Milliard de cohésion : la Suisse et son problème de ligne rouge

Les débats parlementaires sur le déblocage de la contribution suisse à la cohésion européenne vont reprendre jeudi (30 septembre). Pressé par le lobby scientifique, le Conseil fédéral veut aller vite. Il a des arguments. Et ensuite, si la désescalade ne se produit pas sur d’autres dossiers? Où se trouve le seuil de « résistance légale » ? Explication de texte.

“Prendre la science en otage n’est pas une bonne idée.”
Guy Parmelin, HandelsZeitung 27 sept. 2021

Dans son message du 11 août dernier, le Conseil fédéral précisait les raisons pour lesquelles il souhaitait que le parlement renonce au blocage de la deuxième contribution de quelque 1,3 milliard de francs à la cohésion européenne (“milliard de cohésion”) : « Par la mise en œuvre rapide de la contribution, le Conseil fédéral entend relancer la dynamique des relations avec l’UE après la cessation des négociations sur un accord institutionnel. Il souhaite ainsi engager un processus devant permettre des avancées dans d’autres dossiers en cours avec l’UE, dans l’optique d’une poursuite de la voie bilatérale. Enfin, le déblocage de la contribution souligne que la Suisse reste un partenaire fiable de l’UE. Dans le même temps, le Conseil fédéral continuera de veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discriminations de la part de l’UE et ne soit pas traitée différemment d’autres pays tiers, notamment dans les procédures d’équivalence. (1)» 

“Relancer la dynamique des relations avec l’UE”

Mieux vaut être deux pour cela, et la Commission européenne ne donne aucune espèce de garantie par rapport à une tentative de désescalade venant de Berne. Elle y met même une certaine mauvaise volonté. Avec le Brexit, la volte-face institutionnelle des Suisses le 26 mai dernier est perçue comme une double humiliation. Côté suisse, sensible aux rapports de force et aux menaces, on comprend surtout qu’il s’agit en première urgence du processus d’association au programme de recherche subventionnée Horizon Europe (2021-2027). Il faut renoncer à l’embargo sur ces fonds pour espérer débloquer le dossier de la recherche, ultra-sensible sur le plan intérieur. Voilà pour le premier degré.

Le statut d’associé dans la recherche publique a pourtant a été accordé à une quinzaine d’autres Etats tiers. On voit mal que la Suisse ne puisse pas l’obtenir une fois levé l’obstacle du milliard de cohésion. Ce contretemps ne procède-t-il pas surtout d’un mauvais concours de circonstances? Avec deux questions de principe qui s’affrontent : bloqués à Berne par le parlement, suite aux premières représailles européennes en 2019, ces fonds unilatéraux de solidarité sont considérés à Bruxelles comme un dû (2). Or les Suisses estiment aussi que leur association à Horizon Europe est un dû : la clause de la nation la plus favorisée en droit international parle pour Berne. Il n’y a aucune raison que le Royaume-Uni, Israël, la Turquie, la Géorgie ou encore le Montenegro puissent être associés, mais pas la Suisse.

C’est dire si le premier à faire une concession dans cette affaire pourrait en retirer un léger avantage stratégique. C’est ce sur quoi table le Conseil fédéral. En droit international, il y a les méchants et les gentils. Les Suisses veulent faire partie des gentils, et être reconnus comme tels. C’est un peu dans leur génétique. Le problème, c’est que les élèves modèles sont rarement appréciés du reste de la classe.

“Après la cessation des négociations sur un accord cadre”

Le Conseil fédéral a certainement pesé et soupesé ses mots. Il ne dit pas « que la Suisse a abandonné » les négociations sur l’Accord cadre institutionnel (InstA), comme le formule en général l’opinion publique. On comprend la nuance : bien avant le 26 mai dernier, tout ce que Bruxelles et les capitales européennes comptaient de dignitaires interrogés à ce sujet affirmaient que l’InstA était bouclé, et qu’il ne pouvait être question côté européen de reprendre des négociations. C’est la raison pour laquelle le Conseil fédéral s’est contenté de demander des « éclaircissements » en 2019, et non une « renégociation » de certains points (3). Moins encore une prolongement des négociations.

Les éclaircissements ont été obtenus : après le Brexit, l’UE ne veut plus faire d’ exceptions (opting out) dans l’application du droit européen pertinent par des Etats tiers associés (les membres de l’EEE ou la Suisse dans le cadre d’un accord institutionnel bilatéral). Seule une petite marge d’interprétation semblait possible s’agissant des aides d’Etat, ce qui n’impliquait pas une réouverture des négociations (4).

Ce genre de reniement historique s’avère évidemment problématique par rapport
au système et à la culture politique suisse.

Il est donc exact que les négociations ont « cessé ». En 2018 précisément (et définitivement), avant que le Conseil fédéral ouvre une procédure de consultation sur leur résultat. Il est juste également d’affirmer que le gouvernement a « abandonné ». Il n’a toutefois pas abandonné les négociations, comme on l’entend ou le lit chaque jour, mais l’InstA lui-même (5).

Cette nuance est de taille en politique intérieure, parce que l’abandon de l’InstA revient à désavouer rétrospectivement les mandats de négociation et les négociateurs des périodes Burkhalter (chef des Affaires étrangères de 2012 à 2017) et précédentes. Les Conseils fédéraux successifs depuis 1993 en d’autres termes, dominés par la démocrate-chrétienne Doris Leuthard sur ce dossier entre 2006 et 2018. La présence de la libérale-radicale Karin Keller-Sutter depuis 2018 a largement contribué à modifier la trajectoire. Ce genre de « reniement » historique correspond peut-être aussi à une évolution des mentalités. Suite aux premières représailles de l’UE en particulier (2018), ce qui s’avère évidemment problématique par rapport au système et à la culture politique suisse.

A noter aussi, dans le registre des clichés inamovibles, qu’il est faux d’affirmer que le Conseil fédéral a souverainement « ignoré » le parlement en ne lui soumettant pas l’InstA avant de l’abandonner. Ce sont les partis gouvernementaux, abruptement divisés sur la question, qui n’ont pas voulu d’un débat politique redouté sur le plan de leur cohésion interne (6).

“Permettre des avancées dans d’autres dossiers en cours”

Comprendre : d’autres dossiers que la mise en place d’un éventuel cadre institutionnel. Au-delà du déblocage d’urgence du processus d’association à Horizon Europe, on pense :
– à l’accord gelé sur l’électricité (qui doit sécuriser les importations suisses en hiver);
– aux homologations industrielles, faisant également l’objet de représailles de la part de l’UE;
– à certaines urgences sanitaires.

Le choix de la Suisse pour l’avion de combat américain F-35 et les événements
de ces derniers jours dans le Pacifique (alliance AUKUS avec le Royaume-Uni mais sans la France) ne vont pas contribuer pas à détendre l’atmosphère.

Sous ces différents angles, le déblocage du « milliard de cohésion » est de toute évidence nécessaire, mais il ne suffira pas. L’Union Européenne veut d’abord des engagements sur l’institutionnel de la part des Suisses, comme ce fut le cas avec le Royaume-Uni pour un éventuel Brexit deal : subordinations du droit suisse au droit européen en premier lieu, puis Cour de justice européenne dans le règlement des différends. Elle ne les a finalement pas obtenus de la part des Britanniques. Un échec personnel considérable pour le négociateur français Michel Barnier, dont l’UE a dû s’accommoder. La Suisse fait un peu les frais de cette déconvenue. Son choix pour l’avion de combat américain F-35, et les événements géopolitiques de ces derniers jours dans le Pacifique (alliance AUKUS avec la Grande-Bretagne mais sans la France) ne vont pas contribuer pas à détendre l’atmosphère.

” Dans l’optique d’une poursuite de la voie bilatérale”

Le Conseil fédéral ne ferme aucune porte en jouant de manière un peu caricaturale sur l’ambivalence de cette « voie » bilatérale » en tant que formulation rigidifiée et passe-partout. Au sens strict, celui des années 1990, il s’agit de la voie bilatérale menant progressivement à la subordination juridique contraignante de niveau Espace économique européen (EEE = UE + Norvège, Islande, Liechtenstein). Puis à l’adhésion complète à l’Union par la suite.

La Norvège ayant entre-temps abandonné toute perspective d’adhésion, une extension sémantique s’est produite en Suisse (beaucoup moins en Europe) vers l’équivalence entre « voie bilatérale » (bilaterale Weg) et simple « bilatéralisme ».  On parle encore de « voie » aujourd’hui, pour donner l’illusion d’une continuité apaisante par rapport aux années 1990, mais cette voie ne mène plus nulle part depuis longtemps. Elle est au contraire présentée comme servant à ne jamais devoir s’intégrer à des niveaux comparables à l’EEE ou à l’UE. Les Européens ont d’ailleurs fini par barrer cette fausse « voie » si énervante, consistant à leurs yeux à engranger le beurre et l’argent du beurre. Ils exigent aujourd’hui la ligne directe et sans alternative vers la subordination du droit. Comme ils l’ont vainement exigé du Royaume-Uni pendant près de quatre ans.

Le milliard de cohésion n’est pas déterminant aux yeux des Européens.
Le vrai préalable à tout “progrès” dans la relation, c’est la subordination du droit.
Comme ils l’ont vainement exigé du Royaume-Uni pendant plus de quatre ans. 

Faut-il au contraire que la Suisse se contente de « bilatéralisme » (sans orientation idéologique ni “voie”), négociant au coup par coup des accords sectoriels, sans parallélisme non plus (clauses guillotine) ? Ou qu’elle envisage et revendique d’emblée un accord plus global de coopération et de partenariat, sur un pied d’égalité juridique, dans le registre de ce que l’UE a finalement conclu avec le Royaume-Uni (son quatrième partenaire économique après la Suisse), le Canada ou encore l’Australie ? Telle est la question. On voit mal le Conseil fédéral la trancher seul dans son coin, avant de communiquer ses états d’âme, comme semblent pourtant le demander des parlementaires estimant sinon ne pouvoir se prononcer en connaissance de cause sur le déblocage ou non du foutu milliard (7).

Il s’agit en tout état de cause d’une simple « optique », d’une « vision », mais elle est cruciale. C’est à elle que les Européens renvoient régulièrement, et fort à propos lorsqu’ils affirment « que la Suisse doit maintenant décider et dire ce qu’elle veut » (8). Les choses ont pu paraître relativement simples et évidentes au début des années 1990, dans l’euphorie et l’urgence européistes de la fin de la Guerre froide, mais elles le sont beaucoup moins aujourd’hui. Surtout après le Brexit. Les Suisses ont de quoi se sentir un peu moins seuls et un peu plus libres. Et si l’intégration devait quand même se poursuivre en mode institutionnel, alors pourquoi ne pas adhérer tout de suite à l’EEE ?

On voit tout aussi mal que ce dilemme puisse être dissipé sans une, ou plusieurs consultations populaires. Référendums, initiatives, comment tout cela va-t-il se mettre en place ? Les considérations partisanes pèseront certainement sur l’issue du processus. Hors SVP/UDC, souverainiste avec constance, le premier parti gouvernemental parvenant éventuellement à trouver une unité sur ce dossier jouera à coup sûr un rôle déterminant.

On voit tout aussi mal que ce dilemme puisse être dissipé sans une,
ou plusieurs consultations populaires.

Référendums, initiatives, comment tout cela va-t-il se mettre en place ?

En attendant, le statu quo bilatéral donnera ces prochaines années des indications sur la capacité de résilience de l’économie et du système social dans un environnement de probable érosion des accords Bilatéraux I. Ces sept traités n’avaient pas du tout été acceptés en mai 2000 dans cette perspective. Toute mauvaise nouvelle à court terme sera interprétée par les soumissionnistes comme une démonstration de l’incapacité à survivre hors cadre juridique européen, comme ce fut le cas de 1993 à 2003 par rapport aux accords bilatéraux en préparation (9).

“Le déblocage de la contribution souligne que la Suisse reste un partenaire fiable de l’UE.”

C’est sans doute le plus important aux yeux du Conseil fédéral, saisi d’ailleurs dans la phrase la plus courte de ce paragraphe programmatique. Avant de « rester » un partenaire fiable, encore faut-il l’avoir été. La Suisse a-t-elle manqué de fiabilité jusqu’ici ? On pourrait le penser sachant que le gouvernement a abandonné, unilatéralement et sur le plan formel, un projet d’accord que ses négociateurs avaient pourtant finalisé sur mandat impératif. Mais n’est-ce pas un risque inhérent aux étapes de ratification de tous les traités internationaux entre Etats à régimes parlementaires ? Cette confirmation politique revient en principe aux législatifs. Puis au corps électoral en Suisse. On peut dire en ce sens que le Conseil fédéral a refusé de signer, au sens de « ratifier » un accord dont les députés ne voulaient pas débattre. Un rare procédé qui n’a pratiquement pas été contesté en termes de constitutionnalité.

Ce genre de situation n’est d’ailleurs pas exceptionnel à l’échelle du monde. Toutes proportions gardées, et bien que comparaison ne soit pas raison, l’Union Européenne et les Etats-Unis ont abandonné plusieurs fois unilatéralement d’interminables négociations pour un Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), dont certains aspects importants étaient pourtant bouclés. Signé en 2016, l’Accord économique et commercial global entre l’UE et le Canada est en partie seulement appliqué depuis 2017, sans jamais avoir été pleinement ratifié côté européen. La question de la fiabilité de ces partenaires a sans doute été soulevée dans la littérature juridique, mais on ne peut pas dire qu’elle ait été un sujet d’actualité.

S’agissant de la « contribution » de cohésion elle-même, considérée comme un geste de solidarité lorsqu’elle fut approuvée par le corps électoral en 2006, on peut évidemment se demander quel est encore son sens dans la politique européenne de la Suisse. La balance commerciale bénéficiaire de plus ou moins vingt milliards de francs par an en faveur de l’UE n’est-elle pas une compensation suffisante au simple droit de commercer avec le continent? Ce à quoi elle semble servir aujourd’hui dans l’esprit du public ? Cette deuxième contribution a cependant été validée par le parlement en 2016, et la possibilité d’un référendum n’a pas été saisie. La question de fond est donc réglée.

Il s’agit d’un pesant pari sur l’avenir.
D’un déplacement peut-être habile du fardeau de la bonne foi vers Bruxelles.

Autre question par rapport à la fiabilité : la libération du milliard aurait-elle lieu sans l’espoir d’un déblocage réciproque et urgent de la procédure d’association à Horizon Europe ? Certainement pas, ou en tout cas pas maintenant. Cette contribution se profile du coup comme un droit d’entrée dans les programmes publics de recherche. Le montant peut paraître en ce sens exorbitant, sachant qu’il viendra s’ajouter à fonds perdus à une contribution ordinaire probable de quelque six milliards de francs. Sachant également que les hautes écoles peuvent déjà participer à la plupart des programmes sans statut d’association. Il ne faudra pas s’attendre non plus à des témoignages de gratitude de la part du lobby académique.

On comprend que le Conseil fédéral cherche à positiver une position arrêtée dans des circonstances aussi chaotiques, sans aucun concours du partenaire européen dont la propre fiabilité est devenue sérieusement problématique depuis 2018 (voir plus bas). Il s’agit d’un pesant pari sur l’avenir. D’un déplacement peut-être habile du fardeau de la bonne foi vers Bruxelles. Il serait simplement moins aisé pour la Commission européenne, et pour ses importants relais sur le plan intérieur, de faire passer la Suisse pour un partenaire non fiable. Le Conseil fédéral estime donc que ce transfert de mauvaise conscience et d’image négative vaut bien un milliard. En plus des autres avantages évoqués, non divisibles ni chiffrables individuellement.

Dans le même temps, le Conseil fédéral continuera de veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discriminations de la part de l’UE et ne soit pas traitée différemment d’autres pays tiers, notamment dans les procédures d’équivalence”

Le gouvernement évoque ici le problème de ligne rouge que la Suisse a depuis 2018 face à l’Union Européenne, à ses comportements ombrageux et à son manque de crédibilité. L’équivalence boursière était-elle conditionnée à la finalisation de l’InstA ? Et appliquée à titre provisoire, comme on a pu le lire plus tard ? Difficile à dire. Cette « faveur » a en tout cas été accordée à d’autres Etats tiers. Sa résiliation fut clairement une rétorsion, un moyen de pression sur la Suisse, comme le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker l’a lui-même présentée. Que la Suisse riposte semblait dès lors dans assez naturel. Bruxelles ne s’y attendait certainement pas, n’ayant jamais discerné quelque chose ressemblant à une ligne rouge du côté de Berne (10).

Que peut faire le gouvernement pour « veiller à ce que la Suisse ne fasse pas l’objet de discrimination de la part de l’UE » ? Qu’a-t-il fait, que fait-il aujourd’hui face aux représailles plus récentes ? A part débloquer la contribution suisse à la cohésion européenne ? Pour que l’UE, comme le suggère délicatement les persifleurs, soit plus unie et plus forte au moment de discriminer les Suisses ?

L’association refusée des chercheurs à Horizon Europe, alors qu’une quinzaine d’autres Etats tiers l’ont obtenue, est aussi contraire à l’esprit du traité bilatéral sur la recherche (Bilatérales I). Avant cela, le blocage par la Commission européenne des négociations sur un Accord sur l’électricité, commencées en 2007 sans aucun rapport avec un éventuel volet institutionnel ultérieur, était également un pur abus de position dominante. La Suisse n’a pas réagi. A-t-elle seulement protesté ? Personne ne s’en souvient.

Abandon par Bruxelles des négociations sur l’énergie électrique:
la Suisse n’a pas réagi. A-t-elle seulement protesté? Personne ne s’en souvient.

Sans doute moins dommageable, la non-accréditation de la société suisse SQS s’agissant d’homologation européenne dans les technologies médicales, alors qu’aucun Etat membre européen ne s’y était opposé à l’issue d’une consultation de Bruxelles (11), ne correspond non plus à l’esprit, ni à la lettre de l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM, Bilatérales I). Une simple mise à jour de cet ARM par rapport au nouveau règlement européen sur les dispositifs médicaux eût été possible. Ou se fût même imposé, sachant que les Accords bilatéraux I et II ont subi des dizaines de mises à jour de ce genre depuis leur application (dont la somme représente en fait les mystérieux « cent-vingt accords bilatéraux » dont il est souvent questions dans les débats politiques) (12).

Alors que feront le Conseil fédéral et le parlement si l’Union Européenne ne s’en tient pas à ces rétorsions déjà cumulatives ? Que la tentative de désescalade échoue ? A quoi le gouvernement aura-t-il « veillé » au juste ? Telle est l’autre question. C’est sur terrain-là que l’on attend maintenant des clarifications. Mais les autorités suisses peuvent-elles raisonnablement dévoiler leurs intentions ?

ANNEXE

A quand la résistance légale ?

Dans son édition du 1er août dernier, la NZZ am Sonntag thématisait le caractère notoirement illégal, sur le plan du droit international public, des mesures de rétorsion prises après le 26 mai dans le domaine des technologies médicales. Les autres représailles s’avèrent également problématiques sous cet angle.

L’administration fédérale, qui regorge de juristes, en est évidemment consciente. Il s’agit toutefois d’une sorte de tabou en Suisse. « Il n’est pas dans notre tradition d’engager des poursuites judiciaires en cas de conflit diplomatique », a précisé un haut fonctionnaire à la NZZ. Bien que l’option reste ouvert en tant que dernier recours. L’Union européenne le sait également. L’éventualité d’une « résistance légale » de la part de la Confédération figure certainement parmi les éléments soumis aux Etats membres s’agissant d’adopter la bonne attitude envers les Suisses.

Alors pourquoi ne pas saisir l’Organisation mondiale du commerce (OMC),
avec son mécanisme de règlement des différends ?

L’industrie des machines (Swissmem) s’est déjà adressée au Conseil fédéral pour l’enjoindre de ne pas laisser faire sur le dossier des medtechs. Le précédent pourrait de toute évidence inciter l’UE à élargir ses discriminations. Pourquoi ne pas saisir l’Organisation mondiale du commerce à Genève (OMC), et son mécanisme de règlement des différends ? La NZZ rappelle le cas des îles Féroé, qui ont des accords bilatéraux avec l’Union. Elles ont été malmenées par Bruxelles sur des questions de pêche en 2013, avec sanctions à l’appui. Les Féroïens ont aussitôt porté le cas devant l’OMC. L’UE ne s’est-elle pas tout de suite ouverte à un compromis ?

La Suisse n’est évidemment pas un petit archipel volcanique autonome par rapport à la couronne danoise. Mais à quoi sert d’être membre des Nations-Unie et de l’OMC, si c’est pour subir des traitements basés sur de purs rapports de force, contre lesquels ces organisations multilatérales ont précisément été conçues ? Sans même se permettre de protester publiquement ?

Ne pas saisir ces voies de recours, qui sont aussi des caisses de résonnance, laisse en plus tout le terrain de la communication aux dignitaires et aux médias européens. Un suivi un peu attentif des dossiers permet de se rendre compte à quel point ils ne ratent aucune occasion de faire passer les Suisses pour des concurrents déloyaux, avec des arguments reposant la plupart du temps sur des informations très partielles et partiales.

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(1) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-84668.html

(2) Voir ATS, ou par ex.: https://www.rts.ch/info/suisse/12228427-le-conseil-federal-enterre-laccordcadre-avec-lunion-europeenne.html

(3) Voir ATS, ou par ex.: https://www.letemps.ch/suisse/accord-institutionnel-suisse-demande-clarifications-lue

(4) Voir par ex.: https://www.letemps.ch/suisse/accordcadre-suisseue-trois-points-poussent-limpasse

(5) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-83705.html

(6) Voir par ex.: https://www.swissinfo.ch/fre/relations-bilatérales_l-accord-cadre-entre-la-suisse-et-l-ue-se-hâte-lentement/46237932
ou: https://www.lenouvelliste.ch/articles/suisse/europe-les-partis-font-l-autruche-408680 sur l’ancienneté du problème.

(7) Voir par ex.: https://www.24heures.ch/le-milliard-de-cohesion-est-lobjet-dun-chantage-politique-121707462046

(8) Voir par ex.: https://www.24heures.ch/dialoguer-avec-lue-ne-resoudra-pas-les-problemes-selon-leffler-708023264997

(9) Le think tank libéral proche des multinationales “Avenir Suisse” a aussitôt commencé avec un “Observatoire de l’érosion”: https://www.avenir-suisse.ch/fr/publication/monitoring-erosion/

(10) Plutôt que de fixer de claires limites à l’intégration, les Suisses ont plutôt eu tendance à accorder aux Européens des avantages unilatéralement, dont ils se sont ainsi privés en tant que contreparties possibles dans des négociations. Voir le libre accès des produits financiers européens au marché suisse, sans perspective de réciprocité actuellement. Ou encore l’adoption unilatérale du principe du Cassis de Dijon en 2009, sous l’impulsion de la conseillère fédérale Doris Leuthard.

(11) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/02/28/swiss-medtech-exportations-ok-importations-danger/

(12) https://www.eda.admin.ch/dam/europa/fr/documents/publikationen_dea/accords-liste_fr.pdf

(13) https://nzzas.nzz.ch/wirtschaft/die-schweiz-traut-sich-nicht-gegen-eu-zu-klagen-ld.1638300

Suisse-UE: en attendant la fin des représailles

La publication trimestrielle UBS Outlook Suisse consacre son édition de juillet à la politique européenne (*). Très instructif sur la manière dont les Alémaniques ressentent l’après-Accord institutionnel avorté (InstA) : plus problématique dans le sens importation qu’exportation. Tout semble fait à Bruxelles pour que la libre circulation des personnes revienne au premier plan. Sans parler d’électricité.

( D’après l’article paru le lundi 19 juillet sur le site allnews.ch )

L’édition est titrée La Suisse a-t-elle besoin de l’Union européenne ? Ce qui en fait a priori une caricature de tautologie rhétorique. La Suisse a évidemment besoin de l’UE, ce que personne ne conteste. A part peut-être une fraction de moins de 0,5% de citoyens portés sur des délires autarciques. La formulation renvoie cependant au cœur même d’une vulgate argumentative invoquant la subordination du droit suisse au droit européen : à quoi bon y résister, connaissant les rapports de force et sachant que la Suisse ne peut se passer de son voisinage ? Poser la question, c’est donc y répondre.

Ce titre semble conçu pour dissuader la lecture, ce que le contenu ne mérite certainement pas. Il n’y a pas d’élément factuel nouveau, mais la version française donne une idée de la manière dont les Alémaniques perçoivent actuellement la question européenne : beaucoup plus ouverte et moins émotionnelle qu’en Suisse romande. Sous la signature du bâlois Alessandro Bee, les économistes d’UBS font un petit point de situation distancé. Alors que la relation avec l’UE, précisent-ils, « semble indéterminée comme rarement auparavant ». 

Premier constat : les risques par rapport à l’accès des exportations au marché européen, archi-dominants dans les débats paroxystiques de ces dernières années, sont à peine évoqués. Oui, le marché européen restera la première destination des exportations suisses. Même si elle est en déclin par rapport aux autres (Asie -Amérique). L’économie suisse d’exportation aura toujours besoin de clients européens. Voilà.

Homologations industrielles: surmontable

Il n’est plus question nulle part d’accès « privilégié » au marché européen. Tout au plus de « sécurité d’accès » en phase de protectionnisme croissant dans le monde développé. Disons qu’il aura fallu du temps, avec quelques démonstrations précises et chiffrées, pour se rendre enfin compte que l’accès dit « privilégié » est proprement dérisoire rapporté au PIB. Il ne porte pratiquement que sur les lieux et procédures d’homologation industrielle.

Tout se passe à la lecture de cette note comme s’il apparaissait aujourd’hui que les entreprises dont l’ambition est d’exporter vers le marché unique doivent être capables d’homologuer leurs produits et systèmes dans le marché unique. Surtout si c’est moins cher et plus rapide qu’en Suisse. On s’en rendra peut-être mieux compte lorsque la phase de ressentiment et de rétorsions sera passée.

De son côté, l’Union semble en passe d’intégrer le nouvel environnement. A l’issue de la rencontre d’hier entre Johannes Hahn et le conseiller fédéral Ignazio Cassis, le commissaire européen a précisé dans un tweet que la relation Suisse-UE restait importante. Il n’est plus question de relation privilégiée. On peut supposer que Cassis aura parlé avec Hahn de la fin des rétorsions européennes initiées en 2014, et de la nécessité de sortir de cette dynamique destructrice avant d’envisager l’avenir sur de nouvelles bases. La Commission et le Parlement européens devraient rédiger un rapport au second semestre à l’attention du Conseil européen (des Etats).      

Si la Suisse reste sur sa ligne de fermeté, Bruxelles va bien finir par renoncer aux représailles pour normaliser ses relations avec le troisième partenaire économique de l’UE (avant le Royaume-Uni). Situé de surcroît au cœur de sa géographie, ce qui requiert de distinguer politique commerciale et « simple » politique de voisinage. L’UE l’a fait avec le Royaume-Uni précisément, en accordant même des facilités d’homologation dans la pharma, les biotechs ou encore les spécialités chimiques.            

Les deux thèmes sensibles retenus par UBS vont plutôt dans le sens inverse. Ils renvoient en fait à des problèmes d’importation. La libre circulation des personnes en premier lieu, salariés et indépendants. C’est-à-dire l’immigration européenne active et le travail frontalier. Puis la sécurité d’approvisionnement dans le domaine énergétique. En relation avec l’Accord sur l’électricité, que les Européens ont bloqué en décrétant qu’il était subordonné à l’InstA. Ce n’était d’ailleurs pas le cas au départ, c’est-à-dire en 2007 lorsque les négociations se sont engagées. Si les Suisses ont créé de l’insécurité juridique en abandonnant l’InstA, après deux ans de consultations, on peut dire que l’UE ne s’en est pas privé dans la séquence précédente. En beaucoup plus précipité.

Libre circulation du travail: le retour

A propos de libre circulation des personnes (LCP), indépendants et salariés en premier lieu, plébiscitée l’an dernier en vote populaire: les économistes d’UBS ont certainement raison de mentionner ce qui apparaît à ce stade comme une discrète évidence : « Pour le moment, la LCP reste en vigueur dans le cadre des accords bilatéraux ; cependant, on peut douter que l’électorat continuera de la soutenir si de son côté l’UE laisse expirer d’autres pans des accords.» Comme elle a affirmé vouloir le faire, peut-on ajouter. Référence à l’ « érosion » programmée d’accords que l’UE affirme ne plus vouloir mettre à jour. Là encore, il n’y a guère d’enjeu économique que sur l’Accord sur la reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM). Dans le domaine des technologies médicales en particulier. Ce n’est pas anecdotique, mais pour le moins gérable.

Ajoutons encore au raisonnement d’UBS que l’équation est transposable sur le plan juridique. Les Suisses soutiennent la LCP pour avoir l’ARM. L’un étant lié à l’autre par un parallélisme juridique nommé « guillotine » dans les Accords bilatéraux I. Si l’ARM est vidé de sa substance par Bruxelles, la Suisse est légitimée à vider de sa substance la LCP (à défaut de résilier formellement l’accord).

L’élément déclencheur pourrait évidemment venir d’une initiative du parti populaire UDC. Il pourrait aussi s’agir de mesures de sauvegarde plus ou moins partielles, ou complètes, décidées unilatéralement à Berne. En cas de ralentissement économique durable par exemple. Si la variable d’ajustement de l’immigration européenne s’adaptait trop lentement à un marché du travail devenu récessif.

S’agissant des effets économiques d’une réduction ou suspension de la libre circulation du travail, UBS tombe assez facilement dans les travers préférés du plus vieux débat de politique européenne en Suisse. En particulier l’idée que les entreprises ne pourraient plus « importer » de compétences en provenance d’Europe. Comme si les Suisses allaient cesser de pouvoir « déporter » des Européens dans des camps de travail. En réalité, la Suisse n’a absolument pas besoin de LCP pour accueillir toutes les compétences et talents dont elle a besoin. Les risques de pénurie de personnes actives à l’échelle du continent, dus au vieillissement en particulier, ont le même poids avec ou sans LCP.    

Il est dès lors possible de voir les choses autrement. Sans LCP, et toutes choses égales par ailleurs, l’immigration européenne ne cesserait pas. Le marché du travail serait simplement régulé par une politique d’immigration plus autonome, comme dans cent soixante Etats dans le monde (très compétitifs et prospères pour certains).  

Cette autonomie aurait à coup sûr un coût administratif pour les entreprises, avec quelques lenteurs dans l’attribution des permis de travail. Ce qui finirait par paraître globalement aussi gérables que les privilèges perdus de l’ARM. On peut aussi imaginer un nouvel accord de régulation réciproque par métier, sur le modèle des Etats-Unis, du Mexique et du Canada par exemple (ALENA et ACEUM).

Il est vrai qu’une politique migratoire autonome et moins contrainte, c’est-à-dire plus « libérale » selon la terminologie d’UBS, n’offrirait pas le niveau de stabilité juridique de la LCP. Serait-ce si dramatique? Pour mémoire, le principe de libre circulation avait été plébiscité dans les années 1990 par les partenaires sociaux dans la perspective d’une future intégration économique et sociale dans l’UE. Mais également en fonction d’intérêts bien compris :
– la droite économique y voyait un moyen de surmonter les réticences de la droite conservatrice s’agissant de supprimer les contingents d’immigration européenne (pourtant jamais atteints depuis les années 1980) ;
– la gauche syndicale un moyen de relancer ses adhésions (de nouveaux résidents ou frontaliers).
Non exclusive, cette  motivation de la gauche n’a pas changé aujourd’hui. La droite économique ne devrait plus avoir de craintes non plus : l’idée que l’immigration est une bonne chose tant qu’elle n’agit pas durablement sur les taux de chômage est très largement, et profondément implantée dans l’opinion publique (voir le vote de septembre 2020). Elle n’a plus besoin de LCP. Seule une petite partie de l’UDC et certains microcosmes décroissants sont susceptibles de s’y opposer sérieusement.

La régulation plus autonome de l’immigration européenne ne sonnerait pas forcément la fin des mesures d’accompagnement, auxquelles la gauche est à juste titre très attachée.    Elle présenterait même un avantage économique et social non négligeable. L’immigration globale (Europe-monde) étant de toute manière limitée tacitement pour raisons politiques, avec un effet de substitution, la provenance européenne pourrait être cette fois modulée à la baisse et à l’avantage du monde. L’immigration extra-européenne est aujourd’hui sévèrement restreinte. N’a-t-elle pas diminué de 20% en moyenne annuelle depuis l’application complète de la LCP en 2007 ? Il s’agit certainement d’un appauvrissement sur le plan des cultures du travail.

Cette tendance est en contradiction avec la globalisation des entreprises suisses, hautes écoles et autres entités internationalisées. Autant d’institutions requérant idéalement une diversité linguistique et culturelle étendue bien au-delà des limites du continent. L’élargissement au monde accentuerait les avantages comparatifs de la place industrielle et de services.

Contrairement à ce que suggère Alessandro Bee, il est rarement nécessaire de maîtriser tout de suite une langue nationale pour travailler en anglais ou dans des activités à faibles qualifications. Aucun pays au monde n’a d’ailleurs investi autant dans l’acculturation des nouveaux arrivants de toutes provenances et conditions sociales. A noter par surabondance que des requérants d’asile en état statutaire de travailler ne le peuvent pas, parce que les Européens en ont le droit et doivent être servis en premier sur le marché de l’emploi. Ce n’est pas optimal sous l’angle des budgets sociaux.

Revenons à UBS, qui évoque aussi le potentiel inexploité des filières domestiques sur le marché du travail. Il y est question de l’employabilité des femmes, envisagée comme l’une des alternatives possibles à une pénurie de ressources humaines européennes. Mentionnée comme solution incitative, le développement des garderies a pourtant atteint aujourd’hui un niveau relativement élevé. Le stade suivant porterait sur leur gratuité, ce qui ne figure pas vraiment à l’agenda politique. Les partis gouvernementaux n’ont pas l’air d’estimer qu’un alourdissement des budgets publics produirait les effets économique et sociaux souhaités.

Autre alternative partielle évoquée : le relèvement de l’âge de la retraite. Cette mesure figure dans des programmes politiques depuis plus de quinze ans. Une initiative populaire a été déposée pour le relever à soixante-six ans. Les oppositions seront largement réparties sur l’éventail politique. Un sondage M.I.S Trend parmi les entreprises suisses avait d’ailleurs montré, dans les années 2010, que les directions d’entreprise y étaient elles-mêmes opposées à près de 70%.

Le piège de l’électricité

La révolution énergétique dans laquelle le monde et la Suisse se sont engagés cherche à combiner au mieux pragmatisme et grands objectifs idéologiques. UBS fait un point clair et panoramique de la situation et des scénarios envisageables localement. Le propos aboutit à ce constat que l’on peut qualifier de consensuel : la fin programmée du nucléaire et des sources d’énergies fossiles, trop rapide par rapport à la montée en puissance du tout électrique renouvelable, va en principe créer de graves pénuries de courant dans les années 2030. En Europe comme en Suisse. On peut cependant prévoir que la dépendance au marché européen sera plus élevée qu’aujourd’hui. De l’ordre de 30% de la consommation d’énergie brute, avec des pointes de 40% en hiver. La Suisse aura besoin de l’Union Européenne, ce qu’il fallait démontrer.   

Le développement s’arrête là, mais il n’est pas difficile de prolonger. Des accords techniques sur l’interconnexion des réseaux seront toujours possibles au nom des politiques de voisinage. Ce ne sera toutefois pas le cas dans la gestion et le partage de la pénurie. Britanniques et suisses ne seront approvisionnés que lorsque les Etats membres l’auront été. Il faut se faire à l’idée que cette réalité communautaire ne va pas évoluer avant longtemps. Il n’y aura probablement pas d’accord sur l’électricité en ce sens-là.

La Suisse est en quelque sorte condamnée à devoir augmenter son autonomie énergétique. La consommation devrait diminuer de 30%, ce qui n’effraie pas grand-monde, mais c’est la production d’électricité d’origine solaire qui représente la clé du succès. Il faut de toute évidence que la politique énergétique de la Suisse soit redéfinie en tenant compte de cette urgence. Les politiques publiques basées sur le binôme « taxes et interdictions » n’obtiennent plus d’adhésion. Les orienter davantage sur la voie de l’investissement et de l’endettement, en mode beaucoup plus volontariste, offrirait peut-être de nouvelles perspectives. En tout état de cause, la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga et le conseiller fédéral Ueli Maurer ne semblent plus être les bonnes personnes à la tête des deux départements de l’Energie et des Finances.

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(*) https://www.ubs.com/global/en/wealth-management/chief-investment-office/market-insights/regional-outlook/2021/ubs-outlook-switzerland-july-fr.html

 

 

 

           

Représailles contre la Suisse: Didier Queloz, vous avez tellement raison

Adapté d’un échange de tweets avec le Nobel de physique, découvreur d’exoplanètes, qui va quitter l’Université de Genève pour rejoindre une équipe dédiée aux recherches sur les origines de la vie à l’Ecole polytechnique de Zurich.

A kill of perspectives? Vous exagérez. Les chercheurs et innovateurs peuvent participer dans la plupart des cas. Le financement viendra de Berne directement au lieu de passer par Bruxelles (1). Comme en 2014-2016.    

L’association à Horizon Europe est officiellement suspendue tant que le parlement bloque la participation de la contribution suisse de plus d’un milliard de francs à l’élargissement (?!) de l’UE.

Cette contribution a été suspendue tant que l’UE continuait de son côté de ne pas reconnaître l’équivalence boursière avec la Suisse. Une représaille de l’époque Juncker par rapport aux lenteurs de ratification de l’Accord-cadre institutionnel subordonnant progressivement le droit suisse au droit européen, aujourd’hui abandonné.

Il n’y a pourtant aucun lien juridique entre l’Accord sur la recherche de 1999 (Bilatérales I) et le projet avorté d’Accord cadre institutionnel, comme le confirmait en décembre 2019 le commissaire européen Johannes Hahn, ancien ministre des sciences et de la recherche de la République d’Autriche (2).

Cette mauvaise nouvelle pour la recherche subventionnée et l’innovation en Suisse relève donc de la pure rétorsion politique. Il faudra attendre la désescalade pour sortir de ces comportements de grande puissance ombrageuse. Ou plutôt de cour d’école.

Parallèlement, un accord d’association d’application transitoire immédiate a été conclu par Bruxelles avec le Royaume-Uni, Israël, la Turquie, l’Ukraine, l’Albanie, l’Arménie, la Bosnie, les îles Féroé, la Géorgie, le Kosovo, la Moldavie, la Serbie, la Tunisie, le Monténégro, le Maroc ou encore la Macédoine du Nord.

La science et les scientifiques suisses sont de toute apparence pris en otage. Bruxelles les instrumentalise pour qu’ils appellent au secours, émeuvent l’opinion publique et fasse évoluer la politique européenne de la Suisse dans le sens souhaité par l’Union.  

Vous avez raison, Monsieur Queloz, l’attitude de Bruxelles est déprimante.

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(1)https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/06/25/la-suisse-ejectee-dhorizon-europe-recherche-cinq-idees-fausses/

(2) https://www.srf.ch/news/schweiz/neues-zu-horizon-europe-die-schweiz-soll-kuenftig-zahlen-was-ihre-forscher-erhalten

 

Retour du F-35 à l’Eurofighter : petit essai de fiction politique

La décision stupéfiante du gouvernement d’opter pour l’avion de combat F-35 de Lokheed-Martin peut aussi apparaître comme un choix éminemment politique. Limite politicien. Le processus n’en est-il pas qu’à ses débuts ? Il pourrait bien aboutir finalement dans le bon scénario. Celui de l’Eurofighter. 

Rappel des circonstances : la Suisse veut acquérir pour six milliards de francs d’avions de combat destinés au renouvellement de sa flotte. Il s’agit d’assurer la police de l’espace aérien en temps de paix, et de contribuer à l’effort européen de défense et de dissuasion face à de potentielles menaces géo-stratégiques (neutralité armée).

Quatre modèles d’avions ont été longuement évalués par l ‘armée et le Département fédéral de la Défense. Deux sont américains : le Super Hornet de Boeing, constructeur du FA-18 actuellement en service en Suisse. Et le F-35A de Lokheed-Martin, vainqueur controversé. Le troisième est français : Rafale, de Dassault. Le dernier est « européen » : Eurofighter Typhoon d’Airbus, construit en partenariat entre l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie et l’Espagne.

Le choix des militaires a porté sans surprise sur le F-35, modèle de loin le plus avancé technologiquement. Les médias ont cependant l’habitude de s’en référer à une « unanimité d’experts » estimant que les quatre modèles se valent. Il doit s’agir d’une manière de rappeler que l’usage prévu de ces appareils ne requiert pas des performances exceptionnelles. Le scénario de combats aériens à grande échelle pour la maîtrise totale du ciel, ce pour quoi le F-35 a principalement été conçu et développé, ne présente pas une vraisemblance incitant à ne prendre aucun risque sur ce plan par rapport à l’avenir.

La proximité de l’Union Européenne est aussi celle de l’OTAN

L’indispensable évaluation technique ayant d’abord été faite dans les règles de l’art, cette équivalence en quelque sorte « pratique » revenait de toute manière à faire de la décision finale une question de politique extérieure. Y a-t-il un sens à acquérir des avions américains en Europe ? Oui, puisque la défense européenne repose sur l’OTAN. Douze Etats européens ont acquis des F-35 (dont quatre non-membres de l’OTAN).

Mais l’OTAN est évolutive. Les Etats-Unis et certains Etats de l’UE (la France surtout, championne du souverainisme européen) œuvrent à rendre les Européens plus indépendants en matière de défense. Ce qui passe en partie par une autonomie aérienne. On voit mal Américains ou Européens s’équiper d’appareils russes ou chinois. Or aujourd’hui, Airbus et Dassault sont un peu à l’Europe ce que Boeing et Lokheed-Martin sont à l’Amérique. Anti-américains par atavisme et toujours à l’affût d’un bon coup, socialistes et Verts ont déjà annoncé qu’ils lanceraient une initiative populaire si la Suisse choisissait Boeing ou Lokheed-Martin. Les chances de succès sont considérables sachant que le principe de l’acquisition d’un nouvel avion de combat n’était passé l’an dernier qu’à 50,1%.

Les Européens et leurs pesantes pressions

Cet environnement de politique intérieure plaidait à priori pour l’acquisition d’appareils européens. On ne peut pas vraiment dire que les Etats-Unis l’auraient mal pris. Il y a toujours du lobbyisme dans l’air, mais la Suisse et son budget de six milliards de francs ne sont pas grand-chose pour l’industrie aéronautique américaine. Moins encore pour sa promotion dans le monde. En a-t-il seulement été question lors de l’entretien de Biden avec le président de la Confédération et le chef des Affaires étrangères le 16 juin dernier à Genève ? Les commentateurs n’en ont en tout cas pas fait un sujet.

C’est évidemment différent s’agissant de Dassault et d’Airbus. Les pressions ont été beaucoup plus pesantes. De la part de la France en particulier, qui considère l’offre de son constructeur comme une affaire d’Etat. Et l’on sait l’importance que la France accorde aux « contrats d’Etat ». Pas seulement en Afrique : il y a deux ans, Paris a nommé un ambassadeur à Berne dont le profil de spécialiste en questions stratégiques et de sécurité a clairement suggéré qu’il allait être en poste « pour vendre le Rafale ». Ce que l’intéressé n’a jamais démenti. Le 22 mars dernier, c’est la ministre française des Armées Florence Parly qui faisait une visite à Berne sur ce thème. Elle avait déjà fait des déclarations publiques en appelant à une solution française de la part des Suisses.

Selon le SonntagsBlick de dimanche dernier (27 juin) (1), abonné aux fuites de l’administration fédérale, les ministres de la Défense allemand, italien, espagnol, et britannique auraient de leur côté envoyé récemment une lettre à la conseillère fédérale Viola Amherd, accompagnée d’un dossier de sept cents pages. Le message élargissait l’offre d’Airbus Eurofighter à des aspects clairement politiques. Il aurait été question de nouveaux partenariats transfrontaliers dans les domaines de la coopération militaire, économique, des réseaux scientifiques, de la politique environnementale, des transports, des technologies numériques, de la cybersécurité, des projets d’infrastructure. Et surtout de l’énergie, c’est-à-dire de l’électricité.  

Si cette énorme élément nouveau se vérifiait, on pourrait dire que les Etats partenaires dans Airbus Defence and Space (division du groupe Airbus) ont saisi l’occasion d’appuyer sur le bouton le plus sensible actuellement en Suisse. Même si l’on se doute bien que les modalités de cette offre accessoire n’ont pas été précisée dans le détail, et qu’elle ne le seront peut-être jamais, il s’agirait en fait d’une déclaration d’intention attestant de l’esprit d’ouverture de trois importants Etats membres de l’UE. Par rapport, on l’aura compris, aux positions dogmatiques et verrouillées de la Commission Européenne suite à l’abandon du projet d’Accord institutionnel Suisse-UE.

Contrairement à ce qui s’est passé avec l’Accord cadre institutionnel, le Conseil fédéral renvoie cette fois la balle au Parlement.

Dans ces conditions, l’hypothèse suivante ne semble pas insensée : le Conseil fédéral prend sa décision « en toute souveraineté ». Et en connaissance de cause sur le plan intérieur. Contrairement à ce qui s’est passé avec l’Accord cadre institutionnel, dont les partis redoutaient de devoir débattre, c’est cette fois le Parlement qui décidera. Puis le corps électoral éventuellement. Le rejet probable du F-35 conférerait alors au dossier  (ou conférera) une dimension exclusivement politique. De politique européenne plus précisément. Le Conseil fédéral aurait été malvenu de l’assumer tout de suite et tout seul, alors qu’il était de son devoir de faire un appel d’offre plus large et de choisir selon des critères dignes d’un budget de cette importance. N’est-ce pas conforme à l’esprit de l’Organisation mondiale du commerce à Genève?

Une fois le F-35 enterré avec les honneurs, et le Super Hornet par analogie, il s’agira de faire un second choix entre l’Eurofighter et le Rafale. On se souviendra alors de l’offre européenne évoquée par le SonntagsBlick. Elle va clairement à l’encontre de la France et de son Rafale. Et l’on peut retourner cette rivalité dans tous les sens, Airbus retombe sur ses pieds.

En premier lieu, le choix de l’Eurofighter obligerait trois Etats membres importants, dont deux contigus de la Suisse. Ce qui ne suffirait pas à en faire des alliés inconditionnels, mais serait peut-être décisif s’agissant par exemple de faire avancer enfin la conclusion d’un Accord bilatéral Suisse-UE sur l’électricité à Bruxelles. Une question de haute sécurité vue de Berne.

De son côté, la France apparaît depuis longtemps comme chef de file des faucons anti-britanniques et anti-suisses à Bruxelles. On l’a vu récemment encore, lorsque le commissaire européen Thierry Breton a intrigué pour que le Royaume-Uni et la Suisse soient exclus des programmes-cadres européens de recherche dans le quantique et… l’aérospatial (2). En vain heureusement. L’Italie et l’Espagne figurent le plus souvent parmi ces faucons. Même s’il ne faut pas se faire d’illusion, l’Eurofighter permettrait peut-être de déstabiliser leur redoutable alliance au moins sur un point.

L’art de ménager les perdants

En politique comme dans les affaires, il est important de ménager les perdants. L’option d’un avion européen finalement basé sur des éléments annexes liés à la proximité géographique paraîtrait sans doute acceptable aux Etats-Unis. Les choix démocratiques y sont en général respectés, et l’Europe de l’Eurofighter reste tout de même une alliée.

Le choix du Rafale serait évidemment mal pris par l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni. Et le choix inverse de l’Eurofighter passerait mal en France, ce qui peut pourtant apparaître comme un moindre mal. Si la France fait cavalier seul dans cette affaire, n’est-elle pas aussi partie prenante – et pas des moindres – dans Airbus Defence and Space ? Les sites de Toulouse et d’Elancourt, dans la région parisienne, représentent plusieurs milliers d’emplois. A noter encore qu’en matière d’énergie, la France est l’un des Etats de l’UE les plus concernés par un éventuel divin accord sur l’électricité. Pour l’interconnexion, mais aussi parce que la Suisse est un client significatif de ses centrales nucléaires…

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(1) https://www.letemps.ch/suisse/offensive-europeenne-lavion-combat

(2) https://sciencebusiness.net/framework-programmes/news/germany-backs-full-participation-israel-switzerland-and-uk-eu-quantum-and

La Suisse éjectée d’Horizon Europe (Recherche)? Cinq idées fausses

Le Secrétariat d’Etat à la recherche (Sefri) se donne beaucoup de peine à Berne sur le plan de la communication. La dimension politique du dossier cumule toutefois les malentendus. Dernier épisode cette semaine.

Un document de la Commission européenne daté du 17 juin donne une liste provisoire des Etats tiers associés au programme cadre de recherche subventionnée Horizon Europe 2021-2027 (1). Les entités de recherche de ces Etats, hautes écoles principalement, peuvent déjà participer à titre transitoire. Il est précisé que « les entités basées en Suisse ne sont actuellement pas couvertes par ce régime transitoire ». Elles ne peuvent donc pas participer « actuellement ». Sous-entendu : tant que le principe d’association n’a pas été admis. Des commentateurs en ont aussitôt conclu que la Suisse était cette fois bel et bien reléguée parmi les Etats tiers. Qu’en est-il en réalité ? Tentative de clarification (2).

1 – La Suisse figure cette fois parmi les Etats tiers.

On joue beaucoup sur les mots dans ce dossier. La Suisse figure parmi les Etats tiers, mais elle n’a pas été reléguée. Elle était déjà considérée comme un Etat tiers dans le programme cadre précédent.

Avec un statut d’associée cependant, également accordé à une quinzaine d’autres Etats tiers situés dans la zone d’influence de l’UE (politique d’élargissement ou politique de voisinage). Pour des raisons purement politiciennes, le renouvellement de ce statut est actuellement négocié avec beaucoup de retard entre Bruxelles et Berne.

Le Sefri a récemment précisé (avec optimisme sans doute) que ces discussions devraient donner quelque chose avant fin juillet. Il ne s’agira certainement pas de finalisation complète des modalités d’association, mais de l’octroi du statut avec application quasi instantanée à titre transitoire.

2 – Cette situation est due à l’échec du projet d’accord institutionnel (InstA) annoncé par le Conseil fédéral en mai.

Pas sur le principe d’association. C’est le timing qui est problématique, parce que Bruxelles a refusé d’entrer en matière sur un statut d’association tant que la Suisse ne ratifiait pas l’InstA. Comme l’a plusieurs fois précisé le Conseil fédéral, il n’y a pourtant aucun rapport juridique entre l’InstA et le statut d’association dans la recherche subventionnée.

Cette entrée en matière a d’ailleurs eu lieu il y a déjà plusieurs mois dans le cas de dix-huit autres Etats tiers. Ces Etats ont ainsi obtenu le statut d’associé, applicable tout de suite de manière transitoire (en attendant que toutes les modalités soient fixées dans chaque cas). Il s’agit du Royaume-Uni, d’Israël, de la Norvège, de l’Albanie, de l’Arménie, de la Bosnie-Herzégovine, des Iles Feroë, de la Géorgie, de l’Islande, du Kosovo, de la Moldavie, de la Serbie, de la Tunisie, de la Turquie, de l’Ukraine, du Montenegro, du Maroc et de la Macédoine du Nord.

En ce sens, la situation actuelle problématique de la Suisse, voulue par Bruxelles, a d’abord été de l’ordre de l’intimidation. Après l’abandon de l’InstA, on peut la qualifier de vexatoire. Il n’est toutefois guère concevable que la Suisse n’obtienne pas rapidement le statut d’associée accordé à ces dix-huit Etats, dont seize n’appliquent pas la libre circulation des personnes et sont hors de l’espace Schengen-Dublin. Sans parler d’autres éléments d’intégration. Dans les milieux de la recherche et de l’innovation en Europe, l’association imminente de la Suisse ne fait aucun doute. Ce n’est même pas un sujet.

3 – La Suisse aurait été associée d’office si le Parlement et le corps électoral avaient ratifié l’InstA.

Non. Elle aurait quand même fait partie des Etats tiers. Aucun Etat non membre de l’UE n’est associé d’office. Même les Etats membres de l’Espace économique européen (EEE), Norvège et Islande, doivent faire une demande d’association lors de chaque programme cadre pluriannuel (le Liechtenstein y a renoncé). La Suisse aurait dû faire de même avec l’InstA. Elle aurait moins de retard, puisqu’elle en serait au même stade que les dix-huit Etats. 

Contrairement à ce qui a souvent été affirmé dans les débats politiques, même l’Accord sur la recherche (Bilatérales I) n’a jamais garanti le statut d’association. On en a aujourd’hui la preuve par l’acte. Comme en 2014, lorsque le statut d’associé avait été suspendu pendant trois ans pour des raisons juridiques étroites et probablement abusives  (la clause guillotine des Bilatérales I ne s’appliquant pas en l’occurrence) (3). Cette mesure de rétorsion a duré jusqu’à ce que le parlement eût renoncé à appliquer l’initiative populaire contre la libre circulation des personnes. Alors que le statut d’association était déjà accordé à quinze autres Etats tiers sans libre circulation. Il est difficile de croire que la Commission va prendre cette fois les mêmes mesures de rétorsion , alors qu’elle a accordé au Royaume-Uni (et à Israël) la continuité d’association.

4 – Sans accord d’association (scénario invraisemblable), les Suisses ne pourraient plus participer aux programmes de recherche subventionnée Horizon Europe (2021-2027).

Non. Il n’a jamais été question que les entités suisses de recherche ne puissent plus « participer » à Horizon Europe. Près de cent Etats tiers dans le monde ont un accord de participation. La principale différence entre participer et être associé concerne le mode de financement. Un Etat simplement participant finance directement ses participations (comme la Suisse entre 2014 et 2016). Un Etat associé paie un forfait global à Bruxelles, calculé selon divers critères (dont le PIB dans le cas de la Suisse). Les participations des chercheurs et innovateurs sont ensuite financées par Bruxelles.

Un Etat simplement participant n’a toutefois pas accès à tous les programmes de recherche, même si la plupart lui sont ouverts. Ses entités ne peuvent pas non plus proposer et conduire elles-mêmes des recherches. Ni coordonner a fortiori de grands programmes pluriannuels (flagships)

5 – Avec l’accord d’association tardif attendu en juillet, les Suisses auront le même niveau de participation que les Etats membres de l’UE.

Pas tout à fait. Les Etats membres gardent certaines prérogatives par rapport aux associés, ce qui paraît assez normal. Dont celle de coordonner éventuellement de nouveaux flagships (sauf exceptions). Il a été question que le Royaume-Uni, la Suisse et Israël, les trois véritables « puissances » de recherche fondamentale parmi les Etats tiers associés (le Royaume Uni surclasse d’ailleurs la France), ne puissent plus participer aux programmes aérospaciaux et quantiques. Sous pression de la France surtout, et de son commissaire européen Thierry Breton.

Des raisons de sécurité avaient été invoquées, les trois Etats en cause étant considérés comme pouvant poser des problèmes de loyauté par rapport à des concurrents ou services américains ou chinois. Une levée de boucliers a eu lieu dans les milieux de la recherche en Allemagne et en Europe contre cette mesure d’exclusion. Bruxelles semble y avoir finalement renoncé début juin. Les chercheurs concernés devraient cependant s’engager plus formellement à ne pas divulguer des informations sensibles (4).

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(1) https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/opportunities/docs/2021-2027/common/guidance/list-3rd-country-participation_horizon-euratom_en.pdf

(2) Voir aussi les informations du Sefri: https://www.sbfi.admin.ch/sbfi/fr/home/recherche-et-innovation/cooperation-internationale-r-et-i/programmes-cadres-de-recherche-de-l-ue/horizon-europe.html

(3) La Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) aurait été incompétente si elle avait été saisie à ce sujet, puisqu’il s’agit d’accord international et non d’application du droit européen. L’InstA ne s’appliquait d’ailleurs par à l’Accord sur la recherche.

(4) https://www.letemps.ch/sciences/lue-ouvrir-programmes-recherche-sensibles-partenaires-dont-suisse

Voir aussi nos articles précédents sur la recherche et l’innovation, dont: 

Accès au marché européen (4) : ce que vaut l’Accord sur la recherche.

Suisse-UE : le mythe de la décennie perdue

L’affirmation rituelle selon laquelle l’économie suisse aurait énormément souffert avant le début de la voie bilatérale vers l’intégration européenne en 2002 est lourdement erronée. 

(Texte paru dans le Matin Dimanche du 6 juin 2021 et inspiré d’un précédent (et long) article de blog: https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/09/25/la-deconstruction-dun-mythe/ )

Pas facile d’envoyer paître l’Allemagne, la France et leurs alliés historiques au sein de l’Union Européenne. Surtout lorsque l’on se trouve planté au milieu du continent. La phobie de l’étranglement prend vite le dessus. Les Européens, qui souffrent du même syndrome à l’échelle de la planète, l’ont compris depuis longtemps. Et d’agiter copieusement menaces et représailles, jusqu’à ce que les Suisses daignent subordonner leur droit économique, social et environnemental aux directives de Bruxelles.

Un climat catastrophiste et déprimant est aussi entretenu en Suisse par certains milieux économiques et académiques. A quoi bon garder ses distances, au risque de contrarier notre principal fournisseur et client ? Les rapports de force étant ce qu’ils sont, ne finira-t-il pas toujours par avoir le dernier mot ? Autant dire oui tout de suite, et à tout. 

Les bases factuelles de cet esprit de soumission sont rares. La principale consiste à rappeler que la dernière fois que les Suisses ont fait les malins, ils ont dû subir dix années de calvaire. C’était en 1992. A propos de l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE), rejetée en vote populaire. Résultat : une profonde dépression. Elle ne s’est terminée qu’en 2002, lorsque les Suisses se sont engagés dans la sainte « voie bilatérale ». Cette autoroute particulière vers l’intégration progressive de niveau EEE. Chaque étape étant irréversible et rendant la suivante indispensable.

A force de répétition, le narratif de la décennie perdue a pris la consistance du marbre dont on fait les tombes. Il s’agit pourtant d’un mythe. Les dates ne correspondent pas du tout. Il n’y a eu que deux années de décroissance (légère). La première… plus d’un an avant le vote sur l’EEE (-0,9%). La seconde, l’année suivante (-0,1% !). Pour le reste, une partie seulement des années 1990 ont été de croissance relativement faible. A partir de 1997, et pendant les cinq années précédant le début de la voie bilatérale, la progression du PIB s’est déjà normalisée à des niveaux redevenus enviables : +2,4% en moyenne annuelle, avec une pointe à 3% en 1998 !  

Plus parlant encore : après l’application partielle des Accords bilatéraux I, dès 2002, la moyenne est retombée à 2%. Après leur application complète en 2007, elle n’a plus été que de 1,4% jusqu’en 2019. Ces variations peuvent paraître insignifiantes, mais elles représentent des dizaines, des centaines de milliers d’emplois. Ces trente dernières années, la population suisse a augmenté de deux millions de personnes.

En réalité, la décennie prétendument perdue a été plombée par les effets de la  crise immobilière et bancaire de 1990. Largement spécifique à la Suisse et notoirement brutale. Avec le recul, on peut même dire que ces années ont été très bénéfiques. Le refus de l’EEE y a ajouté un choc psychologique incitant le pays à réorganiser son environnement législatif, et surtout ses entreprises. En les internationalisant à un degré qui on fait de la Suisse l’une des grandes gagnantes de la globalisation. La dépendance des exportations au marché européen est passée de 66% en 1992 à 47% aujourd’hui. Grâce à la ténacité des syndicats et de la gauche, cette formidable ouverture n’a pas eu lieu dans la facilité, au détriment des salaires et des prestations sociales. Les rémunérations ne restent-elles pas en Suisse parmi les plus élevées et les plus attractives du monde ?                         

 

Suisse-EU : l’heure du reset à Berne

Voie bilatérale barrée, bilatéralisme à relancer. L’Union Européenne ne veut plus d’un cas particulier suisse dans son intégration. La Suisse doit revoir sa politique européenne. Le moment de s’intéresser davantage à un accord sur l’électricité?

Est-ce la fin du bilatéralisme ? Certainement pas. Le bilatéralisme ne désigne que des relations bilatérales sectorielles et pragmatiques, qui peuvent exister parfois sous forme de simples arrangements. Ce serait plutôt la fin de la voie bilatérale vers l’intégration (1). Sous l’angle de la politique intérieure en Suisse, le Niet de Bruxelles représente un obstacle difficilement contournable sur cet autoroute.

Le voyage du président de la Confédération a accouché d’une souris beaucoup plus grosse que prévu. Sous l’influence probable de la France, de ses alliés latins et des Etats de l’Est de l’Europe, l’Union a suspendu la voie bilatérale. Par souci de clarté, on devrait dire qu’elle a tiré la prise, mais l’expression est encore trop lourde d’émotions et de malentendus.

Le projet d’approfondissement des Accords bilatéraux I est quand même stoppé. Contenus dans la Déclaration commune en annexe de l’Accord, les engagements sur l’élargissement de l’institutionnel sont a fortiori remis en cause. Ne s’agit-il pas précisément d’étendre le modèle institutionnel à d’autres accords? Si les Suisses veulent relancer cette voie bilatérale d’intégration, un nouveau projet d’Accord institutionnel sera nécessaire. Il faudra toutefois beaucoup de temps pour convaincre les Européens d’entrer en matière. Seul un projet qui voudrait encore aller plus loin pourrait les intéresser.

Ce qui va peut-être se passer sur le plan politique.

Une période de règlements de compte et de confusion, des tentatives peut-être de rattrapage au Parlement et devant le peuple. Verts libéraux en tête, des voix vont demander que l’Accord institutionnel soit débattu tel quel, puis tranché. Au risque de faire ressortir davantage de lourdes divisions dans les partis gouvernementaux. Le Conseil fédéral pourrait lui-même souhaiter le référendum, de manière que l’échec soit acté sur le plan politique, et qu’il devienne plus légitime et plus aisé de passer à autre chose.

En cas de débat national, les argumentaires tourneraient en rond en se focalisant sans surprise sur la stabilité et les intérêts économiques, comme lors des étapes précédentes de la voie bilatérale (Accords bilatéraux I et II). Il n’est pas acquis à ce stade que le référendum serait un échec pour l’accord institutionnel. Il n’y a pas eu de sondage depuis deux ans. Les Suisse y étaient alors favorables à 60%, mais c’était avant que les positions de la gauche syndicale soient prises au sérieux.

Dans un second temps, le Conseil fédéral et le Parlement devront revoir la politique européenne de la Suisse. L’horizon temps pourrait d’ailleurs s’avérer assez vague. Le référendum sur le Brexit en 2016 avait sensiblement ralenti les processus décisionnels côté suisse. Berne sera maintenant tenté d’attendre d’y voir plus clair sur l’évolution des relations euro-britanniques avant de reconstruire sur le court et le long terme.

Il s’agira surtout d’observer ce qui se passe sur le plan très politique de la recherche subventionnée (2), des échanges d’étudiants, ou des homologations industrielles facilitées, prévues dans l’accord EU-UK (3). Personne ne peut ignorer que cet accord EU-UK fait 1400 pages, alors que l’accord de 1972 EU-CH n’en fait que 15. Affirmer que l’absence d’Accord institutionnel relègue les relations commerciales au niveau de 1972 est absurde. Le Royaume-Uni a d’ailleurs obtenu des facilitations d’homologation dans des domaines simplement qualifiés “d’intérêt mutuel”:  industrie pharmaceutique, chimie, produits organiques, automobile, vins… (4)

Faute d’accord institutionnel, on peut deviner que Bruxelles et les Etats membres sont maintenant disposés à considérer la Suisse sur le même plan que la Grande-Bretagne, sachant tout de même que celle-ci ne donne rien en matière de libre circulation des personnes, de Schengen… ou de transit alpin. Tout deviendrait beaucoup plus simple du point de vue de Bruxelles.

En Suisse, un changement d’orientation dans la politique européenne irait sans doute dans le sens d’un accord global de partenariat. Et non d’intégration législative et de “participation” au marché, la notion “d’accès” étant alors considérée comme suffisante. Un partenariat dit “de nouvelle génération”, plus ou moins inspiré de l’accord EU-Canada (la référence des Britanniques). Une approche de partenariat à la place de l’institutionnel ne remettrait pas forcément en cause les Accords bilatéraux I et II.

Il semble nécessaire également de mettre un nouveau chef à la tête des Affaires étrangères. Une forte personnalité, le DFAE apparaissant comme le département le plus important depuis trois décennies. De préférence alémanique, plus proche de la majorité des Suisses sous l’angle de la politique européenne. Les tandems latin Burkhalter/Rossier et Cassis/Balzaretti n’ont pas réussi à finaliser ce qu’ils ont entrepris. Parce qu’ils ont mal emmanché leur affaire probablement. Le fait que l’Accord institutionnel ait été porté au plus haut niveau par ces Romands et Tessinois a probablement fragilisé ses chances. Pour des raisons évidentes de loyautés, il était peut-être plus facile pour les Alémaniques de renier ce long travail. 

Ce qui va peut-être se passer sur le plan économique.

Il y aura probablement beaucoup de bruit, des regrets, des appels à ne pas renoncer, à un plan B vigoureux, etc. Il y aura aussi quelques dégâts minutieusement chroniqués sur le plan des homologations industrielles, seul véritable élément d’accès privilégié au marché européen (avec le transport aérien) (5). Il n’y aura toutefois pas d’effets catastrophiques, comme redoutés en cas de refus lors de chaque étape problématique d’intégration. Le marché suisse des actions n’a pas sur-réagi vendredi à la nouvelle de l’échec des négociations. Les entreprises ont, dans leur grande diversité, des capacités d’adaptation considérables. Elle l’ont abondamment démontré dans un passé récent. 90% des homologations dans les technologies médicales ont lieu aujourd’hui directement en Europe, en passant par des agences privées. Les procédures sont en général plus rapides et moins coûteuses (6). Les petites entreprises elles-mêmes savent s’organiser, individuellement ou collectivement.

Des investissements iront peut-être vers l’UE plutôt que vers la Suisse. Des emplois vont probablement disparaître ou ne plus être créés, mais dans des proportions qui n’apparaîtront pratiquement pas dans les chiffres macroéconomiques. Le Parti populaire (UDC) est d’ailleurs à l’aise sur ce terrain: selon la doctrine officielle en Suisse, l’immigration est une variable d’ajustement du marché de l’emploi. Moins d’emplois devrait donc signifier moins d’immigration européenne.

Dans le domaine financier, accord institutionnel ou pas, l’UE n’a jamais manifesté son intention d’accorder l’équivalence des services à la Suisse (ni à la City). Dans celui de la recherche subventionnée, l’Accord n’est plus l’élément déterminant que la libre circulation des personnes a été à l’époque du programme européen Horizon 2020. Une éventuelle association complète de la Suisse au programme Horizon 2027 est aujourd’hui considérée à Bruxelles sur le même plan qu’avec le Royaume-Uni et Israël. Ce n’aurait pas été différent avec l’Accord institutionnel (7).  

L’incertitude économique ne va pas disparaître. Elle n’a en fait jamais disparu. La voie bilatérale d’intégration complète, par étapes, qui rendent chaque fois les étapes suivantes indispensables, est aussi source d’incertitudes continuelles. Ratifié, l’accord aurait ouvert un champ conflictuel nouveau, sur la question de l’élargissement de l’institutionnel, avec des difficultés d’acceptation et de nouvelles tensions.

Recentrage de la politique de souveraineté sur l’électricité

Dans cette nouvelle configuration de statu quo, le projet d’Accord sur l’électricité devient de toute évidence un enjeu crucial pour la Suisse. N’est-il pas vital qu’un petit pays enclavé puisse au moins obtenir des garanties d’approvisionnement en énergie ? Sans devoir attendre sans fin que l’UE, qui instrumentalise cette menace, ait obtenu tout ce qu’elle voulait avant d’entrer en matière?

Cette sécurité de première nécessité ne relève pas seulement de la politique européenne de la Suisse. Il s’agit aussi d’un droit en quelque sorte naturel, facilement défendable dans le cadre des Nations Unies par exemple. L’approvisionnement en électricité d’hiver, en échange d’électricité suisse en été, est opéré aujourd’hui à flux très tendus, avec des risques continuels de black out. Une proposition suisse légitime et réaliste sur l’énergie, sans libéralisation radicale du marché suisse de l’électricité – le projet serait sinon voué à l’échec – pourrait relancer les relations sur une base sensiblement différente.  

Les Suisses ne devraient-ils pas placer cette exigence de sécurité énergétique avant tout autre nouvelle discussion sectorielle ou institutionnelle ? Et avant toute autre concession dans d’autres domaines ? En faisant valoir encore une fois les contreparties accordées à l’avance: la libre circulation, qui a été plébiscitée, les transversales alpines, beaucoup de bonne volonté dans Schengen/Dublin, l’adoption unilatérale du principe du Cassis de Dijon, ou encore le libre accès à sens unique des produits financiers européens en Suisse.

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(1) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2019/09/13/genealogie-de-la-voie-bilaterale/

(2) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/04/28/acces-au-marche-europeen-4-ce-que-vaut-laccord-sur-la-recherche/

(3) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/02/02/acces-au-marche-europeen-3-les-derisoires-privileges-de-larm/

(4) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/12/28/brexit-deal-lourde-humiliation-pour-les-suisses/

(5) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/01/13/ce-que-veut-dire-acces-au-marche-europeen-1-une-voie-royale-vers-le-marche-suisse/

(6) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/02/28/swiss-medtech-exportations-ok-importations-danger/

(7) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2021/03/30/alleingang-dans-la-recherche-lallemagne-fait-de-la-resistance/

 

Baudenbacher, la hantise des soumissionnistes

Accord institutionnel : l’expert le plus coté en la matière est intarissable sur ce que signifierait la Cour européenne de justice en Suisse: une mainmise progressive de Bruxelles dans un gant de velours intitulé Cour arbitrale paritaire. Extraits.

Il passe sans conteste pour la première référence en Suisse s’agissant de traités d’ordre économique avec l’Union Européenne. Juriste, enseignant à l’Université de Saint-Gall pendant vingt-cinq ans, invité aujourd’hui encore dans les plus hautes écoles d’Europe, Carl Baudenbacher s’est surtout frotté à la pratique : juge à la Cour de l’AELE de 1995 à 2018 (représentant le Liechtestein), en rapport avec l’Espace économique européen, président de 2003 à 2017, consulté personnellement par des Etats et sollicité pour des arbitrages.

Carl Baudenbacher a publié des ceux dernières années plusieurs articles dans la presse alémanique (NZZ, SonntagsZeitung, Weltwoche), mettant en garde contre l’idée que la Cour européenne de justice (CJUE), qui chapeaute l’Accord institutionnel en attente de ratification (InstA), pourrait être autre chose qu’un instrument au service exclusif de l’UE pour soumettre progressivement la Suisse au droit européen. Alertant également sur la nouvelle clause guillotine (super-guillotine), qui rendrait cette nouvelle étape majeure d’intégration aussi irréversible que la précédente (Accords bilatéraux I).

Sa critique de l’InstA porte donc principalement sur le règlement des différends. A ces yeux, l’instauration d’un tribunal arbitral paritaire (1), c’est-à-dire composé d’un nombre égal de membres suisses et européens, est un artifice purement formel et factice destiné à rendre le traité acceptable dans l’opinion publique suisse.

Il suffit de lire attentivement le texte pour se rendre compte que l’UE pourrait saisir souverainement sa propre instance suprême pour briser les résistances législatives en Suisse. La manière dont ces futures procédures se sont mises en place en témoigne par ailleurs : la Cour de Justice de l’Union Européenne est vouée à devenir rapidement la Cour constitutionnelle dont les Suisses n’ont jamais voulu. Elle viderait de facto les droits populaires de leur substance.

« Le principal problème de l’accord-cadre, c’est bien sûr que la Cour de justice de l’Union Européenne (CJUE), qui par définition manque de neutralité, doit être habilitée à trancher les litiges entre l’UE et la Suisse de manière contraignante. Le tribunal arbitral paritaire en amont ne sert qu’à camoufler cet énorme transfert de souveraineté.

« Ce tribunal doit faire appel à la CJUE non seulement lorsque le droit de l’UE est réellement concerné, mais aussi lorsqu’il s’agit du droit des traités dérivé du droit de l’UE. Cela signifie que les cas dans lesquels le tribunal arbitral paritaire serait seul compétent sont difficiles à imaginer. Même les partisans de l’accord-cadre en conviennent. Ils se consolent en affirmant que la CJUE est une juridiction respectée, dont la Suisse n’a rien à craindre. En revanche, le président de l’Union syndicale suisse Pierre-Yves Maillard a déclaré, lors d’un colloque organisé par la Société suisse de public affairs (SSPA) le 11 juin 2019, que la Suisse aurait en fait une Cour constitutionnelle qui réexaminerait sa législation. La seule chose à ajouter est que cela ne s’appliquerait pas uniquement à la protection des salaires.

(…) « Il faut plutôt regarder vers l’avenir et se rendre compte que les conflits découlant d’un accord sur l’électricité, d’un accord de services ou de l’accord de libre-échange de 1972 actualisé relèveraient également de la compétence de la CJUE. Le Conseil fédéral agit comme si ce tribunal arbitral n’était pas un problème, et refuse d’en discuter. Cette attitude ne peut vraiment s’expliquer que par le fait qu’il n’a pas d’argument valable. Du point de vue du Département des affaires étrangères, chef de file sur ce dossier, la Suisse gagnerait même en souveraineté avec ce tribunal.

(…) « Immédiatement avant et après le Brexit, qui a eu lieu le 31 janvier 2020, le négociateur en chef de l’UE, Michel Barnier, proclamait que le mécanisme de règlement des différends, envisagé pour un futur accord commercial avec la Grande-Bretagne, donnerait à la Cour de justice européenne le seul pouvoir d’interprétation. Le Guardian du 3 février 2020 a cité M. Barnier, affirmant que la CJUE devrait, comme auparavant (avant le Brexit), continuer de jouer pleinement son rôle.

« Cette continuité est du plus grand intérêt pour la Suisse, car le même mécanisme est ancré dans l’accord-cadre. Dans les deux cas, la CJUE serait précédée d’un tribunal arbitral. Chaque partie devrait avoir le droit de faire appel unilatéralement à cette instance paritaire. C’est-à-dire indépendamment du consentement de la partie adverse. En ce qui concerne l’interprétation du droit de l’UE, ou du droit des traités ayant le même contenu que le droit de l’UE, c’est-à-dire dans presque tous les cas imaginables, le tribunal arbitral devrait cependant être obligé de demander à la CJUE une décision contraignante. Avec cette procédure, la Commission européenne serait devenue l’autorité de contrôle de facto pour la Grande-Bretagne (et la Suisse), avec la CJUE comme tribunal de facto. C’est pourquoi le négociateur en chef de l’UE Michel Barnier ne mentionnait même pas le tribunal arbitral.

(…) « Le tribunal arbitral serait structurellement faible, et ne pourrait pas rejeter une demande de renvoi bien fondée de l’UE devant la CJUE. L’auteur britannique Martin Howe a fort justement décrit ce tribunal comme une « boîte aux lettres pour soumettre le différend à la CJUE », et comme un « amortisseur quand la réponse reviendra.

Précédent démonstratif

« Rien ne permet d’affirmer que les affaires jugées jusqu’ici par la CJUE, en rapport avec les accords bilatéraux, n’ont guère posé de problèmes à la Suisse. (…) Le seul cas significatif à ce jour – celui de l’aéroport de Zurich (2) – a en fait été tranché au détriment de la Suisse. Les hauts responsables politiques zurichois étaient pourtant convaincus que la Suisse gagnerait.

« Les partisans de l’InstA ignorent largement la question de la souveraineté. Le Conseil fédéral tente de s’en sortir en affirmant qu’il en a toujours tenu compte. Tout le reste est en fait subordonné à la volonté d’un accès sans obstacle au marché intérieur de l’UE, grâce à la reconnaissance mutuelle des normes techniques (3). L’industrie de l’électricité a également des arguments assez unidimensionnels. La stratégie énergétique suisse était dès le départ une stratégie d’importation. Après être consciemment devenu dépendant des importations d’électricité en provenance de l’UE, il y a une demande pour un accord sur l’électricité. Il ne pourra être obtenu à son tour qu’avec un accord institutionnel.

Comment en est-on arrivé là ?

« Il n’est pas exact de dire que l’UE a demandé que la Suisse fût soumise à la CJUE. L’UE a d’abord proposé une deuxième approche de type Espace économique européen (EEE), ou un rapprochement avec les institutions du pilier AELE (autorité de surveillance AELE et tribunal AELE). C’est la Suisse qui, à la surprise de l’UE, a insisté sur la CJUE. Lorsqu’il est devenu clair que cela n’aurait aucune chance de passer dans l’opinion publique, l’UE est venue avec le tribunal arbitral paritaire. (3)

« L’affirmation selon laquelle l’adoption du modèle de règlement des différends de l’UE avec l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie représente un «succès de négociation» peut être qualifiée d’aventureuse. La participation de la Suisse au marché intérieur de l’UE étant beaucoup plus « intégrative » que celle de ces Etats, on pourrait se dire que la CJUE serait en elle-même la juridiction appropriée pour la Suisse.

« En fait, ces trois pays sont des candidats à l’adhésion, ce que la Suisse n’est pas. La littérature internationale – j’ai cité des auteurs éminents de Belgique, de Norvège et du Royaume-Uni – admet que le modèle ukrainien ne convient pas à un pays économiquement leader, avec une tradition démocratique et un Etat de droit établi.

« L’orientation dans la résolution des litiges a été mal définie en 2013/2014. La nouvelle direction des Affaires étrangères, qui a pris la relève fin 2017/début 2018, était dans une situation difficile (4). Néanmoins, il y aurait eu une opportunité pour un nouveau départ. Elle n’a pas été saisie.

« L’avis des Affaires étrangères du 1er avril 2019 n’est pas susceptible de dissiper les doutes les plus légitimes sur l’indépendance du tribunal arbitral. Si l’on voulait s’en tenir à la voie qui a été choisie au départ (qui me semble fausse), il ne resterait dans le fond qu’une chose à faire: admettre que l’on est prêt à subir la juridiction de la Cour européenne de justice comme prix d’accès marché. Il serait cependant plus honnête dans ce cas de revenir au modèle «pur» de CJUE de l’ère Burkhalter / Rossier.

L’effet Brexit

« Jusqu’à maintenant, le Conseil fédéral a agi comme si sa stratégie d’accord institutionnel n’avait rien à voir avec le Brexit. Cette attitude a toujours été fausse, et elle est aujourd’hui devenue absolument intenable. (…) Le gouvernement doit aussi revoir sa copie parce que l’UE de 2021 n’est plus l’UE de 2012. Comme chacun sait, le conseiller fédéral Didier Burkhalter, conduit par le secrétaire d’État Yves Rossier, a entamé sa course vers l’UE en décembre 2012. Elle a mené dans une impasse, et le moment est venu de descendre de cheval.

(…) « Dans l’ensemble, les partisans de l’Accord institutionnel se sont mis sur la défensive lorsque l’Accord de commerce et de coopération (TCA) entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne a été rendu public. (…) Les nouvelles critiques non partisanes venant de l’économie argumentent différemment de l’UDC. C’est ce qui les rend dangereuses aux yeux des défenseurs de l’accord.

« Les efforts pour instrumentaliser les problèmes à la frontière entre le Royaume-Uni et l’UE, au bénéfice du Conseil fédéral et de son accord institutionnel, deviennent cependant embarrassants. La situation dans le sud de l’Angleterre n’est pas bonne, mais les blocages ne sont pas aussi graves que le gouvernement de Londres le prévoyait. Les entreprises, les transitaires et les fonctionnaires n’ont tout simplement pas été en mesure de s’adapter aux nouvelles règles en si peu de temps (5). L’UE a également intérêt à ne pas surcharger inutilement le trafic frontalier. Et les sentiments de vengeance de certains cercles bruxellois contre les «Britanniques infidèles» se calmeront avec le temps.

(…) « Le fait que l’accord euro-britannique se débrouille sans la CJUE, avec un véritable tribunal arbitral paritaire, est maintenant présenté comme une évidence par les adeptes de l’InstA. N’est-ce pas tout simplement la conséquence «logique» de la sortie des Britanniques du marché intérieur européen ? Cette affirmation s’avère pourtant erronée. Ce n’est en aucun cas une question de logique. Ce succès est le résultat de négociations difficiles au cours desquelles Boris Johnson, sous pression permanente des Européens, a montré sa volonté de quitter la table des négociations et de se contenter d’un no deal.

« On peut aisément imaginer quelles jubilations les supporters suisses de l’InstA auraient exprimé si l’UE l’avait emporté. (…) Leur ingéniosité pour faire apparaître le tribunal arbitral comme une institution indépendante, à l’aide de toutes sortes d’artifices sémantiques, n’ont jamais été convaincants. Ils ne le sont toujours pas.

(…) « La circulation des marchandises entre le Royaume-Uni et l’UE est importante. Mais ce n’est pas la seule liberté qui est en jeu. Le fait que le deal euro-britannique a exclu la libre circulation des personnes est un grand succès du point de vue britannique, ce que les partisans de l’InstA ne mentionnent guère en Suisse. Cette liberté fondamentale a principalement une justification politique dans l’UE.  Elle est en revanche assez controversée parmi les principaux économistes. Il est douteux qu’elle soit nécessaire au fonctionnement d’un marché intérieur.

« Soit les partisans de l’InstA ignorent également l’absence d’accord sur les services financiers, soit ils la décrivent comme une défaite pour les Britanniques. En réalité, la situation est loin d’être aussi claire. Pieter Cleppe, le responsable belge du groupe de réflexion bruxellois Open Europe, a récemment souligné que seuls 25% des revenus de la City de Londres dépendaient de l’UE, et que la place financière britannique ne devait pas sa réputation à l’accès au marché intérieur européen. Ce que l’on appelle le passeport européen pour les prestataires de services financiers n’est donc pas considéré comme vital à Londres. Au contraire, certains signes indiquent que les Britanniques sont heureux de s’être soustraits aux efforts de l’UE pour affaiblir la City, sous l’influence de la France et l’Allemagne.

Le siècle d’humiliation

« Les accords que les puissances impériales occidentales ont imposés à la Chine, après sa défaite dans la guerre dite de l’opium en 1842, sont généralement qualifiés de traités inégaux. En plus de l’ouverture du marché chinois, un élément essentiel était le droit des vainqueurs de faire fonctionner des tribunaux extraterritoriaux. Les plus connus étaient la Cour suprême britannique pour la Chine et la Cour des États-Unis pour la Chine, toutes deux à Shanghai.

« Ces traités ont conditionné ce que les Chinois surnommèrent plus tard le «siècle d’humiliation». Les tribunaux extraterritoriaux avaient tendance à élargir leurs compétences pour inclure des affaires mixtes impliquant des Occidentaux et des Chinois. Il y eut des développements parallèles dans l’Empire ottoman.

« Bien que le droit des traités internationaux emprunte souvent au droit privé, il n’y a pas de théorie générale des contrats inégaux. L’impérialisme a empêché ce genre de doctrine d’émerger. La notion de contrats inégaux est donc généralement réservée à l’identification de ces exemples historiques. Il existe cependant certaines approches de théorie générale.

(…) « L’accord institutionnel comporte des éléments allant clairement dans le sens d’un traité inégal. Depuis une vingtaine d’années, il existe un réseau d’accords bilatéraux entre la Suisse et l’UE qui sont gérés par des commissions mixtes. En cas de conflit, vous vous asseyez et vous essayez de trouver une solution négociée. Il n’est pas contesté des deux côtés que cette coopération est très réussie.

« L’UE tente néanmoins de modifier l’équilibre qui a jusqu’ici caractérisé les relations bilatérales en faveur des deux parties. Jusqu’à il y a quelques années, elle le faisait avec réticence. Depuis le référendum sur le Brexit, en 2016, elle a néanmoins eu recours à des moyens auxquels la «communauté juridique» n’était pas habituée: l’annulation de l’équivalence boursière en 2019 était discriminatoire. (…) Quelles que fussent les chances de succès, elle aurait dû être contesté à l’Organisation mondiale du commerce (OMC).  

« Les menaces constantes, et les désavantages politiques liés à la non-signature de l’InstA ne sont pas acceptables. Un point culminant a été atteint avec un tweet du président du Conseil de l’UE, Charles Michel, le 25 septembre dernier. Il annonçait que la Suisse (et la Grande-Bretagne) seraient exclues du marché intérieur. Deux jours plus tard, la présidente de la Commission Ursula von der Leyen demandait au Conseil fédéral de signer l’accord «rapidement», et de veiller à sa ratification.

« L’UE demande que les « accords d’accès au marché » les plus importants, actuels et futurs, soient reconsidérés au moyen d’un accord-cadre. L’accord de libre-échange de 1972 sera également soumis à ce régime à l’avenir. Afin d’appuyer sa demande, l’UE a suspendu la conclusion de nouveaux accords bilatéraux, et refuse parfois de mettre à jour les accords existants.

« La conception de l’InstA est tout sauf équilibrée. Ceux qui font des affaires avec l’UE, ou souhaitent rester en affaires, ne peuvent éviter une adoption juridique dynamique. Les éléments inégaux, en revanche, sont d’une part la compétence de la Cour européenne de justice, qui en tant que tribunal manque d’impartialité. Ce problème pour la Suisse n’est que mal camouflé par l’implication d’un tribunal arbitral pro forma. Il y a d’autre part la compétence de contrôle de facto de la Commission européenne, qui peut saisir son propre tribunal à tout moment.

(…) « La super guillotine prévoit qu’en cas de résiliation de l’InstA, non seulement les accords bilatéraux I, mais aussi les futurs accords bilatéraux, en particulier l’accord de libre-échange modernisé de 1972, devraient expirer. Il s’agit là encore d’un règlement extrêmement unilatéral, dont l’effet est bâillonnant. C’est dire si l’InstA pourrait certainement fournir du matériel pour approfondir la question de savoir s’il existe une théorie générale des contrats inégaux. »

ANNEXE

Carl Baudenbacher sur EULawLive, fin janvier, avec cette conclusion: 

“Par rapport à l’accord euro-britannique de commerce et de coopération (TCA), les adeptes suisses de l’Accord institutionnel avec l’UE (InstA) font valoir que la Suisse a un accès plus large au marché européen que les Britanniques. Il est “logique”, disent-ils, qu’ils doivent accepter la Cour européenne de justice. Ce n’est guère convaincant. Les républiques d’Europe de l’Est ont un accès très restreint au marché unique, mais l’UE voulait quand même imposer aux Britanniques le mécanisme ukrainien.

“Il y a actuellement beaucoup d’incantations en Suisse, selon lesquelles il est nécessaire d’accepter la perte de souveraineté qui accompagne le mécanisme ukrainien si l’on veut maintenir à un niveau modeste les coûts de transaction dans certains secteurs d’exportation. Le publiciste Beat Kappeler a comparé cela à l’histoire d’Esaü dans l’Ancien Testament, qui avait troqué ses droits contre un plat de lentilles.

“Il semble néanmoins que le Conseil fédéral ait l’intention d’honorer l’InstA, pour autant qu’il obtienne quelques concessions cosmétiques de la part de l’UE sur trois questions secondaires. Ils transmettrait ensuite la patate chaude au Parlement et, en fin de compte, au peuple et aux cantons dans le cadre du référendum obligatoire. Apparemment, les Sept (ou une majorité d’entre eux) pensent qu’ils pourraient ainsi sauver la face par rapport à leurs interlocuteurs européens. Tout cela semble un peu naïf: pour Bruxelles, peu importe qui, en Suisse, aura finalement eu raison de l’InstA. Personne ne peut blâmer l’UE de cette situation confuse – si ce n’est qu’elle s’est trop appuyée sur Département fédéral des affaires étrangères. Sous la conduite du DFAE, la Suisse s’est enlisée dans un véritable bourbier politique. Entre bons voisins, le pays devrait néanmoins pouvoir retrouver une issue. Quoi qu’il en soit, la politique consistant à fourvoyer les gens avec des campagnes délibérément trompeuses doit cesser.”

 

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(1) https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/InstA-Wichtigste-in-Kuerze_fr.pdf

(…) « Chaque partie peut saisir le comité mixte concerné par un différend. Si celui-ci ne trouve pas de solution dans un délai de trois mois, chaque partie peut demander la constitution d’un tribunal arbitral paritaire. Celui-ci est composé, en nombre égal, d’arbitres nommés par la Suisse et par l’UE. Si le différend soulève une question concernant l’interprétation ou l’application du droit de l’UE, dont la clarification est nécessaire pour régler le différend, le tribunal arbitral saisit la CJUE. Sur la base de cette interprétation, le tribunal arbitral règle le différend. La décision du tribunal arbitral lie les parties. Si une partie décide toutefois de ne pas mettre en œuvre la décision, ou si les mesures requises sont considérées comme non conformes à la décision par l’autre partie, celle-ci peut prendre des mesures de compensation. Elles doivent cependant être proportionnées. Si les opinions divergent à ce propos, un tribunal arbitral peut examiner la proportionnalité de ces mesures sur demande de la partie affectée par les mesures de compensation. Une telle procédure de règlement des différends pourrait durer plusieurs années. » (trad: DFAE)

(2) https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-14007.html

Il s’agit d’un épisode de 2004, dans le cadre de l’Accord bilatéral I sur le transport aérien, le seul à avoir reconnu dès le départ la juridiction la Cour européenne de justice.

(3) https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/02/02/acces-au-marche-europeen-3-les-derisoires-privileges-de-larm/

https://blogs.letemps.ch/francois-schaller/2020/01/22/ce-que-veut-dire-acces-au-marche-europeen-2-quatre-accords-en-faveur-de-lue/

Carl Baudenbacher mentionne ici la réalité sur laquelle nous tentons depuis des années d’attirer l’attention (sans jamais être contredit avec des faits) : dans le cadre de la voie bilatérale d’intégration, le seul élément significatif d’accès « privilégié » au marché européen est l’Accord de reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM, Bilatérales I). Il ne change rien à la possibilité d’exporter vers l’UE, mais augmente légèrement les coûts. Dans des proportions qui paraissent effectivement insignifiantes si l’on songe par exemple que l’augmentation du coût des exportations suisses vers l’UE pour des raisons monétaires a été de plus 30% pendant la même période.

(4) Pour mémoire, la première partie de la négociation a été menée sous l’ère Burkhalter/Rossier à Berne, jusqu’à la fin de 2017. La seconde sous l’ère Cassis/Balzaretti. Le conseiller fédéral Ignazio Cassis ayant parlé avant son élection de « reset » des discussions avec Bruxelles.

Le Conseil fédéral affirme que l’accord-cadre a été réalisé sur mesure pour la Suisse. Il s’agit en réalité d’un produit prêt à l’emploi qui a été développé pour les trois pays candidats à l’adhésion que sont l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie. Ce que l’on appelle le « modèle ukrainien », tenant compte des retards historiques dans le développement démocratique et économique de ces Etats. Transposé ensuite par l’UE dans le cas du Royaume-Uni et de la Suisse.

(5) A noter que l’image des files de camions au sud de l’Angleterre est en général mal interprétée en Suisse. Le Royaume-Uni a quitté l’Union douanière européenne, d’où la réintroduction chaotique de contrôles aux frontières. La Suisse, elle, n’a jamais fait partie de l’Union douanière. Les contrôles de marchandises aux frontières n’ont donc jamais disparu. Les partisans du Brexit ont parfois utilisé l’argument selon lequel l’exemple suisse montrait que les contrôles aux frontières n’étaient pas synonymes d’encombrements durables.