2028: le DFAE s’y prépare avec une opération de communication

S’il y avait un fil rouge dans la politique d’Ignazio Cassis depuis sa prise de fonction en novembre 2017 ce serait sa volonté de défaire ce qu’avaient fait ses prédécesseurs. Les exemples ne manquent pas. Aussi, confronté à ce qui s’apparente à bien des égards à un champ de ruines, c’est comme s’il avait souhaité se doter d’un corpus idéologique justifiant a postériori sa démarche. Il a chargé à l’automne 2018 un groupe de réflexion, choisi par lui-même et dont la direction n’a curieusement pas été confiée à un Secrétaire d’Etat responsable des politiques mais à son secrétaire général, d’élaborer les « Visions 2028 de la politique étrangère suisse ». Il serait intéressant d’apprendre quels ont été les inputs des collaborateurs du DFAE invités à participer à ce qui fut présenté comme une vaste opération interactive. C’est le résultat de cette réflexion qui a été publié au début juillet de cette année. Si on avait souhaité faire passer ces visions comme chat sur braise, on n’aurait pas pu choisir un meilleur moment que celui où les Suisses bouclent leurs valises pour la plage. Cela n’a pas dissuadé M. Cassis dans son avant-propos de laisser curieusement entendre que depuis le (remarquable) “Rapport de politique extérieure du Conseil fédéral” de 1993, la réflexion s’était tarie au DFAE. Heureusement qu’il n’en fut rien pour la Suisse et pour ses cinq prédécesseurs!

Les “Visions 28” sont un curieux cocktail de grands crus géopolitiques et de produits régionaux sortis du panier de la ménagère. On sent le souci des auteurs de prévenir la critique et de ne rien oublier. Le résultat laisse un arrière-goût, comme une mayonnaise qui n’a pas pris. Pour les grands crus, une partie du papier (12 pages) est consacrée à l’analyse géopolitique. Une sorte de digest des multiples analyses du genre, notamment “Le Monde en 2030” de la CIA, dont un bon étudiant de Sciences politiques aurait pu se charger. Lorsqu’on arrive au plat de résistance (30 pages), à ce que devrait être notre politique en 2028, en fonction des grandes tendances présentées, on n’évite pas le piège facile de laisser entendre qu’elle devrait être “mieux définie qu’auparavant”, “davantage ciblée, interconnectée et réactive”, bref bien meilleure que celle des deux dernières décennies. Sinon à quoi bon produire un rapport de 50 pages, si c’est pour proposer de continuer une bonne politique ?

Le problème est que sur les six points de la vision proposée cinq sont des évidences qui constituent au moins depuis 1993 le fonds de commerce du DAE : 1.”intérêts et valeurs”, 2. “liens entre politique extérieure et intérieure”, 3. “services aux citoyens et aide à l’économie”, 4. “politique de paix et bons offices”, 6. “consolidation de la voie bilatérale avec l’UE”. Seules “les nouvelles technologies” (5) ne pouvaient guère figurer dans le rapport de 1993 ! Très heureusement, la coopération et la politique de paix restent quasiment en l’état dans un emballage un peu nouveau qui permet de faire croire à des modifications fondamentales. Pour le reste, on semble plutôt enfoncer allégrement des portes ouvertes ou on répète de vieux poncifs, notamment la référence à la Constitution fédérale qui figure dans toutes les stratégies depuis 1993, tout en faisant comme s’il s’agissait de l’œuf de Colomb. Comme on le verra ci-dessous, certaines propositions pourraient se révéler dans le meilleur des cas irréalisables, alors que d’autres pourraient être dangereuses à l’usage tant elles fleurent bon le populisme.

La politique extérieure est de la politique intérieure. Belle formule mais M. Cassis ne l’applique pas. Il n’a pas suivi par exemple le Parlement lui demandant de signer le Traité d’interdiction des armes nucléaires (TIAN). Ce refus écorne d’autres principes mis en exergue dans les « Visions 28 » : «crédibilité, continuité, fiabilité et réputation » d’une Suisse qui « respecte ses engagements » sur la scène internationale mais aussi nos valeurs et notre engagement pour la paix comme notre volonté de résister aux pressions d’où qu’elles viennent. Le multilatéralisme est célébré … du bout des lèvres mais M. Cassis a refusé l’Accord sur les migrations (« soft law »), obtenu par notre ambassadeur à New York après des mois de négociations. Au lieu de défendre plus que jamais le multilatéralisme, on semble plutôt nous préparer à nous adapter au retour des durs rapports de forces entre puissances.

Les « Visions 28 » se perdent sur des chemins de traverse qui ne sont pas du ressort du DFAE. L’écologie, l’environnement et le changement climatique sont du ressort de l’Office Fédéral de l’Environnement. Il en va de même du volet technologique, où les dossiers internationaux sont traités par le Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation. Les migrations sont l’affaire du Secrétariat d’Etat aux Migrations. Les dossiers économiques sont du ressort du Secrétariat d’Etat à l’économie. Au lieu de vouloir marcher sur les platebandes des autres le DFAE serait bien conseillé de bien faire son travail qui est de veiller à une prise en compte équilibrée et cohérente de nos relations avec les acteurs internationaux. La récente affaire Pilatus-Arabie Saoudite a montré qu’il y avait encore une sérieuse marge de progression dans ce domaine.

La proposition de consulter la base est une fausse bonne idée et de surcroît dangereuse. Quelle politique étrangère pourrait sortir d’« un tour de Suisse des salles communales de Genève à Appenzell » ? Avec tout le respect que l’on doit à la vie associative, une telle approche n’entraînerait que confusion et blocages. Elle ouvrirait par ailleurs la porte au populisme démagogique. Notre Constitution a tout prévu avec la démocratie directe. Pourquoi inventer de nouvelles avenues? En outre, nos diplomates, au lieu d’aller à la rencontre des citoyens, ce qui est le rôle des politiques, ont mieux à faire en redoublant de travail au front.

Si les « Visions 28 » soulignent que « le personnel constitue le principal capital de la politique étrangère », la réalité est différente. De nombreux collaborateurs ont l’impression de ne plus opérer dans un environnement favorable. Certains en ont tiré les conclusions et ont répondu aux offres de l’ONU. Même si officiellement le DFAE se félicite de ces départs, il serait bien conseillé de s’interroger sur leurs vraies raisons, d’autant plus qu’ils ne sont pas le fruit d’une politique du personnel proactive et volontariste de sa part.

Conclusion :
Il serait étonnant que les « Visions 28 » restent dans l’histoire. Malheureusement ou heureusement, on les aura oubliées à l’échéance. Seuls les historiens pourront les confronter au monde de 2028. Au fond, comme la plupart du temps, elles n’engagent que leurs auteurs. Tout au plus sera-t-il intéressant, au cas où M. Cassis souhaite mettre en œuvre certaines idées novatrices mais problématiques, de voir les réactions des Départements concernés et aussi du Conseil fédéral ! Mais probablement on n’arrivera pas jusque-là. Si le diable est dans les détails, la mise en oeuvre des ces visions, sur laquelle le papier reste muet, est loin d’être un détail ! Au fond, ces “Visions 2028”: une simple opération de communication sans lendemain?