Suisse – UE : quelle communauté de destin au juste?

Petite exégèse de l’appel des ambassadeurs de France et d’Allemagne à Berne, paru le 1er mai dans Le Temps et le Tages-Anzeiger (désolé du retard). (Frédéric Journès et Norbert Riedel à la frontière franco-germano-suisse sur le Rhin, photo Stefan Bohrer).

Cet appel n’est évidemment pas passé inaperçu, même s’il n’a guère suscité de réactions. Il faudrait être indigne pour s’emparer d’un bâton aussi énorme… Paru le 1er mai dans Le Temps et le Tages-Anzeiger, il était pourtant cosigné de deux diplomates importants pour la Suisse : Frédéric Journès, ambassadeur de France à Berne, et Norbert Riedel, ambassadeur d’Allemagne. Intitulé « La France, l’Allemagne, la Suisse et l’Europe partagent une communauté de destin », le texte dressait un inventaire détaillé des collaborations entre les trois Etats.

Des avions français et allemands ont rapatrié des Suisses, des avions suisses ont rapatrié des Français et des Allemands. Des hôpitaux français, allemands et suisses ont accueilli des patients d’Alsace. La Suisse a été associée à la sécurisation européenne des transports de matériel de protection de la santé. Tout s’est bien passé avec le personnel frontalier, etc.

C’est ce qui s’appelle de la coopération internationale. Un pragmatisme spontané, en quelque sorte naturel, accentué par d’importants effets de voisinage. Si l’on veut en rajouter sur le plan de l’éthique et de la morale, on peut aussi parler de solidarité. Rien que de très normal dans un monde civilisé. Des Etats ont ainsi collaboré sur tous les continents.

Les deux ambassadeurs saisissent néanmoins l’occasion d’en tirer des enseignements liés aux relations politiques difficiles (pour ne pas dire pénibles) que la Suisse doit entretenir avec l’Union Européenne. Ce challenger géostratégique ambitieux et ombrageux, dominé et contrôlé par la France et l’Allemagne précisément.

L’aplomb est confondant au moment où tout le monde se plaint de récupération idéologique des événements. Les auteurs y ajoutent une tonalité flottante, entre condescendance et paternalisme. La sommation finale commence par les préalables identitaires d’usage (intégrale des derniers paragraphes) :

« Cette période extraordinaire nous rappelle aussi qu’au-delà de nos différences nous sommes tous des Européens.

Bien dit. Et des êtres humains. Ou peut-être faut-il comprendre que nous ne sommes ni des Africains, ni des Américains, ni des Asiatiques (par ordre alphabétique) ? Et qu’il est important que nous nous sentions davantage Européens ? Les voies de l’identitarisme sont souvent impénétrables. Attention de ne pas surinterpréter.

 « La réponse européenne à cette crise, n’en déplaise à ceux qui la critiquent, est sans précédent. Jamais l’Union n’avait mobilisé des fonds aussi gigantesques en quelques semaines seulement.

Les mots sont-ils bien choisis ? Mobiliser des fonds sans précédent, est-ce une vertu en soi ? L’Union ne s’est d’ailleurs pas contentée de mobiliser des fonds. Elle a surtout annoncé une vaste opération de création monétaire par endettement public. La planche à billets pour le dire autrement. Une réaction inspirée des Etats-Unis après la crise financière de 2008. Cette politique est effectivement controversée à l’intérieur de l’Union, comme dans le reste du monde. Elle oppose en particulier la France et l’Allemagne.

La Suisse, dieu merci, n’a pas à prendre position. Sa banque centrale est néanmoins contrainte de créer des francs pour acheter des valeurs pléthoriques en euros. Elle soutient ainsi activement l’Union, sans attendre qu’on l’en remercie. Parce qu’il ne s’agit pas de charité. Le but est de répondre à la demande extérieure en francs pour ne pas pénaliser l’industrie suisse d’exportation. On ne choisit pas toujours ses communautés de destin.

 « Jamais les Etats membres n’avaient à ce point accepté d’aller au-delà de leurs habitudes.

C’est possible. Les Suisses non plus, ni bien d’autres Etats.

Jamais non plus nous n’avions senti aussi vivement l’importance de nos valeurs communes, en particulier le respect de la liberté individuelle et de l’Etat de droit. La France et l’Allemagne se retrouvent ici avec nos amis suisses dans la conviction que l’urgence ne peut en aucun cas justifier le renoncement aux libertés qui ont assuré notre identité démocratique.

Ah, les valeurs. Une évidence en effet, bien que l’urgence des valeurs identitaires de liberté paraisse tout de même assez modeste en comparaison d’autres menaces (sanitaires, sociales, économiques).

« Qu’en sera-t-il de notre relation demain? Chacun, bien sûr, restera lui-même; mais le séisme que nous vivons va bousculer certains présupposés qui entravaient, depuis trente ans, notre chemin commun. Jusqu’à cet hiver, l’alpha et l’oméga de nos relations, c’était le choix de 1992: le postulat que nous n’avions pas de vision partagée de notre avenir.

Nous y voilà. Mais quel postulat, Messieurs ? En quoi n’avons-nous pas de vision partagée de l’avenir ? Et pourquoi continuez-vous de parler de 1992 comme d’une trahison ? Voulez-vous dire que nous appartenons à deux civilisations différentes ? Certainement pas. Notre vision générale est la même depuis longtemps. Elle diffère sur certains points tout à fait contingents. Nous ne voulons pas adhérer à une machinerie institutionnelle borgne, ésotérique et instable, reposant elle-même sur un dialogue franco-allemand erratique. Nous n’avons pas tout à fait la même culture politique, ni même économique. Ce sont des détails pour vous, par pour nous.

Il faudrait peut-être aussi que la France, l’Allemagne et leur Union Européenne renoncent pour nous convaincre à leur indécrottable suprémacisme des « valeurs », légitimant de plus en plus la russophobie ordinaire, la sinophobie, l’américanophobie. Et la xénophobie en définitive, seule la pauvre Afrique n’étant pas encore considérée comme une vraie menace. En Suisse, nous souhaitons avoir de bonnes relations avec tout le monde.

Nous croyons moins aux politiques de puissance, qui finissent toujours mal, qu’à l’égalité des nations et à l’avenir du multilatérisme universel inclusif. Sans parler du droit élémentaire des petits Etats à la neutralité face aux grands. Surtout à une époque dérivant vers de nouvelles confrontations régressives de super-puissances. Nous pensons qu’il s’agit d’une mauvaise phase, dont nous ne tenons rigueur à personne…

« Ce mantra vient de s’enfoncer dans le passé, comme la division de notre continent s’est enfoncée dans le passé entre 1989 et 1991. Du jour au lendemain, il n’y a plus aucune différence, dans nos esprits, entre la Suisse et les Etats membres de l’Union: notre communauté de destin s’est imposée comme une évidence.

Ah voilà. Mais vous en êtes sûrs ? Comment dire… A mantra, mantra et demi. Et merci d’en parler à notre place. Non, excusez-moi… Pourriez-vous quand même préciser ce que vous entendez par communauté de destin ? Evidente de surcroît ? Ce vocable pompier est-il bien nécessaire, d’ailleurs ? Quel est au juste ce destin de l’Europe qui a l’air de vous tenir tant à cœur ? Dominer le monde, comme ce fut le cas avant que les Etats-Unis s’en chargent?

Peser simplement sur le cours de l’histoire ? Il y a des organisations internationales pour cela. Il y a même des conclaves très sélectifs de puissants, genre G20 ou G7. La France, l’Allemagne et l’Italie en sont membres de droit. L’UE également en tant que telle. Que voulez-vous de plus ? Que l’Europe et ses valeurs rayonnent davantage, qu’elles inspirent l’univers, qu’elles fassent envie tout autour de la terre ? Mais c’est déjà le cas ! Pourquoi auriez-vous tant besoin que nous nous y associons formellement ?

Vous avez vu la France, cette vitrine imposée du destin européen dans le monde ? Vous avez vu son président pontifier en continu dans les dorures élyséennes ? Vous avez vu ses prédécesseurs ? Le mépris qu’ils ont répandu ? Le climat de haine et d’émeute qu’ils récoltent ? Sans parler du reste. Revenez plus tard pour la communauté de destin.

Notre première communauté de destin avec l’Union Européenne, pour le moment, c’est de souhaiter bien du succès à ses citoyens. Le plus sincèrement, parce que les Suisses n’ont aucun intérêt à ce que l’Union trébuche. Qu’ils avancent dans leur projet, qu’ils regagnent l’estime d’eux-mêmes. Qu’ils cessent de nous considérer comme des concurrents déloyaux, un point noir dans leur harmonie, de nous chercher des noises, de vouloir nous entraîner dans leurs divisions. Parce que des divisions, nous en avons nous-mêmes bien assez. Depuis que la Suisse existe, la plus redoutable pourvoyeuse en clivages internes a toujours été sa politique européenne. Moins elle en a, mieux elle se porte. Le vaste monde lui convient beaucoup mieux.

Accès au marché européen (4) : ce que vaut l’Accord sur la recherche.

Comment obtenir à peu près tout ce que l’on veut de la part des Suisses ? Bruxelles a bien compris qu’il suffisait de menacer les hautes écoles de ne plus être associées aux financements publics de la recherche scientifique en Europe (programme Horizon 2020 et suivants). Mais de quoi parle-t-on au juste ? Et où sont les solutions pour sortir de ce chantage? Explications, évaluation et récit en huit actes. (L’essentiel en bleu)

Accès « privilégié » de l’économie suisse au marché européen. Une sorte de contrepartie théorique au libre accès des Européens au marché suisse du travail. Et lorsque l’on parle de ce grand arrangement transitoire, négocié quand l’objectif officiel était encore l’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne*, on pense surtout au septième volet des Accords bilatéraux I (conclus en 1999) : l’Accord de coopération scientifique et technologique dans le domaine subventionné. Soit l’accès au marché des financements publics de la recherche et de l’innovation en Europe.  

La Suisse est en fait partenaire depuis les années 1980 des programmes-cadres européens de recherche (PCR). Il s’agit du morceau d’intégration le plus consensuel de la Suisse à l’Union. Le plus pragmatique aussi, le plus abouti et le plus médiatique. Il n’est certainement pas vital pour la prospérité du pays, mais personne n’a intérêt à le remettre en cause. Quand les Européens s’y appliquent quand même, c’est seulement pour en faire un levier politique d’intimidation.    

C’est précisément ce qui s’est passé après le vote populaire du 9 février 2014 mettant fin au droit d’accès des Européens à une activité économique en Suisse (libre circulation des personnes). Bruxelles a aussitôt suspendu les négociations sur l’association de la Suisse au huitième programme cadre (Horizon 2020). En se gardant de toucher aux autres Accords bilatéraux I, pourtant tout autant liés entre eux sur le plan juridique (clause guillotine). Tout s’est passé comme si le but, pour la Commission Européenne, était surtout de manifester sa détermination, dissuadant ainsi l’Assemblée fédérale d’appliquer la décision populaire fautive dans le domaine migratoire.

La stratégie s’est avérée efficace. Le Parlement n’a appliqué que très partiellement le nouvel article constitutionnel, de manière que les dispositions puissent être agréées par Bruxelles. Les risques par rapport à la pleine association de la Suisse aux programmes-cadres de recherche se sont ainsi provisoirement dissipés. Ils reviennent aujourd’hui sur le devant de la scène politique.

* Lire précédemment: Généalogie de la libre circulation des personnes (11.09.19) et Généalogie de la voie bilatérale (13.09.19). 

Ce qu’il s’agit de montrer

Le but de cet article est d’évaluer les effets d’un nouveau rejet de la libre circulation sur l’accord d’association de la Suisse aux programmes-cadres de recherche. En vue du scrutin de cette année sur la politique migratoire (deuxième initiative du Parti populaire suisse UDC). D’abord prévu en mai, puis annulé pour cause de crise sanitaire. Le vote sera probablement programmé en septembre prochain.

Il s’agit d’abord d’envisager le scénario du pire, hautement improbable : de quoi la Suisse se priverait au juste si elle ne participait plus du tout à ces programmes de recherche? De pas grand-chose apparemment sur le plan quantitatif. Les subventions européennes obtenues des programmes-cadres en échange de la contribution suisse forfaitaire ne représentent que 1,5% environ des investissements dans la R&D en Suisse.  

Option à peine plus réaliste : la Suisse serait reléguée parmi les « Etats tiers », participant aux programmes-cadres sur la base d’accords particuliers de coopération scientifique (Canada, Australie, Corée, etc).

Avec un sérieux problème politique toutefois : la Suisse se retrouverait ainsi grossièrement discriminée par rapport à treize Etats périphériques de l’UE, relevant pour certains de la “simple” Politique européenne de voisinage (PEV). Ces Etats n’ont-ils pas tous conclu, dans la recherche, les même accords d’association que ceux dont la Suisse bénéficie depuis 2004 ?

La Suisse est en fait déjà défavorisée par rapport à ces Etats voisins (Serbie, Albanie, Israël, Tunisie, Arménie, Géorgie, etc.). Ils n’ont en effet aucun accord de libre circulation avec l’UE. Ni le moindre accord équivalent de ceux que l’on trouve dans les Bilatérales I, en principe considérées comme un ensemble équilibré d’avantages et de contreparties.

Scénario dès lors le plus probable : la Suisse se retrouverait théoriquement sur le même plan que le Royaume-Uni (sans libre circulation des personnes). Les deux Etats négocieraient parallèlement (ou ensemble) un nouvel accord d’association les plaçant eux-mêmes au même niveau de coopération scientifique que ces treize Etats partenaires de l’Union Européenne à l’est et au sud.

Pour faire bonne mesure et donner l’impression d’avancer, une libre circulation des chercheurs serait instaurée entre l’UE et les Etats associés. Cette disposition est explicitement prévue depuis 2000 dans le cadre de l’Espace européen de la recherche (EER), mais elle n’a jamais été vraiment appliquée.  

En tout état de cause, le financement public de la R&D en Suisse n’a aucun intérêt à dépendre plus longtemps de contingences aussi exogènes et imprévisibles que la politique migratoire. Cette subordination ne représente-t-elle pas d’ailleurs un avatar complètement obsolète de la politique européenne de la Suisse au siècle dernier ? Le découplage obtenu avec la fin de la libre circulation des personnes aurait au moins un effet vertueux: stabiliser la participation suisse aux programmes-cadres européens de recherche.

Ce qui revient à formuler l’évidence suivante: le plus sûr moyen pour la Suisse d’assurer durablement son statut d’association aux programmes-cadres de recherche, c’est de ne plus faire partie de la politique européenne d’élargissement, mais de relever de la politique de voisinage (PEV). 

1 – Historique

 Les programmes-cadres européens de recherche remontent à 1984. L’impulsion est venue du président François Mitterrand, soucieux de faire de l’UE le premier pôle mondial de technologies de l’information (IT). Le projet s’était intitulé « Esprit ». Du nom de la prestigieuse revue intellectuelle française, dont l’ambition est encore aujourd’hui « de penser autrement les liens entre l’esprit européen, les valeurs occidentales et le reste du monde ».

Le projet et ses étapes successives de réalisation, jusqu’à aujourd’hui, sont imprégnés d’ouverture sur le monde. La finalité est aussi d’attirer en Europe des chercheurs, des entités et des projets de recherche gravitant tendanciellement autour des Etats-Unis (et d’Asie actuellement). D’où la multiplication d’accords de coopération et d’association (y compris avec les Etats-Unis et la Chine).        

On ne peut pas dire rétrospectivement que cet objectif de leadership ait été atteint. L’industrie européenne, dans le IT en particulier, a même connu un véritable décrochage technologique. Au point de donner l’impression de ne plus pouvoir, ni même vouloir revenir au premier plan.

Lorsqu’un white paper de la Commission Européenne précisait en février dernier les ambitions de l’UE en matière de numérique et d’intelligence artificielle, c’était surtout de suprématie régulatoire, juridique et sécuritaire dont il était question.

Tout se passe en fait aujourd’hui comme si la finalité était en premier lieu de protéger les Européens contre la domination asiatique et américaine dans certains secteurs-clés. Au sens plus prosaïque du protectionnisme économique non tarifaire également, dont l’Europe n’a évidemment pas l’exclusivité.       

Depuis les années 1980, la technostructure européenne de recherche s’est élargie, centralisée et lourdement complexifiée. Dans les domaines des sciences exactes, humaines, sociales ou encore environnementales. La matière couverte par l’institutionnel communautaire s’est développée et approfondie en passant essentiellement par le réseau académique. L’exigence de pureté de la science par rapport aux risques de corruption par des intérêts privés est en effet sensiblement plus élevée en Europe que dans le reste du monde.

L’intégration européenne la plus avancée

La Suisse a très tôt intégré ce vaste dessein géostratégique sur la base d’un accord prévoyant explicitement sa participation aux programmes-cadres européens de recherche (1986). Le traité est toujours en vigueur aujourd’hui. L’Accord sur la recherche de 1999, constitutif des Accords bilatéraux I et appliqué depuis janvier 2004, y ajoute la notion d’association.

La Confédération ne finance plus directement, ni au cas par cas les participations suisses à des projets européens de recherche. Elle verse un forfait dans le budget communautaire, calculé sur la base du produit intérieur brut rapport à celui de l’Union. Les participations suisses sont ensuite financées par cette centrale d’attribution.

Accès, participation, association – On peut dire en ce sens que le financement public de la recherche est la forme la plus aboutie d’intégration suisse dans l’Union Européenne. Ce qui ne manque pas de subtilité institutionnelle lorsque l’on compare avec l’environnement juridique des Accords bilatéraux I.

Avant ces accords sectoriels, comprenant le libre accès aux marchés du travail (libre circulation des personnes), la Suisse accédait partiellement au marché européen. Aujourd’hui, elle y accède toujours partiellement, mais elle y participe aussi. Ce qui signifie en gros qu’elle adopte les règles de circulation des ressources humaines, des capitaux, des biens et des services. Sans être associée toutefois aux décisions législatives et réglementaires, ni être forcément présente en tant qu’observatrice.

Dans le domaine de la recherche en revanche, les Accords bilatéraux I ont fait passer la Suisse de participante à pleinement associée. Avec présence possible d’observateurs à tous les échelons de décision, sauf la conception elle-même des programmes-cadres. Ce qui signifie qu’elle dispose probablement d’un certain pouvoir d’influence.

2 – Sources

A parcourir le web dans tous les sens, on ne peut pas dire que l’association ou non de la Suisse aux programmes-cadres européens de recherche ait suscité jusqu’ici un grand intérêt de la part des analystes et commentateurs en Europe. En Suisse, à la demande du Parlement, ce thème a toutefois fait l’objet de rapports périodiques du Secrétariat d’Etat à la formation, à la recherche et à l’innovation (SEFRI). Ces documents sont traduits en français et accessibles sur le site de la Confédération. Ce sont les premières sources d’un champ d’investigation fort peu documenté par ailleurs, se contentant en général d’explications superficielles et lourdement répétitives.

Haut degré de transparence – Un rapport « faits et chiffres » de 100 pages est ainsi paru en 2018. Un rapport d’impact (effets de la participation suisse) a suivi un an plus tard (75 pages). Ces deux textes très techniques permettent de se faire une idée précise et relativement concrète des enjeux.

Des six Accords bilatéraux I hors libre accès aux marchés du travail (libre circulation), le traité sur la recherche est d’ailleurs certainement le plus transparent. C’est aussi, et de loin, le plus équilibré. Il bénéficie à peu près autant à la Suisse qu’à l’UE sur le plan matériel. Les conséquences de son éventuelle abrogation sont aussi les plus faciles à mesurer.

Les rapports du SEFRI regorgent de chiffres et de graphiques. Ils sont surtout destinés à montrer que le traité sur la recherche est équitable sur le plan des contributions suisses et des retours européens. Ils convainquent également avec aisance que la Suisse est une fort bonne compétitrice dans la captation de subventions et de coordinations de projets publics.

Le terrain de jeu s’avère bouillonnant. Tous les mouvements sont traçables et analysables dans le détail. Le propos manque en revanche singulièrement de perspective, ce qui ne surprend pas venant d’un Secrétariat d’Etat soumis à des devoirs de réserve. Les rapports n’entrent pas en matière sur d’autres approches possibles ou nécessaires. En particulier celle consistant à situer la participation aux programmes-cadres européens dans l’investissement global de la R&D en Suisse (lire plus bas).

Ces rapports sont peu explicites également sur les enjeux immédiats ou plus durables des échéances de politique intérieure s’agissant de participation aux programmes-cadres européens. Vouloir s’en faire une idée passe par des recoupements à partir de différentes sections des sites de la Confédération et de l’Union Européenne, des médias, de revues spécialisées et de contacts personnels.

3 – La course aux subventions

Il n’est pas étonnant que le Parlement attende du SEFRI des rapports approfondis et rassurants s’agissant de recherche. Sans rien demander de comparable sur les autres Accords bilatéraux I, sauf peut-être la libre circulation des personnes de manière plus diffuse. Ne s’agit-il pas d’utilisation de fonds publics ? On peut également deviner sur le plan sociologique, avec les précautions d’usage, que l’affinité entre parlementaires, fonctionnaires et microcosme de recherche est relativement élevée. Davantage qu’en matière de transports routiers, de marchés publics dans la construction, ou encore d’agriculture.

Le paradoxe, par rapport à cette transparence, c’est que le public lui-même n’a pas l’air de bien se rendre compte que l’accord menacé sur la recherche porte essentiellement sur les sciences exactes et humaines dans le champ étroit du subventionnement public.

L’opinion a au contraire tendance à penser que c’est l’ensemble des activités de recherche et développement qui est en cause. Dont il connaît intuitivement l’importance vitale pour l’industrie, les services et la prospérité du pays. Il y aurait effectivement de quoi s’inquiéter si c’était le cas.

Le rapport de 2018 décrit une véritable compétition pour la “captation” de subventions. Un peu à la manière de ce qui se passe avec le Fonds national suisse (FNS, anciennement Fonds national de la recherche scientifique). On peut aussi voir l’association aux programmes européens comme une modeste extension européenne des financements publics du FNS.

Le Fonds national suisse a alloué près de 1,2 milliard de francs en 2018 à quelque 3000 dossiers bénéficiaires (sur 6000 requêtes). Fin 2017, la contribution annuelle moyenne de la Suisse au programme-cadre Horizon 2020 s’est élevée de son côté à 180 millions de francs seulement. Le nombre moyen de participations à des projets a été de 500 par année. Dont une centaine coordonnées depuis la Suisse.

Les institutions de loin les plus concernées par Horizon 2020, jusqu’en 2018, ont été les Ecoles polytechniques fédérales et les universités cantonales. A hauteur de 60% environ des fonds rétrocédés à la Suisse projet par projet en moyenne annuelle.

Les hautes écoles spécialisées (HES) captent quant à elles 3,5% seulement de la manne. L’industrie et les associations sans but lucratif s’octroient une part de 35% environ, beaucoup plus élevée dans Horizon 2020 qu’auparavant. Les subsides publics y sont en général complémentaires d’investissements privés (partenariats public-privé, bien que le terme ne soit jamais employé dans les rapports du SEFRI).

Le niveau moyen de financement public par participation de petites ou micro-entreprises privées est de 100 000 francs (start-up comprises), alors qu’il est de près de 590 000 francs toutes catégories confondues (écoles et grandes industries). Les entreprises sont encouragées à concourir, un bon taux de participation de leur part étant considéré par la Confédération et l’UE comme un succès en soi. Ce qui montre aussi que les entreprises ne sont pas attirées spontanément. L’offre d’Horizon 2020 a d’ailleurs développé des programmes spécifiques et attractifs destinés à les convaincre.     

Impact honorable mais sans levier

Le rapport d’impact de 2019 se base sur un sondage de satisfaction auprès de participants suisses aux programmes européens depuis 2003. 4400 questionnaires ont été envoyés, pour quelque 900 répondants.

Les effets sont en général et sans surprise jugés satisfaisants de la part des hautes écoles. Les participations génèrent en moyenne un emploi dans chaque cas (permanent ou temporaire). Comme l’on pouvait également s’y attendre, le secteur privé est plus critique. 30% seulement des entreprises ou indépendants annoncent que leur participation a conduit à des réalisations commerciales.

La proportion descend à 10% s’agissant de grandes entreprises. 10% également des sondés dans l’industrie et les services mentionnent toutefois la création d’une nouvelle entreprise. Près de 50% précisent que leur participation a tout de même favorisé la mise au point de nouveaux produits ou services. 50% des participations du privé ont généré un brevet (dont les éventuelles applications industrielles ne sont pas précisées).

L’impact macro-économique paraît assez décevant en termes de levier: les subventions se “contentent” de financer des emplois, en général sans multiplicateur avéré. Le rapport insiste donc plutôt sur l’importance des programmes-cadres européens dans la constitution et la pérennité de réseaux personnels. Ces maillages se constituent beaucoup autour des consortiums de recherche.

A en croire les questionnaires, ce sont surtout les HES et les entreprises qui y voient un intérêt spécifique. Les écoles polytechniques et les universités ont une plus grande ancienneté à l’international. Obtenir des subventions passe pour elles avant le networking. On peut supposer que les entreprises suisses, qui ne manquent en général pas d’ouverture sur le monde, voient quand même dans les relations suivies avec des partenaires plus étroitement européens l’occasion d’élargir et de diversifier leurs contacts.

A noter, pour mieux se représenter ce dont on parle, que le programme-cadre Horizon 2020 portait en premier lieu sur les « défis sociétaux » : 30 milliards d’euros pour la recherche « fondée sur les priorités politiques de la stratégie» à l’échelle européenne. Dans l’ordre : santé, transports, énergie, alimentation (avec agriculture et recherche aquatique), climat et environnement, sociétés sûres et sociétés inclusives. Vient ensuite la recherche fondamentale dans tous les domaines (25 milliards), infrastructures numériques européennes en premier lieu.

La « primauté industrielle » n’arrive qu’en troisième position (IT, biotechs, nanotechs, matériaux, systèmes de production, chaînes d’innovation dans les défis sociétaux jusqu’à la commercialisation non comprise) : 17 milliards d’euros, dont 600 millions seulement pour l’innovation dans les petites entreprises. La recherche nucléaire mobilise encore 5 milliards, et divers « piliers » secondaires se partagent les 6 milliards restants.  

4 – Ce que représentent les programmes européens dans la R&D en Suisse

 L’hypothèse d’une mise à l’écart de la Suisse des programmes-cadres européens de recherche en cas de « mauvaise » décision populaire sur la politique migratoire de la Confédération n’est absolument pas nécessaire. La fin de la voie bilatérale vers l’intégration signifierait au pire que la Suisse redeviendrait une simple participante aux PCR (Etat tiers). C’est-à-dire que le Secrétariat d’Etat à la recherche financerait directement les diverses participations, au lieu de passer par la hiérarchie européenne d’octroi des subventions et subsides.

Cela dit, il n’est pas inutile de vérifier que ce scénario maximal et invraisemblable d’éviction pure et simple ne plongerait nullement la Suisse dans le néant. Selon divers inventaires, les évaluations globales des différents types d’investissements réalisés en Suisse dans la R&D (privés et publics) tournent autour des 23 milliards de francs par an. C’est le chiffre retenu par le SEFRI dans une note non datée du site de la Confédération. L’investissement annuel dans le pot commun et public européen, avec le retour sur investissement, ne représente donc que 1,5% environ de l’ « effort national » d’innovation.*

A noter à ce sujet que le classement périodique d’août 2017 du réseau international de conseil Ernst & Young plaçait la Suisse en tête dans l’intensité de la R&D dans les entreprises : 6.6% du chiffre d’affaires (devant les Etats-Unis). Par rapport au produit intérieur (PIB), la Suisse vient en quatrième position dans le monde après la Corée, Israël et la Suède (privé et public cumulés). Avec un biais toutefois : l’industrie pharmaceutique pèse à elle seule 35% des investissements privés en Suisse.

* Le chiffre officiel disponible le plus récent de la contribution suisse à Horizon 2020 est celui du rapport de 2018 : 724 millions de francs pour la période 2014-2017. Soit 181 millions en moyenne annuelle, ce qui représente précisément 0,78% des investissements dans la R&D en Suisse. Cette période est toutefois faussée par les deux années d’association partielle (2014-2016), pendant lesquelles la contribution suisse a été plus basse que d’ordinaire (voir point 7 ). Nous avons compté très largement en multipliant 0,78% par deux pour cette raison.

5 – Ce que renoncer au statut d’association voudrait dire

 Sans statut d’association, la Suisse devrait donc financer directement ses participations. Avec des incidences certainement négatives sur les coûts de gestion. Les projets et consortiums ne seraient acceptés que s’ils présentaient un intérêt pour l’UE (pour autant que ce ne soit pas le cas aujourd’hui). Les Suisses n’auraient plus d’observateurs dans les instances dirigeantes ni les comités de pilotage. Leur niveau d’information s’en ressentirait.

Les remarquables performances des partenaires suisses dans la captation de subventions en seraient affectées. Il n’est pas sûr que les chercheurs suisses continueraient de détenir le record des meilleurs taux de succès des projets proposés. (Encore que les chercheurs américains et asiatiques non associés semblent faire légèrement mieux à 17,8%.) Est-ce bien nécessaire toutefois de figurer parmi les légendes européennes de la captation de subventions ? Sachant en plus qu’elles sont indirectement financées par la Suisse ? Ce n’est pas la question en l’occurrence. Nul ne sait d’ailleurs ce qu’en penserait le corps électoral si elle lui était posée de cette manière.

Les chercheurs et entités suisses de recherche pourraient en principe continuer de coordonner la réalisation de programmes, comme ils le font actuellement (une centaine dans Horizon 2020). Avec certainement, comme nous l’avons vu, quelques difficultés supplémentaires. Les hautes écoles ne pourraient plus en revanche envisager de piloter de grands projets européens. Les fameux et très disputés « Flagships », toujours bien présents sur le terrain médiatique. Cette déficience induirait une certaine déperdition en termes de prestige académique.

Il n’est pas inutile cependant de relativiser ce qui serait sans doute ressenti dans le microcosme de la recherche comme une humiliante relégation. Conçus au début des années 2010, les Flagships sont des mégaprojets à plus d’un milliard d’euros de budget sur dix ans. Mais ils sont rares.

Horizon 2020 n’en a connu que trois (initiés quelques années auparavant) : Graphene, Human Brain Project et Quantum. Horizon Europe (2027) a envisagé d’en lancer six autres, dont un suisse (le controversé Time Machine à Lausanne). Mais le concept lui-même a finalement été abandonné : trop grand, trop long, trop lourd. Les consortiums européens de recherche sont souvent des usines à gaz. Ceux-là atteignent des niveaux de complexité démesurés dans la gouvernance et la gestion.  

Comme chacun sait, le programme Human Brain (qui court jusqu’en 2023) est coordonné à Genève par l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Cette expérience regroupe 800 chercheurs en Europe et Israël, et plus de 130 grandes institutions partenaires. Elle n’a cessé d’être confrontée à des tensions centrifuges sur le plan des objectifs, des doctrines, des ambitions, des égos, des moyens, des appareils et mentalités administratives. Orientée vers la réplication numérique des fonctionnements cognitifs, la culture d’ingénierie de l’EPFL s’est en particulier heurtée aux critiques et désistements des réseaux de recherche fondamentale en neurosciences.

La localisation en Suisse de Human Brain s’est en plus avérée problématique face aux trois grandes puissances de recherche que sont l’Allemagne, le Royaume-Uni et la France. En burn out, le directeur Chris Ebell démissionnait en 2018. Son équipe reconnaissait alors qu’il était peut-être temps de partager une coordination devenue ingérable. C’est une des raisons pour lesquelles le prochain et neuvième programme-cadre se contentera de « grands projets » plus modestes et moins centralisés.

L’université de Genève assume déjà une coordination partagée dans le flagship Quantum. Il n’est pas certain qu’un statut d’association durablement partielle rende à l’avenir impossible l’accès de la Suisse à ce genre de méga-gouvernance redimensionnée. D’autant moins que le futur statut de la Grande-Bretagne, qui reste entièrement à établir à quelques mois de la mise en route théorique d’Horizon Europe, est susceptible de faire évoluer la rigidité institutionnelle de l’Union. Dans un domaine qui se prête peu au dogmatisme politique.

6 – La Suisse grossièrement discriminée

Complexe et peu transparent lorsque l’on sort des rapports officiels, le dossier du traité bilatéral de 1999 sur la recherche (constitutif des Accords bilatéraux I) devient surréaliste lorsque l’on examine la question des statuts sous l’angle comparatif.  

 Comme évoqué plus haut, divers Etats dans le monde, jusqu’en Asie et en Amérique (Etats-Unis, Canada, Japon, Corée, Chine, Brésil, Argentine, etc), ont de « simples » accords de partenariat et coopération scientifiques avec l’UE. Ce qui signifie qu’ils n’ont pas accès à tous les grands domaines des programmes-cadres de subventionnement. Ils n’ont pas non plus d’observateurs en principe dans les instances dirigeantes et de pilotage.

La Norvège, l’Islande et la Suisse, relevant depuis les années 1990 de la politique d’élargissement de l’UE, avec objectif d’adhésion abandonné en cours de route, sont au contraire censés avoir le « privilège » d’un accord anticipé de pleine association.

C’est toutefois le cas aujourd’hui de treize autres Etats également, relevant d’une politiques européenne d’élargissement plus tardive, ou d’une simple politique de voisinage (voir Annexe I): Israël, Turquie, Serbie, Arménie, Géorgie, Ukraine, Tunisie, Albanie, Bosnie-Herzégovine, Montenegro, Moldavie, Macédoine du Nord et Iles Féroé.

Selon l’expression consacrée, on peut dire que ces Etats ont obtenu le beurre et l’argent par rapport à la Suisse. L’UE leur a accordé un statut de plein associé sans contrepartie exogène. Alors qu’elle ne l’a concédé à la Suisse qu’en échange du libre accès à son marché du travail dans le cadre des Accords bilatéraux I, liés juridiquement par un principe de parallélisme (clause guillotine).

En cas de résiliation de l’Accord sur la recherche de 1999, pour cause de rejet de la libre circulation et de clause guillotine, la Suisse serait donc menacée d’être moins bien lotie que ces treize Etats périphériques. Comme ce fut le cas après le vote de février 2014, et jusqu’à fin 2016, elle se retrouverait sur le même plan institutionnel que les Etats « tiers » d’Amérique et d’Asie.    

Cette discrimination serait bien entendu complètement absurde (sans même parler d’inéquité). Comme elle l’a d’ailleurs été entre 2014 et 2016. Mais le cas du Royaume-Uni, poids lourd de la R&D en Europe, pourrait là aussi rebattre certaines cartes. Sans libre circulation des personnes, la Grande-Bretagne ne devrait-elle pas relever quand même, et au minimum, de la politique ordinaire de voisinage de l’UE en matière de recherche ? C’est-à-dire au même niveau d’association que, disons… l’Albanie (par ordre alphabétique) ? Et si c’était de toute évidence le cas, on ne verrait pas très bien pourquoi la Suisse ne pourrait pas obtenir d’égalité de traitement.

7 – Le trou de 2014-2016

L’Accord d’association de la Suisse à Horizon 2020 n’était pas encore complètement finalisé lorsque le vote populaire contre la libre circulation des personnes du 9 février 2014 a soudainement déstabilisé les Accords bilatéraux I par effet de parallélisme (clause guillotine).

S’en prendre sur le champ aux cinq autres accords n’a apparemment guère été envisagé du côté de Bruxelles (transports aériens, terrestres, marchés publics, agriculture, reconnaissance des normes techniques). On peut comprendre cette réserve: l’application de ces traités depuis les années 2000 s’est avérée très à l’avantage des Européens. L’occasion de réagir s’est en revanche présentée dans la recherche, beaucoup plus équilibrée, avec en plus des négociations en cours. La procédure fut aussitôt suspendue.

La perspective d’une relégation pure et simple de la Suisse parmi les Etats tiers asiatiques et américains semblait en même temps inconcevable. La Commission européenne n’avait-elle pas conclu, ou n’était-elle pas en train de négocier en parallèle des accords de pleine association avec treize Etats périphériques ? Sans libre accès réciproque aux marchés du travail (libre circulation), ni aucun accord de partenariat comparable à ce qui imbrique la Suisse dans l’Union Européenne ?

Marginaliser ainsi la Suisse, référence en matière de R&D, de manière aussi irrationnelle, eût été difficilement assumable politiquement. Les menaces et rapports de force bruts recèlent parfois des limites lorsqu’il s’agit de passer à l’acte. Le radicalisme d’un tel bannissement eût en plus été clairement dommageable pour la recherche en Europe.

Il était en même temps important pour la Commission européenne que des représailles soient réellement exercées. De manière à tenir parole et à faire prendre conscience aux Suisses égarés qu’ils devaient rapidement revenir à de meilleures dispositions. Il fut donc convenu de négocier une sorte de compromis octroyant à la Suisse un statut singulier, suffisamment vexatoire mais néanmoins provisoire d’Etat « partiellement associé ».

Schématiquement : la pleine participation à la recherche fondamentale était maintenue (peut-être par solidarité académique bien comprise). Les subventions européennes destinées à des projets venant de l’industrie n’étaient en revanche plus garanties, la Confédération s’empressant néanmoins de les compenser au cas par cas.

L’important domaine des « défis sociétaux » était lui aussi précarisé. Il se retrouvait également à la charge d’un Secrétariat d’Etat que les questionnaires du rapport d’impact allaient qualifier plus tard de très performant dans l’octroi de subventions de substitution (santé, alimentation, énergies, climat, environnement, etc). 

Dans la pratique et dans bien des cas, les diverses instances européennes de décision ont certainement sur-réagi. Les conséquences de ne plus pouvoir « participer » aux programmes-cadres européens de recherche avaient été abondamment évoquées lors de la tumultueuse campagne politique qui avait précédé le scrutin de février 2014. Avec une résonnance un peu confuse dans le microcosme académique en Europe. Parfois assez subtiles, les différences entre «participation en tant qu’Etat tiers », «association » et « association partielle » ne furent pas toujours bien comprises dans des milieux scientifiques continentaux peu réceptifs aux brutales finesses de la politique européenne d’élargissement.

Un lourd climat d’incertitude s’est alors installé, doublé d’une certaine méfiance par rapport à des partenaires suisses perçus tout d’un coup comme peu fiables. Le fait de les pénaliser le plus durement possible n’allait-il pas d’ailleurs les obliger à se mobiliser davantage pour faire rentrer l’opinion publique suisse dans le rang ?

Le nombre de participations suisses validées par les instances européennes s’est tout de suite mis à reculer massivement et de manière désordonnée. En particulier dans les coordinations de projets. A en croire le rapport de 2008 du SEFRI, la Commission européenne elle-même a dû parfois intervenir pour soutenir envers et contre tout certaines participations suisses. Ce n’est qu’en 2017 que la situation a commencé de se normaliser. Lorsque le Parlement a décidé de renoncer à la résiliation de la libre circulation malgré la décision populaire. Et que le droit d’accès à une activité économique en Suisse a pu être étendu à la Croatie.

8 – Horizon Europe (2027) et Espace européen de recherche.

Sept ans plus tard, l’histoire donne un peu l’impression de se répéter. Le scrutin sur la deuxième initiative de l’UDC a été reporté au second semestre 2020 pour cause de crise sanitaire. Si le projet d’article constitutionnel était de nouveau accepté, l’ « accident » se produirait avant que les négociations pour l’association de la Suisse à Horizon Europe (2021-2027) aient été finalisées.

Avec le Brexit, c’est d’ailleurs tout le processus de mise en place de ce programme-cadre qui a pris du retard. Nul ne sait encore quel sera le statut du Royaume-Uni, deuxième puissance européenne de R&D derrière l’Allemagne et devant la France. Sa relégation pure et simple parmi les Etats tiers, derrière les treize Etats périphériques associés, semble cependant aussi peu vraisemblable que celle de la Suisse.

Il n’est pas certain que Britanniques et Européens attendent d’avoir conclu un accord de partenariat général avant que des négociations s’engagent en vue d’une éventuelle association dans la recherche. C’est d’ailleurs ce qu’anticipait le SEFRI dans une information du 31 janvier dernier, au moment de l’entrée en vigueur du Brexit : «Comme la Suisse, le Royaume-Uni doit négocier avec l’UE une éventuelle association à Horizon Europe.»

Il n’y a toutefois pas encore de mandat de négociation côté suisse, bien que le background politique à régler semble bien plus léger qu’avec la Grande-Bretagne. Problématique et retardé lui aussi pour cause de crise sanitaire, l’Accord-cadre institutionnel Suisse-UE en suspens n’aurait pas d’effet sur la recherche à en croire certains commentaires plus ou moins officiels à Berne (la recherche n’étant pas considérée comme un marché). La future association dans Horizon Europe ne serait donc déstabilisée que par la fin de la libre circulation des personnes (voir Annexe II).     

S’agissant du Royaume-Uni en revanche, il paraît évident qu’une association ne serait pas conditionnée par un accord de libre circulation des personnes (les Britanniques n’en veulent plus). En cas d’acceptation de la deuxième initiative de l’UDC, la Suisse se retrouverait donc théoriquement dans une situation très comparable à celle de la Grande-Bretagne. Il deviendrait difficile pour les Européens de négocier avec l’un sans se référer à l’autre s’agissant de recherche.

La différence entre l’un et l’autre serait surtout juridique : la Suisse devrait encore s’extraire du parallélisme des Accords bilatéraux I et de la voie bilatérale vers l’intégration. Alors que le Royaume-Uni, après plus de trois ans de contorsions pour y échapper malgré le référendum de 2016, a déjà réalisé formellement son Brexit.

Ces nouvelles circonstances pour la recherche en Europe pourraient être l’occasion de relancer l’Espace européen de la recherche (EER). Initié à Lisbonne en 2000, cet European Research Area (ERA) est un ensemble de principes à cultiver sous une Direction générale de la recherche et de l’innovation.

L’EER a évidemment ajouté une couche institutionnelle à la gestion des programmes-cadres, qui n’en manquait pas. Mais il comprend aussi la double volonté de favoriser davantage l’ouverture vers l’extérieur. Avec mobilité des chercheurs et projets à l’intérieur de l’espace élargi aux partenaires associés.

Appliqué partiellement dans les 6ème, 7ème et 8ème programmes-cadres, l’EER a apparemment négligé cette dimension personnelle de la mobilité. L’occasion semble se présenter pour le Royaume-Uni et la Suisse de proposer une libre circulation des chercheurs en remplacement de la libre circulation générale des ressources humaines sur les marchés nationaux du travail. Couvrant quarante-quatre Etats, cette nouvelle liberté aurait au moins l’avantage de l’unité de matière.    

Annexe I

A propos de Club des Treize

Seize Etats non-membres de l’UE sont (comme la Suisse) pleinement associés aux programmes-cadres européens de recherche :

les deux Etats membres de l’Espace économique européens (EEE) : Norvège et Islande (depuis 1994). Leur association à chaque programme-cadre fait cependant l’objet de négociations particulières   (comme avec la Suisse) ;

– la Suisse depuis 2004, avec son statut général de substitution à l’EEE (voie bilatérale vers l’intégration avec libre circulation des personnes et Accords bilatéraux I) ;

– six Etats candidats à l’adhésion à l’UE, relevant de la Politique européenne d’élargissement : la Turquie (depuis 2003), la Serbie, l’Albanie, la Macédoine, le Montenegro, la Bosnie-Herzégovine (première association dans les années 2000 également) ;

– six Etats non-candidats relevant de la « simple » Politique européenne de voisinage (PEV) : Israël (depuis 1996), Ukraine, Moldavie, Géorgie, Arménie (dans le programme-cadre 2007-2013 déjà) et Tunisie (2016) ;

– les Iles Feroë enfin, qui ont un statut général d’association avec l’UE depuis les années 1970.

Treize Etats hors Espace économique EEE ont donc obtenu le même statut que la Suisse, sans le fatras de conditions liées juridiquement dans les Accords bilatéraux I (dont la libre circulation des personnes).

A noter sur le plan chronologique : la Suisse, dans les années 1990, encore considérée à l’époque comme candidate à l’adhésion (jusqu’en juillet 2016), mettait dans la balance des Accords bilatéraux I son futur statut d’associée aux programmes-cadres de recherche (en négociation). Or, Israël avait déjà obtenu ce statut sans aucune des conditions exogènes imposées à la Suisse (exogènes, c’est-à-dire n’ayant rien à voir avec la recherche scientifique et son financement).

Quinze ans plus tard, l’UE retirait à la Suisse son statut d’associée aux programmes-cadres suite au vote populaire de février 2014 sur la libre circulation des personnes. Or, Bruxelles était à ce moment-là en pleine négociation avec les 13 autres Etats non membres pour une association à Horizon 2020, rétroactive au 1er janvier 2014 (2016 dans le cas de l’Arménie, de la Géorgie et de la Tunisie, et août 2015 dans le cas de l’Ukraine). Sans libre circulation des personnes encore une fois.

A noter encore, pour être complet, que ces treize Etats bénéficient vraiment du même statut d’association que la Suisse, sur les mêmes bases de financement : un calcul incluant le PIB du pays par rapport au PIB de l’UE, en fonction de l’importance de la participation prévisible.

Dans le 7ème programme-cadre (2007-2013), les participants turcs avaient obtenu quelque 200 millions d’euros de subventions pour 950 projets. En janvier 2017, Israël célébrait ses vingt ans d’association en annonçant 1,4 milliard d’euros de contributions cumulées pour 1,7 milliard de retours enregistrés.

Les niveaux d’association sont évidemment plus modestes pour des Etats comme la Serbie (53 millions d’euros de retours pour 307 projets dans le 7ème programme-cadre), la Macédoine (12 millions), le Montenegro (4 millions), la Moldavie (4 millions), la Bosnie-Herzégovine (3 millions) ou l’Albanie (2,5 millions).

L’UE accorde parfois des « rabais » de contribution forfaitaire, ou des facilités de paiement dans le cadre de sa politique de développement. Avec l’appui dans certains cas de la Banque européenne d’investissement. L’UE peut aussi exiger des réformes dans la politique de recherche scientifique des nouveaux associés, avec revue périodique des pairs.

 

Annexe II

Clause guillotine et flou juridique

Le traité de coopération scientifique et technique de 1986 entre la Suisse et les Communautés européennes (CE) a une portée élevée et générale qui en fait rétrospectivement une sorte de déclaration d’intention (un peu plus concrète toutefois sur la recherche nucléaire, sujet central à l’époque). Entre autres dispositions, l’accord rendait possible la participation de la Suisse aux futurs programmes-cadres européens de recherche. D’éventuelles associations devaient toutefois faire l’objet d’accords spécifiques portant sur chacun d’eux.

Les cinq premiers programmes-cadres ont intégré les hautes écoles et institutions suisses sous forme de participations projet par projet. Chaque projet étant financé par la Confédération. Dans le cadre des Accords bilatéraux I finalisés en 1999, la Suisse a obtenu dès 2004 le statut d’associée au 6ème programme-cadre (2002-2006) : contribution forfaitaire au budget européen, puis financement européen des projets suisses. Avec observateurs suisses dans les instances européennes de subventionnement.

Ce statut d’associé a été renouvelé dans un autre accord bilatéral de coopération scientifique portant sur le 7ème programme cadre. Et ainsi de suite. Il a fallu un autre accord bilatéral encore pour sceller l’association au 8ème programme (2014-2020). Il en faudra encore un autre pour associer la Suisse au programme Horizon Europe (2021-2027).

Cette contrainte de renouvellement périodique est absente des six autres Accords bilatéraux I. Ce qui fait parfois dire que la recherche n’est pas vraiment soumise au parallélisme de ces accords liés juridiquement (clause guillotine).

Selon cette interprétation : si l’accord sur le droit d’accès des Européens à une activité économique en Suisse était résilié par la Suisse (libre circulation), la clause guillotine ne s’appliquerait pas à la recherche. Temporaires, les accords d’association aux programmes-cadres ne sont-ils pas forcément d’une autre nature ?

C’est bien ce que l’on affirme également par ailleurs en proclamant qu’ils ne sont pas des accords d’accès au marché. Qu’ils ne sont donc pas concernés par le projet d’Accord-cadre institutionnel Suisse-UE en suspens (voir plus haut).

Il n’y a en réalité guère de raisons de penser que le lien juridique, imposé par les Européens pour sanctuariser la libre circulation et sécuriser la voie bilatérale vers l’intégration, n’annulerait pas formellement l’actuel, ni les futurs accords d’association dans la recherche. Rien ne s’y oppose apparemment. Le niveau de détail de ces considérations semble en plus d’une pertinence très relative dans un domaine régi par deux ordres législatifs différents.

Il est vrai cependant que ces accords d’association sur la recherche ont un caractère juridique particulier dans les Bilatérales I. Tant les Suisses que les Européens ont explicitement prévu que leur résiliation par les uns ou les autres n’impliquerait pas automatiquement, ni dans les six mois, une annulation globale du paquet d’accords. Il y aurait bien une sorte de clause guillotine, mais sans automaticité.

Dans son message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE, le Conseil fédéral précisait d’ailleurs que la clause guillotine « ne s’appliquait ni en cas d’expiration ordinaire de l’Accord de coopération scientifique, ni en cas de dénonciation de cet accord par la Suisse à la suite d’une modification par les CE des programmes-cadres auxquels la Suisse est associée. »

Tant les Européens que les Suisses peuvent en revanche décider unilatéralement que la rupture des accords d’association aux programmes-cadres mettrait fin aux Accords bilatéraux I. Ce scénario n’est pourtant guère réaliste : ni la Suisse, ni l’Union Européenne n’ont le moindre intérêt à saborder ces accords d’association dans la recherche. C’est plutôt dans le sens l’inverse que le problème se pose : l’Union européenne a tendance à utiliser la recherche comme objet de chantage et de représailles à propos de libre circulation.      

Dans un avis de droit de 2013, Christine Kaddous, professeure à l’Université de Genève et directrice du Centre d’études juridiques européennes, précisait encore que «l’accord sur la coopération scientifique et technique de 2007 pourrait aussi être concerné, même s’il n’est pas stricto sensu rattaché à la clause guillotine, compte tenu de la décision du Conseil et de la Commission de 2008, laquelle prévoit que cet accord ne serait pas prorogé en cas de non-reconduction ou de dénonciation des accords bilatéraux I. Le risque existe donc également pour cet accord, même s’il ne contient pas formellement une disposition telle que celle de l’article 25, paragraphe 4, de l’Accord sur la libre circulation des personnes. »

Cet avis a parfois été sur-interprété lui aussi, comme s’il suggérait que la clause guillotine ne s’appliquait pas à la recherche. Il fait seulement ressortir en réalité que c’est le délai de résiliation de six mois des Accords bilatéraux I en cas de guillotine qui ne s’appliquerait pas à l’accord d’association en cours (2007-2013 à l’époque). L’association durerait jusqu’à la fin du programme-cadre, mais elle ne serait pas reconduite lors du programme suivant.

Voie bilatérale : les Suisses n’auront jamais la paix

(Paru le 8 mars dans Le Matin Dimanche)

(Deutscher Text: siehe unten) 

Il y a vingt ans, les Suisses acceptaient les Accords bilatéraux I avec l’Union Européenne à plus de 60% des voix. Le libre accès des Européens au marché suisse du travail était le seul des sept accords à ne pas susciter l’unanimité. Pour faire néanmoins passer cette « libre circulation des personnes », les organisations économiques avaient développé trois arguments fort convaincants. Même l’UDC s’y était ralliée.

En premier lieu, l’immigration européenne n’allait de toute manière pas dépasser 10 000 personnes par an. Après l’application complète de la libre circulation en 2007, le solde migratoire moyen a pourtant été de 50 000 ressortissants de l’UE chaque année. Il a atteint 32 000 personnes l’an dernier (+3.5% sur un an).

Ce grand écart n’a rétrospectivement rien d’étonnant. Les phénomènes migratoires sont réputés particulièrement imprévisibles. C’est pour cette raison que la Suisse, très attractive et géo-centrée, n’aurait jamais dû accepter le libre accès des Européens à son marché du travail. D’autant moins qu’elle n’a nullement besoin d’une contrainte de ce genre pour accueillir toutes les compétences et la main d’œuvre qui lui sont nécessaires.

Le deuxième argument portait sur la voie bilatérale vers l’intégration dans l’UE. L’accord de libre circulation inaugurait cette mécanique en mettant le travail sur le même plan que la libre circulation des capitaux, des biens et des services. Mais les Suisses n’avaient aucun de souci à se faire. Ils pourraient par la suite dire souverainement non à toute nouvelle étape d’intégration. « Et si ça ne va pas, nous pourrons toujours faire un pas en arrière et remettre certaines choses en question », précisait Bernard Koechlin, membre genevois du comité d’Economiesuisse.

On se rend pleinement compte aujourd’hui qu’il n’est en réalité plus possible de dire non à l’Union Européenne sur quoi que ce soit. Les rétorsions sont immédiates et les menaces de guerre économique se mettent aussitôt à pleuvoir.

Le troisième argument rappelait sans cesse que l’économie n’aime pas l’incertitude. Avec la voie bilatérale, les entreprises suisses acquéraient la visibilité nécessaire à la conduite des affaires. La Suisse allait ainsi bénéficier de relations stables et apaisées avec l’UE.

On sait ce qu’il est advenu de cette dramatique illusion. Quelques années plus tard, Bruxelles décidait d’avancer dans l’approfondissement de l’intégration en imposant des discussions sur un accord institutionnel. Les mesures d’accompagnement, obtenues par la gauche en échange de son soutien à la libre circulation en 2000, apparaissaient de surcroît comme non conformes à l’esprit et à la lettre de cette libre circulation en Europe.

Aujourd’hui, les organisations économiques continuent néanmoins de considérer la voie bilatérale comme synonyme de stabilité. Elles se trompent lourdement. Tant qu’elle voudra se trouver à la fois dans l’UE et en dehors, « avec le beurre et l’argent du beurre », la Suisse sera considérée en Europe comme une profiteuse et une concurrente déloyale. Elle sera méprisée et maltraitée.

Les pressions et menaces ne cesseront jamais. Et les Suisses continueront de ne plus pouvoir dire non. C’est exactement ce qu’ils ne voulaient pas au départ. Les organisations économiques et les partenaires sociaux non plus d’ailleurs. Et plus on attendra pour rompre avec cette funeste dynamique, plus il sera difficile de s’en extraire.

Bilateraler Weg: Die Schweizer werden nie Frieden bekommen

Vor zwanzig Jahren nahmen die Stimmbürger – mit einer Mehrheit von mehr als 60% der Teilnehmenden – die Bilateralen Verträge I zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU) an. Die Personenfreizügigkeit, also der freie Zugang der EU-Bürger zum Schweizer Arbeitsmarkt, war der einzige der sieben Verträge, der keinen einhelligen Anklang fand. Um ihn durchzusetzen, hatten die Wirtschaftsverbände drei anscheinend überzeugende Argumente vorgebracht, denen sich sogar die SVP anschloss.

Erstens wurde postuliert, dass die Immigration aus den EU-Ländern in keinem Fall 10’000 Personen pro Jahr übersteigen würde. Doch nach der vollständigen Einführung der Personenfreizügigkeit im Jahr 2007 betrug das jährliche Einwanderungssaldo aus den EU-Ländern im Durchschnitt 50’000 Personen. Letztes Jahr waren es 32’000 (+3,5% in einem Jahr).

Diese enorme Abweichung überrascht nicht. Migrationsphänomene gelten als besonders schwer voraussehbar. Aus diesem Grund hätte die Schweiz mit ihrer attraktiven und zentralen Lage den freien Zugang der EU-Bürger zu ihrem Arbeitsmarkt nie akzeptieren dürfen. Umso mehr, als wir eine solche Zwangsregelung keineswegs brauchen, um die nötigen Kompetenzen und Arbeitskräfte hereinzuholen.

Das zweite Argument betraf den bilateralen Weg zur EU-Integration. Der Vertrag zur Personenfreizügigkeit war der erste Teil dieser Mechanik. Dieser Vertrag behandelte die Arbeit wie die anderen Produktionsfaktoren Kapital, Güter und Dienstleistungen, für die in den Augen der EU auch die Personenfreizügigkeit gilt. Aber die Schweizer müssten sich keine Sorgen machen, hiess es damals, sie könnten in Zukunft souverän «nein» zu weiteren Integrationsschritten sagen. «Wenn die Erfahrungen nicht gut sind, können wir immer noch einen Schritt zurück gehen und gewisse Sachen in Frage stellen», sagte Bernard Koechlin, Genfer Mitglied des Komitees von Economiesuisse.

Heute wird einem jedoch voll bewusst, dass es nicht zulässig ist, der EU in irgendeiner Frage «nein» zu sagen. Tut man es, wird sogleich mit Vergeltungsmassnahmen und mit einem Wirtschaftskrieg gedroht.

Das dritte Argument war die immer wieder aufgestellte Behauptung, dass die Wirtschaft Unsicherheit nicht mag. Dank dem bilateralen Weg bekämen die Schweizer Unternehmen die Sichtbarkeit, die sie für ihre Tätigkeit benötigten, hiess es. Die Schweiz käme in den Genuss von stabilen und befriedeten Beziehungen zur EU.

Man weiss, was aus dieser dramatischen Illusion geworden ist. Einige Jahre später beschloss Brüssel, die vertiefte Integration zu beschleunigen und der Schweiz Verhandlungen über ein Rahmenabkommen aufzuzwingen. Die flankierenden Massnahmen, die die Linke als Belohnung für ihr Ja zur Personenfreizügigkeit im Jahr 2000 bekommen hat, werden überdies als unvereinbar mit dem Buchstaben und dem Geist der Personenfreizügigkeit erklärt.

Dennoch betrachten die Wirtschaftsverbände den bilateralen Weg auch weiterhin als gleichbedeutend mit Stabilität. Sie täuschen sich gewaltig. Solange die Schweiz gleichzeitig in und ausserhalb der EU stehen und angeblich «den Fünfer und das Weggli» haben will, wird die Schweiz in Europa als profitierende Trittbrettfahrerin beargwöhnt, die der EU-Konkurrenz einen unlauteren Wettbewerb liefere. Sie wird weiter verachtet und schlecht behandelt werden.

Die Drohungen und Pressionen werden nicht aufhören. Und die Schweizer werden immer weniger «nein» sagen können. Dies war genau das Gegenteil, was sie ursprünglich anstrebten, und die Wirtschaftsorganisationen übrigens auch. Je länger man zuwartet, um mit dieser unheilvollen Dynamik aufzuräumen, desto schwieriger wird es sein, ihr zu entfliehen.

(Publiziert in Le Matin Dimanche vom 8. März 2020)

25 bonnes raisons de dire OUI le 17 mai prochain

(Deutscher Text: siehe unten)                                                

(English Version: see below)

Pour en finir avec le libre accès des Européens au marché suisse de travail (libre circulation des personnes). Pour dissoudre le parallélisme des Accords bilatéraux I (clause guillotine). Pour quitter la voie bilatérale vers l’intégration. Pour obtenir une normalisation et nouvelle stabilité durable dans les relations avec l’Union Européenne. Sur le plan économique, mais pas seulement.

Par rapport à la libre circulation des personnes elle-même

Sans libre circulation des personnes, la Suisse garderait toute liberté d’accueillir toutes les compétences, main d’oeuvre et talents européens dont elle a besoin. Frontaliers ou futurs résidents. Actifs dans l’économie, la santé, la formation, le social, etc.

La Suisse reprendrait simplement le contrôle de sa politique migratoire.

Elle aurait toute liberté de mettre sur pied un système efficace et peu bureaucratique de régulation de l’immigration européenne en Suisse. Les modèles performants de régulation ne manquent pas dans le monde développé.

Sur les vingt pays les plus compétitifs du monde (WEF), dix ne sont pas européens et ont une politique migratoire autonome. Dont les trois premiers. Avec la Suisse, il y en aurait onze.

Les complications et coûts administratifs supplémentaires seraient dérisoires pour les entreprises et institutions par rapport à leur masse salariale.

La Suisse mettrait fin à la préférence européenne sur son marché du travail par rapport aux ressortissants du reste du monde.

Les non-Européens, réfugiés en Suisse par exemple, cesseraient d’être discriminés sur le marché suisse du travail par rapport aux Européens (alors que la Suisse investit intensément dans leur formation et leur intégration).  

L’immigration globale étant de tout manière limitée en Suisse (comme en Europe et ailleurs), l’économie suisse aurait plus de facilité à recruter des spécialistes et cadres non européens pour accompagner son important commerce dans le monde (plus de 50% des exportations sont extra-européennes). Il en serait de même des hautes écoles et de la recherche.

La diversité des nationalités dans les entreprises et institutions pourrait augmenter. Avec une meilleure réceptivité par rapport à la culture du travail en Suisse.

La réintroduction de l’ancien permis de saisonnier (légitimement honnis par la gauche) ne serait nullement nécessaire. Il existe d’ailleurs un permis de travail de courte durée (permis L) dans le cadre de la libre circulation. Il pourrait être maintenu (ou pas).

Réciprocité :

– Le solde migratoire annuel moyen (immigration nette) est de 48 000 nouveaux Européens en Suisse depuis 2007 (début de la libre circulation). Soit la population cumulée de Nyon, Gland et Morges.

(Immigration moyenne nette extra-européenne : 21 000, soit la population de Vevey. L’immigration nette moyenne totale équivaut à de nouvelles villes de la Chaux-de-Fonds plus Neuchâtel chaque année).

– L’immigration européenne et le travail frontalier resteraient relativement importants sans libre circulation, et avec régulation migratoire autonome.

– En revanche, les Suisses non binationaux ne sont actuellement que quelques centaines à demander et recevoir un permis de travail chaque année en Europe. Pour des raisons évidentes d’écarts salariaux.

– Tenant compte de cet immense déséquilibre, la Suisse pourrait demander des facilités d’accès au marché du travail européen pour ses ressortissants non binationaux (qui souhaitent quand même travailler en Europe).

Le principe de libre circulation des personnes est un archaïsme qui met le marché du travail sur le même plan que les marchés de capitaux, de marchandises et de services. A l’échelle des Etats et de leur politique économique, le travail et les salaires ne sont pas de simples facteurs de production. Ils représentent au contraire la finalité de l’économie.

Par rapport aux Accord bilatéraux I

La Suisse commencerait par demander aux Européens l’annulation de la clause juridique (guillotine) invalidant les six autres Accords bilatéraux I. Pour qu’ils restent au contraire valides individuellement. Argument : trois accords bénéficient presque exclusivement aux Européens, deux sont très déséquilibrés en faveur de l’UE (reconnaissance mutuelle des normes techniques et agriculture). Seul le dernier est plus ou moins équilibré (recherche).

En cas de refus, la Suisse négocierait avec l’UE une période transitoire de validité (comme Bruxelles l’a fait avec Londres), pendant laquelle les deux parties discuteraient de l’avenir des Accords bilatéraux I sans libre circulation ni clause guillotine.

Si l’Union Européenne exerçait des représailles et menaçait d’ouvrir une guerre commerciale contre la Suisse (en invalidant les Accords bilatéraux I ou autres), l’administration fédérale pourrait programmer des obstacles renchérissant les importations de véhicules à moteur européens (valeur 15 milliards de francs en 2019). Les plus polluants en particulier.

Dans le pire des cas, sans accords bilatéraux I, les surcoûts administratifs et manques à gagner pour les entreprises suisses ne représenteraient pas 0.5% des exportations en valeur vers l’Europe (lire les articles précédents). Des allégements administratifs pourraient être consentis en contrepartie par la Confédération et les cantons dans d’autres domaines.

La Suisse continuerait d’être associée aux programmes européens de recherche (comme d’autres Etats tiers). Seule la possibilité de coordonner elle-même de grands projets lui serait refusée.  

Par rapport à la voie bilatérale vers l’intégration

La fin du libre accès des Européens au marché suisse du travail équivaudrait à la fin de la voie bilatérale vers l’intégration. Les fonctionnaires européens l’envisagent d’ailleurs eux-mêmes depuis juin 2016 (Brexit), et le retrait officiel de la demande d’adhésion de la Suisse à l’UE un mois plus tard.

Le dossier suisse à Bruxelles cesserait dès lors de relever de la Politique européenne d’élargissement, et passerait dans la Politique européenne de voisinage (PEV, commissaire Oliver Varhelyi).

Après une période de turbulences (surtout verbales), les relations entre la Suisse, l’Union Européenne et ses Etats-membres seraient clarifiées et apaisées. La Suisse ne pourrait plus être soupçonnée continuellement d’abus et de double jeu (dedans et dehors, « le beurre et l’argent du beurre », etc).

L’économie suisse obtiendrait ce qu’elle recherche : la stabilisation des relations avec l’UE. Il s’agirait de partenariat commercial et de voisinage entre Etats, d’accès partiels et réciproques aux marchés. Et non plus de « participation » progressive au marché unique européen basée sur la libre circulation, incluant en particulier le droit du travail.

En maintenant la libre circulation des personnes, considérée en Europe comme « constitutive de la citoyenneté européenne » (Emmanuel Macron), l’économie suisse n’aura jamais la stabilité, la sécurité ni la visibilité dont elle a besoin. Elle ne l’a plus d’ailleurs depuis quinze ans (début des discussions sur une nouvelle étape institutionnelle).

Sans libre circulation des personnes, la Suisse se retrouverait sur le même plan que le Royaume-Uni, avec les accords de Schengen/Dublin en plus (pas remis en question). Et des accords de voisinage forcément différents (pêche, transports, frontières, etc.)

Les références de la Suisse dans les discussions avec l’UE deviendraient :

1) l’Accord économique et commercial global (AECG) de l’UE avec le Canada, appliqué provisoirement à 90% depuis 2017 (en attendant une ratification complète des 28 Etats membres). Equivalent aux Bilatérales I sur le plan de la reconnaissance mutuelle des normes techniques dans les domaines-clés des machines et technologies médicales (entre autres).

2) le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement avec les Etats-Unis (TTIP). Très innovant, finalisé, mais suspendu pour cause d’oppositions en Europe à la notion de sécurité des investissements et à l’agriculture (en France surtout). Egalement équivalent aux Bilatérales I sur le plan de la reconnaissance mutuelle des normes techniques dans les machines et technologies médicales (entre autres).

Par rapport au timing

Mettre fin au libre accès des Européens au marché suisse du travail (libre circulation) et à la voie bilatérale vers l’intégration ? Saisir cette occasion le 17 mai prochain permettra de simplifier et clarifier rapidement les relations ambiguës, confuses et chroniquement conflictuelles avec l’Union Européenne.

La Suisse n’étant plus candidate à l’adhésion à l’UE, la voie bilatérale n’a d’ailleurs plus aucun sens.

L’économie suisse est pour sa part toujours aussi incapable d’argumenter précisément et concrètement sur les avantages d’une voie bilatérale qui ne lui apporte rien de consistant, et ne cesse de générer des troubles.

Si ce n’est pas le 17 mai prochain, ce sera plus tard. Et plus tard ce sera, plus compliquée et douloureuse s’avérera l’opération de rééquilibrage et de normalisation des relations Suisse-UE.

(English Version: see below)

Zur Abstimmung über die SVP-«Begrenzungsinitiative» vom 17. Mai 2020

25 gute Gründe, am 17. Mai «ja» zu sagen

 Um endlich mit dem freien Zugang der EU-Bürger zum Schweizer Arbeitsmarkt («Personenfreizügigkeit») Schluss zu machen. Um mit dem Parallelismus («Guillotine-Klausel») der bilateralen Verträge aufzuräumen. Um den bilateralen Weg zur Integration zu verlassen. Um eine Normalisierung und eine neue Stabilität in den Beziehungen zur Europäischen Union (EU) herzustellen. Auf wirtschaftlichem Gebiet – aber nicht nur.

Im Hinblick auf die Personenfreizügigkeit

Ohne Personenfreizügigkeit wäre die Schweiz gänzlich frei, die benötigten Kompetenzen, Arbeitskräfte und Talente aus Europa aufzunehmen. Seien dies Grenzgänger, künftige Niedergelassene, Aktive in der Wirtschaft, im Gesundheits- oder Bildungssystem, im sozialen Bereich, usw.

Die Schweiz würde ganz einfach ihre Kontrolle im Migrationsbereich zurückgewinnen.

Sie hätte wieder völlige Freiheit, um ein effizientes und wenig bürokratisches System zur Regulierung der Immigration aus der EU auf die Beine zu stellen. Entsprechende Modelle gibt es in den entwickelten Ländern zur Genüge.

Von den zwanzig wettbewerbstärksten Ländern der Welt liegen aufgrund einer WEF-Studie zehn in Europa und verfügen über eine autonome Migrationspolitik. Mit der Schweiz wären sie elf.

Die Komplikationen und zusätzlichen administrativen Kosten für die Unternehmen und Institutionen wären, gemessen an deren Lohnmasse, sehr bescheiden.

Die Schweiz würde auf ihrem Arbeitsmarkt der Bevorteilung der EU-Bürger gegenüber den Menschen aus anderen Ländern ein Ende bereiten.

Die Nicht-Europäer, beispielsweise die Flüchtlinge, für deren Ausbildung und Integration viel Geld investiert wird, würden auf dem Schweizer Arbeitsmarkt nicht mehr gegenüber den Europäern diskriminiert.

Da die gesamte Immigration in der Schweiz (wie im übrigen Europa und anderswo auch) limitiert ist, hätte es die schweizerische Wirtschaft ohne Personenfreizügigkeit leichter, die benötigten nicht-europäischen Spezialisten und Kaderleute zu rekrutieren, um ihre Exportwirtschaft zu unterstützen (mehr als 50 Prozent der Schweizer Exporte gehen nicht in die EU). Das gleiche gälte für die Hochschulen und Forschungsinstitute.

Die nationale Vielfalt in den Unternehmen und Institutionen könnte zunehmen, was der Schweiz und ihrem Arbeitsmarkt zugutekäme.

Die Wiedereinführung des alten Saisonnierstatuts, das zu Recht von der Linken angeprangert wurde, wäre unnötig. Denn im Rahmen des Personenfreizügigkeitsregimes gibt es Arbeitsbewilligungen für eine kurze Dauer (Bewilligung L). Diese könnten allenfalls beibehalten werden, oder auch nicht.

Zur Gegenseitigkeit:

Das durchschnittliche jährliche Wanderungssaldo (Netto-Immigration) beträgt seit 2007 (Einführung der Personenfreizügigkeit) 48’000 zusätzliche EU-Bürger. Dies entspricht der kumulierten Bevölkerung der Waadtländer Städte Nyon, Gland und Morges.

(Die durchschnittliche Netto-Immigration aus nicht EU-Ländern beläuft sich auf 21’000 Personen, was der Bevölkerung von Vevey entspricht. Die kumulierte Netto-Immigration (EU plus nicht-EU) entspricht pro Jahr der Bevölkerung von La-Chaux-de-Fonds plus Neuenburg.)

Auch ohne Personenfreizügigkeit blieben die Immigration und der Grenzgängerverkehr aus der EU relativ stark.

Die Zahl der Schweizer, die nicht über eine doppelte Staatsbürgerschaft verfügen und in den EU-Ländern eine Arbeitsbewilligung beantragen und bekommen, beschränkt sich auf einige Hunderte. Der Grund liegt natürlich bei den grossen Unterschieden im Lohnniveau.

Angesichts dieses grossen Ungleichgewichts könnte die Schweiz für seine Bürger, die keine doppelte Staatsbürgerschaft haben und dennoch in der EU arbeiten möchten, einen erleichterten Zugang zum EU-Arbeitsmarkt fordern.

Das Prinzip der Personenfreizügigkeit ist archaisch, denn es behandelt den Arbeitsmarkt genau gleich wie den Kapitalmarkt, den Warenverkehr und die Dienstleistungen. Die Arbeit und die Löhne dürfen auf der Ebene der Staaten und ihrer Wirtschaftspolitik nicht einfach als Produktionsfaktoren behandelt werden, sondern sie sind die Finalität der Wirtschaft.

Im Hinblick auf die Bilateralen Verträge I

 Die Schweiz würde zuerst von der EU die Annullierung der juristischen Klausel (Guillotine-Klausel) verlangen, aufgrund derer die sechs Bilateralen Verträge I automatisch ausser Kraft gesetzt werden, damit diese einzeln ihre Gültigkeit behalten. Argument: Drei dieser Verträge nutzen fast ausschliesslich der EU, zwei sind unausgewogen zugunsten der EU (Anerkennung der technischen Normen und Landwirtschaft). Nur der letzte ist mehr oder weniger ausgewogen (Forschung).

Sollte die EU ablehnen, würde die Schweiz mit der EU – wie es Brüssel mit London gemacht hat – eine Übergangsfrist aushandeln. In der Übergangszeit würden die Verträge weiter gelten und gleichzeitig könnte über die Zukunft der Bilateralen Verträge I ohne Personenfreizügigkeit und Guillotine-Klausel verhandelt werden.

Falls die EU Vergeltungsmassnahmen beschliesst und mit einem Handelskrieg gegen die Schweiz droht (etwa indem sie die Bilateralen Verträge I oder andere ausser Kraft setzt), könnte die Bundesverwaltung Massnahmen ausarbeiten, mit denen die EU-Autoimporte, vor allem die für die Umwelt besonders belastenden Modelle, massiv verteuert würden (Gesamtwert 2019: 15 Milliarden Franken).

Im schlimmsten Fall, bei Wegfall der Bilateralen Verträge I, würden die administrativen Zusatzkosten und die Einkommensverluste für die Schweizer Unternehmen nicht einmal 0,5% des gesamten Exporte in die EU-Länder erreichen (vgl. hierzu die früheren Artikel). Die Eidgenossenschaft und die Kantone könnten als Kompensation administrative Erleichterungen in anderen Bereichen gewähren.

Die Schweiz würde auch weiterhin an den europäischen Forschungsprogrammen beteiligt werden, wie andere Drittländer auch. Wegfallen würde allein die Möglichkeit, selbst grosse europäische Programme zu koordinieren.

Bezüglich dem bilateralen Weg zur Integration

 Die Abschaffung des freien Zugangs der EU-Bürger zum Schweizer Arbeitsmarkt würde auch den bilateralen Weg zur Integration beenden. Die EU-Beamten rechnen übrigens seit Juni 2016 (Brexit) damit, und der offizielle Rückzug des Schweizer Beitrittsgesuchs einen Monat später geht ebenfalls in diese Richtung.

Das Schweizer Dossier in Brüssel würde demnach nicht mehr in den Bereich der europäischen Erweiterungspolitik fallen, sondern in jenen der europäischen Nachbarschaftspolitik (EU-Kommissar Oliver Varhelyi).

Nach einer von (verbalen) Turbulenzen gekennzeichneten Periode würden die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU sowie deren Mitgliedländern geklärt und befriedet. Die Schweiz würde nicht mehr permanent verdächtigt werden, ein Doppelspiel zu betreiben und Rosinen zu picken.

Die Schweizer Wirtschaft würde bekommen, was sie braucht: die Stabilisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU. Diese würden zu einer wirtschaftlichen Partnerschaft zwischen Nachbarn, mit teilweise und gegenseitigem Marktzugang. Es wäre Schluss mit der progressiven und auf Freizügigkeit basierenden Beteiligung am einheitlichen EU-Markt inklusive Arbeitsrecht.

Mit dem Festhalten an der Personenfreizügigkeit, die in der EU als «konstituierendes Element der EU-Bürgerschaft» betrachtet wird (Emmanuel Macron), wird die Schweizer Wirtschaft nie die Stabilität, Sicherheit und Sichtbarkeit erreichen, die sie benötigt. Seit fünfzehn Jahren, seit dem Beginn der Diskussionen über eine neue institutionelle Annäherung, hat sie sie nicht mehr.

Ohne Personenfreizügigkeit würde sich die Schweiz in einer ähnlichen Situation befinden wie Grossbritannien; hinzu käme allerdings das Schengen/Dublin-Abkommen, das nicht in Frage gestellt wird. Und natürlich mit unterschiedlichen Nachbarschaftsverträgen (Fischerei, Verkehr, Grenzen usw.).

Der Referenzrahmen für die Diskussionen der Schweiz mit der EU wäre:

(1) Das Umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen der EU-Kanada (CETA), das seit 2017 provisorisch zu 90% zur Anwendung kommt (bis zur Ratifizierung durch alle 28 EU-Länder). Es entspricht den Bilateralen Verträgen I im Bereich der gegenseitigen Anerkennung der technischen Normen, u.a. in den Schlüsselbereichen Maschinenindustrie und Medizinaltechnik.

(2) Das Transatlantische Freihandelsabkommen (offiziell: Handels- und Investitions-Partnerschaft) mit den Vereinigten Staaten (TTIP). Es ist sehr innovativ und ausdiskutiert, aber suspendiert wegen der Widerstände in den EU-Staaten, vor allem in Frankreich, wobei Bedenken bezüglich der Investitionssicherheit und der Landwirtschaft im Vordergrund stehen. Es entspricht ebenfalls den Bilateralen Verträgen I im Bereich der gegenseitigen Anerkennung der technischen Normen, u.a. in den Schlüsselbereichen Maschinenindustrie und Medizinaltechnik.

Hinsichtlich des Timing

Dem freien Zugang der EU-Bürger zum Schweizer Arbeitsmarkt (Personenfreizügigkeit) und dem bilateralen Weg zur Integration ein Ende setzen? Die Abstimmung vom 17. Mai 2020 gibt den Stimmbürgern die Gelegenheit dazu. Eine Annahme der Volksinitiative würde die ambivalenten, konfusen und permanent konfliktträchtigen Beziehungen der Schweiz zur EU rasch vereinfachen und klären.

Nachdem die Schweiz nicht mehr Kandidatin für einen EU-Beitritt ist, hat der bilaterale Weg ohnehin keinen Sinn mehr.

Die Schweizer Wirtschaft ist nach wie vor unfähig, klar zu argumentieren und konkret die Vorteile des bilateralen Wegs zu belegen. Dieser bringt ihr in Wirklichkeit keine realen Vorteile, sondern schafft nur Turbulenzen.

Wenn der bilaterale Weg nicht am 17. Mai 2020 verlassen wird, dann später. Aber je später dies eintritt, desto komplizierter und schmerzhafter wird die Normalisierung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU und die Herstellung eines neuen Gleichgewichts ausfallen.

 

Popular Initiative Opposing Free Access for Europeans
to the Swiss Labor Market (AFMP)

25 Good Reasons to Say YES on May 17

End the free access for Europeans to the Swiss labor market (the Agreement on the Free Movement of Persons or AFMP). Stop the parallelism of the Bilateral Agreements I (“guillotine clause”). Abandon Switzerland’s “bilateral way” towards integration. Achieve normalization and a new, lasting stability in our relations with the European Union. Economics is important here, but it is not the only factor.

On the Free Movement of Persons

Without the free movement of persons, Switzerland would retain the freedom to welcome workers who have the skills and talent the country needs, whether as residents of border areas, as future residents of Switzerland, or as actors working in finance, health care, education, social services, and so on.

Switzerland would simply take its own immigration policy in hand.

The country would be completely free to set up an effective, bureaucratically streamlined system to regulate European immigration into Switzerland. The developed world has many examples of high-performing regulatory models.

Of the twenty most competitive countries in the world, as identified by the World Economic Forum, ten are not European and have an autonomous immigration policy. This includes the top three. If Switzerland were added, that would become eleven.

For companies and other institutions, the complications and supplementary administrative costs would be negligible in relation to their total payroll.

Switzerland would be able to put an end to the preference in its labor market for Europeans over citizens of the rest of the world.

For example, non-European refugees in Switzerland (whose training and integration are supported by significant investment by the country) would no longer face discrimination in the Swiss labor market in regard to Europeans.  

Since limits have been set on global immigration to Switzerland (as they have been in Europe and elsewhere), the Swiss economy would have less trouble in recruiting non-European specialists and executives to support its substantial business dealings with the world (more than 50% of Swiss exports are not European). This would also apply to universities and to research.

This could lead to a greater diversity of nationalities in companies and institutions, and to a greater openness in the culture of the Swiss workplace.

There would be no need whatsoever to return to the old system of seasonal work permits (which is legitimately despised by the left). Further, the current free movement framework already includes a short-term work permit (the L permit), and this could be maintained (or not).

Reciprocity:

– Since 2007 (when free movement began), there has been an average migration (net immigration) of 48,000 Europeans to Switzerland per year. This is equivalent to the combined populations of Nyon, Gland, and Morges.

(Average net immigration of non-Europeans: 21,000, or the population of Vevey. The total average net immigration equals the population of the cities of La Chaux-de-Fonds plus Neuchâtel each year.)

– European immigration and frontier work would remain relatively significant without free movement and with autonomous regulation of migration.

– By contrast, each year, only a few hundred Swiss citizens without dual nationality request and receive permits to work in Europe, something that can clearly be attributed to wage gaps.

– To respond to this enormous imbalance, Switzerland could request that its citizens without dual nationality (who nevertheless do want to work in Europe) receive facilitated access to the European labor market.

As a principle, the free movement of persons is archaic. It places the labor market on the same level as the capital, commodity, and service markets. For states and their economic policies, labor and salaries are not mere factors of production. Instead, they represent the very purpose of the economy.

On the Bilateral Agreements I

Switzerland could begin by asking the Europeans to annul the legal (guillotine) clause, thereby invalidating the other six Bilateral Agreements I, which would then need to be approved individually. Our case: three of these agreements are almost exclusively beneficial to Europeans, and two others (“Technical obstacles to trade” and “Agriculture”) are highly skewed in favor of the European Union. The remaining agreement (“Research”) is relatively balanced.

If refused, Switzerland could negotiate with the EU (as Brussels did with London) for a transition period during which the Bilateral Agreements I would remain in effect and the two parties could discuss a path forward, one that would not include either free movement or a guillotine clause.

If the European Union were to retaliate and threaten to start a trade war with Switzerland (by nullifying Bilateral I or other agreements), the federal administration could set up obstacles by raising import duties on European motor vehicles (a market worth 15 billion Swiss francs in 2019), targeting, in particular, the least environmentally friendly models.

In the worst-case scenario, without the Bilateral Agreements I, the administrative costs and loss of earnings for Swiss companies would not reach 0.5% of the value of total exports to Europe (see previous articles). In return, the Confederation and the cantons could provide tax or other administrative relief to affected companies.

Switzerland would continue to be associated with European research programs (like other non-member countries). The country would only forfeit the possibility of coordinating major projects itself.  

On Switzerland’s Bilateral Way

Ending the free access for Europeans to the Swiss labor market would amount to ending the country’s bilateral way towards integration in the EU. EU officials have been considering this themselves since the Brexit referendum in June 2016 and Switzerland’s official withdrawal of its application for EU membership one month later.

It would mean that Brussels’ Swiss dossier would no longer fall under the European Enlargement Policy and would instead be handled by the European Neighborhood Policy (ENP, overseen by Commissioner Olivér Várhelyi).

After a turbulent period (particularly of verbal clashes), relations between Switzerland, the European Union, and its member states would be clarified and tensions would be eased. Switzerland could no longer be continually suspected of abuse and double-dealing (being both inside and outside, “having its cake and eating it too,” and so on.).

The Swiss economy would get what it is looking for: stable relations with the EU. In other words, there would be trade partnerships among neighbor countries, with partial and reciprocal access to their respective markets, rather than a progressive “participation” in the EU Single Market; the latter is based on free movement, which includes, notably, employment rights and regulations.

If the free movement of persons, which Europeans hold to be “constitutive of European citizenship” (Emmanuel Macron), is maintained, the Swiss economy will never achieve the stability, security, and visibility that it needs. It has not had these for the last fifteen years (since the beginning of discussions for a new institutional phase).

Once free of the free movement of persons, Switzerland would be on the same level as the United Kingdom, but with the addition of the Schengen and Dublin agreements (which would not be challenged). Its agreements with neighboring countries (concerning fishing, transportation, border management, and so on) would necessarily be different.

Switzerland’s reference points in discussions with the EU would become as follows:

1) the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) between the EU and Canada, 90% of which has been provisionally applied since 2017 (while waiting for all 28 member states to approve the final text). This is equivalent to the Bilaterals I as regards mutual recognition of technical standards in key areas such as medical devices and technologies (to name just one).

2) the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) with the United States, an innovative, finalized proposal that has been suspended as a result of European (especially French) opposition to certain investment security and agricultural measures. It too is equivalent to the Bilaterals I as regards mutual recognition of technical standards in key areas such as medical devices and technologies (etc.).

On Timing

Want to put an end to Europeans’ free access to the Swiss labor market (AFMP) and Switzerland’s bilateral way towards integration? Take matters into your own hands on May 17 and vote for a speedy simplification and clarification of our ambiguous, confused, and chronically conflictual relations with the European Union.

Since Switzerland is no longer trying to join the EU, the bilateral way has become a meaningless road to nowhere.

The Swiss economy remains unable to provide a clear and concrete rationale in favor of the bilateral way, which has no substantial benefits and only causes trouble.

If we do not act on May 17, we will have to do so later. The longer we wait, the more complicated and painful it will be for Switzerland to normalize and rebalance our relations with the European Union.

 

Accès au marché européen (3) : les dérisoires privilèges de l’ARM

Accord de reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM). Formellement invalidé si la libre circulation des personnes était rejetée le 17 mai prochain (clause guillotine). Ce traité est au cœur de l’alarmisme des exportateurs suisses. Ce ne sont pourtant pas les exportations qui sont en cause, mais seulement 0,5% à 1% des coûts d’un quart des exportations. Les Européens auraient d’ailleurs tort de laisser tomber cet accord: il leur bénéficie bien davantage qu’aux Suisses. Et ils ont conclu entre-temps des ARM avec d’autres Etats tiers, sans libre circulation ni accord institutionnel en contrepartie.

Les Accords de reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM) permettent aux entreprises d’homologuer dans des offices agréés de leur propre pays une grande diversité de produits d’exportation, selon les normes des Etats de destination (machines, alimentaire, composés biochimiques, etc.). Ces accords conviennent d’un certain nombre d’autres procédures de facilitation des homologations dans le commerce international. Il ne s’agit pas à proprement parler de réduction de la concurrence réglementaire, ni de level playing field.

S’agissant de la Suisse et de l’Union Européenne, la situation de départ est assez particulière. Depuis les années 1990, la quasi-totalité des normes techniques sur le marché suisse sont alignées unilatéralement sur les normes européennes (Loi fédérale sur les entraves techniques au commerce de 1995). En 2010 est venu s’ajouter l’adoption par la Suisse du principe européen dit “du Cassis de Dijon” dans l’alimentaire. Sans réciprocité aucune, ce qui ne favorise donc que les importations. 

Les entreprises suisses exportatrices conçoivent de surcroît, développent et produisent en général à partir de systèmes d’homologation propres aux marchés nationaux de destination (Etats-Unis, Chine, Union Européenne, etc). Il s’agit donc simplement de réduire avec les ARM certains coûts et délais administratifs dans les procédures d’homologation.

L’Union Européenne et la Suisse appliquent depuis 2002 un ARM d’avant garde à l’époque, à large portée relative, couvrant depuis 2007 une vingtaine de segments industriels. Des mises à jours ont ensuite été ajoutées. Seul accord significatif d’accès au marché européen avec l’agriculture, cet ARM est au cœur de la problématique des Bilatérales I. Par effet de parallélisme juridique (clause guillotine), sa validité formelle cesserait le jour où le libre accès des Européens au marché suisse du travail (libre circulation) serait dénoncé par la Suisse.

L’ARM représente donc à lui seul (ou à fort peu de chose près) ce que la Confédération et les organisations économiques appellent en substance ” l’accès privilégié au marché européen dépendant de la libre circulation des personnes et des Accords bilatéraux I ” (qui apparaissent dès lors comme une sorte de contrepartie). L’Accord sur l’agriculture n’a pratiquement jamais été évoqué dans ce contexte. Les marchés publics, les transports terrestres et aériens paraissent quant à eux hors sujet par rapport à cette problématique d’accès au marché européen (lire l’article précédent). Depuis le vote populaire du 9 février 2014, les menaces et chantages de Bruxelles ne portent d’ailleurs que sur l’ARM et la recherche (qui n’est pas un marché).  

Ce que vaut l’ARM 

Dans quelle mesure la fin de l’ARM augmenterait-elle les coûts de commercialisation en Europe et en Suisse dans la vingtaine de compartiments industriels concernés ? Souvent difficiles à isoler dans une comptabilité analytique, ces coûts non récurrents font l’objet d’une fourchette générale d’estimation allant de 0.5% à 1%.

Aucune évaluation empirique plus précise des gains de compétitivité que représentent cet ARM depuis bientôt vingt ans n’a jamais été réalisée à ma connaissance (par questionnaire chiffré dans les entreprises par exemple). Ni par l’Office fédéral de la statistique, ni par le Secrétariat fédéral à l’économie (Seco), ni par les organisations économiques, ni par les grands cabinets de conseil. Une seule estimation intuitive a été formulée, dans La Vie Economique, périodique du Seco : l’ARM permettrait de dégager 250 à 500 millions de francs de réductions de coûts chaque année dans l’industrie d’exportation. C’était en 2008 (*).

Ces 250 à 500 millions de francs de coûts d’homologation

représentent à peine plus de 0.2% à 0.4% de la valeur

des exportations suisses en Europe

Cette évaluation sommaire, à grand écart mais néanmoins réaliste a toujours servi de référence par la suite s’agissant d’illustrer l’importance de l’enjeu (**). 250 à 500 millions ne représentaient pourtant que 0.2% à 0.4% de la valeur des exportations suisses vers l’Europe à l’époque. Et ces exportations n’ont augmenté que d’un petit 3% depuis 2008.

Si l’on prend aujourd’hui les 500 millions de l’évaluation haute des gains estimés de l’ARM, le supplément d’accès au marché européen dû aux Bilatérales I ne représente toujours que 0.37% des exportations suisses en Europe (2018). Alors disons 0.5% pour arrondir. C’est en gros ce dont on parle lorsque l’on évoque « l’accès privilégié au marché européen », dont l’économie serait privée si les citoyens suisses dénonçaient l’Accord de libre circulation des personnes. C’est pour cet Eldorado-là qu’il est devenu inenvisageable que les Suisses reprennent le contrôle de leur politique migratoire.

Perte absorbable de moins de 0.5%

Au-delà de ces chiffres bruts, les effets commerciaux réels d’une décapitation de l’ARM par la clause guillotine sont évidemment difficiles à prévoir. Face à la concurrence européenne, une perte de compétitivité de 0.5% sur les prix peut couler une offre de 30 millions de francs dans l’industrie des machines.

On peut donc imaginer que les entreprises, pour assurer leurs ventes, consentiraient très classiquement à prendre ce 0.5% à 1% sur leurs marges. Ce ne serait pas la première fois. D’autant plus que toute l’industrie suisse s’est concentrée depuis trois décennies sur des spécialités destinées à des marchés de marge (haute valeur ajoutée) plutôt que de masse. Avec le succès que l’on sait.

La Suisse, avec sa micro-démographie, est aujourd’hui la vingtième économie d’exportation de biens dans le monde en chiffres absolus (OMC 2018, et la douzième dans les services). En Europe, elle n’est devancée que par l’Allemagne, les Pays-Bas, la France, l’Italie, le Royaume-Uni, la Belgique et l’Espagne. Hors Espace économique européen, où se dirigent environ 52% de ses exportations (en tenant compte du Brexit), elle ne bénéficie pourtant que de trois ARM (avec le Canada, la Turquie et provisoirement le Royaume-Uni). En cas de dénonciation du traité ARM par l’Union Européenne, un microscope serait nécessaire pour en discerner les effets dans les chiffres de l’économie nationale en Suisse.

Les limites du masochisme européen

La bon questionnement porte ensuite sur l’intérêt que les Européens auraient à lâcher cet ARM sachant qu’ils en sont là encore, et de loin, les premiers bénéficiaires (voir aussi l’article précédent). On peut lire sur le site du Seco que « l’accord couvre plus d’un quart de la valeur de toutes les exportations suisses vers l’Union (125 milliards de francs en 2019, ndlr), et plus du tiers des importations en provenance de l’UE (142 milliards) ».

La réduction des coûts d’homologation induite par l’ARM concerne donc plus de 47 milliards de francs de produits européens, et moins de 32 milliards de produits suisses. La différence est tout de même de 15 milliards en faveur de l’Europe. Au-delà des intimidations, rétorsions épidermiques et menaces de guerre économique, et en admettant que l’ARM ait l’importance que lui accorde ses thuriféraires, il faudrait vraiment que Bruxelles ait perdu tout sens des réalités pour nuire à ce point aux entreprises européennes et à leurs salariés. Au nom d’une politique globale d’intégration et d’alignement dont l’esprit et la lettre remontent aux années 1990.

L’égalité de traitement comme alternative

Cette politique de rupture serait d’autant moins assumable par l’UE que Bruxelles a entre-temps finalisé des accords de reconnaissance mutuelle avec plusieurs Etats développés. Sans libre circulation des personnes, ni parallélisme, ni accord institutionnel. Des ARM de portées plus ou moins comparables à ce qui a été conclu avec la Suisse en 1999. C’est d’abord le cas dans le domaine pharmaceutique (40% environ des exportations suisses en Europe). L’année même où l’Union finalisait ses Accords bilatéraux I avec la Suisse, un ARM pharma entrait en vigueur avec l’Australie. Puis en 2003 avec le Canada, en 2004 avec le Japon, en 2013 avec Israël et en 2017 avec les Etats-Unis.

Des ARM sur les medtechs ont été conclus

entre l’UE et le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Sans libre circulation des personnes ni accord institutionnel 

Dans les autres domaines, des ARM existent entre l’UE et les mêmes Etats tiers, auxquels l’on peut ajouter la Nouvelle-Zélande. Leur portée est en général moindre qu’avec la Suisse, surtout dans des segments industriels secondaires (genre explosifs à usage civil). Elle est en revanche beaucoup plus similaire dans les compartiments-clés de la croissance, le plus souvent liés à des technologies très recherchées. Dans les machines, des ARM ont été conclus entre l’Union Européenne et l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Canada. A noter que la Suisse importe autant de machines de l’UE qu’elle en exporte vers l’UE: pour 9 milliards de francs environ (2019) selon la nomenclature de l’Administration fédérale des douanes (AFD).    

Comment dédramatiser les medtechs

C’est le cas également sur le terrain actuellement très sensible en Suisse des équipements médicaux (Australie, Nouvelle-Zélande, Canada). La Commission Européenne ne s’en est-elle pas emparés il y a deux ans pour déstabiliser les Suisses en remettant en cause l’homologation des medtechs si l’Accord institutionnel n’était pas rapidement ratifié (medical devices)? La pénalisation des medtechs se heurterait pourtant très vite à la plus élémentaire égalité de traitement, principe fondamental du droit international. A noter que la Suisse a importé pour 5 milliards de francs de medtechs de l’UE en 2019, et qu’elle en a exporté pour 8.8 milliards (AFD).

Il n’est pas inutile dans ces conditions d’examiner aussi le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement. Le fameux TTIP avec les Etats-Unis, actuellement en suspens pour cause de désaccords en Europe sur la sécurité des investissements et les produits agricoles. Or il se trouve que ce partenariat ouvre une ère nouvelle dans les ARM. La notion même d’équipement médical, par exemple, a été diluée dans une rubrique plus générale « devices ».

Il n’est plus question d’ailleurs de Mutual Recognition Agreement dans cet accord commercial de nouvelle génération, mais de Regulatory Cooperation. Il n’est plus question non plus de machinery, mais de engineering products, terme sensiblement plus englobant et évolutif (mises à jour automatiques) .

Hyper normative depuis les années 1980, l’Union Européenne cherche à faire évoluer sa politique d’obstacles techniques au commerce de manière à se protéger encore mieux, sans toutefois s’isoler davantage. Ses contre-performances technologiques et industrielles depuis trois décennies par rapport à l’Amérique et à l’Asie l’obligent à revoir une bonne partie de ses dogmes. On l’observe aussi sur le pan des principes de concurrence par exemple (réhabilitation des méga-fusions à portée globale).

En voie d’obsolescence

Plutôt que de s’accrocher à des accords rigides du siècle dernier, la Suisse devrait peut-être mieux tenir compte de ce genre d’évolution et de potentialité dans sa politique européenne. L’ARM de 1999 est probablement obsolète. Il devra certainement être revu en profondeur. En attendant, plutôt que de créer un vide juridique pour cause d’autonomisation volontaire ou forcée des Accords bilatéraux I, l’Union Européenne et la Suisse auraient de toute évidence un grand intérêt politique à leur accorder un sursis sine die pour maintenir la continuité administrative des affaires.

Les négociateurs européens ont d’ailleurs eux-mêmes fait savoir il y a deux ans qu’ils avaient l’intention de rediscuter l’ARM lorsque, et seulement si l’Accord institutionnel était ratifié en Suisse. S’il fallait maintenir le libre accès des Européens au marché suisse du travail, et accepter en plus le carcan institutionnel pour pouvoir bénéficier de cette dérisoire faveur, on peut déjà dire que ce serait encore une fois très, très cher payé.

L’acceptation de la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation des personnes le 17 mai prochain permettrait de lancer le processus de révision une fois passées les colères de Bruxelles. Au moment où le Royaume-Uni reprend à zéro ses relations avec l’UE, c’est d’ailleurs le statut de l’ensemble des relations économiques avec l’UE qui mériteraient d”être formellement reconsidérées. Pour les faire également évoluer vers un vrai partenariat commercial. Plutôt qu’une intégration-association adossée à une libre circulation mettant les personnes sur le même plan que les capitaux, les marchandises et les services. Une vieille doctrine néo-libérale avant l’heure, euro-nationaliste de surcroît, héritée des années 1950. 

(Article à paraître prochainement: l’Accord sur la recherche)

(*) ANNEXE I

La boîte noire de L’ARM

Nécessité impérative de ne pas toucher à la libre circulation des personnes (et de ratifier plus tard l’Accord institutionnel), pour sauvegarder les Accord bilatéraux I. C’est-à-dire l’accès “privilégié” au marché européen grâce à l’ARM. Ce supplément d’accès sanctuarisé dont la substance semble pourtant s’éloigner au fur et à mesure que l’on tente de s’en rapprocher.

On pourrait se dire que cet axe central de la politique européenne de la Suisse depuis plus de vingt ans aurait dû générer des mesures précises et régulières de ses effets sur les flux commerciaux vers l’UE. Ce n’est pas du tout ce qui s’est produit. La seule tentative allant dans ce sens est à notre connaissance l’article paru dans La Vie Economique (Seco) de novembre 2008 sur « L’Accord relatif à la reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de la conformité ».

Empreint de considérations juridiques et de généralités macro-économiques, ce texte évoque en une seule phrase les effets de l’ARM sur les exportations. En se contentant en fait de renvoyer à un mémoire de master de l’Université de Genève paru peu de temps auparavant : Mathieu Loridan, Les Approches bilatérales de réduction des OTC entre la Suisse et la CE, Département d’économie politique, octobre 2008. « Cette étude montre, écrit le SECO, que la croissance du commerce des marchandises couvert par l’ARM est plus élevée que pour les autres depuis 2002. »

Destinée exceptionnelle

La destinée de cette étude est exceptionnelle pour un mémoire de master. Nous nous la sommes procurée dix ans plus tard auprès de l’auteur, aujourd’hui analyste marché à l’International Trade Center de Genève. Elle met en œuvre des méthodes économétriques sophistiquées à partir de données commerciales dans quinze seulement des vingt segments couverts par l’ARM. Mais il s’agit surtout d’établir des corrélations entre importations en provenance de l’UE et importations issues d’Etats tiers (pays en développement en particulier, principal centre d’intérêt du candidat au master).

Conformément à un choix méthodologique explicité, il n’y a aucune donnée ni analyse portant sur les exportations suisses dans cette étude. L’auteur se contente d’écrire, en une phrase également, intuitivement et humblement: “Il est à penser qu’il y aurait un accroissement des exportations suisses vers les pays de l’UE suite à la facilitation du processus d’évaluation de la conformité des produits” (p. 16).

Instrumentalisation abusive

Nul n’en doute d’ailleurs, mais l’instrumentalisation abusive de cet article à des fins de légitimation scientifique donne une idée des bases factuelles sur lesquelles peuvent reposer les âpres débats sur la politique européenne de la Suisse. Une référence à Mathieu Loridan sera encore mentionnée en 2016 dans l’étude d’Ecoplan sur les gains des Bilatérales I, commandée par le Seco. On le retrouve également, bien interprété cette fois (à propos d’importations), dans les recherches de BAK Basel et du KOF (2015).

Des chiffres permettant d’établir une sensibilité des exportations par rapport à l’ARM existent pourtant sous forme désagrégée. Le KOF a encodé 5000 produits sur 22 ans à partir de données de l’Administration fédérale des douanes. La corrélation positive n’a d’ailleurs jamais fait de doute. C’est l’ampleur de l’accélération des exportations dans les segments concernées qui est plus difficile à quantifier de manière convaincante.

Fétichisme incantatoire

Dans le cadre d’une véritable étude d’impact, il s’agirait au minimum d’établir la courbe des exportations vers l’UE depuis les années 1990 dans les vingt domaines industriels concernés. Objectif: visualiser ce qu’il se passe à partir de juin 2002, lors de l’application de l’accord (la finalité étant de quantifier l’amplification des ventes). De mettre ensuite cette courbe en rapport avec l’évolution des exportations dans les secteurs non concernés. De la mettre également en relation avec les importations européennes concernées en provenance d’Etats non bénéficiaires d’ARM. Puis de corréler les courbes à l’évolution du produit intérieur de l’UE, la croissance des marchés de destination ayant une influence directe sur les exportations. De pondérer enfin avec l’évolution des taux de change. Le résultat final risquerait d’être fort peu significatif.

Cette mise en perspective ne devrait pas oublier non plus les élargissements du périmètre de l’Union après la Guerre froide. Ils ont eu lieu à l’époque où les Bilatérales I étaient appliquées (2002 à 2007), augmentant la démographie du marché européen de plus de 20%. Dix nouveaux Etats, et non des moindres sur le plan industriel, rejoignaient l’UE en janvier 2004. Deux autres en 2007, et le dernier en 2013 (Croatie).

En phase de rattrapage économique accéléré, la plupart de ces nouveaux Etats-membres étaient déjà très demandeurs en matériaux spéciaux et équipements industriels importés (machines, instruments, systèmes, etc.). Dans quelle mesure cet élargissement a-t-il influencé la courbe des exportations suisses, avant et après l’entrée en vigueur de l’ARM ? Avant et après l’application de l’ensemble des bilatérales II d’ailleurs? Voilà le genre de question qui pourrait faire avancer la perception de la  politique européenne de la Suisse au-delà du fétichisme incantatoire sur l’accès “privilégié” au marché européen.

(**) ANNEXE II

BAK Basel et Ecoplan: l’ARM se dégonfle

Avant et après le vote du 9 février 2014 contre la libre circulation des personnes, nous avions déjà publié des articles en français et en allemand sur “l’inconsistance” économique des Bilatérales I. Dans le cadre des longues discussions politiques pour désamorcer cette décision populaire dans sa phase d’application, le Seco a ensuite mandaté les instituts BAK Basel et Ecoplan à Berne pour réaliser deux recherches montrant au contraire l’importance économique vitale (le mot est faible) de ces Accords bilatéraux menacés par le parallélisme avec la libre circulation (clause guillotine). Bien qu’ayant participé à l’élaboration de ces recherches, comme le mentionne Ecoplan dans son impressum, le Seco a lui-même présenté un rapport de synthèse extraordinairement alarmiste en 2016. 

Contrairement à ce que suggérerait le sens commun, ces recherches ne portent pas d’abord sur les effets économiques passés des Accords bilatéraux I pendant treize ans. Pour extrapoler ensuite les conséquences de leurs extinction possible dès 2018 par exemple (date d’extinction envisagée des Bilatérales I). Elles se concentrent sur le long terme, soit l’année… 2035. En multipliant les hypothèses et scénarios intermédiaires en général pessimistes au-delà du possible.

Dans cette fiction économique anxiogène, tous les risques directs et les plus indirects s’accumulent, s’amplifient et se réalisent en même temps. “D’éventuels effets non quantifiables devraient également avoir un impact négatif sur l’économie”, précise Ecoplan pour être sûr de n’avoir rien oublié.   

La possibilité que tout ou partie des accords soient quand même maintenus, ou remplacés par des accords ou arrangements de substitution avec l’UE est exclue. Rien d’autre ne se passe sur le plan économique et politique pendant dix-sept ans. Une éventuelle “réaction” d’ajustement de l’économie et de la politique, comme après le 6 décembre 1992, n’est pas non plus envisagée (ni envisageable dans ce contexte méthodologique d’ailleurs).

A noter que ces deux études recourent à des modèles de simulation macro-économique internationale, bien ésotériques et exclusivement orientés produit intérieur brut. Ils sont alimentés par des données apparemment fournies en grande partie par le Seco. Ecoplan mentionne que les deux répondants de ses modèles mathématiques sont basés à l’Ecole des mines du Colorado et à l’Univserité d’Oldenbourg (D).

L’apocalypse du long terme

Il s’agit donc “simplement” de quantifier à l’horizon 2035 ce qu’une croissance annuelle moyenne de 1,2% du PIB (valeur 2015) avec Accords bilatéraux I donnerait sans Accords bilatéraux I. Le résultat est sans surprise à la hauteur des espérances: effrayant. Le PIB progresserait de 20% en dix-sept ans ans avec les accords, et de 13% à 15% seulement sans accords. Soit une différence en points de base de 5% à 7% (4.9% à 7.1% plus précisément).

L’effet négatif cumulé pendant ces dix-sept ans ans a ensuite été rétro-projeté par interpolation linéaire. Il serait donc globalement progressif et régulier (ce qui est assez difficile à saisir intuitivement), représentant un manque gagner cumulé de 460 à 630 milliards de francs. De l’ordre des PIB annuels de la Suisse en 2007 et 2015.

Les conclusions reviennent donc à dire que si les Suisses rejetaient la libre circulation des personnes, ils perdraient l’équivalent d’un PIB annuel d’ici 2035! “Chaque citoyen perdrait 36 000 francs”, se sont sentis obligés d’ajouter BAK Basel et le Seco. Présentés à Berne avec solennité, ces résultats étaient censés frapper les esprits pendant plusieurs années. Il furent en fait bien trop extravagants pour être retenus par les médias et l’opinion public.  

Où est passé l’ARM?       

Le scénario de BAK Basel (-7%) est plus sévère que celui d’Ecoplan (-5%), parce qu’il tient davantage compte d’effets négatifs “systémiques” en cas d’extinction des Bilatérales I. Se priver de l’ensemble des accords aurait bien davantage d’effets négatifs que la simple somme des accords. Sur le plan de l’innovation en général, de la compétitivité, de la sécurité et de l’attractivité juridique. Ou encore de l’attractivité… géographique. Ces effets systémiques graduels et auto-générateurs de nuisances représenteraient plus de 20% de l’effet dépressif jusqu’en 2035.

Les deux recherches s’accordent toutefois sur un point, que le SECO a semble-t-il préféré ne pas trop thématiser. L’effet négatif de loin le plus important viendrait de la fin de la libre circulation des personnes elle-même: près de 40% de l’effet total sur le PIB (BAK, soit 260 milliards de francs). Pour un recul de l’immigration nette de l’ordre de 25% (ce qui ne correspond soit dit en passant qu’au recul entre l’avant crise de 2008 et l’après crise, changement qui ne donne pas rétrospectivement l’impression d’avoir été synonyme de fin de monde).

Après la libre circulation et les effets systémiques intangibles, objets de tous les fantasmes de prospérité et de déchéance, le troisième impact en importance viendrait des transports aériens (19%). C’est-à-dire des supposées difficultés faites par l’Union Européenne au leader européen Lufthansa et à sa filiale Swiss. Beaucoup moins sujets à spéculations s’agissant de leurs effets négatifs, les quatre autres accords bilatéraux suivent de très loin. Dont l’ARM. Pris séparément, ils sont même de l’ordre de l’insignifiant.

Curieusement, l’ARM et la Recherche, tellement chers à l’industrie d’exportation, à Economiesuisse et aux hautes écoles, ne sont même pas séparés dans l’inventaire du BAK. Comme s’il eût été trop douloureux de faire ressortir leur inconsistance. Ils ne représentent à eux deux que 7% des terribles dégâts économiques supposés en cas d’extinction des Bilatérales I. Soit 44 milliards de francs de PIB cumulés sur dix-sept ans. 2,6 milliards par an, ce qui paraît en plus complètement invraisemblable. Très éloigné en tout cas des estimations pourtant alarmistes du Seco jusque-là.

En d’autres termes, l’ARM et la recherche compteraient relativement peu dans l’ensemble des dommages dus à l’extinction des Bilatérales I, tant ces ravages seraient immenses par ailleurs. Il n’est pas certain que les principaux intéressés aient beaucoup apprécié la démonstration.

Ecoplan (2015): Volkswirtschaftliche Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I – Analyse mit einem Mehrländergleichgewichtsmodell. https://cutt.ly/qrY2gH9

BAK Basel Economics (2015): Die mittel- und langfristigen Auswirkungen eines Wegfalls der Bilateralen I auf die Schweizerische Volkswirtschaft. https://cutt.ly/VrYb0OA

KOF Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich (2015): Der bilaterale Weg – eine ökonomische Bestandsaufnahme. KOF Studien Nr. 58 https://cutt.ly/prY2b0O

Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco, 2015): Conséquence économique d’une extinction des Accords bilatéraux. https://cutt.ly/VrUmO2k

La science a dit, les scientifiques ont dit, le Seco a dit…

Il en est un peu de la politique européenne en Suisse comme de la politique climatique: le public et les politiciens sont invités à se laisser guider par la science et les scientifiques. Pour celles et ceux qui se sentent (légitimement) attirés par les modèles mathématiques et l’ésotérisme, le Seco tient à jour une liste de publications savantes sur l’importance économique des bilatérales I: https://cutt.ly/5rUbcCZ .

 

 

 

 

           

 

 

 

               

     

 

 

 

 

         

 

 

 

 

 

Accès au marché européen (2) : quatre accords (très) en faveur de l’UE

Les six accords menacés par la fin de la libre circulation des personnes avec l’Union Européenne fonctionnent tous en faveur des Européens. Parfois lourdement. L’UE accorde en plus des avantages comparables à des Etats tiers. Sans libre circulation ni cadre institutionnel. Ce qui relativise énormément le danger pour la Suisse au- delà des intimidations et rétorsions continuelles de Bruxelles. Commençons par les quatre accords les moins sensibles. Ceux qui n’avaient pas du tout été menacés après le 9 février 2014.  

Reconnaissance mutuelle des normes techniques (ARM).

Marchés publics.

Agriculture.

Transports terrestres.

Transports aériens.

Recherche.

Soit, dans l’ordre officiel, les six Accords bilatéraux I formellement remis en cause par une éventuelle dénonciation du libre accès des Européens au marché suisse du travail (fin de la libre circulation, vote populaire du 17 mai prochain). Ces accords garderaient pourtant tout leur sens s’ils n’étaient pas liés par un principe de parallélisme (clause guillotine). Ils deviendraient, pour autant que les Européens en aient encore envie, de simples accords bilatéraux. Comme il en existe plus de cent (dont les Accords bilatéraux II). Avec, selon les cas, des possibilités d’actualisations à convenir, plus ou moins automatiques.      

Or, au-delà des considérations idéologiques, des menaces et chantages dont l’UE est devenue coutumière (à l’égard du Royaume-Uni également), et après une période de transition, on ne voit guère les raisons pour lesquelles les Européens renonceraient à ces six accords. Depuis vingt ans qu’ils sont appliqués, ils leur sont globalement bien plus favorables qu’aux Suisses.

A noter d’ailleurs qu’il est difficile de comprendre pourquoi ni la Confédération, ni de grandes organisations économiques comme Economiesuisse ou Swissmem, qui ne manquent pas de moyens, n’ont pas pris la peine de chiffrer ni d’étudier dans le détail, en continu, pendant deux décennies, les effets pratiques de ces accords sur la Suisse. Elles n’ont pas cherché non plus à collecter des données disponibles en Europe, ce qui aurait peut-être favorisé de meilleures évaluations des rapports de force économiques et politique réels dans le cadre des Bilatérales I. A défaut, les Suisses se retrouvent transis de peur sur une voie bilatérale devenue instable et sans horizon.

A défaut de savoir ce qu’il y a à gagner et à perdre,

les Suisses se retrouvent transis de peur sur une voie bilatérale

devenue instable et sans horizon.

Un projet de recherche indépendant avait été initié par mes soins en 2017 (Bilatinvestigation). Il avait échoué de justesse à trouver les financements diversifiés nécessaires. On peut s’attendre à ce que l’UDC ait fait entretemps ses propres enquêtes en vue de sa deuxième initiative contre la libre circulation des personnes. Il s’agit de démontrer que le chantage à l’asphyxie économique du pays repose largement sur des évaluations erronées ou biaisées. En vérifiant ou infirmant objectivement, point par point, sur le plan juridique puis factuel, deux hypothèses générales : (1) que les Accords bilatéraux I sont en premier lieu et de loin, sur le plan des faits, des accords d’accès au marché suisse pour les Européens. (2) Que d’importants avantages obtenus par les Suisses ont été accordés entretemps par les Européens à d’autres Etats. Sans libre circulation des personnes ni accord institutionnel.

Il est possible en attendant de s’en faire une idée peut-être superficielle, mais néanmoins significative. Sur les six objets en question, trois sont de simples accords de voisinage. Ils n’auraient certainement jamais été envisagés entre l’UE et la Nouvelle Zélande par exemple. L’hyper-proximité les rend en revanche évidents et nécessaires, tant pour l’UE que pour la Suisse.   

Accord sur les transports terrestres

Il a permis aux 40 tonnes européens d’accéder au réseau routier suisse sans autre contrepartie qu’une taxe également imposée aux camions suisses. Les entreprises suisses de transport ne peuvent pas pratiquer de cabotage en Europe, ce qui les prive de compétitivité sur les grandes distances (risque de retours à vide). Cet accord a réalisé dans les faits l’accès des grands transporteurs européens au marché suisse, et leur transit à travers les Alpes. La réciproque est dérisoire. Les Suisses ont construit d’impressionnantes infrastructures transalpines de ferroutage par leurs propres moyens. Les Européens se sont juste engagés à développer des terminaux performants en Allemagne et en France, ce qui n’est toujours pas fait (la Suisse a même dû participer à des financements en Italie). 

Accord sur le transport aérien

« A l’inverse de l’Accord sur les transports terrestres, celui sur le transport aérien autorise le cabotage. C’est même son but. On voit peut-être mal des compagnies aériennes européennes opérer d’un aéroport à l’autre de la Suisse, mais l’inverse pourrait avoir un sens. Le problème, c’est que Swiss, filiale du groupe allemand Lufthansa, la première concernée a priori, n’a pas une seule ligne reliant deux aéroports de l’Union. La filiale d’EasyJet basée en Suisse ne compte pas plus de 1% de ses vols en cabotage » (De l’inconsistance des Bilatérales I, L’Agefi, 12 juin 2015). Dans les faits, la reprise de Swiss par le leader européen Lufthansa, en 2008, a fait de cet accord un cas tout à fait radical et singulier de libre accès au marché suisse. Quant à l’importante filiale suisse d’EasyJet, ne sert-elle pas principalement à convoyer un important tourisme à haut pouvoir d’achat dans les villes européennes?

Accord sur les marchés publics 

Il permet à des entreprises européennes de soumissionner en Suisse auprès des « petites » collectivités et entreprises publiques (communes en particulier). Les grands appels d’offres transfrontaliers relèvent de leur côté des règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Dans les faits, cet accord avec l’UE porte presque exclusivement sur des activités de proximité liées à la construction (pour une valeur de moins de 6,5 millions de francs par adjudication). Il concerne donc l’ensemble de la Suisse, mais seulement les régions frontalières d’Allemagne, de France, d’Italie et d’Autriche. Dans les faits également, les offres transfrontalières des entreprises suisses sont pratiquement inexistantes. Elles seraient tout simplement beaucoup trop chères. L’accord sur les marchés publics est donc devenu en réalité un accord d’accès aux petits marchés publics suisses.

Accord sur les produits agricoles

Comme les trois autres, cet accord s’ajoute à d’autres dispositions déjà existantes allant dans le sens du libre-échange (OMC en particulier). Ce n’est pas qu’un accord de voisinage, bien que les principaux partenaires agro-alimentaires de la Suisse en Europe soient l’Italie (1,418 milliard de francs d’excédent d’importation en 2018), l’Allemagne (858 millions) et la France (481 millions). Les effets économiques de cet accord, douanier principalement, sont plus aisément mesurables que dans d’autres domaines.  

Il s’agit encore une fois d’accès au marché suisse en premier lieu, puisque les importations de produits européens dépassent d’un peu plus de 4 milliards les exportations de produits suisses.

Depuis 2000, les importations agro-alimentaires européennes en Suisse sont passées de quelque 6 milliards à 10 milliards de francs (+166%). Les exportations de la Suisse vers l’Europe de 2.5 milliards à 5,5 milliards (+220%). Depuis l’application de l’accord en 2002, la Suisse a continué d’apparaître comme un client net important de l’Europe dans l’agro-alimentaire, mais elle a pu réduire quelque peu son déficit commercial.

Cette progression spectaculaire des exportations suisses est toutefois due essentiellement au tabac et à d’autres produits dits « d’agrément », qui ne sont pas concernés par l’accord. Dont le chocolat et le café transformé: la Suisse figure avec l’Allemagne dans le Top 5 des exportateurs de café dans le monde!…Elle en vend pour près de 2,5 milliards de francs (trois fois plus que le chocolat).

Dans le segment-clé du fromage en revanche, pour lequel l’accord semble avoir été taillé sur mesure avec de grandes attentes, les exportations suisses en Europe n’ont progressé que de 57 millions de francs de 2000 à 2018 (+14%). Autant dire une paille par rapport aux 135 milliards d’exportations suisses globales vers Europe. Les importations de fromages européens ont en revanche progressé près de trois fois plus. De 158 millions précisément (+60%).

Sur le terrain modeste et controversé de la viande, également très concerné par l’accord sur les produits agricoles, les exportations ont cette fois progressé bien davantage que les importations: +350% à 70 millions de francs, alors que les importations n’ont augmenté que de 50% (sans compter les importants achats transfrontaliers non déclarés). Il faut dire toutefois que les Suisse importent encore six fois plus de viande d’Europe qu’ils n’en exportent.     

A noter encore que cet Accord sur les produits agricoles de 1999, dans le cadre des Bilatérales I, a aussi été pionnier aux yeux des Européens dans la reconnaissance des appellations d’origine contrôlées. L’Union est une véritable puissance en la matière, mais ni l’Amérique ni l’Asie n’y sont très sensibles. Elle compte 1300 AOC environ. La Suisse n’en compte qu’une trentaine. Les deux principales appellations, Gruyère et Emmenthal, considérées unilatéralement par les Européens comme des noms communs et génériques, ont cependant été exclus de l’accord à leur demande.

Nécessaire rééquilibrage

Très déséquilibrés dans les faits en faveur de l’UE (comme l’accès réciproque aux marchés du travail d’ailleurs), ces quatre accords commerciaux deviendraient-ils caducs en cas de dénonciation par la Suisse de l’Accord de libre circulation des personnes? En principe oui, sauf entente entre partenaires pour annuler l’annulation automatique. Le reste relève d’hypothèses. Ce qui n’empêche pas d’en formuler, ni d’esquisser quelques scénarios.

Au-delà des rétorsions européennes et menaces de guerre commerciale, la pratique de ces accords serait sans doute difficile à faire disparaître du jour au lendemain. Très bénéficiaires, les industriels européens (italiens, allemands et français surtout) exerceraient à coup sûr des pressions pour que l’UE en maintienne la continuité pratique, sur la base d’arrangements plus ou moins tacites et provisoires avec la Suisse.

Toutes choses égales par ailleurs, on peut imaginer dans un second temps des négociations incidentes ou comparables à celles qui vont bientôt avoir lieu entre l’UE et le Royaume-Uni. C’est-à-dire sans libre circulation des personnes. La Suisse pourrait alors proposer de reconduire ces quatre traités. Mais sans parallélisme non plus cette fois, les négociations étant enfin débarrassées de toute idéologie européiste et intégratoire. Cette offre serait simplement valable en échange d’une continuité dans les deux autres accords actuellement constitutifs des Bilatérales I : reconnaissance mutuelle des normes techniques, et pleine association aux programmes de recherche. Deux domaines dans lesquels les Bilatérales I bénéficient aussi en premier lieu à l’UE. C’est dire si cette contrepartie proposée par la Suisse, augmentée d’une immigration européenne quasi-unilatérale qui n’aurait pas cessé avec la fin de la libre circulation, paraîtrait encore très généreuse. 

(Deux articles à paraître prochainement sur le thème de l’accès au marché européen : Accord sur la reconnaissance mutuelle et Accord sur la recherche).

Revue de presse commentée sur FB  https://cutt.ly/ve5wzDI

Ce que veut dire « accès au marché européen » (1) : une voie royale vers le marché suisse

Impossible d’en finir avec le libre accès des Européens au marché suisse du travail (libre circulation des personnes). Parce que cette « folie » reviendrait à priver aussitôt les exportateurs suisses « d’accès au marché européen ». Répétée en boucle depuis des années, cette subordination a fini par verrouiller toute discussion possible sur la politique européenne en Suisse. Elle repose pourtant sur de lourds abus de langage. (Photo: Container-Terminal Basel)

Reprendre le contrôle de l’immigration européenne, comme l’ont fait les Britanniques ? Rétablir l’égalité de traitement migratoire avec les ressortissants d’Etats non européens ? L’impossibilité de réaliser cet élémentaire ajustement dans la politique européenne de la Suisse a un seul motif : la clause juridique dite « guillotine », qui invalidera automatiquement les autres Accords bilatéraux I le jour où l’on renoncera à la libre circulation.

Or les organisations économiques, le parlement et le gouvernement proclament depuis des années que ces six autres traités subordonnés sont des éléments cruciaux d’accès au marché européen pour les entreprises suisses. Ce qui est objectivement faux, comme nous le verrons bientôt (à propos des accords de reconnaissance mutuelle ARM en particulier).

Le vrai problème, c’est que ni la Confédération ni les organisations économiques n’ont voulu jusqu’ici, ou n’ont été capables de monitorer précisément et de manière exhaustive les avantages économiques tangibles de ce paquet d’accords. Censées aller de soi, les vertus économiques de la voie bilatérale sont scandées depuis vingt-cinq ans ans comme un mantra à la gloire de « l’accès au grand marché ». Dont l’alternative serait ni plus ni moins une sorte d’étranglement économique. La politique européenne de la Suisse repose depuis trois décennies sur une rhétorique de la peur et une véritable phobie de l’étranglement.

Premier malentendu : bien avant d’être des accords d’accès au marché européen pour les Suisses, les Accords bilatéraux I appliqués depuis vingt ans offrent surtout des facilités d’accès au marché suisse pour les Européens.

Comme nous le (re)verrons ultérieurement, c’est de toute évidence le cas des transports terrestres, des marchés publics et de l’agriculture, sans parler de l’accès au marché du travail (et de sa désopilante réciprocité). C’est un tout petit peu moins évident s’agissant des transports aériens ou des obstacles techniques. Et impossible à déterminer s’agissant d’un accord d’association formalisant la participation à des programmes de recherche.

Ce constat provisoire, qui n’a jamais été approfondi faute de données disponibles, relativise sérieusement le dogme de l’intangibilité. Pourquoi les Européens, qui ne sont pas des idiots, ne voudraient-ils pas renouveler les Accords bilatéraux I sans libre circulation ? Une fois menaces et chantages épuisés ?

Sur une base juridique très légèrement modifiée en réalité : abandon du principe de parallélisme, avatar idéologique de l’époque à laquelle l’adhésion pure et simple à l’UE était l’objectif officiel de la politique européenne de la Suisse (jusqu’en 2005). Les Bilatérales I redevenant alors aujourd’hui de simples accords commerciaux, de voisinage ou d’association. Comme les Bilatérales II et une centaine d’autres traités.

Balance commerciale de plus en plus déficitaire  

Tout le commerce extérieur avec l’Union Européenne est en fait dominé par la problématique de l’accès des Européens au marché suisse. Il suffit pour s’en convaincre d’examiner l’évolution de la balance commerciale chroniquement déficitaire : les Européens exportent bien davantage de marchandises vers la Suisse que la Suisse n’en exporte vers l’Union. Pour 17 milliards de francs de plus en 2019, soit 13,5%%.

Cette balance commerciale s’est détériorée depuis trente ans. Et elle est devenue plus négative encore depuis l’application des Accords bilatéraux I à partir de 2002. A noter que l’on ne parle pas des services, dont la balance est positive, mais qui ne sont qu’indirectement concernés par ces accords.

Le déficit commercial global avec l’UE s’était déjà creusé de 28% entre 1990 et 2001 (phase de crise économique consécutive à la crise immobilière et financière). Il s’est encore aggravé de 37% entre 2002 et 2011 (période homogène du point de vue méthodologique). Puis de 67% entre 2012 et 2018 (autre période homogène).

Il est vrai toutefois que ces chiffres sont influencés par des produits spéculatifs: oeuvres d’art, monnaies, or et argent en barre, qui sont entrés dans la statistique générale de l’Administation fédérale des douanes (AFD). Si l’on n’en tient pas compte, la balance s’est au contraire améliorée de 4,5 milliards à -17 milliards de francs (2019). Elle a cependant bénéficié sur le plan comptable des importants élargissements du périmètre de l’Union dans les années 2000 : treize adhésions tardives d’Etats en transition, très demandeurs en machines et équipements. Ils ont aussi augmenté la démographie de l’UE de quelque 20%.

Le Département fédéral de l’Economie a beau alléguer que « le déficit commercial avec l’UE n’est pas un signe de faiblesse » (titre d’un article d’analyse macroéconomique alambiqué du mensuel La Vie économique de juillet 2018). Comme s’il s’agissait d’un non-sujet. Il peut bien y ajouter des graphiques confus sur la balance commerciale (ne tenant pas compte des changements méthodologiques et ne distinguant pas les biens et les services). L’ampleur et l’évolution de ce déficit en disent long sur l’importance relative et abusive accordée à la notion d’« accès privilégié au marché européen ».

C’est surtout d’accès au marché suisse dont il devrait être question. On ne peut plus faire aujourd’hui comme si cette réalité ne comptait pas, comme à l’époque où l’adhésion en était la finalité officielle. Les Suisses sont d’importants clients nets de l’Union Européenne. Ils doivent sans doute apprendre à se comporter comme tels. N’est-ce pas plutôt à eux qu’à leurs interlocuteurs d’avoir des états d’âme ? En fin de cycle néolibéral, répondre à des menaces protectionnistes par des menaces protectionnistes ne manque ni de pertinence ni de légitimité.

La Suisse a aujourd’hui les moyens de résister aux intimidations continuelles de l’Union Européenne et de la guerre commerciale qui s’annonce. L’enclavement géographique n’est plus depuis longtemps synonyme d’encerclement économique ni de reddition sans condition. Cette nouvelle configuration n’est pas encore un thème dans les médias et le public, mais l’archéo-soumissionnisme semble avoir été sérieusement ébranlé du côté des partis politiques depuis décembre 2017 (annonce par Bruxelles du non-renouvellement de l’équivalence boursière).

Après trois décennies de béni-oui-ouisme rampant, dire non à l’UE redevient envisageable. Après les syndicats et la gauche, une partie de plus en plus importante de l’économie comprend que c’est aussi et surtout dans son intérêt à long terme. Les représailles et les chantages récurrents et humiliants de Bruxelles ne sont évidemment pas pour rien dans cette prise de conscience. Comme l’a montré le long épisode de l’Accord cadre, la Suisse n’obtiendra jamais de stabilité dans sa voir bilatérale vers l’intégration.

Quand la Suisse ouvre l’Europe sur le monde

Inspirée surtout par la France, l’attitude méprisante de l’UE est d’autant moins compréhensible que la faiblesse de sa propre balance commerciale globale est un problème chronique qu’elle cherche comme tout le monde à surmonter (22 milliards d’euros de déficit en 2018). Or la Suisse est le troisième débouché des exportations européennes (après les Etats-Unis et la Chine, largement devant le Japon). Cette position est due en grande partie à un effet de proximité très répandu dans le commerce international, mais pas seulement.

Une partie importante, bien que non quantifiée malheureusement, des exportations européennes vers la Suisse sont des composants intégrés dans des produits et systèmes vendus ensuite à l’échelle du monde. Le degré élevé de globalisation des réseaux commerciaux de l’économie suisse offre ainsi un relais significatif à l’industrie d’exportation européenne.

En d’autres termes, la Suisse contribue doublement à améliorer la balance commerciale de l’UE. Et il ne s’agit que d’une des raisons pour lesquelles l’Union européenne, au-delà de la gesticulation et des effets de manche, ne devrait avoir aucune raison (au sens de rationalité) d’ouvrir une guerre commerciale avec la Suisse. Surtout s’il n’y a plus d’enjeu politique d’intégration, la libre circulation des personnes ayant été abandonnée.

C’est dire encore une fois s’il sera intéressant de voir comment le Royaume-Uni et l’UE normaliseront leurs relations économiques. Au-delà de la propension immédiate des technocrates européens (et de leur désespérant négociateur en chef français Michel Barnier) à punir et humilier les Britanniques.

 (A suivre : Comment chacun des sept Accords bilatéraux I bénéficient en premier lieu à l’Union Européenne. Et parfois lourdement.)

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ANNEXE

Effets difficilement compréhensibles des Accords bilatéraux I sur les exportations vers l’Europe.

Extrait du blog de 2013 à 2015 “Economie et migrations” sur le site de L’Agefi

Les six accords sectoriels bilatéraux avec l’Union Européenne (sans la libre circulation) sont appliqués depuis 2002. Ils sont censés représenter un accès supplémentaire important aux marchés européens de biens et de services (c’est ce que disent l’administration fédérale et les organisations économiques). C’est-à-dire favoriser les exportations suisses vers l’UE de manière significative, voire spectaculaire. C’est pour cela que la Suisse ne doit prendre aucun risque d’activation de la clause guillotine de la part de l’UE.

Si c’était le cas, une progression supplémentaire des exportations devrait apparaître dans les chiffres du commerce extérieur depuis que les accords sont appliqués. Or, la progression annuelle moyenne des exportations vers l’UE est plus basse sur la période 2003-2012 (dix ans après les accords) que sur la période 1992-2001 (dix ans avant les accords). Le comble, c’est que le périmètre de l’Union a encore été élargi de manière significative après les accords. En 2003, les trois pays baltes, la Pologne, la République thèque, la Slovaquie, la Hongrie, la Slovénie, Chypre et Malte ont adhéré à l’UE. En 2007, ce fut le tour de la Roumanie et de la  Bulgarie (la courbe des exportations semble d’ailleurs refléter ces nouvelles adhésions).

Si l’on compare la progression des exportations de 1992 à 2001, puis de 2003 à 2012 à périmètre constant, c’est-à-dire dans la seule Europe des Douze, on constate qu’elle a été de 40% sur dix ans précédant l’application des accords, et de 32% seulement sur les dix années suivantes. A noter que la seconde période a été marquée par deux crises financières et économiques, mais que la première l’a été par une survalorisation chronique du franc pénalisant lourdement les exportations. Si les avantages que l’industrie suisse d’exportation retire des accords bilatéraux I étaient si importants, la courbe de progression des ventes suisses vers l’Union Européenne ne devrait-elle pas refléter une différence? On ne la voit nulle part.

CH / EU / UK : de plus en plus systémique

Cette configuration à trois est entrée dans une nouvelle phase. La Suisse continue de ne pas vouloir en tenir compte. Les Suisses vont donc devoir voter à l’aveugle sur la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation des personnes. Puis sur l’Accord institutionnel, avant même de connaître ce que les Britanniques auront obtenu des Européens sans libre circulation.   

Les élections de cette semaine en Grande-Bretagne ne laissent plus guère de doutes : le Brexit aura bien lieu. De tardives et longues négociations vont ensuite commencer entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne pour cadrer leurs futures relations. Sauf retournement à grand spectacle, on connaît déjà l’une des redlines du Royaume, constitutive du Brexit lui-même : les Britanniques ne veulent plus de libre circulation des personnes au sens de libre accès des Européens à leur marché du travail. Or cette libre circulation est l’élément clé sur lequel reposent les Accords bilatéraux I entre la Suisse et l’UE. C’est-à-dire la voie bilatérale vers l’intégration.

C’est dire s’il sera intéressant pour les Suisses de voir ce que les Britanniques, forts de leurs 67 millions de résidents, vont obtenir de la part de l’Union Européenne sans libre circulation. C’était en fait, et de loin, le premier enjeu pour la Suisse du référendum de juin 2016 sur le Brexit : quel genre de bilatéralisme de voisinage peut-on développer avec l’UE sans sortir du simple registre des accords commerciaux plus ou moins classiques, auquel aspirent les Britanniques ?

Aucun rapport

Il est assez intrigant de constater trois ans plus tard à quel point la politique suisse n’a pas voulu se poser de questions à ce sujet. Qu’ils le veuillent ou non, les Suisses se retrouvent pourtant dans une configuration à trois. Elle est encore plus systémique aujourd’hui qu’avant, et c’est entre Londres et Bruxelles que le plus décisif va se passer. La Suisse ne servira que très accessoirement de référence, puisque tout son dispositif européen repose sur la libre circulation que les Britanniques ne veulent plus.

En fonction de ce qui aboutira entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne, dans deux ou trois ans probablement, les Suisses devront en revanche réévaluer les coûts et bénéfices de la libre circulation par rapport à ce que les Britanniques auront finalement convenu avec l’Union. Alors pourquoi n’avoir pas reporté sine die le vote sur la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation, en principe prévu le 17 mai prochain* ? De manière à pouvoir décider plus tard en connaissance de cause, lorsque les nouvelles relations entre Royaume-Uni et Union Européenne seront connues ? La réponse relève de l’évidence : parce que l’économie suisse estime ne plus pouvoir attendre. Elle a besoin de paix et de stabilité.

L’appel aux illusions

Cette approche d’apaisement immédiat est certainement un appel aux illusions. L’UE aura toujours les moyens de pression nécessaires pour élargir et approfondir la voie bilatérale. L’UDC ne manquera pas non plus d’ardeur pour tenter au contraire d’y mettre fin. Si son initiative est rejetée en mai, elle en lancera certainement une troisième par la suite, lorsque le dossier britannique sera finalisé. Qu’il soit accepté ou non, le vote programmé en mai apparaît donc aujourd’hui comme parfaitement intempestif.

Il en va de même de l’Accord institutionnel. Pourquoi le soumettre l’an prochain aux électeurs (second semestre selon les prévisions), avec où sans modifications, alors que les Britanniques n’auront pas encore négocié leurs accords commerciaux avec l’Union ? Ni leurs relations de voisinage ? Pourquoi prendre le risque de s’engager maintenant dans une nouvelle phase d’intégration européenne, alors que l’on ne sait pas à quelles conditions le Royaume-Uni va obtenir les « simples » accords commerciaux qu’ils ont en tête ? Le genre d’accords dont la Suisse pourrait fort bien s’accommoder également, pour ne pas devoir subir plus longtemps les incessantes exigences supplémentaires de l’UE, assorties de menaces et de chantages ?

Suisse et Royaume-Uni sur le même plan

Ces questions semblent d’autant plus justifiées que les Européens eux-mêmes, du côté de Bruxelles, ont aujourd’hui de sérieux doutes sur le sens de la « voie bilatérale » développée avec la Suisse depuis les années 1990.  Tout ce qui s’est passé depuis le vote populaire du 9 février 2014 (première initiative UDC contre la libre circulation) ne laisse-t-il pas clairement penser que les Suisses ne veulent pas davantage d’intégration ? Berne a en plus formellement retiré sa demande d’adhésion en 2016. L’adhésion n’est plus un objectif en Suisse. Combien de temps la voie qui devait y mener restera-t-elle un objectif en Europe ?

La question devient de plus en plus naturelle du point de vue européen. Il va bien falloir l’aborder un jour ou l’autre. Ne serait-ce pas plus cohérent et plus simple de renoncer à cette voie bilatérale sans issue ? De mettre la Suisse et le Royaume-Uni sur le même plan ? Celui de deux Etats simplement intéressés à entretenir les meilleures relations commerciales et de voisinage possibles ? Sans devoir adhérer aux pratiques protectionnistes et aux idéaux de puissance de l’UE ? Ni à ses “valeurs”confuses et contradictoires ?

Les réticences actuelles de Bruxelles à renégocier, ou clarifier formellement l’Accord institutionnel avec les Suisses reflètent certainement la perte de motivation face à des partenaires eux-mêmes démotivés. Pourquoi l’Union Européenne continuerait-elle de leur accorder un statut spécial, qu’elle n’accorderait pas aux Britanniques, alors que les Suisses n’ont de toute évidence pas davantage envie d’Europe institutionnelle que les Britanniques ? Ni de reprise automatique du droit européen ?

Si l’Union a toujours l’ambition de devenir une superpuissance sui generis, pacifique et innovante, il lui faudra bien un jour envisager d’exister avec un petit Etat indépendant au cœur de sa géographie. Un Etat normalement civilisé, dixième puissance économique du monde tout de même, et troisième destination des exportations européennes après les Etats-Unis et la Chine. Les Etats-Unis n’ont-ils pas dû apprendre eux aussi à vivre avec le Canada, sans libre circulation des personnes ni reprise automatique et significative du droit US? 

* Contrairement à ce qui s’affirme couramment, la date du vote populaire sur la deuxième initiative de l’UDC contre la libre circulation des personnes n’a pas encore été fixée formellement au 17 mai par le Conseil fédéral (dont c’est la compétence). Ce n’est qu’une probabilité pour l’instant. S’il veut que le vote ait lieu à cette date, le gouvernement doit l’annoncer au plus tard quatre mois à l’avance (17 janvier). En attendant, le Parlement vient de se prononcer contre cette initiative. Selon la procédure, le gouvernement devra donc programmer le vote populaire dans les dix mois. A moins que l’Assemblée fédérale n’en décide autrement.

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Le grand avenir de la neutralité économique

Ce qui devait arriver est arrivé : la multipolarité géopolitique issue de la fin de la Guerre froide tourne à l’affrontement des grandes puissances. L’antagonisme n’est heureusement qu’industriel. Dans cet environnement, la neutralité économique apparaît comme la seule attitude raisonnable des petits Etats très exportateurs à l’échelle planétaire. La Suisse devrait mieux en tenir compte dans sa politique européenne.      

Dans les années qui ont suivi la fin de la Guerre froide, un large consensus intellectuel affirmait que le monde allait progressivement passer d’un état de bipolarité géopolitique à une configuration multipolaire. Cinq pôles étaient en général mentionnés. Ils correspondaient en gros aux plus grandes puissances démographiques, politiques et économiques: les Etats-Unis, l’Union Européenne, la Russie, l’Inde et la Chine (l’Inde a disparu de ce panthéon par la suite). Le monde s’étant débarrassé des guerres impériales et totales, la signification de cette nouvelle multipolarité semblait surtout économique.

La période était d’ailleurs dominée par l’idéologie multilatéraliste anglo-américaine. Cette doctrine d’inspiration éco-wilsonienne allait culminer dans l’Organisation mondiale du commerce, créée en 1995. Un idéal pacifiste diffus imprégnait la multipolarisation du multilatéralisme universel. Depuis la Belle Epoque en Europe, au début du XXe, jamais la conviction très libérale que les échanges internationaux rendaient la guerre impossible n’avait semblé aussi naturelle. La menace nucléaire achevait d’en faire une vérité définitive.

Tout s’est passé comme si les courants intellectuels, littéraires et politiques de l’après-Guerre froide avaient oublié que la notion même de superpuissance incluait celle de rivalité. On ne se rendait pas bien compte non plus à quel point l’économie allait devenir un substitut de la guerre dans l’antagonisme des grandes souverainetés. L’idée que les Etats leaders du nouveau et paisible monde multipolaire interdépendant étaient voués à s’affronter était tout simplement absente des débats. Ce genre de prémonition n’a laissé aucune trace intelligible pendant au moins dix ans. Il en a fallu vingt pour se rende compte que le destin de l’Europe et de l’Amérique avait lui-même cessé d’être commun.

L’arme des grands marchés

C’est l’émergence de la Chine et de l’Union Européenne, mâtinée d’un anti-américanisme opérant comme le plus petit dénominateur commun, qui a progressivement réveillé les consciences. Ne parlons pas d’impérialisme, moins encore de néo-impérialisme, des termes surchargés de connotations vaines et contradictoires. Le monde du XXIe siècle naissant se reconnaît plutôt dans la simple collision de quatre hégémonies économiques. Trois au moins manient l’arme de leur vaste et incontournable potentiel de consommation et de production.

La première spécificité des Etats-Unis, de l’Union Européenne et de la Chine n’est pas seulement que leur immense marché intérieur permet de réduire leur dépendance par rapport au monde (ce qui représente un fond de souveraineté considérable). Elle se trouve aussi dans le fait qu’aucune activité globale, en particulier technologique ou de marque, ne peut se passer d’accès à ces larges et intenses bassins de clientèle privée et institutionnelle.

Les grands Etats ont un faible ratio de commerce extérieur par rapport à leur création annuelle de valeur (trade-to-GDP ratio). Pour le dire plus simplement, leur prospérité de long terme dépend peu des exportations et importations (moins de 10% aux Etats-Unis). Elle équivaut en général à la vigueur de leur marché intérieur. Après avoir favorisé le développement de l’économie globale, les Etats-Unis, l’Union Européenne et la Chine sont entrés dans une phase de recentrage sur leur marché intérieur.  

L’accès au marché s’est en ce sens substitué

aux politiques coloniales de la canonnière.

Cette quête autarcique ne sera évidemment jamais complète. Elle passe néanmoins par un regain de protectionnisme revêtant des formes assez diverses : relèvement archaïque des barrières douanières, politiques fiscales dissuasives, taxation et renchérissement des transports, densification des normes écologiques et de qualité, contrôle des fusions, acquisitions et investissements directs, multiplication des aides et financements publics d’intérêt national, etc. Sans parler des listes noires et des embargos. Ils n’avaient jamais vraiment disparu non plus. Ni des contreparties non économiques exigées en échange de nouvelles facilités d’accès aux grands marchés. Elles sont souvent liées à des problématiques nationalistes de voisinage. Comme dans le cas de l’Union Européenne avec la Suisse, des Etats-Unis avec le Mexique, ou de la Chine avec Taiwan. L’accès au marché s’est en ce sens substitué aux politiques coloniales de la canonnière. 

Multilatéralisme universel

A contrario, la mentalité économique des Etats à démographie restreinte relève en général d’un haut degré de mercantilisme au sens classique du terme : la prospérité vient en premier lieu de la capacité à exporter (compétitivité), qui permet ensuite d’importer ce que l’on ne peut pas – ou ne veut pas – produire soi-même. Ce besoin d’ouverture crée des rapports de dépendance rendant en général les questions de souveraineté plus compliquées et plus exigeantes. Même si la sagesse populaire selon laquelle on a toujours besoin d’un plus petit que soi se vérifie souvent, les grands Etats peuvent se passer d’un nabot qui ne leur revient pas. L’inverse est une autre histoire.

Il n’est pas étonnant que les petits Etats défendent en général un multilatéralisme basé sur l’égalité des nations (au sens anglophone d’Etat). Il peut s’agir d’un multilatéralisme régional, genre zone de libre échange ou marché commun, consacrant la relation de dépendance pour l’approfondir (Union Européenne). Ou de multilatéralisme global, à l’image de ce que l’OMC a réalisé. L’objectif de souveraineté des petits Etats est en général d’élargir les partenariats, pour dépendre le moins possible de chacun d’eux. C’est ce à quoi les membres secondaires de l’UE ont renoncé avec l’Union douanière. 

Le multilatéralisme global égalitaire n’avait pas atteint sa pleine maturité que la futurologie des années 1990 aimait déjà thématiser la formation de grandes zones économiques macro-régionales. L’émergence euphorique du Marché unique en Europe, autour de l’axe franco-allemand, attisait les scénarios de long terme sur de futurs partenariats panaméricains, euro-africains et sino-asiatiques de proximité (macro-régionalisme). La notion de confrontation des superpuissances étant absente, celles d’exclusivité et de loyauté de la part de leurs satellites ne l’étaient pas moins. Ce n’était pas encore un problème.  

Fin de l’innocence

Cette innocence toute libérale s’est assez vite dissipée dans ce qu’il faut bien appeler le retour des politiques de puissance, d’obédience et de clientélisme appliquées au domaine industriel. Pour s’en tenir aux plus grands symboles de l’actualité, prenons une compagnie britannique de moyens courriers comme Easyjet. Elle opère essentiellement en Europe. On la verrait mal s’équiper en Boeings juste après le Brexit, et obtenir néanmoins des égalités de traitement avec les compagnies continentales sur l’exploitation des lignes aériennes.

On n’imagine pas les Suisses opter pour des avions de combat américains par rapport à leurs problèmes continuels de voisinage avec l’Union Européenne. L’acquisition idéale serait un Rafale pour apaiser la France, inspiratrice et cheffe de file des suissophobes en Europe. Le groupe chinois de technologies Huawei est ostensiblement discriminé aux Etats-Unis et en Europe. Bruxelles et des Etats membres font tout pour entraver et décourager les grands groupes américains de l’internet. La Chine, qui s’était relativement ouverte, n’a plus du tout la même motivation. Son trade-to-GDP ratio est passé de 60% à 30% en dix ans. Elle préfère investir aujourd’hui dans le monde plutôt que vendre à l’étranger. Il est devenu banal de se plaindre ou de se réjouir partout des tendances de plus en plus protectionnistes, alors que le protectionnisme passait depuis des décennies pour une relique barbare hors-sujet.

Concurrence déloyale

La phase protectionniste dans laquelle la civilisation industrielle s’est engagée n’est évidemment pas favorable aux puissances « moyennes » peu enclines à cultiver la mono-dépendance (ou mono-interdépendance, ce qui revient au même sous cet angle). Les grands ont d’ailleurs peu d’états d’âme par rapport à ces quantités géopolitiques négligeables, fanfaronnant si souvent en tête des classements de performances économiques.

Ne sont-ils pas surtout des profiteurs bénéficiant de coûts de complexité bien moins élevés sur le plan des conditions cadres ? S’ils développent en plus des relations privilégiées avec de grands rivaux genre Union Européenne, à quoi bon les reconnaître pleinement en tant qu’Etats? Les assimiler à leur protecteur ne semblerait-il pas plus cohérent? On se souvient du drame que provoqua en Suisse la non-invitation au G20 de crise en 2008. Une véritable humiliation pour la quatrième place financière du monde, la dixième puissance économique (l’UE comptant pour une) et le septième exportateur en chiffres absolus (l’Europe comptant pour vingt-huit).

Cette méfiance est précisément celle de l’Europe franco-allemande par rapport au Royaume-Uni, à sa proximité et à ses affinités avec l’économie américaine (voire chinoise ou indienne). Les Britanniques qui ont voulu désimbriquer leur pays de l’Union Européenne savent pourtant ce que neutralité économique veut dire. Leur objectif n’est absolument pas de rejoindre l’Accord de libre échange nord-américain (ALENA). C’est au contraire de pouvoir ajouter au multilatéralisme global de l’OMC des accords bilatéraux ou régionaux diversifiés à l’échelle du monde. Sans apparaître comme de simples affiliés. C’est ce que leur appartenance à l’Union douanière européenne les a empêchés de faire pendant des décennies. Alors que la libre circulation des personnes les contraignait à accorder aux Européens un accès privilégié au marché britannique du travail. 

Communauté de destins

La plupart des économies nationales ouvertes ont un commerce extérieur à dominante macro-régionale. C’est a fortiori le cas des pays de l’Union européenne (c’est d’ailleurs l’une de ses finalités) : leurs exportations se dirigent vers les autres Etats membres. A plus de 70% dans le cas de la Belgique, des Pays-Bas ou de l’Autriche. A près de 60% en Allemagne, en France ou en Suède (Eurostat 2018). Ce n’est en revanche plus le cas du Royaume-Uni depuis des années. Ses exportations intra-européennes sont devenues minoritaires. Elles ne représentent plus que 45% des ventes à l’étranger. Soit une diminution de 10 points de base sur 20 ans (comme en Suisse), alors que le périmètre de l’Union s’est agrandi.

La Suisse connaît également un élargissement continu de son commerce extérieur depuis les années 1990. Les ventes à destination de l’Union européenne seront bientôt minoritaires elles aussi dans les exportations. Elles ne sont plus que de 52%, alors qu’elles dépassaient encore 60% de l’ensemble il y a vingt ans (64% en 2001). Elles se rapprocheront des 45% après la réalisation du Brexit (le Royaume-Uni et la Suisse seront les deux seuls Etats d’Europe à exporter davantage dans le monde que sur le continent).

Cette globalisation croissante a d’abord l’avantage de diversifier les risques conjoncturels géographiques. Elle permet surtout de bénéficier des taux de croissance élevés en Amérique et dans les grandes régions en développement, plutôt que de subir les problèmes structurels chroniques pesant sur l’Europe. Elle a eu lieu jusqu’ici dans un environnement monétaire tendanciellement défavorable, incitant continuellement l’industrie à se concentrer sur des spécialités sophistiquées et à marges élevées, dont le marché ne peut être que mondial.

On comprend dès lors que la politique économique de la Suisse proclame son attachement au multilatéralisme global plutôt que régional. L’OMC et d’autres agences économiques internationales ne sont-elles pas en plus basées à Genève ?  Certaines attitudes découlent naturellement de ce genre de privilège historique.

Bon sens commercial

Le multilatéralisme universel ne progresse plus. Il régresse même par endroits, mais il n’a pas rendu l’âme. La plupart de ses acquis les plus importants vont probablement survivre à la phase protectionniste actuelle. Pour repartir peut-être sur de nouvelles bases, pour un nouveau cycle. Lorsque les ajustements macro-économiques nécessaires auront été réalisés (rééquilibrage partiel des balances commerciales en particulier).

En attendant que le terme redevienne audible, le multilatéralisme en suspension a une signification évidente pour les économies nationales les plus globalisées (et qui veulent le rester) : la neutralité économique. Elle fait partie du plus élémentaire bon sens commercial : ne pas accepter de privilèges qui obligent. Ne pas se lier à des clients en concurrence avec d’autres. Respecter le principe d’égalité de traitement. Sur le plan de la politique économique : appliquer la clause de la nation la plus favorisée. Si le libre accès des Européens au marché suisse du travail est considéré comme une liberté économique, alors l’accorder à tous les autres. En commençant par les Américains, les Chinois, les Indiens… Ou alors s’abstenir.

La neutralité économique n’est pas un absolu.

Juste un principe à faire valoir dans l’intérêt de tous à long terme

La neutralité économique n’empêche nullement de faire partie de zones de libre-échange régionales classiques et non exclusives, comme il en existe plusieurs qui se recoupent en Asie. La neutralité économique n’est pas un absolu. Juste un principe à faire valoir dans l’intérêt de tous à long terme. A part la Suisse et le Royaume-Uni, on pense spontanément à ce que cette valeur d’indépendance peut représenter pour des Etats comme le Japon, la Corée, Taiwan, Israël, Singapour, l’Australie ou la Nouvelle-Zélande. Mais il y en a bien d’autres. Des Etats continuellement soucieux de ne pas apparaître comme des fournisseurs privilégiés ou clients captifs d’une grande puissance hégémonique.

La valse des malentendus

Dans les semaines qui ont précédé et suivi le Brexit, un courant d’opinion peu renseigné avait fait de la Suisse le modèle susceptible d’inspirer le Royaume-Uni pour ses futures relations avec l’Union Européenne. Un article particulièrement enlevé du Financial Times avait coupé court à ces spéculations. La Suisse, fut-il rappelé avec un mépris plutôt paradoxal venant d’un média historiquement européiste, n’est-elle pas au contraire un modèle d’Etat intégré progressivement à l’Union Européenne ?

Passe encore qu’elle ait adhéré aux Accords de Schengen et Dublin, que les Britanniques ont toujours rejetés. Mais la Suisse n’a-t-elle pas aussi accepté la libre circulation des salariés et indépendants, dont le Royaume vient précisément de se débarrasser ? Avec des approfondissements en cours de négociation dans le cadre d’un accord institutionnel, comprenant des reprises automatiques du droit communautaire ? Tout ce dont les Britanniques du Brexit ne veulent plus entendre parler.

Cette image d’une Suisse inféodée à l’Europe de Bruxelles est en fait celle qui circule aujourd’hui dans les milieux économiques des cinq continents. Les Suisses ne donnent guère l’impression d’être en mesure actuellement de préserver leur neutralité économique. Leurs spécificités semblent plutôt vouées à se dissoudre dans l’homogénéité du marché européen. Leur image condamnée à devenir de plus en plus européenne au sens le plus controversé et le plus décevant du terme*. A moins qu’ils acceptent enfin la confrontation avec l’Union, lorsque leurs organisations économiques auront compris où se trouvent les intérêts les plus durables de la place industrielle, de services, de recherche et de développement. Investir dans l’avenir de la Suisse, c’est d’abord investir dans sa neutralité économique. Ce n’est pas d’abord une question d’argent, mais bien de volonté. De volonté populaire plus précisément.  

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*Annexe

Décrochage industriel européen

« Un seul fait suffit pour se convaincre du décrochage industriel de l’Europe: en 2008, sur les 500 premières entreprises mondiales, 171 étaient européennes et 28 chinoises ; dix ans plus tard, 122 sont européennes et 110 chinoises. Dans le secteur numérique, les Américains ont leurs GAFAM ; les Chinois leurs BAT (Baidu, Alibaba, Tencent); les Européens, eux, n’ont pas réussi à faire émerger une seule entreprise de cette envergure.

Face à ce sentiment de déclin, l’Europe, par la voix notamment de la France et de l’Allemagne, a cru trouver dans la politique de concurrence la cause principale de ses maux. À la suite de l’interdiction de la fusion Alstom – Siemens, le contrôle des concentrations a été montré du doigt: trop rigide, trop centré sur le seul intérêt des consommateurs, il empêcherait l’émergence de nouveaux géants sur notre continent.

Or cette explication apparaît peu fondée. Les statistiques ne confirment pas la prétendue intransigeance de la Commission par rapport à ses homologues américains, bien au contraire: sur la période 2014-2018, seules trois opérations ont été interdites par la Commission dans l’Union européenne, alors que le Department of Justice et la Federal Trade Commission ont tenté d’en faire annuler vingt-deux aux États-Unis. Il est certes nécessaire d’améliorer le contrôle des concentrations, par une réelle prise en compte des gains d’efficacité ou une vigilance accrue face aux «acquisitions tueuses» ; mais l’affaiblir serait un contresens. »

Emmanuel Combe, Paul-Adrien Hyppolite et Antoine Michon, extrait de « Renforçons enfin la défense commerciale de l’Europe face aux États-Unis et à la Chine! » Figaro Vox, 5 décembre 2019. Les trois auteurs viennent de publier une étude en trois volumes : L’Europe face aux nationalismes économiques américain et chinois (Fondapol, « think tank libéral, progressiste et européen »).

 

Les péripéties du pragmatisme migratoire

Phase historique marquée par d’intenses mouvements de population dans le monde. Les Etats qui s’en sortent le mieux sont (et seront) souvent ceux qui maîtrisent bien leur politique migratoire. Le modèle polonais peut-il avoir du sens pour la Suisse ?… (photo: Varsovie. La Pologne détient le record d’immigration extra-européenne dans l’UE)

Dernier rapport sur l’octroi des permis de résidence pour ressortissants extra-communautaires dans l’Union (25 octobre) : l’agence Eurostat fait ressortir que la Pologne vient en tête des Etats membres accueillant le plus d’immigrés non européens. 635 000 permis d’établissement accordés en 2018, soit un cinquième du total. En deuxième position, l’Allemagne n’en a accordés que 544 000.

Peuplée de 38 millions de personnes, la Pologne connaît un développement économique très soutenu depuis des années. Basé sans surprise sur un bon niveau de libéralisme, des coûts salariaux relativement bas, mais des salaires en hausse continue (les attributs ordinaires d’une transition plutôt réussie). Le taux de natalité est faible, la population vieillit, les demandeurs d’emploi de l’UE n’ont pas envie de s’exiler vers les plaines industrielles d’Europe centrale pour des rémunérations sans intérêt. Massive jusqu’ici, l’immigration économique ukrainienne et biélorusse s’assèche progressivement. D’autres nationalités et filières plus lointaines ont pris le relais : turques, pakistanaises, bangladaises, égyptiennes, indonésiennes, irakiennes, ou encore ouzbèques.

Les articles et commentaires se sont multipliés dans la vieille Europe sur le « double discours » des Polonais et de leurs autorités. Refus de l’immigration forcée et des quotas européens de demandeurs d’asile, musulmans en particulier. Alors que l’immigration économique, volontaire et en partie réversible est encouragée. Les Polonais, peu sensibles à tout le mal que l’on pense d’eux du côté de Paris ou de Bruxelles, semblent assez l’aise dans le souverainisme et le pragmatisme migratoires.

Genève

Alors quel rapport avec la Suisse ?

Aucun, bien entendu. Le cas suisse a même des allures d’antithèse par rapport à la Pologne. Les salaires y sont parmi les plus élevés du monde. Les emplois sont relativement sophistiqués et continuent d’attirer des ressources humaines européennes : 119 443  personnes en 2018 (+1,9% sur un an). L’immigration strictement économique en provenance du reste du monde n’a été que de 7092 personnes (+3%). Soit nonante fois moins qu’en Pologne. Sans compter les regroupements familiaux (42 636 personnes au total). Stable par rapport à l’année précédente, le solde migratoire arrondi avec l’UE (économique ou non) a été de 31 000 personnes (immigration moins émigration, y compris celle des ressortissants européens). Il s’est élevé à 24 000 personnes extra-européennes (+6%).

Ce que la Suisse et la Pologne ont peut-être en commun, c’est précisément leur attachement à un certain souverainisme migratoire. L’une et l’autre y avaient en partie renoncé en vue de satisfaire aux principes imposés par l’Union Européenne pour pouvoir accéder au grand marché au-delà des règles de l’OMC (et bénéficier de fonds de cohésion s’agissant de la Pologne). La Suisse en acceptant les contraintes de la libre circulation des personnes en particulier, au sens de libre accès aux marchés nationaux du travail (qui a beaucoup bénéficié aux Polonais). Les Polonais en adhérent à l’Accord de Dublin, avec lequel ils n’étaient déjà plus d’accord au moment de devoir l’appliquer.

Dans un monde de lourdes pressions migratoires, le souverainisme et le pragmatisme refusent la fatalité de l’ouverture et de l’accueil contraints. Ils revendiquent le droit de décider quelle immigration l’on veut. Dans quelles circonstances, dans quelles proportions, dans quels buts : humanitaires, moraux, culturels, religieux, démographiques, ethniques, génétiques. Mais aussi et surtout économiques: la prospérité augmente les capacités d’accueil et d’intégration.

Comme la Pologne, la Suisse a sa petite réputation de xénophobie, de repli sur soi, de frilosité et autres nostalgies de pureté nationale. A domicile comme  à l’extérieur. Ces clichés contrits ou malveillants ne l’empêchent pas d’avoir les taux de frontaliers et de résidents étrangers les plus élevés d’Europe (le Luxembourg n’étant guère significatif sur ce plan). Avec une qualité d’intégration enviable, due en grande partie aux moyens à disposition : la prospérité économique est aussi propice aux bonnes intentions.

52% seulement des exportations suisses

vont dans l’Union Européenne actuellement,

contre 60% dans les années 1990.

Alors que le périmètre de l’UE a été élargi entre-temps!

Rien n’empêchait pourtant les Suisses d’importer sans libre circulation toutes les ressources humaines européennes dont leur économie avait besoin. Cela n’a d’ailleurs pas changé. C’est dire si la libre circulation apparaît comme une contrainte inutile en soi. Favorisant en plus les Européens sur le marché suisse du travail par rapport aux candidats extra-européens. La libre circulation implique que l’on ne puisse recourir aux extra-Européens que lorsque les Européens sont servis. Une sorte de préférence nationale européenne en Suisse.

Or les Suisses – surtout s’ils tirent vers le vert – sont de plus en plus réticents à laisser leur démographie augmenter de la taille d’une ville moyenne chaque année. Plus ou moins fixés tacitement et par consensus politique, les plafonds annuels d’immigration globale restreignent de ce fait drastiquement l’importance relative de l’immigration extra-européenne. Une ségrégation bien paradoxale, connaissant le degré de globalisation croissant de l’économie suisse. Ses multinationales de toutes tailles, suisses ou basées en Suisse, ne dépendent-elles pas un peu moins chaque année du marché européen ? 52% seulement des exportations vont dans l’Union Européenne actuellement, contre 60% en 2000. Alors que le périmètre de l’UE a été élargi entre-temps!

Les entreprises ont de plus en plus besoin de compétences extra-européennes dans leurs quartiers généraux, leurs centres de recherche et unités de production. Même le tourisme est pénalisé par l’insuffisance d’extra-Européens dans les équipes d’accueil et de service. Cette ségrégation ne complique-t-elle pas également l’accès au marché du travail (indépendamment des questions juridiques de permis)? Il y aurait bien des questions à approfondir dans ce domaine.

Communiqué de presse d’Eurostat (URL impossible à raccourcir…): https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10189090/3-25102019-AP-FR.pdf/6551054f-19d6-f3a4-0863-34806f7cfb09

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