La Suisse est la championne du monde des “émissions grises”,  ces gaz à effet de serre émis lors de la fabrication des biens de consommation que nous importons de l’étranger. De quoi ternir quelque peu l’image de pays exemplaire qui sévit encore dans certains milieux.

Dans un article récent publié dans les pages du Temps (édition du 29 mars), un représentant d’Economiesuisse se félicite des bonnes performances de la Suisse en matière de protection du climat. Ainsi apprend-on que notre pays est “l’un des États qui émettent le moins de gaz à effet de serre par franc de richesse produite” et que nos émissions de CO₂ par habitants se situent au-dessous de la moyenne mondiale. Problème ? La réalité est toute autre dès lors que l’on prend en compte les habitudes de consommation des Suisses.

La première affirmation est correcte mais n’a que peu de pertinence du point de vue climatique. En termes de protection du climat seules les quantités totales de gaz à effet de serre émises comptent. Avoir une économie à faible “intensité carbone”, c’est-à-dire émettre peu de CO₂ par point de PIB produit, est en soit une bonne chose, mais cela n’empêche pas d’émettre beaucoup de CO₂ lorsque le PIB est élevé.

La bonne performance de la Suisse en matière d’intensité carbone – le pays est en effet l’un des meilleurs à cet égard – est due notamment à son économie en grande partie tertiaire et à l’absence pratiquement complète d’énergie fossile dans son mode de production de l’électricité. Cela n’a d’ailleurs rien de nouveau et la Suisse courrait déjà en tête de peloton en ce qui concerne l’intensité carbone au début des années 1980 et probablement même avant. Cela signifie en revanche que la Suisse externalise dans d’autres pays une très grande partie des émissions nécessaires à la fabrication de ses biens de consommation.

Émissions liées à la consommation

Le régime de gouvernance climatique actuel ne prend en compte dans son inventaire que les émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire des différents pays de la planète, essentiellement pour des raisons pratiques. Les émissions territoriales (ou émissions de production) sont en effet plus faciles à calculer et contrôler. Cela donne un énorme avantage aux pays comme la Suisse dont l’économie est largement basées sur les services et les produits à haute valeur ajoutée, puisqu’ils n’ont pas à se soucier des émissions liées aux biens que les autres pays fabriquent pour eux.

De nombreuses voix se font toutefois entendre pour une meilleure prise en compte des émissions importées en calculant les émissions de consommation des différents pays. Pour un pays donné, celles-ci sont évaluées en prenant les émissions produites sur le territoire national moins celles qui ont servi à fabriquer les biens exportés vers d’autres pays, ce à quoi on ajoute les émissions générées à l’étranger qui ont servi à fabriquer les produits importés. Autrement dit: émission de consommation = émissions territoriales – émissions exportées + émissions importées. Le résultat représente les émissions liées à la consommation d’un pays et non plus seulement à ce qu’il émet sur son propre territoire.

Des modèles économiques permettent de faire ces calculs et de savoir quels sont les pays qui sont des exportateurs nets de CO₂ (p.ex. la Chine et l’Inde) et lesquels sont des importateurs nets (la plupart des pays européens et d’Amérique du Nord). Les résultats de ces analyses sont disponibles dans des bases de données telles que le Global Carbon Project, et donnent une vue plus complète de la contribution des différents pays aux émissions mondiales de CO₂.

La Suisse 14^ème pays le plus émetteur par habitant

Si l’on prend en compte uniquement les émissions territoriales par habitant, la Suisse fait plutôt figure de bon élève en se situant juste en dessous de la moyenne mondiale, avec 4,8 tonne de CO₂ par habitant par année, et se trouve en 80^ème position dans le classement des pays les plus émetteurs.

Si l’on prend en revanche en compte les émissions importées, le tableau, vous l’aurez compris, est tout différent. Les émissions de consommation de la Suisse se montaient en 2014 à 15 tonnes de CO₂ par habitant par année, avec une moyenne mondiale à 5 tonnes. Le pays remonte ainsi à la 14^ème place des pays les plus pollueurs, derrière le Luxembourg, les pays du Golfe et les État-Unis.

Mais ce n’est pas tout. La Suisse est le pays qui au monde importe le plus de CO₂ relativement à la taille de son empreinte CO₂ totale (à l’exception du Mozambique dont les émissions par habitant sont 25 fois plus petites que celles de la Suisse). Les importations nettes de CO₂ représentent près de 70% des émissions de consommation totales du pays, comparé à 27% pour la France, 11% pour l’Allemagne ou 5% pour les États-Unis.

Une récente analyse a par ailleurs montré que la réduction de 11% des émissions territoriales de la Suisse depuis 1990 cachait en fait en une augmentation de 44% si l’on prend en compte le CO₂ importé ! La Suisse délocalise donc massivement son empreinte climatique à l’étranger.

Ces chiffres font par ailleurs écho au constat de l’Office fédéral de l’environnement qui estime que l’impact environnemental total (pas uniquement climatique) de la Suisse se manifeste à 73% à l’étranger. La Suisse est donc à l’avant-garde d’un type d’externalisation peu connu, non seulement climatique mais environnemental en général.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La commission de l’environnement du conseil national s’apprête à discuter le rattachement du marché du carbone suisse à son homologue européen. Quels sont les enjeux ?

 

Marché du carbone, comment ça fonctionne ?

Sous le nom un peu intimidant de Système d’échange de quotas d’émission (SEQE), se cache un principe somme toute assez simple.

La monnaie de ce marché un peu particulier est le « quota carbone ». Un quota correspond à l’autorisation d’émettre une tonne de CO₂.[1] Dans un premier temps les autorités décident combien de tonnes de CO₂ peuvent être émises au total (le plafond), puis le nombre de quotas correspondant est ensuite distribué, ou parfois vendu aux enchères, aux entreprises qui participent à ce marché.

Chaque entreprise possède donc un certain nombre de quotas d’émission pour l’année. Leurs émissions de CO₂ réelles durant cette même année ne doivent pas dépasser le nombre de quotas qui est en leur possession. Les entreprises qui parviennent à émettre moins que le nombre de quotas qu’elles ont reçu peuvent garder les quotas excédentaires pour l’année suivante ou les revendre sur le marché. Les entreprises qui qui émettent plus que le nombre de quotas qu’elles possèdent ont l’obligation d’acheter des quotas supplémentaires sur le marché.

Chaque année, le plafond (donc la quantité de CO₂ totale qui peut être émise) est abaissé d’environ 2% afin de stimuler des mesures concrètes de réduction des émissions.

En Suisse, les entreprises fortement émettrices sont tenues de participer à ce marché. Il concerne 54 grandes installations industrielles dans des secteurs tels que le ciment, l’acier, la chimie, la pharmaceutique, le chauffage à distance, etc. Cela représente en tout environ 11% des émissions du pays.

Le marché de l’Union Européenne est beaucoup plus grand et rassemble plus de 11’000 entreprises représentant environ 45% des émissions de gaz à effet de serre de l’Union.

 

 

Motivation économique, pas environnementale

Autant le dire tout de suite, l’intérêt de ce couplage est économique, pas vraiment environnemental. Le message du Conseil Fédéral à ce sujet n’en fait d’ailleurs aucun mystère. Il note que la Suisse souhaite coupler son marché du carbone à celui de l’UE : « pour permettre aux entreprises suisses d’accéder au marché européen, plus liquide et plus transparent, et de profiter à long terme de coûts marginaux plus bas pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre ».

L’avantage d’un marché de ce type, lorsqu’il fonctionne, est que les réductions d’émissions réelles ont lieu en priorité là où elles sont le moins chères. Pour certaines entreprises, il sera en effet moins cher de modifier ou moderniser leurs installations que d’acheter des quotas supplémentaires. Elles pourront en plus amortir en partie leurs investissements en vendant leurs quotas excédentaires aux entreprises qui n’ont pas la possibilité de réduire leurs émissions facilement.

Le problème de la Suisse est que le marché est très petit (avec seulement 54 entreprises) et n’est donc pas très fluide. Les prix sont aussi beaucoup plus volatiles dans un petit marché comme celui-ci. D’autre part, l’UE possède une plus grande variété d’entreprises, dont certaines peuvent réduire leurs émissions plus facilement et le prix de la tonne de CO₂ restera donc sans doute plus bas à moyen terme.

Coupler le marché Suisse et le marché européen permettrait donc avant tout aux entreprises Suisse d’accéder à un marché plus grand, de bénéficier des mêmes conditions de concurrence que les entreprises européennes et de bénéficier de prix plus bas.

Aspect positif, cela permettrait également d’inclure les émissions issues de l’aviation dans ce marché (vols internes à l’Europe uniquement).

 

Prix trop bas, manque de contrôle

Seulement voilà, il n’est pas impossible qu’à moyen terme ce couplage rende en fait plus difficile pour la Suisse de respecter ses propres engagements de réduction des émissions.

Premièrement, le système européen d’échange de quotas d’émission ne s’est pas montré très efficace dans les années passées. En cause, l’attribution d’un trop grand nombre de quotas qui a fait chuter le prix de la tonne de CO₂ à zéro en 2007, et qui l’a maintenu extrêmement bas depuis 2009, limitant ainsi l’incitation à réduire les émissions.

Or le marché européen étant près de 400 fois plus grand que le marché suisse en termes de volumes d’émissions échangés, c’est bien dans les fait l’UE et non la Suisse qui fixera le prix de la tonne du carbone. La Suisse remet donc complétement l’efficacité de son propre marché entre les mains d’un partenaire qui n’a jusqu’ici pas vraiment fait ses preuves. Selon les autorités européennes, la création annoncée d’un mécanisme de stabilisation du marché devrait toutefois permettre d’améliorer la situation à l’avenir.

 

Réductions en Suisse ou à l’étranger ?

Mais le couplage touche également la question sensible de la localisation des réductions d’émissions.

Un cas de figure plausible est que, en raison d’un prix de réduction des émissions plus bas dans l’Union Européenne, la plupart des 54 entreprises suisses soumises au SEQE cessent d’investir dans des technologies de réduction des émissions et achètent des quotas européens à la place (c’est bien là l’intérêt avoué du couplage, voir ci-dessus).

Si à la fin de l’année l’ensemble des échanges se traduit par un achat net, par la Suisse, de quotas en provenance de l’UE, cela correspond à des réductions d’émission qui ont été effectuée hors du territoire helvétique, mais que la Suisse peut néanmoins déduire de son bilan CO₂. Les émissions qui dépassent le plafond fixé par la Suisse pour ses entreprises sont en effet « neutralisées » par l’achat de quotas et n’entrent donc pas dans l’inventaire officiel des émissions du pays.

Or, la loi sur le CO₂ actuelle, qui couvre la période allant jusqu’en 2020, fixe comme objectif une réduction des émissions nationales de -20% par rapport à 1990, exclusivement sur le territoire suisse. Dans un cas tel que celui décrit ci-dessus, les réductions apportées par le marché du carbone ne pourront donc, en théorie, pas entrer légalement dans le calcul. En couplant son marché à celui de l’UE, la Suisse pourrait donc bien se priver d’un outil potentiellement utile pour réduire les émissions sur son propre territoire.

Cela, associé à un prix trop bas, inciterait les entreprises suisses à cesser d’investir dans des technologies moins émettrices de CO₂ et les rendrait donc moins compétitives lorsque l’ère du carbone cher arrivera.

Pour la période après 2020, la révision de la loi sur le CO₂ prévoit plus de flexibilité et permettra sans doute de réaliser une partie de l’objectif (jusqu’à 40% de l’objectif dans la version actuelle) par l’achat de certificats à l’étranger. Néanmoins, il s’agira de s’assurer que les achats de quotas européens sur ce marché du carbone commun tombent bien dans cette catégorie et ne soient pas comptabilisés comme des réductions d’émissions nationales.

 

Besoin de garanties

Les parlementaires qui s’apprêtent à débattre de l’accord de couplage avec l’UE devraient donc préalablement exiger un certain nombre de garanties avant de le ratifier. Premièrement, la garantie que le prix de la tonne de CO₂ ne descendra pas en-dessous d’un certain niveau, par exemple en intégrant à l’accord un prix plancher. Deuxièmement, la garantie qu’un achat net de quotas européens sera bien comptabilisé comme réduction d’émissions à l’étranger et non comme réduction nationale selon les termes de la loi sur le CO₂.

 

 

[1] Parfois, comme sur le marché européen, il s’agit en fait d’une tonne d’« équivalent CO₂ ». C’est-à-dire soit une tonne de CO₂, soit une quantité moindre d’autres gaz à effet de serre ayant un effet plus important sur le climat (p.ex. le protoxyde d’azote ou les gaz fluorés).

La Suisse devrait-elle se porter candidate pour organiser la COP26 sur le climat en 2020 ? C’est ce que propose le think-tank foraus dans un article récent [1]. Voilà pourquoi c’est une bonne idée.

 

Lima, Paris, Marrakech, Bonn. Longtemps réservées aux technocrates, les négociations sur le climat sont aujourd’hui devenues un rendez-vous familier. Chaque année, en novembre ou décembre, les pays du monde entier se réunissent pour discuter de l’avenir de la planète. Ces « conférences des parties » (COP) sont organisées de manière alternée entre pays développés et pays en développement. La vingt-quatrième réunion du genre, la COP24, aura lieu cette année à Katowice en Pologne, la COP25 probablement en Amérique du sud et la COP26 … n’a pas encore trouvé preneur.

Cette conférence est pourtant d’une importance cruciale car elle marquera les cinq ans de l’Accord de Paris, date à laquelle les pays vont devoir renouveler leurs promesses et leur objectifs climatiques. La Genève internationale, avec ses réseaux d’agences onusiennes, d’ONG et d’associations de protection de l’environnement est une candidate idéale pour accueillir ce sommet.

La diplomatie Suisse au service du climat

Premièrement, la Suisse est un acteur reconnu et estimé dans les cercles de la diplomatie internationale, en particulier sur les questions difficiles d’environnement et de maintien de la paix. En plus de sa tradition des bons offices, elle possède un savoir-faire confirmé en matière de médiation et de facilitation, ainsi qu’un réservoir important de négociateurs aguerris aux dossiers les plus difficiles. Or, comme la COP21 de Paris en 2015 la montré, la réussite de négociations aussi épineuses que celles sur le climat dépend en partie du savoir-faire du pays hôte. Non seulement durant le sommet, mais également lors des nombreuses réunions préparatoires.

D’autre part, ces grandes conférences ne sont pas simplement un rassemblement de diplomates. Elles sont aussi une caisse de résonnance du débat publique et l’occasion de donner une voix renforcée à la société civile. La Genève internationale est à cet égard un écosystème unique. Siège européen des Nations Unies, elle est après New York le centre le plus important de la diplomatie multilatérale. La ville accueille plus de 2700 conférences et réunions internationales par an et héberge un nombre inégalé d’agences onusiennes et d’ONG. Bon nombre d’entre-elles, dont l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), sont directement liées aux questions environnementales.

Organiser la COP26 à Genève permettrait à n’en pas douter un nombre important de synergies et d’échanges, mais aussi la création d’une atmosphère volontariste propice aux grandes décisions.

Renforcer la position de la Suisse

La Genève internationale est aussi pour la Suisse un atout, qui lui permet d’avoir une influence considérable pour sa taille, de faire entendre sa voix et d’accéder à des informations importantes pour l’élaboration de ses politiques.

Mais Genève fait actuellement face à un morcellement croissant de la gouvernance mondiale et à une concurrence accrue entre États hôtes qui tendent à limiter peu à peu son influence. Pour contrer cette tendance, le Conseil Fédéral a adopté en 2014 une stratégie visant à consolider le rôle de la Genève internationale, notamment en stimulant les échanges d’idées, d’expérience et d’information sur les thématiques globales et en multipliant les contacts et les partenariats.

L’organisation de la COP26 irait exactement dans la direction de cet objectif et enverrait un signal fort quant à l’ambition de la Suisse sur la scène internationale. En se positionnant comme un État ambitieux en matière de négociations climatiques, la Suisse renforcerait son image de nation engagée. Ce serait aussi l’occasion, le temps d’une conférence, de peser un peu plus lourd sur les négociations.

Élever le niveau d’ambition

L’Accord de Paris est un cadre non contraignant dont les résultats concrets dépendront presque exclusivement de la volonté et de la motivation des États membres. Il repose avant tout sur un mécanisme incitant les pays à élever leur niveau d’ambition avec le temps. Ce mécanisme comprend deux éléments :

1. Un bilan global des progrès réalisés en matière de lutte contre le changement climatique, effectué tous les cinq ans.
2. Une révision à la hausse des contributions nationales (c’est-à-dire des engagements pris par les pays en matière de lutte contre le changement climatique), tous les cinq ans également mais en alternance avec le bilan global.

La COP26 représente le moment où ce système d’incitation devra faire ses preuves pour la première fois. Un premier bilan aura lieu cette année à Katowice et de nouveaux engagements nationaux devront être présentés à la COP26 en 2020.

S’investir dans l’organisation de ce sommet, et surtout veiller à ce qu’il apporte des résultats à la hauteur des enjeux, serait une belle façon pour la Suisse de contribuer à l’effort global. La Suisse a toujours eu à cœur de se montrer volontariste et exemplaire sur les grands dossiers humanitaires et environnementaux. Il y a là une occasion de passer des paroles aux actes et de faire preuve de leadership.

 

[1] Anna Stünzi, Florian Egli, Oskar Jönsson, “Neue Wege in der Schweizer Klimapolitik”, foraus Policy Brief, Novembre 2017. http://www.foraus.ch/#!/fr/themes/c!/content-7666-Les-nouvelles-voies-de-la-politique-climatique-suisse