Généalogie de la voie bilatérale

Pour l’Union Européenne, il s’agit depuis les années 1990 d’une voie intégratoire progressive en vue d’une future adhésion. Ce fut également le cas pour la Suisse jusqu’en 2005. La demande d’adhésion n’a ensuite été retirée qu’en 2016. L’UE n’a en revanche jamais dit que son objectif stratégique avait changé. Le moment est probablement venu de clarifier les intentions et de désembrouiller la situation.  

Dans son indispensable et inusable ouvrage de synthèse « Suisse-Union Européenne – L’Adhésion impossible ? » (2006, 2010, 2015), le politologue René Schwok relève à quel point l’on peut s’étonner de la dimension émotionnelle du débat politique au début des années 1990 sur l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen (EEE) : « Les jeunes générations éprouvent aujourd’hui de la peine saisir comment les Suisses ont pu pareillement s’enflammer sur un engagement qui, dans les faits, restait très limité. »

Cet énorme décalage de perception renvoie en réalité aux articulations que les sciences humaines observent entre causalités de premier niveau, agissant souvent comme de simples déclencheurs (le vote populaire du 6 décembre 1992 en l’occurrence), et déterminismes plus environnementaux. Des causes cumulatives éloignées et indirectes s’avèrent en général bien plus relevantes s’agissant de comprendre certains phénomènes historiques. De toute évidence, l’enjeu de 1992 ne fut pas le banal accord commercial sectoriel et multilatéral que toutes les institutions du pays s’épuisèrent à « vendre » à l’opinion publique. Il s’agissait en réalité d’une étape cruciale dans un processus d’intégration  progressive et irréversible dans l’Union Européenne. Plusieurs éléments en témoignent clairement :

#     Les événements se sont produits dans les circonstances de la fin de la Guerre froide. L’Union soviétique s’éclipsait, libérant la place pour une nouvelle superpuissance. Tous les commentateurs s’accordaient sur le fait qu’un monde multipolaire allait se substituer au monde bipolaire, avec l’Union Européenne comme nouvelle superpuissance aux côtés des Etats-Unis, de la Chine et d’une Russie «redimensionnée» (l’Inde était également mentionnée à l’époque). Cent-vingt ans après les Etats-Unis d’Amérique, l’Europe émergente devait d’abord achever de s’unifier dans un processus historique naturel et tardif d’agrégation des Etats. Il s’agissait d’une phase de rattrapage succédant à la longue période de  formation des nations et de guerres nationales en Europe. L’intégration rapide des retardataires de l’Association européenne de libre-échange (AELE), dont la Suisse fait toujours partie, allait précéder la fixation beaucoup plus problématique des frontières à l’Est (intégration des Etats d’Europe orientale).

#     Initiées en 1984, les discussions entre AELE et CEE (future UE) en vue d’une association des deux zones entre égaux changent de nature en 1991. Bruxelles décide unilatéralement qu’il s’agira au contraire de discuter d’une subordination des Etats membres de l’AELE au droit européen dans le domaine de la politique économique élargie. L’objectif d’association est remplacé par un objectif d’intégration en vue d’une adhésion complète ultérieure.

#     L’Autriche était déjà candidate à l’adhésion complète. Dans ces nouvelles circonstances, la Finlande et la Suède déposent aussitôt leur demande. La Norvège et la Suisse suivent en mai 1992. La demande d’adhésion de la Suisse reflète les convictions majoritaires du Conseil fédéral à l’époque. Aussitôt controversée par les adhésionnistes eux-mêmes, qui craignent qu’elle dissuade le public d’adopter au moins l’EEE pour commencer, cette démarche jugée “fatale” par la suite témoigne surtout des impératifs de cohérence, de transparence et d’honnêteté du gouvernement s’agissant de la finalité du traité : si les autorités suisses n’avaient pas assorti leur demande d’adhésion à l’EEE d’une demande d’adhésion complète à l’Union, il eût été plus difficile encore d’expliquer à l’opinion publique une perte de souveraineté de cette ampleur en politique économique et migratoire. N’avait-il pas été question initialement d’obtenir de Bruxelles un simple accord commercial multilatéral dans le cadre de l’AELE ?

#     La Norvège et l’Islande, toutes deux membres de l’EEE depuis 1992, n’ont d’ailleurs toujours pas retiré aujourd’hui leur demande d’adhésion. La Suisse n’y a renoncé qu’un quart de siècle plus tard, en 2016, après le vote populaire de 2014 contre la libre circulation des personnes. Lorsque l’on mesure le drame provoqué par le Brexit au Royaume-Uni depuis cette année-là, s’agissant de sortir de l’UE, on comprend mieux l’émotion de 1992 en Suisse s’agissant d’y entrer, même progressivement.

#     L’adhésion complète est resté l’objectif stratégique du Conseil fédéral pendant toutes les années 1990, et même au-delà. Ce n’est qu’en 2005 qu’elle est officiellement devenue une option parmi d’autres. Côté Union Européenne, il n’a jamais été dit en revanche que l’adhésion de la Suisse n’était plus un objectif stratégique. A Bruxelles, le dossier suisse ne fait pas partie de la Politique européenne de voisinage (PEV), mais de la politique d’élargissement. Les choses sont donc tout à fait claires. Contrairement à ce que suggère Christoph Blocher par exemple, il n’y a aucune espèce de complot. Les relations politiques entre l’UE et la Suisse revêtent un bon degré de transparence. Le problème, c’est que les processus sont si longs que l’on en perd assez vite le sens et la vue d’ensemble. Que l’on soit du côté de Bruxelles ou du côté de Berne.

S’ils cessent de croire que la Suisse adhérera un jour à l’UE, la voie bilatérale n’a plus aucun sens pour les Européens. Elle fait des Suisses de simples profiteurs.

Dans l’esprit des institutions européennes à Bruxelles, et des opinions publiques probablement, la non-intégration d’un Etat enclavé comme la Suisse n’était pas envisageable en 1992. Elle ne l’a pas été davantage par la suite (Berne n’a malheureusement jamais commandé de sondage à ce sujet). Ce n’est d’ailleurs qu’en septembre 2018, quand il devint évident que l’Accord institutionnel tout juste conclu allait poser de sérieux problèmes de ratification en Suisse, que le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker a reconnu face au journaliste Darius Rochebin (RTS) qu’il ne croyait plus que la Suisse adhérerait un jour à l’UE. Jusque-là, l’échec de la voie multilatérale en 1992 semblait pourtant dû simplement au caractère très particulier de la Suisse. Il s’agissait donc de lui accorder une voie également particulière vers l’adhésion, sur le mode bilatéral précisément, avec davantage de progressivité

Les vertus du spillover effect

Cette approche des années 1990 et suivantes s’avérait en plus tout à fait compatible avec la base théorique des processus d’intégration européenne depuis les années 1950. La doctrine du spillover effect (effet d’entraînement), souvent évoquée en français en termes d’«engrenage vertueux» (formulation un peu malheureuse pratiquée par Jacques Delors en particulier), permet de segmenter l’intégration en unités successives et susceptibles d’obtenir chacune un consentement populaire plus limité, plus pragmatique et moins politisé.

Chaque nouvelle étape validée par les parlements ou corps électoraux est irréversible (ratchet effect, effet de cliquet). L’application des nouvelles dispositions juridiques fait ensuite apparaître comme évident que leur optimisation requiert de passer à l’étape suivante. Le deuxième passage n’a plus d’apparence qualitative. Il ne s’agit plus d’un changement de nature, mais d’une simple adaptation quantitative, une différence de degrés. Exemples d’effets d’entraînement les plus souvent évoqués dans la littérature et les déclarations politiques :

#     le libre accès aux différents marchés nationaux du travail (libre circulation des personnes) rend assez vite nécessaire et naturel une certaine harmonisation sociale. Qui requiert ensuite une certaine politique fiscale et intérieure commune, etc.

#     pratique et très difficilement réversible en soi, l’unification monétaire est aussi destinée à rendre ensuite évidente et nécessaire la régulation financière commune, l’union bancaire ou encore l’harmonisation fiscale. Qui débouchera plus tard sur une politique budgétaire commune, etc. Autant d’abandons de souveraineté impossibles à obtenir d’un seul coup.

Dans cette perspective et dans le cas de la Suisse, la voie bilatérale n’a pas seulement permis d’obtenir la libre-circulation après cinq ans d’intimidations et de chantages économiques. Verrouillée par le lien juridique qualifié de clause guillotine (en tant que cliquet), l’application des Accords bilatéraux I allait en plus rendre nécessaire et naturelle une certaine dose de reprise automatique du droit européen dans des domaines d’abord restreints, puis élargis. Avant même d’en arriver à des considérations institutionnelles allant dans ce sens (années 2010), les accords de Schengen/Dublin compris dans les Accords bilatéraux II ratifiés en 2005 allaient ouvrir une première brèche dans la muraille rendant jusque-là impossible toute reprise automatique du droit européen.


Le grand malentendu bilatéral

Le problème politique de la voie bilatérale en Suisse, c’est qu’elle s’est adossée dès le départ sur des alliances contre-nature générant de lourds malentendus. Lors de la campagne pour ou contre les Accords bilatéraux I en 2000 en parrticulier. Ils consacraient le bilatéralisme intégratoire, la vision du Conseil fédéral étant encore et toujours fixée sur l’adhésion. Ni les organisations économiques, ni l’UDC ne voulaient toutefois entendre parler d’adhésion. « Les eurosceptiques savent qu’on pourra en rester là après ces accords, synthétisait l’Agence télégraphique suisse avant le vote. Les pro-européens savent pour leur part qu’il faut passer par là pour avancer vers l’adhésion. Il n’y a donc aucune raison de ne pas dire un grand oui le 21 mai. » Il y eut en effet un grand oui. 

On se rend mieux compte avec le recul qu’il n’était en réalité pas possible « d’en rester là ». Bruxelles le fit comprendre aux négociateurs suisses après la ratification des Accords bilatéraux II en 2005. De son côté, la perspective d’une adhésion ultérieure, encore très présente à l’époque, s’est ensuite dissipée en Suisse malgré l’acceptation populaire très nette des Accords bilatéraux I et II. L’objectif d’adhésion de la Suisse à l’UE n’ayant toutefois nullement disparu en Europe, la voie bilatérale revêt encore aujourd’hui un sens complètement différent selon que l’on se trouve du côté de Bruxelles ou du côté de Berne.

Formalité bien comprise

Après les deux séries de traités intégratoires finalisés laborieusement sur plus d’une décennie, les Européens ont jugé à partir de 2005 qu’il était enfin temps de passer à la deuxième étape du bilatéralisme : la soumission progressive au droit européen, impliquant davantage de reprises automatiques sans participation à l’élaboration législative. A la manière de l’Espace économique: jusqu’à ce que la nécessité d’une pleine et entière participation apparaisse ensuite comme une étape supplémentaire allant de soi. Et que la Suisse puisse ensuite ouvrir la voie à la Norvège et aux membres de l’EEE, dont les réticences seraient plus faciles à ébranler. 

L’application des premiers accords bilatéraux sur plusieurs années montrait d’ailleurs clairement l’importance d’en adapter le contenu aux évolutions juridiques nombreuses et rapides en Europe. Il s’agissait dans le fond d’une simple optimisation des acquis. Le pragmatisme légendaire et avéré des Suisses n’allait certainement pas s’opposer à ce genre de formalité bien comprise. D’autant plus que Bruxelles n’était plus disposée à négocier quoi que ce fût avec la Suisse tant que ce cap ne serait pas franchi. 

Du sable dans les engrenages

Plusieurs événements sont toutefois venus perturber le bon déroulement des opérations. Le rejet en 2005 du projet de Constitution européenne par les électeurs français en premier lieu. Il allait passablement changer la dynamique communautaire. L’Europe franco-allemande élargie et ascendante de l’après-Guerre froide, qui avait culminé avec la création de l’euro, allait progressivement passer de l’euphorie absorbante à un état d’errance chronique et de motivations refroidies. Entre principe de réalité et ambitions contrariées, le grand projet national et identitaire européen s’est assez naturellement mis à reporter mauvaise humeur et ressentiment sur le voisin suisse enclavé.

En tant qu’électron libre, la Suisse allait être de plus en plus soupçonnée d’abus et de parasitage, apparaissant comme un « passager clandestin » du grand et glorieux marché continental intégré. Le fait contrariant que la balance commerciale fût largement en faveur des exportateurs européens vers la Suisse n’y changeait rien. Bilatéralisme ou non, les dix à vingt milliards de francs annuels de surplus devaient en quelque sorte être considérés comme un dû de la part des Suisses. Une contrepartie au privilège de pouvoir exporter dans le grand marché selon les règles de l’OMC, mais avec l’avantage de l’hyper-proximité. Il n’était en tout cas pas question de considérer la Suisse comme un client-roi.

Quand l’Europe va mal, tout va mal

Les effets du revers constitutionnel de 2005 en France sont une nouvelle fois venu confirmer une corrélation historique relativement forte depuis le XIXe siècle (et pas seulement dans le domaine économique) : lorsque l’Europe va bien, ses relations avec la Suisse vont bien. Lorsqu’elle va mal, les choses deviennent beaucoup plus difficiles. A partir de 2005, l’intégration institutionnelle croissante de la Suisse dans l’Union Européenne ne sera même plus présentée comme une option hautement souhaitable, mais comme une exigence incontournable assortie de menaces de rétorsions.

En Suisse, cet état d’esprit a sans surprise eu pour effet de réduire à presque rien ce qu’il restait d’europhilie et d’adhésionnisme. Anti-européen, le Parti populaire (UDC en français), dont les commentateurs scrutaient avec jubilation et depuis quinze ans les signes de déclin et d’effondrement (ça n’a pas changé), s’est au contraire durablement installé comme première formation et principale référence politique du pays.

Premières représailles

Le deuxième événement perturbateur du spillover intégratoire fut la victoire retentissante de l’initiative populaire contre la libre-circulation des personnes en 2014. Elle demandait que Berne reprenne le contrôle de l’immigration européenne. La pleine application du libre accès des ressources humaines continentales au petit marché suisse du travail à partir de 2007 avait aussitôt débouché sur un afflux près de dix fois supérieur aux prévisions formulées lors du vote de 2000 sur les Accords bilatéraux I.

Les effets positifs de cet écart spectaculaire sur la croissance du marché intérieur n’ont pas suffi à surmonter la crise de confiance du public envers ses institutions si peu prévoyantes. Partout dans le monde, l’ampleur des migrations s’avère d’ailleurs imprévisible en l’absence de politiques migratoires efficaces. Ce vote de défiance fut évidemment très mal pris à Bruxelles, suscitant aussitôt des représailles (programmes de recherche, erasmus, euromedia, etc.). 

Premier coup d’arrêt

En s’en prenant au cœur même de la mécanique d’intégration, cette première initiative populaire contre la libre circulation des personnes et ses développements potentiels (au sens de libre accès au marché du travail) portait un sérieux coup au bilatéralisme. Elle introduisait ni plus ni moins la volonté et la possibilité d’une rétrogradation. Même si le Parlement a jugé qu’elle n’était pas applicable en l’état, Bruxelles s’est alors mis à augmenter la pression pour tenter de sortir de cette mauvaise situation par le haut. Le forcing fut engagé pour obtenir enfin un accord institutionnel de reprise automatique du droit européen dans certains domaines, permettant d’entrer tout de même dans la deuxième phase de la voie bilatérale.

Fontaine by Jean Tinguely, 1980

L’irruption du Brexit

La troisième salve contre l’intégration européenne de la Suisse par voie bilatérale vint du Royaume-Uni. Le référendum de juin 2016 (Brexit) n’impliquait-il pas clairement la fin du libre accès des Européens au marché britannique du travail ? Cette rupture abrupte avec la libre circulation des personnes venait en plus d’un Etat membre non soumis aux accords de Schengen/Dublin. Elle ne fut jugée inapplicable ni par Londres ni par Bruxelles. Elle reflétait simplement la volonté des Britanniques de redevenir un simple Etat tiers par rapport à l’Europe franco-allemande et à son marché intérieur.

Accompagnée d’une sortie de l’Union douanière, cette rupture devait aussi permettre aux Britanniques de conclure leurs propres accords commerciaux dans le monde au gré des évolutions plus ou moins protectionnistes : une sensation forte d’ouverture après des décennies d’enfermement dans un grand marché aux contraintes économiques et politiques oppressantes. Cette libération n’excluait nullement que Londres et Bruxelles concluent par la suite des accords bilatéraux de libre-échange ou d’association d’Etat à Etat, mais sur un pied d’égalité juridique cette fois.

Le déni de Brexit

Quelques jours après le référendum britannique sismique et historique de juin 2016, l’ancienne conseillère fédérale et cheffe du Département des Affaires étrangères Micheline Calmy-Rey proclamait dans une interview l’urgence pour la Suisse d’attendre la conclusion des négociations de sortie entre Royaume-Uni et Union Européenne avant de poursuivre quelque discussion que ce fût avec Bruxelles. Elle ne fut pas entendue. Tout s’est passé ensuite comme si les milieux politiques ne voulaient pas voir à Berne que le Brexit avait fait bouger les rapports de force et modifié l’esprit des relations internationales en Europe.

Simple exercice diplomatique

Les deux ans d’attente et de tractations anglo-européennes de l’après-référendum britannique ont certainement interféré dans les discussions entre la Suisse et l’UE s’agissant d’accord institutionnel. De quelle manière au juste reste une thématique sujette à interprétation. Il est assez vite apparu toutefois que les négociations ressemblaient de plus en plus à un simple exercice diplomatique. Ni les concessions de détail ostensiblement arrachées par les négociateurs suisses, ni les exportations menacées par la mauvaise humeur et les représailles européennes en cas de refus n’allaient suffire à l’obtention d’une ratification populaire.

Pourquoi les Suisses accepteraient-ils sous la contrainte un nouveau palier dans leur intégration, alors que les Britanniques, bien plus avancés jusque-là, ont décidé souverainement de retourner d’un coup à la case départ ? Et de retrouver une liberté présentée depuis des décennies comme n’étant même plus envisageable ? Le fait de ne plus être seuls et à la traîne changeait évidemment la perception de la politique européenne en Suisse, et de la politique suisse à Bruxelles.

Les hauts fonctionnaires et négociateurs européens n’ont d’ailleurs pas attendu que la Suisse retire sa demande d’adhésion, ni le Brexit, pour se mettre à douter de l’avenir de la voie bilatérale. Cette voie encombrée d’obstacles par laquelle la Suisse procède à son rattrapage intégratoire avec une motivation et une lenteur devenues proprement décourageantes. Et si le Conseil et la Commission, comme Juncker, ne croient plus que la Suisse adhérera un jour à l’UE, la voie bilatérale n’a vraiment plus aucun sens pour les Européens. Il semblerait bien plus normal que le dossier suisse ressortisse à la Politique européenne de voisinage (PEV) plutôt qu’à la politique d’élargissement.  

L’attitude du Conseil fédéral décidant de mettre l’Accord institutionnel négocié défensivement et de haute lutte en consultation, plutôt que de le promouvoir solennellement devant le parlement et le public a fait le reste. Elle a exaspéré à Bruxelles. En Suisse, à part les organisations économiques prêtes à toutes les compromissions par le plus illusoire des gains de paix, qui peut penser aujourd’hui que la voie bilatérale mérite encore d’être défendue ?

Quatrième acte : l’apothéose

Le quatrième acte du grand drame bilatéral s’est joué en 2018. En pleine période estivale, l’Union syndicale suisse (USS) annonce qu’elle ne soutiendra pas l’Accord cadre institutionnel négocié avec l’UE. Ne représente-t-il pas une régression sur le plan social ? Adoption de la nouvelle directive européenne sur les travailleurs détachés, et remise en cause programmée de la protection des salaires garantis par les conventions collectives de travail. Le Parti socialiste, deuxième force politique du pays et dernière formation du Parlement à avoir laissé l’adhésion à l’UE dans son programme, s’aligne sans surprise à la rentrée sur son aile syndicale. Les dernières chances d’acceptation de l’Accord institutionnel par le corps électoral s’évaporent.

Les circonstances de ce spectaculaire changement de cap ne pouvaient pas mieux tomber pour le Parti socialiste. Après trois décennies de combat défensif face au Parti populaire sur la politique européenne, une année avant les élections fédérales, elles offraient les meilleures conditions pour un repositionnement jugé nécessaire depuis longtemps : il ne faut plus compter sur l’Union Européenne pour venir élargir ou approfondir le champ du social en Suisse, contre la volonté des Suisses de surcroît.

Vers la fin d’un cauchemar national

Ce nouveau terrain de manœuvre attend en plus le conseiller d’Etat vaudois et ancien président du gouvernement cantonal Pierre-Yves Maillard. Issu d’une famille ouvrière, syndicaliste à succès, ancien candidat au Conseil fédéral, poids lourd du PS, il a entre-temps été nommé à la tête de l’USS. Maillard a peut-être été européiste dans sa jeunesse, mais on ne l’a guère entendu défendre la libre circulation des personnes par la suite. Profiler l’Union syndicale suisse comme leader et modèle de défense des acquis sociaux et salariaux en Europe correspondrait bien à son envergure intellectuelle, à ses ambitieuses convictions et même à sa fibre patriotique. Or on ne voit pas très bien ce que la voie bilatérale, qui consiste à aligner les concessions humiliantes et sans fin, apporte sur ce plan.

L’expiration de ce cauchemar politique, dont les avantages économiques paraissent de plus en plus dérisoires, remettrait au contraire la question de l’adhésion à l’Union européenne au premier plan. En la subordonnant clairement à des avancées sociales concrètes, revendiquées sur le plan européen contre vents et marée. Dans le registre du compromis dynamique « à la vaudoise », on l’aura compris, référence faite aux spectaculaires avancées de Maillard dans ce domaine à l’échelle locale. La fin du bilatéralisme et des vaines soumissions à Bruxelles ne permettrait-elle pas en définitive à la gauche internationaliste de sauver la face et de reprendre l’offensive ?

La fin du bilatéralisme serait même un soulagement pour la droite économique, non européiste contrairement à toutes les droites économiques d’Europe depuis des décennies. Prisonnière d’un soumissionnisme dégradant, ne doit-elle pas défendre en permanence des accords présentés comme ultimes et générateurs de stabilité ? Alors que Bruxelles ne cesse d’y ajouter de nouvelles exigences sur le mode de l’engrenage ?

Les organisations économiques n’ont jamais été capables de chiffrer de manière convaincante les avantages du bilatéralisme pour l’industrie, les services et l’emploi. Ni globalement, ni surtout traité par traité, domaine par domaine. Elles se sont toujours contentées de corrélations de principe à interprétations multiples. Genre: l’économie suisse va mieux aujourd’hui que dans les années 1990, ce qui prouve que les accords bilatéraux sont nécessaires. Comme si l’économie suisse n’avait fait qu’économiser quelques centaines de millions de francs de coûts d’homologation par an à l’exportation pendant deux décennies. Comme s’il n’existait pas d’économies nationales très ouvertes et performantes dans le monde qui ne se seraient pas inféodées de la sorte à de grandes puissances. Certainement douloureux dans un premier temps, la fin du bilatéralisme permettrait surtout de restaurer les relations de la Suisse avec l’Union Européenne dans la durée, sur des bases assainies, égalitaires sur le plan juridique, bien plus stables et bien plus fécondes.

Revue de presse commentée  https://cutt.ly/ve5wzDI

Annexe

Ratchet et spillover : la stratégie d’engrenage commentée par Jacques Delors

Issue de l’approche fonctionnaliste des sciences humaines, en sociologie,  histoire et relations internationales en particulier, la notion de spillover effect a beaucoup été thématisée dans l’analyse de la formation des Etats-Unis au XIXe siècle, et des organisations internationales au XXe. Les pères fondateurs de l’Union Européenne (Jean Monnet et Robert Schuman en particulier) s’en sont explicitement inspirés dans les années 1940 et 1950. De même que Jacques Delors, président de la Commission européenne de 1985 à 1995, initiateur de l’Espace économique européen et de la voie dite « bilatérale » pour la Suisse. Dans une allocution de 1991 à l’International Institute for Strategic Studies de Londres, Delors évoquait ainsi la dynamique interne fondamentale de l’intégration communautaire :

« C’est pourquoi l’expression « marché commun », encore utilisée par certains, ne correspond plus à la réalité. Nous construisons une Communauté dont les Etats membres exercent, en commun, une partie de leur souveraineté, grâce à des politiques communes de plein exercice, comme l’agriculture ou la cohésion économique et sociale, ou bien partielles, comme les actions communes en matière de recherche et de technologie, dans le domaine de l’environnement ou bien encore au titre de la dimension sociale. Tels sont les fondements d’une Communauté qui, grâce à cela engendre aujourd’hui une union politique ; l’Union Européenne, comme l’Acte unique, en formule l’objectif.

Par un effet d’entraînement, qui est une des caractéristiques de l’ingénierie communautaire, nous sommes conduits à ouvrir de nouveaux chantiers, dont un est très lié à une conception globale de la sécurité. Il s’agit des conséquences de la libre circulation des personnes (ici au sens des déplacements transfrontaliers qui sera approfondi par Schengen, pas seulement au sens du libre accès des Européens aux marchés nationaux du travail, ndlr), de l’exigence d’une action commune ou, à tout le moins, d’une très étroite coordination, pour lutter contre ce qui menace la sécurité individuelle : la grande criminalité internationale, les trafics de drogue, les menaces terroristes… La solidarité, l’une des pierres angulaires du pacte européen, passe aussi par des initiatives politiques dans ce domaine, qui relève bien de la sécurité.

Toujours au titre de cet engrenage vertueux se profile l’Union économique et monétaire. Certes, sa réalisation pleine et entière nécessitera des transferts de souveraineté, notamment avec la création d’une Banque centrale européenne. Mais il s’agit moins d’un saut qualitatif que d’un mouvement entraîné par le succès du Système monétaire européen. On imagine aisément ce que représente pour la Communauté, dotée d’une monnaie unique, la possibilité de jouer un rôle majeur dans le domaine international, pour remédier aux facteurs de désordre qui peuvent perturber les marchés des changes et les marchés financiers. En pesant de tout son poids pour une plus grande stabilité monétaire – ce qui implique des responsabilités mondiales pour la monnaie européenne –  en plaidant pour une meilleure allocation des ressources financières entre pays riches et pays pauvres, la Communauté apportera une contribution significative au renforcement de la sécurité dans le monde. Mais, là aussi, répétons-le, non sans accepter les contraintes d’une responsabilité mondiale lucidement assumée.»

(Texte intégral dans « Le Nouveau Concert européen », Odile Jacob, 1992)

Adhésionnistes et soumissionnistes : ne pas confondre

S’opposer à l’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne depuis trente ans, mais dire oui à tout ce que demande Bruxelles pour ne pas risquer de représailles ? Allez comprendre où peut bien mener cette politique. 

L’adhésionnisme des années 1990 : une chimère insensée, mais tout à fait respectable… Les adhésionnistes proclamaient à l’époque que la Suisse était complètement européenne sur le plan géographique, historique, culturel, économique. Qu’elle devait donc s’associer pleinement à l’œuvre européenne de paix, de consolidation et de rayonnement de ses valeurs (surtout héritées des Lumières). Ce romantisme de premier degré s’est raréfié dans les années 2000, mais il n’a pas disparu.

L’Union Européenne s’est ensuite présentée beaucoup plus clairement comme un simple projet de puissance, après des décennies d’intimidations et de chantage à la guerre : « Si vous n’êtes pas européiste, vous serez personnellement responsable du retour des guerres en Europe », s’entendait-on dire en substance. Aujourd’hui, la paix n’est plus guère évoquée dans la justification existentielle de l’UE.

C’est la puissance qui l’emporte. On peut même dire qu’elle est seule à subsister : il est crucial que l’Europe pèse dans les affaires du monde, qu’elle puisse tenir tête à la Chine, aux Etats-Unis, à la Russie, rivaux et ennemis plus ou moins réels ou potentiels, voués à s’affronter. Recyclé tous azimuts, ce vieux leitmotiv de l’anti-péril jaune est devenu la raison d’être de l’Union. Même l’Allemagne et la France prises séparément deviendraient insignifiantes sans la puissance en devenir de l’UE. Les adhésionnistes d’aujourd’hui pensent ainsi qu’en adhérant, les Suisses s’élèveraient à la superpuissance européenne, politique, économique, technologique et bientôt militaire.

De plus en plus minoritaire, cette approche n’en a pas moins traversé toute les crises de crédibilité depuis la fin des années 1980. En faire la critique relève autant du fait que du droit. Les Suisses partagent bien des valeurs avec les Européens, mais apparemment ni la volonté de puissance ni son apologie. Ni par rapport à elle-même sur le plan identitaire : la Suisse s’est historiquement constituée contre les grandes puissances européennes. Ni surtout par rapport à 136 autres Etats et à leurs ressortissants: la Suisse symbolise dans le monde la possibilité et l’espérance de succès ne reposant précisément pas sur la puissance démographique et politique. Pouvoir prospérer sans devoir se soumettre aux grandes puissances, ne devrait-ce pas relever d’une sorte de droit naturel ? Il s’agit sans doute d’un idéal inatteignable dans son intégralité, mais s’en rapprocher devrait faire partie de la bienséance géostratégique la plus élémentaire. Y renoncer équivaut sous cet angle à une sorte d’abdication.

L’idolâtrie des rapports de force

Les soumissionnistes, eux, ne s’intéressent guère à ces questions de contenu historique, politique et philosophique. D’autant moins que la perception commune de l’Union Européenne ne parvient pas à se placer au-dessus d’une rhétorique triviale de double exclusion qui la rend insaisissable : jugée bien trop à droite (antisociale) par la gauche, et bien trop à gauche (technocratique) par la droite. Alors seuls comptent les rapports de force. Tout se passe même comme  si c’était simplement sur le plan des gains escomptés, de paix et de tranquillité en particulier, qu’il s’agissait actuellement pour la Suisse de se déterminer. 

Les soumissionnistes d’aujourd’hui peuvent avoir été les adhésionnistes d’hier. Certains n’ont d’ailleurs pas renoncé à leur idéal. D’autres se comportent comme de simples soumissionnistes. C’est le cas des organisations économiques en Suisse. Alors qu’elles n’ont jamais soutenu l’adhésion, ce qui représente tout de même une belle exception à l’échelle européenne, elles considèrent paradoxalement le rapport de force avec l’Union Européenne comme une fatalité à laquelle il est inutile de s’opposer.   

Les moments fondateurs de cette tendance à l’abdication remontent aujourd’hui à trois décennies. Dans un article du 2 décembre 1989 intitulé « Partenaires inégaux », alors que l’Union soviétique s’évaporait et que l’axe franco-allemand élargi à la Communauté économique européenne (CEE) se positionnait comme nouvelle superpuissance de substitution, The Economist fixait en un condensé resté célèbre le nouveau paradigme européen s’agissant de l’Association européenne de libre-échange (AELE, dont la Suisse faisait partie) : c’est la Communauté européenne qui impose ses vues, sa volonté et sa stratégie de puissance ascendante, et non l’inverse. 

Dans son petit ouvrage de 1992 sur « La Suisse et l’Espace économique européen », l’historien europhile Pierre du Bois raconte par le menu comment les délégués suisses à l’AELE, qui montaient au front en juin 1990 dans l’intention de négocier une plateforme optimale de coopération avec l’Union Européenne en préparation, se sont vus remis brutalement en place par la Communauté pendant dix-huit mois. « Le rêve d’association entre égaux vole en éclat. A son corps défendant, la Suisse est amenée à concéder des pans entiers de souveraineté. »

Les Suédois et les Finlandais comprennent la leçon et se soumettent aussitôt. Effrayés par le chaos qui a surgi à l’Est du continent, ils déposent leur demande d’adhésion comme les Autrichiens deux ans plus tôt. Les gouvernements suisse et norvégien aussi. Les citoyens suisses refuseront cependant de justesse le premier pas de l’EEE. Les Norvégiens le franchiront, mais repousseront l’adhésion en 1994 par référendum. La poursuite de leur intégration à partir de l’EEE semble attendre celle des Suisses dans leur voie bilatérale.

La bienveillance sans fin

Inutile aux yeux des soumissionnistes de vouloir résister à l’UE lorsque l’on est planté au milieu de sa géographie, avec une démographie de surcroît insignifiante. Selon l’expression consacrée dans ce genre de circonstance, Bruxelles tiendra toujours le couteau par le manche. La victoire canonique de David contre Goliath n’est qu’une grossière mystification. La loi du plus fort peut bien concéder quelques illusions morales et juridiques momentanées, mais elle finit toujours par s’imposer. Il s’agit peut-être d’une perception très pessimiste de l’histoire, légitimant toutes les lâchetés et compromissions, mais les pessimistes ne finissent-ils pas toujours par avoir raison ?

Cette dynamique mentale régressive est vieille comme le monde, et l’on se rend mieux compte aujourd’hui que le fond du monde a peu changé dans cette affaire. A une époque plaçant la véritable richesse des nations dans leur capacité à exporter des biens et services innovants à l’échelle globale, le levier du protectionnisme économique remplace la politique de la canonnière des anciens empires coloniaux. L’Union Européenne n’obtiendra-t-elle pas toujours ce qu’elle demande en échange d’un accès jugé privilégié à son grand et glorieux marché intérieur ? Avec la libre circulation et leur voie bilatérale, les Suisses se sont malencontreusement enfermés dans cette funeste spirale. Bien qu’ils ne soient plus seuls à s’en plaindre puisque les Britanniques cherchent aussi à en sortir.

Tout le reste n’est que littérature

L’obstacle, ce sont les soummissionnistes. A leurs yeux, le seul moyen de mettre fin à l’insécurité juridique et à l’incertitude qui pèse sur l’industrie d’exportation et les multinationales, c’est d’accorder à l’UE ce qu’elle demande. Au fur et à mesure, sans que l’on voie très bien ce que l’UE pourrait encore demander que les organisations économiques oseraient refuser. Dire oui-oui pour préserver les exportations ? Pour ne pas contrarier Bruxelles inutilement ? Pour obtenir la paix et la stabilité ? Pour pouvoir en rester là ? C’était déjà ce que l’économie recommandait en 2000, lors du vote populaire sur les Accords bilatéraux I aux vertus pacifiantes desquelles tous les partis ont cru. Même l’UDC.

A une époque où l’objectif du Conseil fédéral était encore l’adhésion à l’Union Européenne, il s’agissait paradoxalement d’approuver ces accords pour pouvoir échapper à une adoption évolutive du droit européen. Et en rester là précisément. Et si l’UE en demande davantage par la suite ? « Nous serons libres d’accepter ou non ». Mais si nous ne nous montrons pas solidaires, « alors l’Union européenne pourrait commencer à nous faire payer cette attitude et à nous punir » (Peter Hasler le 3 mai dans L’Agefi, directeur du Vorort, futur economiesuisse). Voilà où en étaient déjà la voie bilatérale dans laquelle la Suisse et ses organisations économiques se sont fourvoyées. 

Aujourd’hui, les soumissionnistes donnent toujours autant l’impression d’être prêts à donner ce que l’Union Européenne demande, au fur et à mesure, pour obtenir quelques mois ou quelques années de répit. Par peur des représailles, et pour continuer de bénéficier d’un dérisoire accès privilégié au grand marché européen. Ce privilège dont on finit évidemment par se demander ce qu’il a de si privilégié pour justifier de devoir subir de pareilles intimidations et mesures vexatoires sur la recherche, les études, les homologations industrielles, l’équivalence boursière, l’approfondissement de la libre circulation, les reprises automatiques du droit européen  ou encore les services financiers… 

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Ce que souverainisme non identitaire veut dire

Les souverainistes non identitaires s’attachent aux intérêts nationaux en faisant abstraction des questions d’identité nationale (trop souvent problématiques sur le plan de la rationalité). Leurs motivations ne sont pas non plus qu’économiques. Ajoutés aux populistes et nationalistes en Europe, leur poids peut être déterminant lors des grands référendums. Ce fut en particulier le cas lors du vote français contre la Constitution européenne en 2005, en Suisse à deux reprises (1992 et 2014) et au Royaume Uni en 2016 (Brexit).

Il y a d’un côté l’internationalisme et l’universalisme de certaines droites plus ou moins libérales ou néolibérales, de la social-démocratie, des gauches socialistes, communistes, parfois écologiques. Seule la perspective d’une gouvernance mondiale ou supra-nationale les inspire. Dans l’euphorie de la création et du développement de l’Union Européenne, elles ont un peu trop souvent européocentré le continent, prenant l’Europe pour le monde.

Sur l’autre versant des confrontations idéologiques contemporaines, les mouvances politiques souverainistes identitaires, opposées au nivellement culturel de la globalisation. Elles se référent volontiers au passé, au génie, à la singularité des peuples et des nations au sens français du terme (une frontière, une langue, une histoire, une culture). Elles incluent l’extrême droite anti-bourgeoise et anti-économique, pas toujours insignifiante dans les éventails politiques.   

L’Union européenne est elle-même un projet souverainiste identitaire au sens national le plus banal, bien qu’elle ait actuellement beaucoup de peine à se réaliser en tant que telle. Elle attend son heure. Histoire, culture et conscience européennes, pères et mythes fondateurs, drapeau et hymne européens, plaques minéralogiques aux couleurs européennes, autant d’attributs nationaux volontaristes, basiques et classiques. Tout est déjà là. La construction et les frontières européennes renvoient à une question fondamentalement identitaire : qu’est-ce que l’Europe, que veut dire « être Européen », avec quelles implications, etc. Pour certains, l’identité européenne a des racines historiques profondes. Elle repose pour d’autres sur le projet politique actuel exclusivement, ses valeurs contemporaines étant considérées comme des fondements suffisants (voir Daniel Cohn Bendit et Guy Verhofstadt en particulier).  

L’Europe identitaire

Lors de son introduction il y a vingt ans, l’euro a été présenté avec insistance comme constitutif de l’identité européenne (par analogie au dollar et au mark qui avaient favorisé l’émergence d’une identité nationale américaine et allemande au XIXe siècle). L’objectif de l’européisme depuis bientôt un siècle est la substitution, ou superposition progressive de l’identité nationale européenne aux identités nationales particulières des Etats européens (en général formés au XIXe également). Après des siècles de confrontations nationales, cette sublimation peut-être vue comme un avatar de la dialectique historique hégélienne. L’Union Européenne, c’est en quelque sorte la conscience nationale européenne en soi et pour soi…    

Longtemps proclamée avec solennité avant d’être remise en latence suite à l’échec du projet de Constitution européenne en 2005, cette finalité macro-nationaliste en panne n’en reste pas moins constitutive et sous-jacente de toute la construction européenne. En attendant patiemment une hypothétique relance dans de nouvelles circonstances, elle se contente aujourd’hui d’exister dans l’affirmation régulière et parfois grandiloquente des « valeurs » européennes. Sur un mode en général suprémaciste : les valeurs européennes ne valent-elles pas mieux que les valeurs chinoises, russes, islamistes, américaines, etc ? Ou encore, plus simplement : ne valent-elles pas davantage que pas de valeur du tout ?  

Décisif lors des grands référendums

Les considérations identitaires peuvent être tout à fait respectables et renvoient certainement à des réalités. Elles ne sont toutefois pas nécessaires s’agissant de se rapprocher de l’idéal de paix et de prospérité universelles. L’identitarisme, y compris européen, a même tendance à brouiller cet indépassable horizon.

Le souverainisme non identitaire fait au contraire abstraction des questions d’identité nationale. C’est ce qui le distingue du souverainisme en général revendiqué par les populistes et nationalistes en Europe et dans le monde. Ajouté au souverainisme identitaire, ce souverainisme non identitaire, méthodique et pragmatique, permet néanmoins d’obtenir des majorités lors de grands référendums populaires. Ce fut en particulier le cas lors du vote français contre la Constitution européenne en 2005, en Suisse à deux reprises (1992 et 2014) et au Royaume Uni en 2016 (Brexit).          

Les souverainistes non identitaires considèrent simplement la souveraineté comme un ensemble de marges de manœuvre politiques et économiques auxquels les Etats ont rarement intérêt à renoncer dans leur politique étrangère. Ils peuvent être de gauche, considérant la nation comme seule véritable unité déterminée et opératoire de la démocratie. Ils seront dans ce cas qualifiés en France de nationaux-civiques(Justine Lacroix, citée par Blaise Fontanellaz dans « Entre Sonderfall et Intégration, p. 25, Université de Genève et L’Harmattan, 2019). Ils peuvent aussi relever du libéralisme national, ou conservateur si l’on veut y ajouter une connotation péjorative. Cette sensibilité distingue la logique politique, considérée comme nationale en premier lieu et en dernière instance, de la logique économique de globalisation, avec sa soft gouvernance mondiale tendant à nier les souverainetés nationales.  

Les Suisses insignifiants à l’échelle européenne

S’agissant de la Suisse plus précisément, ce souverainisme lucide et dépassionné repose simplement sur la conviction que les Suisses n’ont en général rien à gagner en cédant à la politique de puissance de l’Union Européenne. Ni à aucune politique ayant pour ambition de peser dans les affaires du monde à la place et au détriment de ceux qui ne font pas le poids. Or la Suisse ne fait pas le poids. Elle ne le fera ni seule, ni diluée dans une Europe franco-allemande élargie dans laquelle elle ne compterait que pour 1,6%. Elle ne peut exister à son juste niveau qu’avec d’autre petits Etats dans le monde, très ouverts politiquement et commercialement, revendiquant comme elle le droit à la neutralité et à l’égalité de traitement face aux grandes puissances.    

Dans une phase historique qui s’oriente depuis trois décennies vers la confrontation économique et militaire de super-puissances cherchant à consolider leur zone d’influence (Chine, Etats-Unis, Europe, Russie), il est important que la Suisse revendique haut et fort son droit à l’indépendance, même très relative, par rapport à son immense voisin englobant et de plus en plus exclusif. Le respect de la souveraineté des Suisses enclavés au centre de la géographie européenne apparaîtra d’ailleurs toujours comme un bon indicateur de la capacité de l’Europe franco-allemande à ne pas redevenir une puissance à connotation impériale, banale et régressive.   

Citoyens de seconde classe

Il n’y aura jamais de paix durable dans le monde sans égalité ni respect des nations (au sens anglophone d’Etat). Ni de prospérité sans de bons équilibres entre multilatéralisme et bilatéralisme dans les échanges commerciaux. Sauf changement de civilisation, le monde ne parviendra jamais à justifier longtemps qu’il y ait des humains de première classe, dans les grands Etats, et des humains de seconde dans les petits. Ce genre d’évidence n’a rien à voir avec les identités nationales.  

Je suis un xénophile qui croit aux vertus du métissage et qui ne craint pas que la Suisse passe un jour le cap des dix millions de résidents. Un optimiste qui compte sur la capacité d’autorégulation démographique à long terme, migratoire, écologique progressive et pleinement consentie du genre humain. A court terme, c’est évidemment tout autre chose.

J’aime le succès économique, condition nécessaire à la réalisation de systèmes sociaux performants. La mondialisation n’est rien d’autre que la somme des interactions économiques entre Etats souverains. La démocratie parlementaire plus ou moins participative, libérale, sociale a toutefois besoin d’un espace géographique et humain déterminé et suffisamment conservateur pour se réaliser.

On ne renonce pas à sa politique migratoire

Les Etats n’ont en général aucun intérêt à renoncer à leur politique migratoire. L’Union Européenne y renonce-t-elle face au reste du monde ? La Suisse peut et doit en reprendre le contrôle par rapport au bassin de population d’un demi-milliard de personnes qui l’entoure. C’est-à-dire renoncer au libre accès des salariés et indépendants européens au marché suisse du travail (libre circulation des personnes équivalente à la libre circulation des capitaux, des marchandises et des services). Elle doit pouvoir décider elle-même des migrants et ressources humaines qu’elle veut accueillir et intégrer.

La Suisse doit renoncer également à l’accès privilégié des entreprises suisses au grand marché européen, contrepartie très théorique au libre accès bien réel des Européens au marché suisse du travail. Ce vague privilège n’implique-t-il pas davantage que de simples accords commerciaux ou de voisinage basés sur la réciprocité? Cette «voie bilatérale» vers l’intégration ne légitime-t-elle pas la puissance européenne à exercer des pressions et des chantages continuels sur la Suisse ? Elle est ainsi devenue une source permanente d’insécurité juridique, d’incertitudes économiques et politiques. Mais ce ne sont bien entendu que des croyances. C’est pour les partager, les préciser et les documenter que je vais alimenter ce blog. Dans l’attente aussi des consultations populaires cruciales qui s’annoncent en Suisse (libre circulation et Accord institutionnel).

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