégularité est grave et qu’elle a pu influencer l’issue de la votation, soit en d’autres termes que le résultat aurait pu être différent en l’absence de l’irrégularité.

Indépendamment du fond, on peut également se poser la question du respect du délai pour recourir. L’art. 77 de la loi sur les droits politiques impose que le recours soit déposé dans les trois jours “qui suivent la découverte du motif du recours” (mais, en tous les cas, au plus tard trois jours après la publication des résultats dans la feuille officielle du canton). Les opposants n’auraient-ils dès lors pas dû déposer leur recours avant la votation, au lieu d’attendre le résultat de celle-ci ?

Initiative pour l’autodétermination : était-ce bien nécessaire ?

Le 25 novembre prochain, le peuple et les cantons devront se prononcer sur l’initiative pour l’autodétermination. A quelques semaines de la votation, la campagne bat son plein. Les initiants brandissent bon nombre d’arguments comme autant d’épouvantails, qu’ils entendraient régler une bonne fois pour toutes. A l’heure actuelle, l’autodétermination de la Suisse serait menacée, les citoyens ne pourraient pas se prononcer sur ce qu’ils veulent, et leurs décisions ne seraient pas appliquées. Mais la situation actuelle est-elle vraiment celle qu’ils décrivent ? En d’autres termes : cette initiative populaire était-elle bien nécessaire ? La réponse en trois questions.

 

1) Le droit international est-il « imposé » aux Etats ?

L’initiative pour l’autodétermination laisse apparaître l’idée selon laquelle le droit international est imposé aux États et, au bout de la chaîne, aux citoyens. Qu’en est-il en réalité ?

Le droit international ne comprend que quelques règles considérées comme véritablement « impératives » (p. ex. l’interdiction de la torture, du génocide, le noyau dur du droit international humanitaire, etc.). De telles règles sont applicables aux Etats indépendamment de leur consentement à être liés par elles. Elles sont considérées comme tellement fondamentales qu’un Etat ne peut s’y soustraire. Ce qu’il faut relever d’emblée, c’est que ces règles sont laissées intactes par l’initiative.

Pour le reste du droit international, le consentement de l’Etat est primordial. Un Etat doit exprimer son consentement à être lié par un traité pour que celui-ci s’applique à lui, et ce consentement peut être retiré : l’Etat dénoncera alors le traité.

Qui plus est, non seulement l’Assemblée fédérale, mais également les citoyens ont leur mot à dire sur la question. En effet, la réglementation actuelle prévoit, en ce qui concerne les droits populaires, un « parallélisme » entre droit interne et droit international. Si le contenu d’un traité international est d’une importance équivalente à celui d’une loi fédérale, le peuple bénéficiera du référendum facultatif pour éventuellement déclencher une votation sur celui-ci, comme s’il s’agissait d’une loi fédérale. De même, si le traité international doit être qualifié de rang constitutionnel en raison de son contenu, le référendum obligatoire pourra entrer en scène. Ce second type de référendum existe pour l’heure en partie de manière non écrite (seuls les traités prévoyant l’adhésion de la Suisse à une organisation de sécurité collective, telle que l’OTAN, ou à une communauté supranationale, telle que l’UE, sont mentionnés dans la Constitution). Une révision constitutionnelle actuellement en cours de consultation a toutefois pour but de l’ancrer plus en détail dans la Constitution.

Ainsi, non seulement le droit international nécessite le consentement de l’Etat pour qu’il s’applique à lui, mais il bénéficie également d’une légitimité similaire à celle du droit interne en ce qui concerne la possibilité des citoyens de se prononcer par leurs droits populaires.

 

2) Une initiative populaire contraire au droit international remet-elle en question les engagements de droit international qui lui sont contraires ?

L’initiative prévoit en substance que, en cas de conflit entre le droit international et la Constitution, cette dernière doit l’emporter. Mais elle ne s’arrête pas là : les engagements de droit international concernés doivent être renégociés, voire dénoncés, le but étant qu’une initiative ne voie pas sa mise en œuvre « entravée » par des règles de droit international qui lui seraient contraires. A l’heure actuelle, l’acceptation d’une initiative populaire a-t-elle pour effet de remettre en question les engagements de droit international qui seraient incompatibles avec elle ?

A différentes reprises, le Conseil fédéral a répondu à cette question par l’affirmative, en estimant que l’acceptation de l’initiative devait être interprétée comme un mandat de renégociation/dénonciation des traités concernés. Cependant, les exemples récents montrent que l’opinion du Conseil fédéral ne s’est pas concrétisée dans les faits. Même l’initiative « contre l’immigration de masse » n’a pas donné lieu à une dénonciation de l’ALCP, après que la renégociation de cet accord eut échoué. Il faut dire que si cette initiative comportait une clause imposant la renégociation de l’ALCP, la dénonciation n’était pas expressément prévue (les traités devaient être « renégociés et adaptés »).

Cela ne signifie pas qu’une initiative populaire ne peut pas remettre en question des engagements de droit international. Tout comme le droit international n’est pas « imposé » aux Etats, il est toujours possible pour ceux-ci de quitter un traité international, et cette démarche peut être entamée par le biais d’une initiative populaire. Cela, les initiants le savent très bien : l’initiative de limitation, la suivante au menu, prévoit expressément une dénonciation de l’ALCP.

Pour répondre à la question : oui, une initiative populaire peut déjà maintenant mener à la dénonciation d’un traité qui lui est contraire (dénonciation qui laisserait par hypothèse le champ libre à une pleine mise en œuvre de l’initiative). Toutefois, en l’état, on peut déduire de la pratique du Conseil fédéral et de l’Assemblée fédérale qu’il est nécessaire que l’initiative contienne une clause prévoyant expressément la dénonciation pour que les autorités empruntent cette voie. Or cette position est beaucoup plus respectueuse des droits populaires que celle opposée, prévue par l’initiative pour l’autodétermination, qui verrait tout traité contraire à une initiative systématiquement dénoncé s’il n’était pas possible de le renégocier. Elle permet aux citoyens de se prononcer en pleine connaissance de cause. De même, la dénonciation « implicite » prônée par l’initiative soulèverait de nombreuses difficultés d’application et pourrait s’avérer problématique notamment vis-à-vis du principe de l’unité de la matière, qui impose un lien intrinsèque entre les différentes parties d’une initiative.

 

3) Est-il possible de conclure un engagement international contraire à la Constitution ?

Prenons le cas de figure inverse à celui discuté précédemment : une disposition constitutionnelle existe, et un traité potentiellement contraire à celle-ci est en train d’être négocié par le Conseil fédéral. L’initiative pour l’autodétermination interdit dans cette situation que le traité soit conclu. Si l’initiative était acceptée, la Constitution serait complétée par un art. 56a qui prévoirait notamment que « la Confédération et les cantons ne contractent aucune obligation de droit international qui soit en conflit avec la Constitution fédérale ».

Or cette règle est déjà appliquée actuellement, même si elle ne figure pas expressément dans la Constitution. Le Conseil fédéral explique dans son Message relatif à l’initiative pour l’autodétermination que « l’interdiction de contracter une obligation de droit international qui soit en conflit avec la Constitution, est déjà prescrite par le droit constitutionnel et pratiquée, car le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale sont aussi liés par la Constitution dans les relations extérieures » (p. 5053 s.). Les autorités veillent donc déjà maintenant à éviter les conflits entre le droit international et la Constitution lorsqu’elles négocient un traité international. L’initiative n’apporte rien de nouveau sur ce point.

 

Pour résumer, la situation juridique actuelle n’est de loin pas celle décrite par les initiants. En d’autres termes, l’initiative pour l’autodétermination prétend apporter des solutions à des problèmes qui n’existent pas. Ce faisant, elle amène avec elle son lot de conséquences, de difficultés et d’incertitudes. Si l’initiative était acceptée le 25 novembre, c’est là que les problèmes commenceraient.

Image : http://www.parlament.ch

Le Valais révise sa constitution

La journée de votations du 4 mars 2018 a non seulement été marquée par le rejet massif de l’initiative No Billag, mais elle a également préparé l’entrée du Valais dans le club des cantons ayant procédé, dans un passé plus ou moins récent, à la révision totale de leur constitution.

Le 4 mars dernier, les citoyens valaisans ont en effet approuvé à plus de 70% une initiative populaire tendant à la révision de leur constitution cantonale, dans le but de moderniser celle-ci. Par la même occasion, ils ont décidé que le texte de la nouvelle constitution serait élaboré par une constituante, dont les membres seront élus en fin d’année.

En se séparant de sa constitution actuelle, qui date du 8 mars 1907, le Valais emboîte le pas à de nombreux cantons qui ont fait de même. On assiste en effet depuis quelques dizaines d’années à une vague de révision des constitutions cantonales. Celle-ci a débuté dans les années 1960 déjà, avec la révision des constitutions des cantons de Nidwald (10 octobre 1965) et d’Obwald (19 mai 1968). Elle a perduré tout au long des années 1980 et des décennies qui ont suivi. A titre d’exemples récents, le canton de Schwyz a révisé sa constitution en 2010, et le canton de Genève en a fait de même en 2012.

A l’exception du Jura, qui représente un cas particulier puisqu’il a été créé en 1977, les autres cantons romands ont également de jeunes constitutions qui ont été approuvées par leurs citoyens dans les années 2000. La constitution du canton de Neuchâtel date ainsi du 24 septembre 2000, celle du canton de Vaud du 14 avril 2003, celle de Fribourg du 16 mai 2004 et, comme déjà écrit, celle de Genève du 14 octobre 2012.

Avant cette vague de révisions constitutionnelles, les cantons suisses disposaient de constitutions qui avaient été adoptées entre les années 1860 – décennie durant laquelle certains cantons connurent le mouvement démocratiqueet le début du XXe siècle. A l’heure actuelle, outre le Valais pour quelque temps encore, seuls les cantons d’Appenzell Rhodes-Intérieures (24 novembre 1872) et de Zoug (31 janvier 1894) disposent encore de leur constitution datant de cette période.

On pourra encore ajouter que, ce 4 mars 2018, le Valais n’est pas le seul canton à avoir initié une procédure de révision totale de sa constitution. Les citoyens du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures ont également approuvé le principe d’une révision totale de leur charte fondamentale.

Bibliographie/pour aller plus loin :

  • Auer Andreas, Staatsrecht der schweizerischen Kantonen, Berne 2016, N 515 ss
  • Kölz Alfred, Neue schweizerische Verfassungsgeschichte – Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Berne 2004, p. 41 ss (cf. également la version française : Histoire constitutionnelle de la Suisse moderne – L’évolution institutionnelle de la Confédération et des cantons depuis 1848, Berne 2013)

Image : première séance de l’Assemblée nationale constituante française, du 4 mai 1848 (Archives nationales françaises)

Initiative contre la libre circulation : c’est parti pour la récolte de signatures

Le mardi 16 janvier 2018 marque le début de la récolte de signatures de la nouvelle initiative populaire de l’UDC et de l’ASIN, intitulée « Pour une immigration modérée (initiative de limitation) », et qui a pour but de mener à la dénonciation de l’Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l’Union européenne (ALCP).

Au mois de novembre 2017, j’avais formulé mes premières observations sur le texte de l’initiative qui avait été publié sur le site de l’UDC. Maintenant que l’initiative a été officiellement lancée, dans une version légèrement retouchée, et que ce blog a pris ses quartiers sur la plateforme du Temps, il se justifie de les reprendre ici.

En cas d’acceptation de l’initiative de limitation, la Constitution fédérale contiendrait un nouvel art. 121b Cst. (qui viendrait donc se glisser juste après l’art. 121a introduit par l’initiative « Contre l’immigration de masse ») intitulé « Immigration sans libre circulation des personnes », ainsi qu’une nouvelle disposition transitoire concernant spécifiquement l’ALCP (art. 197 ch. 12 Cst.).

Le premier alinéa de ce nouvel article 121b reprend presque mot pour mot l’art. 121a al. 1 Cst. introduit par l’initiative « Contre l’immigration de masse » : « La Suisse règle de manière autonome l’immigration des étrangers » (la version publiée sur le site de l’UDC est, pour sa part, une copie conforme de l’art. 121a al. 1 Cst.). En cas d’acceptation de l’initiative, la Constitution fédérale énoncerait donc le même principe dans deux articles voisins, et ce de manière quasiment identique.

Les al. 2 et 3 de ce nouvel art. 121b ont pour but que la libre circulation des personnes ne soit pas étendue à d’autres Etats. Selon l’art. 121b al. 2, « aucun nouveau traité international ne sera conclu et aucune autre nouvelle obligation de droit international ne sera contractée qui accorderaient un régime de libre circulation des personnes à des ressortissants étrangers ». Quant à l’alinéa 3, il interdit à la Confédération de modifier ou d’étendre de manière contraire aux al. 1 et 2 les traités internationaux et autres obligations de droit international existants. Il faut préciser que le principe du statu quo en matière de libre circulation des personnes est, depuis l’acceptation de l’initiative « Contre l’immigration de masse », déjà ancré dans la Constitution fédérale. Selon l’art. 121a al. 4 Cst., « aucun traité contraire au présent article ne sera conclu ».

Par rapport à l’initiative « Contre l’immigration de masse », la seule véritable nouveauté de l’initiative de limitation réside dans sa disposition transitoire (art. 197 ch. 12 Cst.). Celle-ci impose que des négociations soient menées avec l’Union européenne afin que l’ALCP cesse d’être en vigueur dans les 12 mois qui suivent l’acceptation de l’initiative ; en cas d’échec des négociations, il reviendrait alors au Conseil fédéral de dénoncer l’accord unilatéralement.

En prévoyant explicitement la résiliation de l’ALCP, l’initiative de limitation va plus loin que l’initiative « Contre l’immigration de masse ». Le texte de cette dernière ne mentionnait pas expressément une dénonciation de l’accord : les traités internationaux contraires à l’art. 121a Cst. devaient uniquement être « renégociés et adaptés » (art. 197 ch. 11 Cst.). Par contre, la résiliation de l’ALCP pourrait déjà être une éventuelle conséquence d’une acceptation de l’initiative contre les juges étrangers, qui sera soumise au vote vraisemblablement en novembre 2018. Mais ça, c’est une autre histoire.